Norma demandada: ARTÍCULO 56 DE LA LEY 20 DE 1975
POSIBILIDAD CONSTITUCIONAL DE QUE LA CAMARA DE REPRESENTANTES PUEDA DELEGAR O NO SU FUNCION FISCALIZADORA DE LA CUENTA GENERAL DEL PRESUPUESTO Y DEL TESORO QUE DEBE PRESENTAR AL CONTRALOR GENERAL DE LA NACION
Inexequible el artículo 56 de la Ley 20 de 1975.
Corte Suprema de Justicia. -Sala Plena. -Bogotá, D. E., 15 de febrero de 1979.
Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica.
Aprobada por Acta número 6.
El ciudadano José Ruiz Moreno, invocando la acción prevista en el artículo 214 de la Constitución, en demanda presentada el 24 de noviembre de 1978 y admitida en providencia del 28 de los mismos mes y año, pide que la Corte declare inexequible el artículo 56 de la Ley 20 de 1975, cuyo texto es el siguiente:
"LEY 20 DE 1975
"(abril 28)
"por la cual se modifican y adicionan las normas orgánicas de la Contraloría General de la República, se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposiciones.
"El Congreso de Colombia
"Decreta:
"Artículo 56. La Comisión Legal de Cuentas elegirá un Auditor interno para la Contraloría General de la República, quien debe tener las mismas calidades exigidas por el artículo 42 de esta ley.
"Parágrafo. La Auditoría interna tendrá el siguiente personal, además del Auditor: Un Subauditor, un Secretario, un Revisor Contable, cinco Revisores de documentos, una Mecanotaquígrafa. Este personal será nombrado por el Auditor.
"La Comisión Legal de Cuentas fijará las remuneraciones del personal de la Auditoría Interna ajustándose a las asignaciones en la Contraloría para empleados de la Contraloría General de la República". (Diario Oficial número 34313 de 12 de mayo de 1975).
El actor fundamenta su solicitud en que la transcrita disposición viola los artículos 59 y 60 de la Constitución, entre otras consideraciones, por las siguientes:
1ª "De tal modo, que el artículo 56 de la Ley 20 de 1975 al prescribir que la Comisión Legal de Cuentas elegirá un Auditor Interno para la Contraloría General de la República viola el inciso 1° del artículo 59 de la Constitución Nacional y las atribuciones 3ª y 4ª contenidas en el artículo 60 de la misma. La norma en análisis es violatoria de los preceptos constitucionales citados porque si se trata de un Auditor ante la Contraloría General de la República, externo a ella, no podría ejercer funciones de control fiscal, ya que el control posterior está atribuido por la Constitución Nacional como función especial de la Cámara de Representantes en lo relacionado con el examen y fenecimiento definitivo de la cuenta general del Presupuesto y del Tesoro, o como atribución del Contralor General de la República en materia de revisión y fenecimiento de las cuentas de los responsables del erario.
"De otra parte, la atribución especial de la Cámara de Representantes de examinar y fenecer definitivamente la cuenta general del Presupuesto y del Tesoro en manera alguna es delegable; por el contrario, considero que es una función especialísima de la Cámara, ni siquiera compartida por el Senado de la República, por razones histórico-políticas.
2ª "c) Si la Auditoría creada por él artículo 56 de la Ley 20 de 1975, es desde el punto de vista funcional una Auditoría Interna, es decir, si esa Auditoría no es una especie de Contraloría de la Contraloría, es como lo dice la ley una Auditoría Interna, es decir una unidad administrativa cuya tarea es o sería la aplicación del control interno.
3ª "En síntesis, si es una Auditoría Interna tal como se concibe la técnica contable y la Auditoría pública o privada también sería inconstitucional por ser violatoria del inciso 2° del artículo 59 de la Constitución Nacional, que otorga al Contralor General de la República funciones administrativas respecto de su propia organización; lo cual traería como consecuencia no un Contralor del Contralor, sino un superior funcional del Contralor General de la República"
4ª Además, el demandante observa que:
"d) El Contralor General de la República por atribución constitucional propia, establecida en el numeral 2° del artículo 60 de la Constitución Nacional provee los empleos de su dependencia que haya creado la ley.
"De allí que la honorable Corte Suprema de Justicia haya declarado inexequible en sentencia de 1977 el artículo 60 del Decreto-ley número 924 de 1976, en la parte que establecía que el Contralor General Auxiliar debía ser nombrado con la aprobación del Presidente de la República.
"El artículo 56 de la Ley 20 de 1975 al prescribir que la comisión legal de cuentas elegirá un Auditor Interno para la Contraloría General de la República viola el numeral 2° del artículo 60, porque dicho empleo es un cargo que existe en la Contraloría General de la República, en su planta de personal, pagado con el Presupuesto de la Contraloría General de la República, y, en consecuencia, debe ser provisto por el Contralor General, en desarrollo de sus facultades constitucionales".
