Norma demandada: Revisión constitucional del Decreto 2366 de 1979. (Estado de sitio).
ESTATUTO. DOCENTE
taexeqiaibilidad del Decreto legislativo número 2366 de 1979.
Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena. -
Bogotá, D. E., 6 de diciembre de 1979.
Aprobado por Acta número 50.
Magistrado ponente, doctor Gonzalo Vargas Rubiano.
REF.: Expediente número 764 (103-E). Revisión constitucional del Decreto 2366 de 1979. (Estado de sitio).
La Presidencia de la República envía para su revisión constitucional el decreto legislativo de que en seguida se trata.
"DECRETO NUMERO 2366 DE 1979
"(septiembre 29)
"por el cual se dictan medidas de orden público.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto legislativo número 2131 de 1976,
"Decreta:
"Artículo 1.° El Decreto extraordinario número 2277 de 14 de septiembre de 1979, constituye excepción a lo dispuesto en el artículo 3.° del Decreto legislativo número 2132 de 7 de octubre de 1976.
"Artículo 2.° Este Decreto rige a partir de la fecha de su expedición''
El Decreto 2277 de 1979, septiembre 14 -citado por el decreto que se revisa-, es el llamado Estatuto Docente. O, con más precisión, decreto-ley "por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente Es decreto-ley dictado por el Presidente de la República "en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 8ª de 1979 y oído el concepto de la Comisión Asesora prevista en el artículo 3.º de dicha ley".
Y a su turno, el otro decreto citado por el 2366, es decir, el Decreto legislativo número 2132 de 1976, "por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del orden público y a su restablecimiento", dispone en su artículo 3.º que "mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, quedan suspendidas las normas concernientes a los derechos, garantías y demás efectos de dichas carreras". (Se refiere a las carreras administrativa, docente, carcelarias y penitenciaria, diplomática y consular, enunciadas en el artículo 2.°).
Es de advertir que el precitado Decreto legislativo número 2132 de 1976, fue declarado exequible por la Corte Suprema, mediante fallo de 18 de noviembre del mismo año.
Pasó en silencio el término de fijación en lista para la intervención ciudadana en el presente proceso.
Concepto del Procurador General de la Nación.
El señor Procurador considera que el decreto en revisión debe ser declarado exequible porque el Gobierno Nacional ha actuado dentro del ámbito de las facultades que le traza la Constitución y "ha juzgado de conveniencia nacional desafectar del régimen de suspensión propia del estado de sitio el Estatuto Docente que acaba de expedir con base en las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 8ª de 1979".
Invoca el Jefe del Ministerio Público, en apoyo de su aserto, el antecedente ocurrido con el Decreto 2663 de 1977, que la Corte declaró ajustado a la Constitución, en providencia de nueve (9) de febrero de mil novecientos setenta y ocho (1978).
Consideraciones de la Corte.
I. El antecedente invocado por el Procurador se refiere a que el Decreto legislativo número 2608 de 1977 suspendió la vigencia del Estatuto Docente contenido en el Decreto extraordinario número 128 del mismo año. Y luego el Decreto 2663 de 1977, con fundamento en las mismas facultades del estado de sitio, exceptuó de esa suspensión el artículo 38 del mencionado Estatuto Docente.
II. La Corte, en fallo de 19 de enero de 1978 declaró inexequible el Decreto 2608 citado, por no existir conexión entibe la suspensión que ordenaba y las causas de la perturbación, pues la regulación de la carrera del magisterio y su aplicación son materia extraña al estado de sitio vigente.
III. No tiene pertinencia al caso actual el antecedente traído por el Procurador.
En efecto: el Estatuto Docente de aquella época fue dictado mediante el Decreto-ley número 128 de 1977, y tuvo de inmediato aplicación plena. Posteriormente, el Decreto 2608 de 1977, dictado con base en el artículo 121 de la Constitución, suspendió su vigencia. Y más adelante el Decreto 2663 también de 1977, con fundamento en las mismas facultades del estado de sitio, exceptuó de esa suspensión el artículo 38 del mencionado Estatuto Docente.
