Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra artículo 1.° de la Ley 141 de 1961 y del artículo 5.° del Decreto legislativo número 250 de 1958, así como de todo el Decreto número 2782 de 26 de octubre de 1965 por el cual se dictó el Reglamento de Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares.
CONFLICTO DE COMPETENCIAS. - AUTO
Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.- Bogotá, D. E., agosto 10 de 1978.
Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry.
Aprobado según Acta número 27, agosto 10 de 1978.
El ciudadano José A. Pedraza Picón, ha pedido que se declare la inexequibilidad del artículo 1.° de la Ley 141 de 1961 y del artículo 5.° del Decreto legislativo número 250 de 1958, así como de todo el Decreto número 2782 de 26 de octubre de 1965 por el cual se dictó el Reglamento de Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares. Los textos demandados, en orden lógico, son los siguientes:
1. Decreto 250 de 1958, artículo 5.° "el Gobierno, por medio de decretos ejecutivos, definirá los hechos que constituyen las faltas y determinará el procedimiento para su sanción".
2. Ley 141 de 1961, "por la cual se adopta una legislación de emergencia y se dictan otras disposiciones". Artículo 1.° "Adóptanse como leyes los decretos legislativos dictados con invocación del artículo 121 de la Constitución, desde el nueve (9) de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve (1949) hasta el veinte (20) de julio de mil novecientos cincuenta y ocho (1958) en cuanto sus normas no hayan sido abolidas o modificadas por leyes posteriores".
3. Decreto 2782 de 1965, octubre 26, "por el cual se subroga el Reglamento de Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares aprobado y adoptado por el Decreto No. 2175 de 1951".
(No se incluye la copia del Decreto 2782 por cuanto no la enviaron del Ministerio de Defensa y consta de 214 artículos).
Estima la demanda que se han violado los artículos 2, 55, 76-10, 76-11, 76-12 y 118-8 de la Constitución Nacional, afirmación que sostiene con los siguientes argumentos:
El artículo 5.° del Decreto legislativo número 250 de 1958, autorizó al Gobierno para que, por medio de decretos ejecutivos, definiera los hechos que constituyen las faltas y determinara el procedimiento para sus sanciones (en las Fuerzas Militares). Agrega que en desarrollo de estas facultades, el Gobierno dictó el Decreto número 2782 de 1965, sobre Reglamento de Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares, y subrogó el Decreto legislativo número 2175 de 1951 que se ocupaba de la misma materia. Por último, dice, la Ley 141 de 1961, en su artículo 1.°, al adoptar como leyes los decretos dictados con invocación del artículo 121 de la Constitución Nacional, desde el 9 de noviembre de 1949, hasta el 20 de julio de 1958, convalidó el estatuto citado en primer lugar. Como, de acuerdo con el régimen constitucional ordinario, afirma, ni la ley puede facultar al Gobierno para expedir reglamentos de esta naturaleza por medio de decretos ejecutivos, ni el Gobierno dictarlos por la misma vía, porque se trata de una materia de competencia del Congreso, según las reglas generales del artículo 76 de la Constitución, y en particular del numeral 10 del mismo, ésta aparece quebrantada en las normas que se indicaron, por falta de competencia para expedir el citado reglamento disciplinario.
El señor Procurador General se ha manifestado de acuerdo con el demandante aceptando prácticamente todas las razones de éste. Agrega que las facultades contenidas en el artículo 5.° del Decreto 250 de 1958, no pueden catalogarse ni en el artículo 76-12 de la Constitución, porque carecen de los requisitos para ser facultades extraordinarias, ni en el 76-11 de la misma, porque no se trata de una materia de las que son susceptibles de reglamentar mediante este sistema, con lo cual discrepa de lo afirmado por el Consejo de Estado.
Debe advertirse que el demandante agregó a su escrito, una copia auténtica del auto de 20 de mayo de 1975, dictado por la Sala Unitaria de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a donde fue llevado este caso con anterioridad, y conforme a la cual providencia, el Consejo se declaró incompetente para conocer de la demanda por considerar que la naturaleza del estatuto demandado es legislativo y corresponde a las facultades especiales contempladas en el artículo 76-11 de la Constitución, por lo cual su juzgamiento es del conocimiento de la Corte Suprema de Justicia de acuerdo con el artículo 214 de aquélla.
