Norma demandada: ARTÍCULO 15 DEL DECRETO EXTRAORDINARIO NÚMERO 2218 DE 1978
MODIFICACION DE LA ESTRUCTURA ORGANICA DE LA DIRECCION GENERAL DE IMPUESTOS NACIONALES DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Inexequible el artículo 15 del Decreto 2218 de 1978.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. -Bogotá, D. E., 15 de marzo de 1979.
Magistrado ponente: doctor Litis Carlos Sáchica.
Aprobada por Acta número 10.
I. Antecedentes
El ciudadano Alvaro Guerrero Castillo demandó el 6 de diciembre de 1978 el artículo 15 del Decreto extraordinario número 2218 del mismo año, porque lo considera violatorio de los artículos 2, 55, 76-1-12 y 118-8 de la Constitución. Se admitió tal demanda en providencia del 12 de diciembre de 1978, por reunir los requisitos señalados en el Decreto 432 de 1969.
La disposición acusada expresa:
"DECRETO NUMERO 2218 DE 1978
"(octubre 11)
"por el cual se modifica la estructura orgánica de la Dirección General de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y de las que le confiere el artículo 84 de la Ley 52 de 1977,
"Decreta:
"Artículo 15. Además de las previstas en el artículo 76 del Decreto 74 de 1976, son funciones de los Administradores de Impuestos Nacionales suscribir la correspondiente escritura, cuando se trata de constituir hipotecas a favor de la nación para garantizar el acuerdo de pago previsto en el artículo 14 de la Ley 52 de 1977". (Diario Oficial número 35129 de 2 de noviembre de 1978).
El demandante estima que hay violación constitucional en tanto el Gobierno excedió las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 52 de 1977 para modificar la estructura orgánica y funcional de la Dirección General de Impuestos Nacionales, en lo que fuera necesario para cumplir dicha ley, o sea, en cuanto a las instituciones jurídicas nuevas que ella contenga, porque desbordó esta facultad al asignar la de suscribir las escrituras constitutivas de hipotecas a favor de la nación para garantizar los acuerdos de pago previstos en el artículo 14 de la misma, a los Administradores de Impuestos Nacionales y no a los funcionarios que según dicha ley deben proveer a su cumplimiento y están autorizados para conceder los plazos en que se basan esos convenios.
En esa misma argumentación fundamenta la violación de los artículos 76-1 puesto que la ley solo puede ser modificada por el Congreso y la extralimitación aludida implica modificación de aquella; el 118-8, ya que ejercer facultades extraordinarias no permite excederlas, y de los artículos 2 y 55, en cuanto con aquellos excesos se rebasan los términos de las competencias constitucionales y se quiebra el principio de la separación de poderes.
En síntesis, el actor sostiene que han debido ser el Ministro de Hacienda, el Secretario General de ese Ministerio y el Director de Impuestos Nacionales, quienes son los que pueden conceder plazos para celebrar acuerdos de pago, los funcionarios autorizados para suscribir aquellas escrituras.
El señor Procurador General de la Nación rindió el concepto exigido por el artículo 214 de la Constitución, dentro del término allí señalado, en el sentido de que no se presenta en este caso violación constitucional alguna, fundado en estas razones básicas:
"Quedó visto que por una de esas disposiciones, la del artículo 14, se prevén acuerdos de pago, que se concretan en la concesión de plazos hasta por cinco años, pudiéndose aceptar garantía personal si la cuantía de la deuda no supera los $ 200.000.00 y únicamente garantía real en los demás casos.
"De manera que todo lo referente a esos convenios previstos en la Ley 52 y que no la contraríe en ninguna de sus regulaciones, debe considerarse incluido en la materia de las facultades extraordinarias si a juicio del propio Gobierno contribuye razonablemente al cabal cumplimiento de aquella ordenación.
"Esta no señaló los funcionarios de la Dirección General de Impuestos Nacionales que debían suscribir las escrituras de hipoteca que garantizaran el cumplimiento de los acuerdos de pago; mucho menos dispuso que esta misma función la cumpliera el Ministro de Hacienda, ni el Secretario General del Ministerio, ni el Director General de Impuestos, ni los tres conjuntamente. Luego no existía inconveniente legal en que se adscribiera a otros funcionarios, como los Administradores Regionales de Impuestos. Más aún: no sería posible darle cabal cumplimiento en esta materia a la Ley 52 si el Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, que se le concedieron precisamente con esa finalidad entre otras, hubiera omitido hacer aquel señalamiento. Y la determinación es razonable y técnica, además, porque responde a un sano principio de descentralización, que favorece al contribuyente al facilitarle el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y al propio Estado en cuanto agiliza los recaudos por este concepto.
"Recuérdese de otra parte, que los tributos regulados por la Ley 52 de 1977 son aquellos cuya administración corre a cargo de la Dirección General de Impuestos Nacionales, y que si el precepto impugnado incide en el ejercicio de las atribuciones de las administraciones regionales, se ciñe estrictamente a la facultad dada al Gobierno para modificar funcionalmente la Dirección General del ramo, ya que aquéllas constituyen dependencias de esta repartición administrativa".