IV. En cambio, en el caso presente, se tiene que, con posterioridad a la suspensión de la carrera docente ordenada por el artículo 3.º del Decreto legislativo número 2132 de 1976, el Congreso Nacional, mediante la Ley 8ª de 1979 facultó extraordinariamente al Gobierno para dictar normas sobre ejercicio de la profesión docente. Lo cual hizo el Presidente de la República mediante el Decreto-ley número 2277 de 1979, de 14 de septiembre próximo pasado. Decreto que consta de 82 artículos, divididos en 10 capítulos, contentivos en su plenitud del nuevo Estatuto Docente. Y en relación con su vigencia el artículo 82 y último, dispuso que "el presente decreto deroga el Decreto extraordinario número 128 de 20 de enero de 1977 y demás disposiciones que le sean contrarias y rige a partir de la fecha de su promulgación (se subraya), salvo en lo dispuesto por el artículo 76 del presente Decreto" (se refiere a que los efectos fiscales de los ascensos y asimilaciones solo regirán a partir del l.º de enero de 1980).
V. De manera, pues, que el nuevo Estatuto Docente, o sea el de 1979 no pudo haber nacido ya suspendido en virtud del ordenamiento anterior del Decreto 2132 de 1976. Al contrario. El estatuto recientemente expedido tiene operancia inmediata desde su promulgación en el "Diario Oficial". Por consiguiente, el yerro que trata de corregir el Gobierno, en sentir del Procurador, y que corrige con la desafectación de la suspensión, no existe. Desde un principio, ab initio, el nuevo estatuto está desafectado de toda suspensión.
VI. Además, como lo sostuvo la Corte en la precitada sentencia de 19 de enero de 1978, declaratoria de la inexequibilidad del Decreto 2608 de 1977, contentivo del anterior estatuto, la regulación de la carrera docente y su aplicación son materia extraña al estado de sitio vigente, ya que no es válido el ejercicio de la facultad del artículo 121, cuando recae sobre cuestiones ajenas a la situación de desorden al expedir medidas que en nada contribuyen a la restauración de la normalidad.
Se tiene, pues, que con el decreto en revisión el Gobierno Nacional no ha interpretado bien las facultades constitucionales a que se refiere el artículo 121 de la Constitución. Porque ha dictado un decreto para suspender la suspensión (valga la. frase), de un estatuto civil que ninguna relación tiene con la situación de estado de sitio actualmente imperante. Estatuto civil, el contenido en el Decreto-ley número 2277 de 1979, vigente antes y después del Decreto legislativo que se revisa, el número 2366 de 1979. Porque la potestad que en virtud de la legalidad marcial ostenta el Presidente de la República lo habilita solo para suspender las leyes incompatibles con el estado de sitio que estén en vigencia, pero no para suspender disposiciones futuras o leyes por venir.
Por lo demás, las disposiciones de estado de sitio -por naturaleza suspensivas de normas permanentes preexistentes-, no son susceptibles a su turno de suspensión por el Ejecutivo sino de derogación. Por último, debe advertirse la extraña circunstancia de que el Decreto que se revisa carece por completo de parte considerativa, lo que menos permite a la Corte establecer la conexidad existente, o que pudiera existir, entre el motivo o motivos que lo inspiraron y la recuperación del orden público.
En consecuencia, la Corte Suprema de Justicia declara inexequible el Decreto legislativo número 2366 de 1979, "por el cual se dictan medidas de orden público", enviado por la Presidencia de la República para su revisión constitucional.
Copéese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José María Esguerra Samper
Presidente.
Jerónimo Argáez Castello, Fabio Calderón Botero, Dante Fiorillo Porras, Germán Giraldo Zuluaga, Gustavo Gómez Velásguez, José Eduardo Gnecco C., Héctor Gómez Uribe, Juan Manuel Gutiérrez L., Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Miguel Lleras Pizarro, Alberto Ospina Botero, Luis Enrique Romero Soto, Alfonso Reyes Echandía, Hernando Rojas Otálora, Luis Carlos Sáchica, Luis Sarmiento Buitrago, Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, Fernando Uribe Restrepo, Gonzalo Vargas Rubiano, José María Velasco Guerrero, Alfonso Suárez de Castro, Conjuez.