5ª Y, finalmente, añade el demandante:
"Considérese la Contraloría General de la República como un sector de la administración, como una cuarta Rama del Poder Público o como una prolongación de la Rama Legislativa del Poder Público, puede afirmarse rotundamente que es un organismo sujeto a todos los controles jurídico-políticos conocidos; sujeta al control político del Congreso, y, en especial a la Cámara de Representantes, por su origen, por el nombramiento del Contralor General de la República; sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa en cuanto a la legalidad de sus actos, sujetos sus funcionarios, de todos los niveles jerárquicos al control disciplinario de la Procuraduría General de la Nación, sujeta al control administrativo presupuestario de la Dirección Nacional de Presupuesto, y en la hipótesis de conductas dolosas al conocimiento de la jurisdicción penal, estimo que es inconstitucional que se sujete al organismo rector del control fiscal a más controles; entre otras cosas porque actuando dentro de la misma lógica se requerirá a nivel institucional establecer un Procurador para el Procurador, un Contralor para el Contralor, un Juez para el Juez y un Presidente para el Presidente, con lo cual se estaría quebrantando quizás la estructura misma del poder público".
Por su parte el señor Procurador General de la Nación, en el concepto número 356, rendido el 31 de enero del año en curso, sostiene la constitucionalidad de la norma acusada con esta argumentación básica:
"En concepto del Ministerio Público la demanda ha confundido dos situaciones. La del Contralor General descrito en el artículo 59 de la Carta Política y la de la Comisión Legal de Cuentas a que se refieren los artículos 50 y 56 de la Ley 20 de 1975, demandada. La primera tiene atribuciones descritas en el propio texto constitucional, y consiste, esencialmente en llevar a cabo la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración, y la de proveer a su organización administrativa, mediante provisión de los empleos que sean de dependencia del Contralor General y que la ley ha creado.
"La segunda, o sea la Comisión Legal de Cuentas, que se creó por los artículos 50 y siguientes de la misma ley, es una derivación o desarrollo del ordinal 3° del artículo 102 de la Constitución, que señala como atribución especial de la Cámara la de examinar y fenecer definitivamente la cuenta general del Presupuesto y del Tesoro que le presente la Contraloría.
"No se trata pues de una dependencia de la Contraloría sino de un cuerpo auxiliar de la Cámara de Representantes, cuya función, ya descrita consiste en verificar la regularidad y exactitud de la cuenta general que le presente el Contralor. Es pues un notorio error de la demanda presentar la Comisión de Cuentas como una dependencia del Contralor, con los desarrollos que presenta y que aparentemente conducen a una inexequibilidad de la norma.
"El Contralor General, o la Contraloría, fenecen la cuenta del tesoro de acuerdo con el artículo 59, y la regularidad de este fenecimiento debe verificarlo la Cámara de Representantes. En este aspecto la Comisión Legal de Cuentas es una creación enteramente constitucional".
Consideraciones de la Corte
La Ley 20 de 1975 fue dictada por el Congreso Nacional, en el aspecto que plantea la demanda, para fijar "sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal", con fundamento en que el primer inciso del artículo 59 de la Constitución prescribe que ese control "se ejercerá conforme con la ley". Así mismo, modificó y adicionó las normas orgánicas de la Contraloría.
De conformidad con la disposición constitucional referida la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración corresponde al Contralor General de la República. El proceso de esa vigilancia culmina con la presentación de la cuenta general del presupuesto y del Tesoro que debe hacer el Contralor ante la Cámara de Representantes, según el numeral 3° del artículo 102 de la Constitución, y a la cual compete su examen y fenecimiento definitivo.
La Ley 20 citada, después de regular el control fiscal correspondiente al Contralor, desarrolla el mencionado numeral en sus artículos 50 a 56, inclusive. Al efecto, crea en la Cámara de Representantes una Comisión de Cuentas de carácter permanente, "encargada de examinar y proponer a consideración de la Cámara el fenecimiento de la cuenta general del presupuesto y del Tesoro que le presente el Contralor General de la República". En esas disposiciones se determinan, además, la composición de tal Comisión, sus funciones, su procedimiento de trabajo y la forma de presentar a la Cámara el proyecto de resolución en que se decide la aprobación o improbación de aquella cuenta.
En el artículo 56 acusado se faculta a la Comisión de que se viene tratando para elegir un Auditor interno para la Contraloría, se señalan las calidades que debe reunir ese funcionario, se determina el personal auxiliar de esa Auditoría y su sistema de remuneración, la que se pagará con cargo al presupuesto de la propia Contraloría.
