Norma demandada: ARTÍCULOS 1o, LITERAL B), 5o, 7o Y 8o DEL DECRETO LEGISLATIVO 2895 DE 1963
AVALUOS DE INMUEBLES RURALES
Las facultades concedidas habilitan al Gobierno para «licitar disposiciones tendientes a buscar efectiva y rápidamente la coincidencia entre los avalúos de los bienes inmuebles con los comerciales. - Exequibilidad del artículo 5° y el parágrafo del artículo 7° del Decreto 2895 de 1963, "por el cual se dictan normas sobre avalúo de inmuebles rurales". - Respecto del primer inciso del artículo 1°, literal b), los tres incisos del artículo 7° y, el artículo 8° del mismo Decreto 2895 de 1963, estése a lo decidido por la Corte en la sentencia del 9 de septiembre de 1966.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. -Bogotá, D. E., febrero 16 de 1978.
Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica.
Aprobada según Acta número 5, febrero 16 de 1978.
El ciudadano Rafael H. Gamboa Serrano, en escrito presentado el 25 de octubre del año de 1977, en ejercicio de la acción establecida en el artículo 214 de la Constitución, solicita de la Corte declaración de inexequibilidad de los artículos 1°, literal b), 5°, 7° y 8° del Decreto legislativo número 2895 de 1963, "por el cual se dictan normas sobre avalúos de inmuebles rurales".
Debe observarse que la Corte, en fallo del 9 de septiembre de 1966 decidió declarar que "…son exequibles las normas acusadas, es a saber: el primer inciso del artículo 1°, el aparte b) del mismo artículo; los artículos 6°, 7° y 8° del Decreto-ley número 2895 del 26 de noviembre de 1963". (G. J., No. 2282, Tomo XCVII, págs. 91 a 97).
En consecuencia, como de acuerdo con el artículo 214 de la Constitución y reiterada jurisprudencia de la Corte los fallos que dicte con ocasión del ejercicio de la acción de inconstitucionalidad establecida en la disposición citada tienen efecto definitivo o de "cosa juzgada", debe estarse a lo resuelto en la sentencia cuya parte resolutiva se transcribió, respecto de las normas en ella enumeradas, pues su competencia quedó agotada en ese procedimiento de fondo, sin que pueda revivirse.
De lo cual se desprende que el examen y evaluación de constitucionalidad queda limitado al artículo 5° del Decreto 2895 y al parágrafo del artículo 7° del mismo. Su texto es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 2895 DE 1963
"(noviembre 26)
"por el cual se dictan normas sobre avalúos de inmuebles rurales,
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 1°, ordinal quinto, de la Ley 21 de 1963, previo concepto de la comisión de que trata el artículo 3° de la misma ley y del Consejo de Ministros,
"Decreta:
"Artículo 5° El propietario o poseedor no podrá alterar durante el respectivo período bianual, la estimación hecha por él de su fundo, ni tampoco estimarlo en las declaraciones posteriores por un avalúo inferior.
"Pero a pesar de lo dispuesto en el inciso anterior, si el fundo hubiese sufrido una desmejora de su valor por causas posteriores a la estimación hecha, el interesado podrá solicitar del Instituto Geográfico Agustín Codazzi que avalúe el monto de tal desmejora para el efecto de corregir la evaluación dada por él al inmueble.
"Si por el contrario, se hubieren realizado mejoras de carácter permanente en el fundo, se aplicará lo dispuesto en el parágrafo del artículo primero para los efectos de la determinación del precio en caso de que el fundo se adquiera en negociación directa por una entidad de derecho público, o para establecer el monto de la indemnización que tal entidad deba pagar por causa de expropiación.
"Artículo 7°
"Parágrafo. Lo dispuesto en este artículo no es aplicable a los fundos cuyos propietarios o poseedores no estén obligados a hacer la estimación que ordena el artículo tercero".
Lo que dispone el artículo 7° en los incisos anteriores al parágrafo acusado, es lo siguiente:
"Artículo 7° Las entidades de derecho público, en los casos en que adquieran por negociación directa un inmueble rural, no podrán pagar por éste un precio superior al que figura en el catastro conforme a las disposiciones de los artículos primero y sexto del presente Decreto.
"En caso de expropiación, 110 podrán tampoco los peritos que deban estimar el precio de un inmueble que no haya sido avaluado en el catastro de acuerdo con el artículo primero, exceder el que le fue señalado por el propietario o poseedor en obedecimiento a las reglas de este Decreto. Igual norma deberá ser observada por el juez de la causa.
"Pero es entendido que la estimación hecha por el propietario o poseedor, en cuanto exceda del avalúo que de un inmueble se practique conforme a las disposiciones legales pertinentes, no obliga en manera alguna a la entidad de derecho público que intente adquirir tal inmueble". (Diario Oficial número 31251 del 9 de diciembre de 1963).
A la referida demanda, admitida en providencia del 4 de noviembre pasado, se le dio el trámite previsto en el Decreto 432 de 1969.