Nicolás Pájaro Peñaranda
Secretario.
Salvamento de voto.
REF.: Decreto 2366 de 1979. Revisión constitucional expediente número 764 (103-E).
Con todo respeto manifestamos nuestro desacuerdo con el criterio mayoritario de la Corte, en cuanto considera inexequible el Decreto 2366 de septiembre 29 de 1979, dictado por el Gobierno en ejercicio de las facultades del artículo 121 de la Constitución.El decreto en estudio tiene como finalidad inequívoca la de garantizar y respaldar la plena vigencia del Decreto-ley número 2277 de septiembre 14 de 1979, dictado por el mismo Gobierno en uso de las facultades extraordinarias que le otorgó el Congreso, mediante la Ley 8ª de 1979, y "por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente".
En efecto, la norma en revisión se limita a declarar que este Decreto-ley número 2277 -o sea el nuevo Estatuto Docente-, " constituye excepción a lo dispuesto en el artículo 3.º del Decreto legislativo número 2132 de 7 de octubre de 1976" según el cual "mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, quedan suspendidas las normas concernientes a los derechos, garantías y demás efectos." de la carrera docente, y de las carreras administrativa, carcelaria y penitenciaria y diplomática y consular (artículos 2.º y 3.º).
El Gobierno, como guardián del orden público alterado suspendió en octubre de 1976 el Estatuto Docente vigente en ese entonces, pero más tarde el mismo Gobierno, como legislador especialmente facultado, expidió en septiembre del presente año -dentro del mismo estado de sitio- un nuevo Estatuto Docente que el mismo Gobierno, esta vez en la órbita del artículo 121 de la Carta, considera ahora compatible con el estado de sitio, tal como lo declara en el decreto que se estudia. El Gobierno, por tanto, solo está siendo consecuente consigno mismo y únicamente está concillando su actividad normativa, de diferente origen y en momentos distintos, en cuanto pudiera entendérsela contradictoria.
O sea que el decreto en revisión no tiene otro objetivo que el de restablecer la carrera docente, con nueva reglamentación, en cuanto ésta pudiera estar afectada por la anterior suspensión; o sea que con base en el artículo 121, se pretende suspender su suspensión, derogar su interrupción, dispuesta desde 1976 por otra norma de igual categoría, pues bien puede considerarse que ella afectaba también al nuevo estatuto.
¿Era esto necesario o puede sostenerse que se trata de una declaración inocua ya que el Decreto-ley número 2277 de 1979 no pudo haber nacido suspendido en virtud del Decreto 2132 de 1976
Nos inclinamos a pensar, al igual que la mayoría de la Corte, que la aclaración no era estrictamente necesaria ya que una norma de estado de sitio no puede tener la virtualidad de impedir que en el futuro se legisle válidamente sobre determinada materia. No compartimos, por tanto, el punto de vista de quienes sostienen que el Decreto extraordinario número 2277 de 1979 nació suspendido, pese a haber sido dictado por el mismo Gobierno en uso de facultades extraordinarias, en virtud de que ese mismo Gobierno, en uso de las facultades del artículo 121 de la Carta, había suspendido en 1976 el Estatuto Docente vigente en esa época. No se puede suspender lo que no existe porque, entre otras razones, es imposible determinar de antemano y a priori la incompatibilidad de una norma aún inexistente con el estado de sitio.
Pudo, por tanto, no haber sido estrictamente indispensable esta aclaración -conforme lo sostiene el fallo-, pero de allí no se sigue la inexequibilidad, ya que evidentemente se trata de una elucidación necesaria, en materia opinable, y de todos modos aconsejable, conveniente y fruto de plausible intención.