Consideraciones:
El 1.° de los dos decretos básicos que comprende la demanda, a saber, el 250 de 1958 o Código de Justicia Penal Militar, fue expedido con invocación del artículo 121 de la Constitución Nacional, y mientras duró el estado de sitio que comenzó el 9 de noviembre de 1949, pues lleva fecha 11 de julio del año mencionado. El artículo 5.° de tal Decreto, autorizó al Gobierno para señalar, por medio de decretos ejecutivos, los hechos que constituyeran faltas del personal militar y los procedimientos para su sanción. El artículo 1.° de la Ley 141 de 1961, lo adoptó como ley, como a todos los decretos dictados en ese lapso, con invocación del artículo 121 de la Constitución.
Muy posteriormente, en el año de 1965, el Gobierno, invocando tanto sus facultades legales como las provenientes del artículo 5.° del Código de Justicia Penal Militar, dictó el Decreto número 2782, que cumple el cometido de tales facultades. El doble apoyo legal invocado por el decreto plantea una alternativa con dos únicos extremos, a saber: o es el proveniente del inciso 3.° del artículo 120 de la Constitución, que otorga al Presidente de la República la potestad reglamentaria para dictar los decretos, resoluciones y órdenes que estime necesarios para la ejecución de las leyes, y en el caso concreto, para procurar la ejecución del artículo 4.° del Código de Justicia Penal Militar, que divide las transgresiones militares en delitos y simples faltas; o es el emanado del artículo 5.° del Decreto legislativo número 250 de 1958, convertido en ley por la número 141 de 1961. En ambos casos se trata de un acto administrativo por su origen y naturaleza; pues el primer orden de normas las puede dictar el Gobierno como suprema autoridad administrativa, y en el segundo, se trata de decretos ordinarios de los que corrientemente puede dictar el Gobierno para actualizar y dinamizar la administración. El fondo de estos decretos ofrece una expresión de la división de competencias entre las Ramas Legislativa y Ejecutiva, pues mientras por la primera el Congreso dicta las normas básicas sobre determinada materia, por la segunda la administración las reglamenta y detalla para facilitar su cumplimiento o realizar tareas propias como cabeza responsable de la marcha de la administración, de la dirección suprema de las Fuerzas Militares y del buen funcionamiento de los servicios públicos.
Siendo correcto lo anterior, desde el punto de vista de la competencia, la Corte lo es para juzgar sobre el contenido del artículo 5.° del Decreto legislativo 250 de 1958, convertido en ley por la 141 de 1961, pues así lo establece la regla 2.ª del artículo 214 de la Constitución. Pero no lo es para juzgar el Decreto 2782 de 1965, por tratarse de un acto administrativo, como ya se dijo.
En efecto, el artículo 214 de la Carta es claro en cuanto a la materia, al indicar que es de competencia de la Corte el juzgamiento de los decretos dictados en ejercicio de facultades extraordinarias, u originados en el artículo 76-12, de los dictados en ejercicio de las facultades especiales del 76-11 ibídem, y de los provenientes de los artículos 80, 121 y 122. Por otra parte, y como consecuencia de lo anterior, el artículo 216 de la Carta dio competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para "conocer de las acusaciones por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, cuando no sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los artículos 76, ordinales 11 y 12, 80, 121 y 122 de la Constitución". De esta suerte quedó definida por la Carta Política la competencia de las dos jurisdicciones, teniendo en cuenta, en forma expresa, en unos casos el origen y contenido de los decretos, y en otros el sólo origen, determinante de su naturaleza.
Como para resolver lo concerniente del Decreto 2782 que es el objeto principal de la acción, es preciso fijar la competencia respectiva, ella debe ser determinada por la autoridad competente, ya que tanto el Consejo de Estado como la Corte estiman no tenerla.
Esta autoridad es el Tribunal Disciplinario de acuerdo con el artículo 217 de la Constitución, a donde deben pasar los autos para lo de su cargo. Mientras tanto la Corte suspenderá la decisión que haya de tomar.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional,
Resuelve:
Envíense los autos al Tribunal Disciplinario para que se sirva resolver si la competencia para conocer del Decreto número 2782 de 1965, corresponde a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado.
Mientras se recibe la decisión del Tribunal citado, suspéndese la que haya de tomar la Corte Suprema de Justicia.
Notifíquese y cúmplase.
Luis Sarmiento Buitrago, Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, José María Esguerra Samper, Dante L. Fiorillo Porras, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Gustavo Gómez Velásquez, Héctor Gómez Uribe, Guillermo González Charry, Juan Manuel Gutiérrez L., Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Bailen, Alberto Ospina Botero, Hernando Tapias Bocha, Luis Enrique Romero Soto, Luis Carlos Sáchica, Pedro Elías Serrano Abadía, Hernando Rojas Otálora, Ricardo Uribe Holguín, Hernando Uribe Restrepo, José María Velasco Guerrero.