El actor considera violados los artículos 55, 76, numerales 1, 2 y 12, y 118-8 de la Constitución, "por manifiesto exceso de poder", según afirma. Funda tal aserto en que el Gobierno excedió las facultades extraordinarias que le fueron conferidas en el numeral 5° del artículo 1° de la Ley 21 de 1963, invocadas para expedir las normas que impugna. En su opinión tales facultades se restringen a dos materias: a fortalecer el Instituto Agustín Codazzi y a establecer un sistema para que los avalúos catastrales de bienes inmuebles coincidan con su valor comercial.
Concepto del Procurador.
En escrito del 12 de diciembre de 1977, bajo el número 308, el Procurador General de la Nación rindió el concepto exigido por la Constitución. Solicita en él la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas por encontrarlas ajustadas a las facultades de la Ley 21 de 1963, en tanto las prescripciones del Decreto 2895 de ese mismo año tienen como idea rectora "la de acercar en cuanto sea posible el avalúo de los predios rurales a su valor comercial", que fue la finalidad de dichas facultades, y porque encuentra "que son conducentes para llegar por vías directas o indirectas al cumplimiento de sus objetivos, con lo cual se mantienen dentro del amplio marco señalado por el legislador ordinario".
Consideraciones de la Corte.
La acusación se centra en la infracción del artículo 76, ordinales 1°, 2° y 12, de la Constitución, por extralimitación en la materia que tuvieron por objeto las facultades extraordinarias conferidas mediante la Ley 21 de 1963, artículo 1°, ordinal 5°.
En cuanto a la temporalidad de las facultades 110 existe violación, pues según el parágrafo 2° del artículo 1° acabado de citar, fueron concedidas hasta el 31 de diciembre de 1963, y el Decreto 2895 fue dictado el 26 de noviembre de dicho año. Igualmente, se declara en su texto que se expidió, "previo concepto de la comisión de que trata el artículo 3° de la misma Ley 21 y del Consejo de Ministros".
Se observa, al iniciar el examen de constitucionalidad propuesto, que el Gobierno invocó para dictar las disposiciones acusadas exclusivamente las facultades que le fueron otorgadas en el ordinal 5° del artículo 1° de la Ley 21 que se viene citando. Esta disposición comprende tres aspectos:
a) Las facultades referentes al fortalecimiento del Instituto Geográfico Agustín Codazzi;
b) Las facultades para "establecer normas tendientes a lograr un sistema efectivo para que los avalúos de los bienes inmuebles se ajusten, a la mayor brevedad posible, al valor comercial de dichos bienes", y
c) Las autorizaciones que se dan al Gobierno para elevar en un 10% el valor de los catastros urbanos y rurales, mientras aquel Instituto hace su reajuste comercial.
Hay que anotar, así mismo, que en el artículo 1° de la Ley 21 se señalan los fines para los cuales deben ejercitarse las facultadesqueotorga, precisándolos mejor, con el objeto de "buscaruna adecuada estabilidad fiscal, económica y social; de proveer los recursos necesarios para la ejecución del Plan de Desarrollo Económico y Social, y de reducir los gastos de funcionamiento de las entidades y dependencias nacionales…".
En verdad, las facultades y autorizaciones destacadas anteriormente en los literales a) y c) de estas consideraciones, son extrañas a la cuestión planteada. Las del literal b), en cambio, se refieren directamente a ella. Porque las facultades concedidas habilitan al Gobierno como legislador extraordinario para dictar disposiciones tendientes a buscar efectiva y rápidamente la coincidencia entre los avalúos de los bienes inmuebles con los comerciales, medida relacionada con la finalidad fiscal, económica y social, señalada en la Ley 21.
Para el cabal entendimiento de las cuestiones planteadas, es pertinente recordar algunos de los enfoques generales formulados en la sentencia del 9 de septiembre de 1966, porque lo dispuesto en las normas cuyo examen debe hacerse no se puede aislar de lo prescrito en las demás disposiciones del Decreto 2895, a las cuales hacen remisión expresa. Dijo entonces la Corte:
"a) Desde luego, la interpretación de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente, en cuanto a su extensión y según el citado inciso quinto, no se puede hacer con un criterio puramente exegético, sino mediante un razonamiento que conduzca a conseguir el fin que se propuso el legislador al conferirlas, el cual consistía en que el avalúo catastral de los bienes inmuebles se ajuste al valor comercial de dichos bienes, sin que en tal disposición se hubiera señalado el sistema o modo de hacer tal ajuste; de ahí que, estando el Presidente en libertad en cuanto a la escogencia del medio, válidamente podía ocurrir al criterio del propietario del predio para la fijación de su valor; pero no solamente para el pago del impuesto respectivo, sino también como precio en caso de expropiación por causa de utilidad pública o interés social, con el objeto de que tal estimación fuera sincera o estuviera a tono con el verdadero valor comercial del inmueble, ya que si el avalúo del dueño solamente sirviera de base para la liquidación del impuesto, no puede remitirse a duda alguna que se apreciaría por debajo de su precio comercial, con evidente desconocimiento de la verdadera finalidad de la Ley 21 de 1963, que revistió al Presidente de facultades extraordinarias, precisamente, para que los precios señalados en el catastro se ajusten, a la mayor brevedad posible, al valor comercial de dichos bienes.