La misma Sala Constitucional de la Corte no fue unánime en cuanto a la apreciación jurídica de la suspensión decretada en 1976, de su alcance material y temporal, pues al paso que hay quienes sostienen que el nuevo Estatuto Docente rige sin limitaciones, sin necesidad de aclaración alguna, otros Magistrados han opinado razonadamente que el nuevo estatuto nació suspendido. Frente a esta duda, insoslayable y reflexiva, el decreto en estudio resulta oportuno.
Consideramos, en consecuencia, que el Decreto en cuestión es exequible en cuanto pretende restablecer garantías que pudieran considerarse viciadas, y en cuanto suspende medidas restrictivas o represivas, adoptadas dentro del mismo estado de sitio en cuyas facultades especiales se apoya también ahora el Gobierno, necesariamente, con el sano propósito de reinstaurar derechos y prerrogativas cuya vigencia es discutible.
Finalmente, en cuanto a la conexidad entre la norma en cuestión y el orden público alterado, la consideramos evidente, axiomática -objetivamente hablando- pues su única finalidad posible es la de limitar los inciertos alcances represivos de otro decreto, también de estado de sitio, aún vigente. Si este decreto original fue dictado válidamente en uso de las atribuciones del artículo 121, el decreto que pretende limitarlo, suspenderlo o derogarlo parcialmente para restablecer derechos y garantías, ostenta por definición esa misma conexidad con el orden público turbado.
Conviene observar, por último, que los decretos de estado de sitio no requieren siempre para su validez de una motivación explícita, y menos en casos como el presente, en el cual resulta evidente a primera vista la necesaria conexidad entre la medida y el estado de excepción.
Estas son las razones por las cuales nos apartamos de la decisión mayoritaria de la Corte, en el asunto de la referencia.
Fecha ut supra.
Fernando Uribe Restrepo, Fabio Calderón Botero, Pedro Elías Serrano Abadía, Germán Gualdo Zuluaga, Fernando Bajas Otálora, Juan Manuel Gutiérrez L., Jerónimo Argáez Castello.
Salvamento de voto del Magistrado, doctor Luis Sarmiento Buitrago, respecto de la constitucionalidad del Decreto 2366 de 1979.
Antecedentes:
1.º Por medio del Decreto legislativo número 2131 de 1976 (octubre 7), se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional; esta situación de legalidad marcial subsiste hasta ahora, puesto que no se ha declarado restablecida la normalidad jurídica.
Entre los considerandos de este decreto se anota el siguiente:
"Que diversos sindicatos de entidades estatales y descentralizadas han hecho pública su decisión de llevar a cabo paros de solidaridad con el que ilegalmente se realiza en el Sistema Nacional de Salud".
2.º En la misma fecha fue expedido el Decreto legislativo número 2132 de 1976 (octubre 7), en que se dispone:
"Artículo 2.º Los empleados públicos y trabajadores oficiales escalafonados en la Carrera Administrativa, docente, carcelaria y penitenciaria y diplomática y consular, que participen en huelgas o en reuniones tumultuarias, o que entraben o impidan la prestación del servicio, o que inciten a participar en los hechos aquí expresados, podrán ser suspendidos en sus empleos, sin derecho a remuneración y sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios para dicha suspensión, que no será menor de seis meses ni mayor de doce. La suspensión del personal escalafonado se hará por la autoridad que hizo el nombramiento.
"Artículo 3.º Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, quedan suspendidas las normas concernientes a los derechos, garantías y demás efectos de dichas carreras".
Quedaron, pues, desde la expedición de ese decreto suspendidas "las normas concernientes a los derechos, garantías y demás efectos" de la carrera docente, sin que hasta la fecha del decreto que ahora se revisa haya tenido modificación tal suspensión.
El Decreto 2132 fue encontrado ajustado a la Constitución por la Corte Suprema en virtud de la relación de causalidad con la turbación del orden.
