DIVISION TERRITORIAL
Reintegración departamental. La Ley 65 facultó al Ejecutivo, al tenor del ordinal 11 del artículo 76 de la Constitución para, dentro de su órbita constitucional, que es la de cumplir y hacer cumplir las leyes, formalizara la reintegración departamental ordenada. - Competencia de la Corte. Exequibilidad del artículo 62 del Decreto 340 de 1910, "por el cual se da cumplimiento a la Ley 65 de 1909, sobre división territorial", en la parte demandada que dice: "con excepción de los municipios que forman hoy el Departamento de Antioquia, los cuales pasarán en su totalidad al antiguo de este nombre".
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., febrero 2 de 1978.
Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica. Aprobada por Acta número 3, febrero 2 de 1978.
Antecedentes.
El ciudadano Bernardo Elejalde, en ejercicio de la acción establecida en el artículo 214 de la Constitución, solicitó en escrito presentado el 22 de septiembre de 1977 se declare inexequible la parte final del artículo 6° del Decreto número 340 de 16 de abril de 1910 que dice: "Con excepción de los municipios que forman hoy el Departamento de Antioquia, los cuales pasarán en su totalidad al antiguo de este nombre".
En lo pertinente el texto del decreto a que pertenece la norma acusada expresa:
"DECRETO NUMERO 340 DE 1910
" (abril 16)
"por el cual se da cumplimiento a la Ley 65 de 1909, sobre división territorial.
"El Presidente de la República, visto el artículo 1° de la Ley 65 de 1909, que impone al Poder Ejecutivo la obligación de dictar los decretos necesarios para declarar la subsistencia de los nuevos departamentos que deben quedar conforme a dicha ley, basándose para ello en el concepto que la Comisión Legislativa haya emitido acerca del valor de las pruebas producidas por tales departamentos ante la referida Comisión, y
"Considerando:
"1° Que la Comisión Legislativa ha remitido al Ministerio de Gobierno las pruebas que le fueron presentadas por los Departamentos de Neiva y Manizales, a fin de demostrar su derecho a la subsistencia; así como las presentadas por los de Cali y Buga con el objeto de solicitar la formación de un nuevo departamento, formado de la reunión de esos dos, y denominado del Valle;
"2° Que a los expedientes respectivos acompañó la Comisión sendas proposiciones, aprobadas por ella unánimemente, conforme a las cuales el Gobierno debe decretar la subsistencia de los primeros de los nombrados departamentos y la creación del último; y eso en virtud de que de los expedientes aparece plenamente comprobado que se han llenado las condiciones requeridas por el artículo 2° de la precitada Ley 65, es a saber: que las solicitudes han sido hechas por más de las tres cuartas partes de los Concejeros Municipales correspondientes; que el número de habitantes de los nuevos departamentos es mayor de ciento cincuenta mil habitantes; que los presupuestos efectivos de rentas no bajan de $ 150.000 en oro, anuales; y que los departamentos de los cuales se segrega el territorio para formar las nuevas entidades quedan con una población no menor de ciento cincuenta mil almas y dotadas de presupuestos anuales de rentas no inferiores a $ 150.000 en oro;
"3° Que respecto de los departamentos restantes la Comisión Legislativa declaró que no habían hecho las comprobaciones necesarias, al tenor de la ley, para tener derecho a la subsistencia ;
"4° Que habiéndosele suscitado al Poder Ejecutivo ciertas dudas acerca de la incompatibilidad que existía entre los artículos 1° y 8° de la Ley 65 de 1909, y respecto de la atribución que tuviera el mismo Poder Ejecutivo para decretar la formación de nuevos departamentos, de acuerdo con el artículo 3° de la citada ley, el Gobierno creyó necesario someter el punto a la decisión de la Comisión, para que ésta lo resolviera conforme a las facultades que le confiere el artículo 3°, numeral 4° de la Ley 60 de 1909;
"5° Que en proposición aprobada unánimemente el día 11 del presente mes la Comisión fue de concepto que el Poder Ejecutivo debía ejercer la atribución de formar nuevos departamentos, compuestos del territorio de dos de los actuales; y que el artículo 1° de la Ley 65 prevalecía sobre el 89 de la misma, por lo cual los nuevos departamentos no podían computar la población de municipios pertenecientes a los antiguos, si éstos quedaban sin la población requerida por la ley, y
"6° Que en vista de lo dispuesto por el Cuerpo Legislativo respecto de los nombres de los departamentos que deben subsistir, es claro el espíritu de volver a la antigua nomenclatura, con el fin de evitar que las entidades administrativas de diferente categoría lleven un mismo nombre, lo cual induce a frecuentes confusiones,
"Decreta:
"Artículo 3° En consecuencia, el territorio de la República quedará dividido en los siguientes Departamentos:
"Antioquia, capital Medellín.