Carlos Guillermo Rojas Vargas
Secretario General.
Salvamento de voto.
Con todo respeto hacia mis compañeros de la Corte, salvo el voto con relación a la anterior providencia, en atención a las siguientes razones:
Primera. Antecedentes:
A) Del documento público que constituye los folios 7, 8 y 9 de este expediente, se desprende:
Que en 1975 el abogado José A. Pedraza Picón, pidió al Consejo de Estado que se declarara la nulidad de la totalidad del Decreto número 2782, expedido por el Gobierno el 26 de octubre de 1965.
Con relación a esa demanda, la Sala Unitaria de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de aquella corporación, por considerar que la competencia para conocer de casos como el propuesto correspondía a la Corte Suprema de Justicia, por auto de 20 de mayo de 1975 resolvió: "no se admite la demanda y se ordena devolverla al actor, previa ejecutoria de esta providencia".
B) Tres años más tarde el mismo abogado Pedraza Picón ante la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, presentó "demanda de inexequibilidad contra la Ley 141 de 1961, artículo 1.°, contra el artículo 5.° del Decreto legislativo 250 de 1958 y contra el Decreto ejecutivo especial 2782 del 26 de octubre de 1965, artículos 1.° a 214, inclusive el preámbulo y su considerando, a fin de que, por vía de sentencia, con audiencia del señor Procurador General de la Nación, se declare que tales disposiciones demandadas son inexequibles por cuanto violan los artículos 2, 55, 76, 10, 76-11, 7612 (sic) y 118-8 del Código Constitucional de la República de Colombia" (folios 2, 3 ss.). A esa demanda acompañó la providencia del Consejo de Estado a la cual se ha hecho referencia en la letra A) inmediatamente anterior.
Repartida que fue (folio 11), la Sala Constitucional la admitió y ordenó correr traslado de ella "el Procurador General de la Nación para concepto" (folio 12). Rendido éste, con la conclusión por medio de la cual solicita que la Corte "declare inexequibles el artículo 5 del Decreto 250 de 1958, el artículo 1 de la Ley 141 de 1961 en cuanto la adoptó como norma legislativa permanente, y el Decreto 2782 de 1965 en la totalidad de su articulado" (folios 13 ss., folio 17), la Corte, en Sala Plena y previo estudio de la Sala Constitucional, habiendo sentado en la parte considerativa que era competente ''para juzgar sobre el contenido del artículo 5.° del Decreto legislativo 250 de 1958, convertido en ley por la 141 de 1961", pero que no lo era "para juzgar el Decreto 2782 de 1965, por tratarse de un acto administrativo" y por considerar que la competencia para conocer de este Decreto corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y en atención a que lo concerniente de este Decreto 2782 "es el objeto principal de la acción", resolvió: "envíense los autos del Tribunal Disciplinario para que se sirva resolver si la competencia para conocer del Decreto 2782 de 1965, corresponde a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado. Mientras se recibe la decisión del Tribunal citado, suspéndese la que haya de tomar la Corte Suprema de Justicia" (folios 19 ss., folio 23).
C) Síntesis de lo hasta ahora expuesto:
1. En demanda incoada en 1975, en la cual UNICAMENTE SE SOLICITABA LA DECLARACION DE NULIDAD DEL DECRETO 2782 de 1965, el Consejo de Estado dijo que era competente para conocer de ella la Corte Suprema de Justicia pero, EN VEZ DE PROVOCAR A ESTA COLISION NEGATIVA DE COMPETENCIAS (cosa que NO hizo), resolvió no aceptar la demanda y devolverla al actor.
2. Tres años más tarde, en 1978, ante la Corte Suprema de Justicia, el mismo abogado presentó demanda de inexequibilidad NO SOLAMENTE contra el Decreto 2782 de 1965, SINO TAMBIEN contra el artículo 1.° de la Ley 141 de 1961 y contra el artículo 5.° del Decreto legislativo 250 de 1958.
La Corte, previa la tramitación de rigor, resolvió enviar las diligencias al Tribunal Disciplinario "para que se sirva resolver si la competencia para conocer del Decreto 2782 de 1965, corresponde a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado".
3. Se trataba, pues, de dos negocios perfectamente distintos, correspondientes a dos demandas también perfectamente distintas:
a) Uno entablado en 1975 ante el Consejo de Estado impetrando la declaratoria de nulidad UNICAMENTE del Decreto 2782 de 1965, y
b) Otro entablado en 1978 ante la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-impetrando se declararan inexequibles NO solamente el Decreto 2782 de 1965, sino también los artículos 1.° de la Ley 141 de 1961 y 52 del Decreto legislativo 250 de 1958.