3.º Posteriormente, el Gobierno dictó el Decreto extraordinario número 128 de 1977 (enero 20), "por el cual se dieta el estatuto del personal docente de enseñanza primaria y secundaria a cargo de la Nación", con fundamento en las facultades que le confirió el Congreso por medio de la Ley 43 de .1975 (diciembre 11).
4.º Por medio del Decreto legislativo número 2608 de 1977 (noviembre 17), el Gobierno dispuso: "Artículo l.º Suspéndese la vigencia del Decieto extraordinario número 128 de 20 de enero de 1977".
En sentencia de fecha 1.º de enero de 1978 la Corte declaró inexequible este decreto, entre otras razones porque "no se presenta la indispensable relación de causalidad entre esta situación anormal y la necesidad de suspensión, todo lo cual contraria el principio contenido en el artículo 121 de la Carta".
Por consiguiente, el Decreto-ley número 128 de 1977 quedó en plena vigencia por no haberse hallado constitucional su suspensión.
5.º Es de observar que en el Decreto 128 se contempla esta norma:
"Artículo 38. (Transitorio). La División de Escalafón y Carrera Docente de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación cumplirá las funciones que actualmente tiene asignadas hasta evacuar los negocios pendientes, radicados antes de la expedición del presente Decreto. Las providencias que se produzcan llevarán la firma de los Jefes de la Oficina Jurídica y de la División de Escalafón y Carrera Docente, y no será necesario el concepto previo de las Juntas Nacionales para la clasificación de personal en los escalafones de enseñanza primaria y secundaria, ni tampoco para la suspensión o exclusión del mismo.
"Parágrafo. A partir de la expedición del presente Decreto, las nuevas solicitudes se tramitarán a través de las Juntas Departameiitales, Intendenciales, Comisariales y Distrital de Escalafón".
6.º Por medio del Decreto legislativo número 2663 de 1977, invocando también facultades de estado de sitio, se exceptuó de la suspensión decretada en el 2608, el artículo 38 transcrito antes. Es decir, que el Estatuto Docente contenido en el Decreto 128 quedó vigente en su totalidad, tanto por la sentencia de inexequibilidad de la Corte como por la reiteración respecto del artículo 38.
Este Decreto 2663 fue declarado exequible en sentencia de fecha 29 de septiembre de 1977.
7.º Concretando la situación jurídica hasta este momento, o sea hasta la expedición del Decreto 2366 que se revisa, se tiene que la suspensión de "las normas concernientes a los derechos, garantía y demás efectos de la carrera docente", hecha por el Decreto legislativo número 2132 de 1976, está vigente ya que no ha sido modificada por norma de igual categoría, y que el Estatuto Docente contenido en el Decreto-ley número 128 de 1977 estuvo vigente, sin suspensión alguna, hasta la expedición del Decreto-ley número 2277 de que en seguida se habla.
8.º Finalmente, el Congreso, por medio de la Ley 3ª de 1979, facultó al Gobierno para dictar normas sobre ejercicio de la profesión docente. En desarrollo de estas facultades el Presidente de la República expidió el Decreto-ley número 2277 de 1979 (septiembre 14), "por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente ' que reglamenta íntegramente la materia y en su último artículo (82) dice: "El presente Decreto deroga el Decreto extraordinario número 128 del 20 de enero de 1977 y demás disposiciones que le sean contrarias y rige a partir de la fecha de su promulgación, salvo en lo dispuesto por el artículo 76 del presente Decreto". (El artículo 76 se refiere a efectos fiscales).
El Decreto-ley número 128 de 1977 fue válidamente derogado por el Decreto-ley número 2277 de 1979, porque en derecho las situaciones jurídicas se deshacen en la misma forma en que se hacen.
9.º Empero, ¿la suspensión de las garantías de la carrera docente decretada por el Decreto legislativo número 2132 de 1976, subsiste todavía La respuesta es afirmativa, porque una norma de estado de sitio no puede ser derogada o modificada por el legislador ordinario (Congreso Nacional) o extraordinario (Presidente con facultades extraordinarias), puesto que la conservación y el restablecimiento del orden público durante el estado de sitio han sido encomendados al Presidente de la República, con exclusión del Congreso, mientras subsistan la conmoción interior o la guerra exterior.