"Bolívar, capital Cartagena.
"Boyacá, capital Tunja.
"Caldas, capital Manizales.
"Cauca, capital Popayán.
"Cundinamarca, capital Bogotá.
"Huila, capital Neiva.
"Magdalena, capital Santa Marta.
"Nariño, capital Pasto.
"Panamá, capital Panamá.
"Santander, capital Bucaramanga.
"Tolima, capital Ibagué.
"Departamento del Valle, capital Cali.
"Artículo 4°
"Artículo 5°
"Artículo 6° Los municipios que al reintegrarse los antiguos departamentos queden dentro de los límites de éstos y que actualmente hicieren parte de provincias de otros departamentos, serán agregados por los gobernadores de aquéllos a las provincias a que correspondían el 1° de enero de 1905, con excepción de los municipios que forman hoy el Departamento de Antioquia, los cuales pasarán en su totalidad al antiguo de este nombre.
"Parágrafo. Los decretos que en este caso expidan los gobernadores serán sometidos a la aprobación del Gobierno.
"Artículo 7° El presente Decreto empezará a regir el l° de mayo próximo, a fin de que los departamentos que quedan suprimidos puedan aparejar y rendir sus cuentas a las nuevas entidades a que se reincorporan".
(Diario Oficial número 13969, del 19 de abril de 1910).
La demanda fue admitida en providencia del 28 de septiembre del año en curso por cumplir los requisitos del artículo 16 del Decreto 432 de 1969.
El actor estima infringidas las disposiciones del artículo 76-12 de la Constitución, así como los artículos 1° y 2° del Acto legislativo número 3 de 1905, y el 2° del Acto legislativo número 3 de 1910, en sus dos últimos incisos.
Concepto del Procurador.
Bajo el número 299, de fecha 4 de noviembre de 1977, rindió oportunamente el Procurador General de la Nación el concepto exigido por el artículo 214 de la Constitución, cuyas observaciones se tendrán en cuenta donde corresponda.
Consideraciones de la Corte.
Debe la Corte, en primer lugar, afirmar su competencia para conocer de esta acusación, atendiendo a lo preceptuado en el artículo 214, ordinal 2°, del Estatuto Constitucional, porque el Decreto 340 a que corresponden las disposiciones acusadas se cataloga entre aquellos que puede dictar el Gobierno con fundamento en las autorizaciones legislativas a que se refería el ordinal 99 del artículo 76, que coincide textualmente con él ordinal 11 del mismo artículo de la actual Codificación constitucional, y no es de aquellos decretos que se expiden con base en facultades extraordinarias conferidas por el Congreso, con forme al ordinal 10, antes, y hoy 12 del citado artículo 76, según pretende el actor.
En efecto, al analizar la Ley de 1909, invocada para dictar las normas impugnadas, se advierte que ella no contiene el enunciado usual de que su objeto es el de revestir de facultades extraordinarias al Presidente de la República. Su contenido es una regulación de la división territorial, en desarrollo de preceptos constitucionales y, para el caso, del artículo 1° del Acto legislativo número 3 de 1905 que dispuso: "Artículo 1° La ley podrá alterar la división territorial de la República, formando el número de departamentos que estime conveniente para la administración pública".
La Ley 65 en mención, en el artículo 1° y en su parágrafo 1°, ordenó restablecer la división territorial en los departamentos que existían el 1° de enero de 1905, enumerando expresamente el de Antioquia, e indicando que ese reordenamiento se haría con los límites que aquellos tenían en la fecha señalada.
Las demás disposiciones de dicha ley tienden a la ejecución de su mandato para restablecer la división territorial vigente en l9 de enero de 1905.
Contiene sin embargo, una excepción. La de que podían subsistir aquellos departamentos creados después de esa fecha, si llenaban, antes del l9 de abril de 1910, las condiciones que se fijaban en el artículo 2°, de la ley. Y el parágrafo 3° del artículo l°, para este efecto, autorizaba al Gobierno para que hecha la comprobación de requisitos ante una Comisión Legislativa elegida por el Congreso, y remitidas las pruebas con el informe y el concepto de la Comisión al Ejecutivo, éste dictara "los decretos necesarios para la subsistencia de los departamentos que deban quedar conforme a esta ley".
Se concluye, por lo anterior, como lo apunta el concepto del Procurador, que no se trata de otorgar facultades extraordinarias para que el Ejecutivo regule materias precisas de las que competen al Congreso, con fuerza de ley, dentro de un término cierto. El decreto acusado es de cumplimiento de la Ley 65. No tiene contenido normativo. Verificadas unas condiciones legales, hace una declaración de subsistencia de un departamento.