II. Consideraciones de la Corte
La Corte es competente para conocer de la presente demanda, puesto que se trata de un decreto dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 52 de 1977, según el artículo 76-12 de la Constitución y el 214 de la misma.
El decreto a que pertenece la norma acusada fue dictado dentro de los límites temporales señalados para el ejercicio de las facultades conferidas en dicha Ley 52, no afectándolo, pues, tacha de inconstitucionalidad en este aspecto.
En lo tocante a los cargos de inconstitucionalidad formulados por el actor, se observa:
1. La Ley 52 de 1977 se expidió en orden a establecer "disposiciones para la aplicación de las normas sustanciales tributarias de competencia de la Dirección de Impuestos Nacionales" y, según su artículo 84 para otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República que le permitieran modificar la estructura orgánica y funcional de aquella Dirección "con el exclusivo objeto de dar cabal cumplimiento a la presente ley";
2. El artículo 14 de la misma Ley autorizó al Ministerio de Hacienda para que concediera plazos de pago de impuestos "siempre y cuando el deudor ofrezca garantías reales satisfactorias" mediante resoluciones suscritas por el Ministro de Hacienda, el Secretario General y el Director de Impuestos Nacionales;
3. El artículo acusado asignó como función de los Administradores de Impuestos Nacionales la de "suscribir la correspondiente escritura, cuando se trate de constituir hipotecas a favor de la nación para garantizar el acuerdo de pago previsto en el artículo 14 de la Ley 52 de 1977";
4. La facultad para modificar la estructura orgánica y funcional de una dependencia estatal, envuelve la posibilidad de redistribuir en lo interno de la misma las funciones que le estén atribuidas, su personal y la manera como esté dispuesto para desempeñar aquéllas. También, si no lo ha hecho la respectiva ley, podrá asignar las nuevas funciones en ella creadas a cualquiera de los funcionarios u órganos del ente que se reestructura. Pero, es obvio, respetando las competencias definidas constitucionalmente y las limitaciones implícitas en la precisión que es del carácter de las facultades extraordinarias, resultantes en esta oportunidad por su vinculación directa al cumplimiento de la Ley 52;
5. En el presente caso, la Ley 52 no determinó -quizás, porque no era necesario-, a quién correspondía firmar en nombre de la nación los instrumentos constitutivos de garantías reales, como las hipotecarias, otorgadas por los contribuyentes morosos a favor de la nación para respaldar el pago de impuestos, según la autorización del artículo 14 de la ley citada;
6. Se trata, pues, evidentemente de la celebración de un contrato en que es parte la nación. Por lo cual debe recordarse que, en principio la representación de la nación corresponde al Presidente de la República. Por tal razón, el artículo 14 del Decreto 150 de 1976, estatuto vigente de los contratos del orden nacional, establece: "De la competencia del Presidente de la República. Conforme a la respectiva ley de autorizaciones y a la ley de apropiaciones corresponde al Presidente de la República celebrar los contratos en que sea parte la nación 'J;
7. Las anteriores prescripciones legales corresponden a lo que estatuye la Constitución en los artículos 76-11-16 y 120-13, de los cuales se deduce que toda la contratación administrativa nacional compete al Presidente de la República. Este puede, sin embargo, con autorización legal, dada en los términos del artículo 135 de la Constitución delegarla, pero solo puede hacerlo en cabeza de los Ministros, los Jefes de Departamento Administrativo y los Gobernadores;
8. De manera que no se trata de una omisión o vacío de la Ley 52, porque las normas constitucionales citadas regulan la materia, y cualquier disposición legislativa en contrario seria, inconstitucional, y
9. En consecuencia, no es constitucional, como lo dispone el artículo acusado, atribuir la celebración de los pactos de hipoteca en favor de la nación a los Administradores de Impuestos Nacionales, quienes no pueden representarla ni siquiera por delegación, de acuerdo con el artículo 135 citado.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, declara exequible el artículo 15 del Decreto 2218 de 1978 "por el cual se modifica la estructura orgánica de la Dirección General de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público".
Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José María Esguerra Samper
Presidente.
Jerónimo Argáez Castello, Jaime Bernal Cuéllar, Dante Fiorillo Porras, José Eduardo Gnecco C., Héctor Gómez Uribe, Juan Manuel Gutiérrez L.} Alberto Ospina Botero, Hernando Rojas Otálora, Luis Sarmiento Buitrago, Ricardo Uribe Holguín, Gonzalo Vargas Rubiano, José María Velasco Guerrero, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Germán Giraldo Zuluaga, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Luis Enrique Romero Soto, Luis Carlos Sáchica, Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, Humberto Murcia Ballén.
Carlos Guillermo Rojas Vargas
Secretario General.