No puede olvidarse que unos son los efectos de una declaratoria de nulidad y otros los de una de inexequibilidad.
Tampoco puede olvidarse que EN NINGUNO DE LOS DOS PROCESOS SE PLANTEO COLISION NEGATIVA DE COMPETENCIAS: no lo hizo el Consejo de Estado, tampoco la Corte Suprema de Justicia.
Segunda. Competencia del Tribunal Disciplinario: Sus funciones:
A) Estatuye el artículo 217 de la Constitución:
"El conocimiento de las faltas disciplinarias de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, corresponde al Tribunal Disciplinario, el cual estará TAMBIEN ENCARGADO DE DIRIGIR LOS CASOS DE COMPETENCIAS que ocurren entre la jurisdicción común y. la administrativa. La ley determinará su composición y demás funciones":
Dentro de las funciones que la Carta señala al Tribunal Disciplinario se encuentra, la de "dirimir los casos de competencias que ocurran entre la jurisdicción común y la administrativa".
Y, en desarrollo de la última parte de ese precepto, la Ley 20 de 1972, en su ordinal tercero señaló la siguiente atribución a tal corporación:
"Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones".
Este ordinal al igual que el inciso 1.° del artículo 76 del Código de Procedimiento Penal, fueron declarados exequibles por sentencia de 25 de julio de 1974, proferida por la Corte Suprema de Justicia.
Entonces, concretamente, en relación a materia de competencias, al Tribunal Disciplinario se le señaló tanto por la Constitución como por la ley, la de dirimir los conflictos que sobre ella se presentaren entre las distintas jurisdicciones, es decir, para el caso del cual aquí se trata, entre la común y la administrativa. Ninguna otra atribución se le señaló sobre este particular y, en ninguna parte se ha estatuido que tan elevada entidad sea llamada a la simple misión de señalar quién es el competente para conocer de determinado negocio. Esto sólo puede hacerlo, en ejercicio de la que tiene para DIRIMIR LAS COLISIONES DE COMPETENCIA que le señalan la Carta y la ley.
Por vía de ilustración es conveniente transcribir aquí los pasos pertinentes de la parte considerativa de la sentencia de la Corte a la cual se ha hecho referencia en el párrafo cuarto de esta letra A):
"El numeral 3.° del artículo 7 de la Ley 20 de 1972, tachado de inexequible por dar al Tribunal Disciplinario instituido en el artículo 217 de la Constitución la facultad de 'dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones', se amolda a la última parte de dicho precepto superior, conforme a la cual el referido organismo no solo estará dotado de las aptitudes que allí se especifican, sino también de las 'demás funciones' que determine la ley. Queda así el Tribunal Disciplinario 'encargado de dirimir los casos de competencia que ocurren entre la jurisdicción común y la administrativa', por mandato expreso, y en modo alguno excluyente, del artículo 217 de la Carta, y tiene así mismo, entre las 'demás funciones' que le asigne debidamente la ley, la de 'dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones' (numeral 3.°, artículo 7.°, Ley 20 de 1972). Es de notar que el artículo 217 no circunscribe su entendimiento al tenor literal, palabra por palabra, que forma la redacción de la parte relativa al Tribunal Disciplinario como juez de 'casos' de competencia, ni contiene ningún precepto restrictivo; antes faculta al legislador para adscribir a dicha entidad 'otras funciones', siempre -huelga decirlo- que tal otorgamiento legal no entrañe violación de la Carta.
"En parecido orden de ideas -abundando en precisiones- dice el inciso primero del artículo 76 del Código de Procedimiento Penal:
"'Artículo 76. Competencia para dirimir los conflictos. Corresponde al Tribunal Disciplinario y de Conflictos dirimir las colisiones de competencia que se susciten entre jueces penales y civiles o entre jueces penales o laborales que actúen en distintos distritos judiciales o entre la jurisdicción penal ordinaria y una jurisdicción penal especial'.
"El inciso primero del artículo 76 hace parte del Decreto extraordinario 409 de 1971, expedido en uso de facultades extraordinarias, e idóneo, por su mérito legislativo, para señalar al Tribunal Disciplinario otras funciones además de las expresadas en el artículo 217 de la Carta. Constituye una aplicación, como la vista ya, del sistema institucional colombiano que salvo excepción formal, depara al Congreso la misión de conferir, por medio de leyes, las competencias de los cuerpos y funcionarios que administran justicia.