A propósito, es oportuno transcribir la opinión del Procurador que dice:
"e) Para el desarrollo y culminación de este proceso institucional se requería, como acaba de verse, la cooperación del Legislativo y el Ejecutivos A éste le correspondió, fundado en las autorizaciones dadas y en, las bases sentadas por la Ley 65, así como en los trabajos de la Comisión Legislativa, concretar y actuar la voluntad del legislador y declarar, no disponer u ordenar, la subsistencia de los departamentos que oportunamente demostraron el cumplimiento de los requisitos legales.
"Con ello se está expresando que es posible encuadrar el Decreto 340 de 1910 en el artículo 76-9 de la Constitución de 1886, cuyo texto se reprodujo en el artículo 11-11 del Acto legislativo número 1 de 1968 (artículo 76-11 de la Codificación), relacionado con el 118-8 y que en lo pertinente expresa:
" 'Artículo 76. Corresponde al Congreso hacer las leyes.
" 'Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:
" '11. Conceder autorizaciones al Gobierno para ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional'.
"f) De esta manera, la Corte Suprema es competente para conocer de la demanda de inexequibilidad, al tenor de lo dispuesto en el artículo 214-2 de la Carta".
Luego se trata de una autorización que, a la vez, es mandato legislativo especial de los del ordinal 11, del artículo 76 de la Constitución y, por tanto, no es valedero el cargo hecho por el actor por violación del artículo 76-12 de aquella, en relación con la acusación parcial del artículo 6°, del Decreto 340 citado, fechado el 16 de abril de 1910, en cuanto fue expedido fuera del término que venció el 1° de abril de 1910. En este aspecto, se recoge la opinión del Procurador, al decir:
"Dos anotaciones merece esta objeción: el término del l9 de abril de 1910, o mejor del 31 de marzo de ese año, era preclusivo para la presentación de las pruebas ante la Comisión Legislativa, como se hizo notar en el aparte l° de este concepto, y no para la expedición de los decretos; y, para el ejercicio de esta autorización no era necesario señalamiento de término, pues tales actos del Gobierno no se fundaban en el numeral 10 (hoy 12), sino en el 9 (hoy 11), del artículo 76, como también parece haber quedado demostrado, y el constituyente no dispuso que estas autorizaciones debieran ser pro tempore".
Además, para el caso de. Antioquia la Ley 65 contenía una norma especial. Su artículo 8°, parágrafo 2°, disponía que "en el caso de que el actual Departamento de Antioquia sea reintegrado al antiguo ese nombre, ingresará con los mismos municipios y regiones que hoy lo forman, según los Decretos ejecutivos números 916 y 1181 de 1908". Y no otra cosa fue lo que dispuso la parte acusada del artículo 69 del Decreto 340, al decir que los municipios que formaban el Departamento de Antioquia pasarán en su totalidad al antiguo departamento de ese nombre al producirse la reintegración ordenada en el artículo l9 de la Ley 65.
En cuanto a la presunta violación de los artículos 1° y 2° del Acto legislativo número 3 de 1905, consistente en que tales disposiciones asignaban las competencias para variar la división territorial formando nuevos departamentos y para segregar municipios y darles régimen especial, al legislador, único que podría ejercitarlas, la Corte tiene que observar que fue el Congreso quien ejercitó esas competencias en la Ley 65 al reconstituir los antiguos departamentos y, simplemente, facultó al Ejecutivo, al tenor del ordinal 11 del artículo 76 de la Constitución para, dentro de su órbita constitucional, que es la de cumplir y hacer cumplir las leyes, formalizara la reintegración departamental ordenada. De modo que tampoco hubo violación constitucional en este aspecto, tanto más si se advierte que el Acto legislativo número 3 de 1905 está subrogado por los artículos 2° y 3° del Acto legislativo número 1 de 1968, o sea, 5 y 6 de la Codificación vigente.
No es procedente analizar las peticiones adicionales de la demanda sobre la subsistencia del Departamento de Antioquia, creado en 1908, ni sobre las medidas que debería adoptar el Gobierno para el caso de que se hiciera esa declaración.
Confrontada la disposición que se examina con las demás de la Constitución, no se observa violación alguna de las mismas.
En consecuencia, la Corte Suprema de Justicia, oído el concepto del Procurador General de la Nación, con base en el estudio hecho por la Sala Constitucional, declara exequible el artículo 6° del Decreto 340 de 1910, "por el cual se da cumplimiento a la Ley 65 de 1909, sobre división territorial", en la parte demandada que dice: "con excepción de los municipios que forman hoy el Departamento de Antioquia, los cuales pasarán en su totalidad al antiguo de este nombre".
Cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Luis Sarmiento Buitrago, Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Aurelio Camacho Rueda, José María Esguerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Manuel Gutiérrez L., Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Gerardo Rojas Bueno, Luis Enrique Romero Soto Luis Carlos Sáchica, Julio Salgado Vásquez, Pedro Elías Serrano Abadía, Hernando Tapias Bocha, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.
Horacio Gaitán Tovar
Secretario General.