"b) Tampoco puede objetarse que el sistema de autorizar a los propietarios para fijar el precio de los inmuebles, no sea apto y adecuado para obtener que la estimación esté ajustada a la realidad comercial, porque nadie más capacitado que el mismo dueño para hacer tal apreciación, pues conoce la extensión, calidad, rentabilidad y demás circunstancias del inmueble; y así, pues, no sería ni justo ni equitativo que tal estimación sea aceptable o válida para la liquidación del impuesto, pe™ no para el pago de la correspondiente indemnización, en caso de expropiación, dejando en vigencia un doble criterio de acuerdo con las personales conveniencias de los interesados.
"c) Debe ponerse de manifiesto que el numeral quinto del artículo 1° de la Ley 21 de 1963 no tiene la única finalidad de fortalecer el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, como lo entiende el actor, sino que, además, se facultó al Presidente para que, mientras lo puede hacer el dicho Instituto, proceda a establecer normas tendientes a lograr un sistema efectivo para que los avalúos de los bienes inmuebles se ajusten, a la mayor brevedad posible, al valor comercial de dichos bienes; por tanto, quedó facultado para escoger el sistema que estimare adecuado para que opere el ajuste buscado, como el de conferir a los propietarios la función de estimar el valor de sus propios bienes, pero no solo para la liquidación del impuesto de catastro, sino también como precio máximo en caso de ser expropiado.
"El Presidente de la República, quedó facultado por el citado numeral quinto del artículo 1° de la Ley 21 de 1963, para fijar o determinar los medios adecuados para conseguir la finalidad de que los avalúos catastrales se ajusten a la realidad comercial, como el de aceptar el concepto del propietario a modo de una confesión de parte, como ya lo había dicho el artículo 84 de la Resolución 831 del 1° de diciembre de 1941 (Diario Oficial 25298 del 16 de julio de 1943), e invocada en el primer inciso del artículo l9 del decreto acusado.
"En conclusión, el Presidente sí tenía competencia o facultad para modificar los medios probatorios para establecer, a través del avalúo catastral, el monto de la indemnización al propietario en caso de expropiación en los eventos previstos en la Constitución; sin embargo, resta establecer, por el aspecto sustancial, si el medio elegido viola los artículos 30 y 26 invocados por el actor".
Iguales consideraciones se imponen respecto del artículo 5° tachado de inconstitucionalidad.
Sus reglas buscan impedir las variaciones oportunistas de las estimaciones hechas por propietarios y poseedores dentro de cada bienio, y también que rebajen el valor estimado en el siguiente período, disposiciones que tienden a lograr el acercamiento entre las dos clases de avalúos, que es el objetivo de las facultades de la Ley 21 en mención.
De otro lado, este precepto admite dos excepciones aplicables cuando hay desmejora de valor por causas posteriores a la estimación y para el de mejoras permanentes, lo cual permite hacer las correcciones equitativas que protejan al propietario o poseedor y, a la vez, salvaguardan los intereses del fisco.
Luego tampoco estas medidas son extrañas al fin de las facultades aún dentro del más estricto criterio interpretativo.
Las disposiciones de los artículos 7° y 8° redondean el sistema configurado por el decreto para lograr el fin de la Ley 21. Establece que las entidades de derecho público en negociaciones directas de inmuebles rurales no podrán pagar precios superiores a los catastrales, ni en las expropiaciones los peritos podrán estimar, no habiendo avalúo catastral, el precio de un inmueble en valor superior a los señalados por los propietarios, según el Decreto 2895. Sin que por otra parte, si la estimación del propietario exceda la que se practique legalmente, obligue a aquellas entidades.
En virtud de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 7°, acusado, quedan exceptuados de estas normas los propietarios no obligados a hacer la estimación del artículo 3° del Decreto 2895, norma exceptiva que, en razón de ese carácter, no puede entrañar violación constitucional.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional y concepto del Procurador General de la Nación, declara exequibles el artículo 5° y el parágrafo del artículo 7° del Decreto 2895 de 1963, "por el cual se dictan normas sobre avalúo de inmuebles rurales".
Respecto del primer inciso del artículo 1°, literal b), los tres incisos del artículo 7° y el artículo 8° del mismo Decreto 2895 de 1963, estése a lo decidido por la Corte en la sentencia del 9 de septiembre de 1966.
Cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Luis Sarmiento Buitrago, Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Aurelio Camacho Rueda, Gerardo Rojas Bueno, José María Esquerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Juan Hernández Sáenz, Juan Manuel Gutiérrez L., Gustavo Gómez Velásquez, Luis Carlos Sáchica, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Ismael Coral Guerrero, Alberto Ospina Botero, Julio Salgado Vásquez, Hernando Tapias Rocha, Luis Enrique Romero Soto, Pedro Elías Serrando Abadía, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.
Horacio Gaitán Tovar
Secretario General.