"Por lo demás, si dada su corrección constitucional, y puestos en cotejo con otros mandatos, el numeral 3.° del artículo 7.° de la Ley 20 de 1972 o el inciso primero del artículo 76 del Código de Procedimiento Penal suscitaren dificultades de interpretación, a los juzgadores incumbiría tomar las decisiones pertinentes".
B) Ahora bien:
Existe marcada diferencia entre lo que es manifestar o decir qué funcionario es competente para conocer de un negocio y, entre lo que es dirimir una colisión positiva o negativa de competencias.
Lo primero corresponde a una actividad propia, unilateral y simple del funcionario que tiene en su despacho un asunto determinado y, en atención a las normas legales sobre la materia, considera que él u otro determinado es el competente para conocer de él y para tal fin, sin más requisitos, se lo envía; y
Lo segundo, es decir, el dirimir un conflicto de competencias requiere, de manera necesaria e indispensable, una previa tramitación, un enfrentamiento razonado de dos criterios: uno de parte de un funcionario que, por medio de auto debidamente motivado, sostiene que es o no competente para conocer de un determinado negocio y, en este último evento se lo envía a quien cree competente, planteándole desde ese mismo instante procesal la colisión respectiva en caso de que no acepte sus razonamientos; y, otro, de otro funcionario que por medio de auto también motivado, acepta o niega lo que se le ha planteado por el primero. En el último caso, tiene que disponer el envío de las diligencias a la autoridad competente para dirimir el conflicto suscitado (C. P. P., artículo 69).
De ahí que, por ejemplo, el estatuto procesal penal dé el siguiente "concepto de colisión de competencias. Hay colisión de competencias cuando dos o más jueces o tribunales consideran que a cada uno de ellos exclusivamente le corresponde el conocimiento de un asunto criminal, o cuando se niegan a conocer de él por considerar que no es de la competencia de ninguno de ellos" (Art. 67).
C) Establecido que son dos fenómenos jurídicos perfectamente distintos el de CALIFICAR la competencia para el conocimiento de determinado negocio y el consistente en DIRIMIR UN CONFLICTO de competencias, llégase a las siguientes conclusiones:
1.ª La Constitución en su norma 217 y la Ley 20 de 1972, en el numeral 3.° de su artículo 72, señala al Tribunal Disciplinario la atribución de DIRIMIR los casos de competencia o, más clara y concretamente los "conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones" o, en los términos de la Constitución, "entre la jurisdicción común y la administrativa".
De manera que sobre el particular que se viene tratando, la atribución otorgada al Tribunal Disciplinario es la de DIRIMIR ESOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA.
Pero, en ninguna parte, se repite, la Carta ni la ley le han asignado el simple y llano de CALIFICAR competencias.
2.ª Fluye de lo anterior, para el caso concreto en estudio, que, NO habiéndose planteado CONFLICTO alguno de competencias entre el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia en relación con el conocimiento de estas diligencias, el Tribunal Disciplinario carece de competencia para acceder a la petición que esta Corte le ha formulado en la providencia de la cual respetuosamente me aparto por medio del presente salvamento de voto, consistente en que resuelva, sin mediar el necesario planteamiento de la colisión, en quién está la competencia para conocer del Decreto 2782 de 1965.
Recuérdese que el Consejo de Estado dijo que la competente era la Corte, pero en un negocio perfectamente distinto al presente y que, también, en ese entonces: 20 de mayo de 1975, lo que dispuso fue no admitir la demanda y el que se devolviera al actor, sin plantear conflicto alguno de competencias.
Tercera. Por lo expuesto estimo que la Corte ha debido:
O conocer de las normas demandadas con relación a las cuales se creía competente y, abstenerse de hacerlo en relación al precitado decreto;
O, dar las razones por las cuales estimaba que carecía de aquella competencia y las otras por las cuales consideraba que el competente era el Consejo de Estado, planteándole clara y concretamente la respectiva colisión, en caso de que este último no aceptara sus argumentaciones.
Entonces sí aquélla quedaba planteada en caso de que el Consejo de Estado no aceptara ser el competente y, en este último evento, era la corporación administrativa mencionada la llamada a enviar las diligencias al Tribunal Disciplinario para los efectos de ley.
Este era el único camino legal para que esta entidad adquiriera competencia para conocer del caso que, en mi sentir, erróneamente se le ha planteado.
En tal sentido salvo mi voto.
Alvaro Luna Gómez.
Bogotá, 24 de agosto de 1978.