No habría mayor absurdo en un estado de derecho que la coexistencia de dos legisladores durante un estado de legalidad marcial: el Presidente dictando normas para restablecer la normalidad y el Congreso de la República derogándolas o modificándolas. Esto es inconcebible.
Al Presidente de la República encomienda la Constitución "conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado" (artículo 120-7), esta función debe cumplirla con sujeción a las leyes o con las facultades que el legislador le otorgue expresamente. Pero cuando la anormalidad supera las posibilidades legales y aún las leyes resultan incompatibles con el orden público, la propia Carta autoriza al Presidente para dictar las medidas necesarias por medio de decretos de carácter obligatorio y aun para suspender las leyes incompatibles con el restablecimiento del orden, mediante la declaración de estado de sitio (artículo 121).
El Congreso puede funcionar en sesiones ordinarias o puede reunirse por convocatoria del Presidente, durante el estado de sitio, y desde luego cumplir su atribución esencial de legislar. Pero la legislación del Congreso no puede modificar, mucho menos derogar, las normas expedidas por el Presidente para conservar o restablecer el orden público. Las órbitas son distintas y perfectamente delimitadas; durante el estado de sitio el Presidente dicta las normas que considere conducentes al restablecimiento del orden, sin que el Congreso pueda interferirlo en manera alguna. Del orden público responde el Presidente con exclusión del legislador, durante el estado de sitio; lo contrario sería absurdo, por el caos que se originaría.
Cosa distinta es la responsabilidad que incumbe al Presidente por el uso indebido o excesivo de las facultades del artículo 121.
Y si el legislador ordinario no puede interferir, derogando o siquiera modificando la legislación transitoria de estado de sitio con la legislación permanente del tiempo de paz, mucho menos puede hacerlo el legislador extraordinario con facultades legales porque el Congreso no puede conceder facultades para legislar respecto de lo que le está prohibido hacer.
Ni se aduzca que es una misma persona, el Presidente de la República, la que expide las normas como legislador extraordinario, unas para los tiempos de paz de carácter permanente, y otras para la perturbación del orden de carácter transitorio, ya que la forma de legislar con facultades extraordinarias o con facultades del estado de sitio, es diferente; con las primeras el Gobierno procede; Con la firma de uno de sus Ministros y el decreto es obligatorio (artículo 157); con las segundas los decretos deben llevar la firma de todos los Ministros para que sean obligatorios (artículo 121) ; en tiempo de paz la voluntad del Congreso limita las normas, en la conmoción el límite es la causa de la perturbación y la necesidad de restablecer el orden; con unas se deroga o modifica la legislación preexistente ; con las otras solamente pueden suspenderse las incompatibles con la perturbación, etc.
En conclusión, una norma expedida por el Congreso o a su nombre, no puede modificar otra norma de estado de sitio porque el Presidente es legislador exclusivo del estado de excepción y no hay otro legislador para ese estado.
Estando, por tanto, vigente la suspensión de las garantías y derechos de la carrera docente, establecida por el Decreto legislativo número 2132 de 1976, solamente por medio de otro acto de igual naturaleza puede modificarse.
En conclusión, el Decreto extraordinario número 2277 no puede por sí mismo levantar la suspensión decretada por el artículo 3.º del Decreto 2132 de 1976; es necesario que otro decreto de estado de sitio levante la suspensión de las garantías inherentes a la carrera docente, mientras impere la legislación de emergencia política, lo que se hace por medio del decreto que se estudia.
Por estas razones, la Corte Suprema de Justicia considera que es constitucional el Decreto legislativo número 2366 de 1979.
Fecha, ut supra.
Luis Sarmiento Buitrago, Humberto Murcia Bailen, José Eduardo Gnecco C., Luis Enrique Romero Soto, Dante L. Fiorillo Porras.