Debe tenerse en cuenta, en primer término, que el numeral 23 del artícuo 76 de la Constitución confiere al Congreso facultad para mediante ley "crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras". De lo cual se deduce que, en principio, la creación de organismos auxiliares es constitucional, si corresponden a la naturaleza de aquellos servicios, ya que la Corte considera comprendida esa facultad en la atribución dada al Congreso por el citado numeral 23 de la Constitución. Potestad que, es lógico, envuelve la de crear los organismos y los cargos necesarios, asignarles funciones, y determinar su retribución y modo de ser provistos, aspectos en los cuales no existe, pues, inexequibilidad de la norma impugnada.
La cuestión central implicada en la demanda que se estudia es la referente a la posibilidad constitucional de que la Cámara de Representantes pueda delegar o no su función fiscalizadora sobre la cuenta antes mencionada, o si es de ejercicio exclusivo y directo. Tal interrogante se resuelve fácilmente si se observa que la circunstancia de que simplemente organice una Auditoría con personal auxiliar, no envuelve delegación de la competencia fiscal propia de la Cámara, pues es ella en definitiva, según la Ley 20, artículo 53, la que profiere la decisión final aprobatoria o improbatoria, de aquella cuenta y no la Auditoría creada. O sea que, tampoco en este aspecto, hay razón para declarar la inexequibilidad pedida.
Sin embargo, ha de observarse que en el artículo 56 acusado no fueron señaladas las funciones del Auditor a que se refiere ni tampoco las del personal auxiliar que en ese artículo se establece.
Frente a tal omisión, la Corte encuentra la tajante prohibición del artículo 63 de la Constitución, según la cual "no habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento", lo cual hace inexequible la disposición acusada.
En efecto: la esencia del estado de derecho es el sometimiento del ejercicio de las funciones públicas a la ley para proteger de arbitrariedades a los gobernados. Por eso, el artículo 2° de la Constitución prescribe que los poderes que establece se deben ejercer en los términos, es decir, dentro de los límites que ella misma determine. Disposición que formula el principio de legalidad, de acuerdo con el cual los gobernantes y funcionarios solo tienen facultades para hacer aquello que les atribuya expresamente la ley, sin que existan poderes implícitos ni potestades que no contenga la ley.
De lo cual se desprende que la creación de organismos y cargos públicos exige no la simple determinación de ellos como entes y posiciones de trabajo, sino la dotación de funciones o competencias específicas y concretas de unos y otros, como lo preceptúa el citado artículo 63, cuya atención o servicio justifica tal creación.
Lo anterior lleva a concluir y basta, -dejando de lado otros aspectos como los referentes a la facultad de nombramiento del Auditor y sus subalternos y el de su remuneración por la Contraloría-, que el citado artículo 56 de la Ley 20 de 1975 es contrario al artículo 63 de la Constitución, en cuanto crea el cargo de Auditor y los de su personal auxiliar sin asignarles función alguna, ni siquiera hacer referencia a las que deban cumplir en relación con la Contraloría, la Cámara o la Comisión Legal de Cuentas, de la última de las cuales dependen administrativamente aquellos funcionarios. Vacío legislativo que no puede suplirse ni por interpretación analógica, porque no hay situaciones similares, ni por aplicación de los principios generales del derecho que rigen nuestro ordenamiento jurídico.
Y no se arguya que la Ley 20 hizo una fijación indirecta de las funciones de aquel Auditor, al darle el calificativo de "interno", el cual tiene un significado técnico preciso en el campo financiero y del control fiscal. Porque, de todos modos, aunque ese calificativo estructura la función del Auditor, el artículo 56 no determinó sobre qué recaería. No se puede deducir si se ejercitaría sobre la gestión administrativa de la Contraloría, sobre el control que ésta desarrolla, o si sería un órgano asesor de la Comisión Legal de Cuentas para allegar informes y producir análisis y estudios enderezados al examen preparatorio de la cuenta general que se viene mencionando, o sea, en relación con el control fiscal que corresponde a la Cámara, como lo sugiere el concepto del señor Procurador. Tal vacío es evidente y no puede llenarse sin contrariar la prohibición constitucional del artículo 63. Haciendo, desde luego, la reserva de que la Corte no entra a analizar la constitucionalidad de estas hipótesis, por no ser procedente.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de su Sala Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación, declara inexequible el artículo 56 de la Ley 20 de 1975.
Copíese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José María Esguerra Samper
Presidente.
Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Dante L. Fiorillo Porras, José Eduardo Gnecco C., Héctor Gómez Uribe, Juan Manuel Gutiérrez L., Alberto Ospina Botero, Luis Enrique Romero Soto, Litis Sarmiento Buitrago, Hernando Rojas Otálora, Humberto Murcia Bailen, José María Velasco Guerrero, Antonio Alvira Jácome, Fabio Calderón Botero, Germán Giraldo Zuluaga, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Hernando Tapias Rocha, Luis Carlos Sáchica, Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, Fernando Uribe Restrepo.
Carlos Guillermo Rojas Vargas
Secretario General.