ESTADO DE SITIO

Normación jurídica.

Ha .sido jurisprudencia constante de la Corte que la escogencia de las medidas que se tomen para restablecer el orden público es de competencia exclusiva del Gobierno, por ser el único responsable constitucional de mantenerlo. Y ha agregado que su tarea como Juez Constitucional consiste en determinar si tales medidas guardan relación con los hechos generadores o sobrevinientes de la perturbación' y, si por otros aspectos, no quebrantan preceptos constitucionales. - Es principio del artículo 121 de la Constitución, que las medidas que dicte el Gobierno son transitorias y se limitan a suspender las leyes que sean incompatibles con la tarea de restablecer el orden. Fara efectos de mantener tanto el orden como la potestad que el artículo 121 confiere al Gobierno, de suspender las leyes incompatibles con el estado de sitio, lo razonable y conducente es entender que las disposiciones de otras leyes que regulan los actos "a que el decreto se refiere, han quedado suspendidas transitoriamente y que esa suspensión también tiene amparo constitucional.

Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., 13 de octubre de 1977.

(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).

Aprobado, según Acta número 41 de 13 de octubre de 1977.

El Gobierno Nacional en cumplimiento de lo dispuesto por el parágrafo del artículo 121 de la Constitución, ha enviado a la Corte para revisión constitucional el Decreto legislativo número 2004 de 26 de agosto del año en curso, y que tiene como antecedente el decreto de la misma índole señalado con el número 2131 de 1976, por el cual se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, y fue declarado constitucional por sentencia de noviembre 4 de 1976.

El Decreto que se revisa dice así:

"DECRETO NUMERO 2004 DE 1977

"(agosto 26)

"por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del orden público.

"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional y en desarrollo del Decreto legislativo 2131 de 1976, y

"Considerando:

"Que la declaratoria de paros cívicos nacionales, la realización de paros ilegales y la amenaza de persistir en huelgas cuyo levantamiento ha sido ordenado de conformidad con la ley, son hechos susceptibles de producir la devertebración del régimen republicano vigente, además de que son atentatorios contra derechos esenciales para el funcionamiento y preservación del orden democrático propio del estado de derecho.

"Decreta:

"Artículo lº Mientras subsista el actual estado "de sitio, quienes organicen, dirijan, promuevan, fomenten o estimulen en cualquier forma el cese total o parcial, continuo o escalonado, de las actividades normales de carácter laboral o de cualquier otro orden, incurrirán en arresto inconmutable de treinta (30) a ciento ochenta (180) días, que impondrá los gobernadores, intendentes , persisto, porque a partir de ese momento dejates, comisarios y el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, por medio de resolución motivada.

"Artículo 2º Las sanciones de que trata el presente Decreto se aplicarán mediante el procedimiento señalado en los artículos 2º y 3º del Decreto legislativo 329 de 1977.

"Artículo 3º Constituirá justa causa de terminación de los contratos de trabajo el haber sido sancionado conforme al presente Decreto o el haber participado en los ceses de actividades en él previstos.

"Artículo 4º Este Decreto rige desde su expedición y suspende las disposiciones que le sean contrarias.

"Comuníquese y cúmplase".

Dentro del término del traslado para la intervención ciudadana se hicieron presentes Gelsio Cardona Serna, Mauricio Rendón N., y Roberto Ríos Trujillo, para sostener la inexequibilidad del Decreto con base en la violación de los artículos 18, sobre derecho de huelga, 30 sobre derechos adquiridos, 46 sobre derecho de reunión, 55 sobre separación de las Ramas del Poder, y 121 todos de la Constitución, sobre atribuciones del Presidente.

En su oportunidad el Procurador General de la Nación conceptuó que el decreto es exequible porque se refiere a hechos que están fuera del orden legal y que deben ser prevenidos y castigados para defender el orden público. Agrega que con arreglo a decisión anterior de la Corte, de fechas 2 de diciembre de 1976, 17 de marzo del año que cursa, el Derecho de Defensa está garantizado.

Consideraciones;

Ha sido jurisprudencia constante de la Corte que la escogencia de las medidas que se tomen para restablecer el orden público es de competencia exclusiva del Gobierno, por ser el único responsable constitucional de mantenerlo. Y ha agregado que su tarea como juez constitucional consiste en determinar si tales medidas guardan relación con los hechos generadores o sobrevinientes de la perturbación y, si por otros aspectos, no quebrantan preceptos constitucionales.

El artículo primero, como puede leerse, establece una sanción correccional policiva consistente en arresto de 30 a 180 días, para quienes "organicen, dirijan, promuevan, fomenten o estimulen en cualquier forma, el cese total o parcial, continuo o escalonado, de las actividades normales de carácter laboral o de cualquier otro orden". La razón del mandato aparece guardando concordancia con la parte considerativa del decreto, conforme a la cual, los llamados '' paros cívicos nacionales, paros ilegales" y la amenaza de persistir en huelgas cuyo levantamiento ha sido ordenado de conformidad con la ley, son susceptibles de producir la desvertebración del régimen republicano vigente, y, además, atentatorias contra derechos esenciales para el funcionamiento y preservación del orden democrático propio del Estado de Derecho.

Lo primero que se observa es que el ejercicio corriente del derecho de huelga a que se refiere el artículo 18 de la Constitución, no aparece tocado en parte alguna por el decreto. Este derecho, definido en el artículo 429 del Código Sustantivo del Trabajo como "la suspensión colectiva, temporal y pacífica del trabajo, efectuada por los trabajadores de un establecimiento o empresa con fines económicos y profesionales propuestos a sus patronos y previos los trámites establecidos en el presente título", y ejercido en esa forma y términos, no se afecta por el artículo que se examina. Y no lo hace porque la norma se refiere a diferentes modalidades de incitación al cese de actividades, todas las cuales son extrañas al ejercicio lícito y normal del mismo.

Entendido en su contexto, esto es, en el sentido de que su aplicación guarda, como debe guardar, armonía entre la motivación y la disposición, el precepto es lógico. En efecto, un paro nacional de actividades, aunque se le denomine como "cívico", un paro ilegal, una cesación continua o escalonada de labores en cualquier sector de la actividad ciudadana, no son sino modalidades de un mismo hecho, a saber, el desconocimiento colectivo de derechos que en una u otra forma o grado tienen los habitantes dentro de una comunidad organizada. Esto no es la huelga definida por el artículo 429 y autorizada por la Constitución en la industria privada, como medida de presión obrera para solucionar conflictos económicos, y como parte regular de una situación laboral. Es de sentido común que aquellas modalidades de cesación de actividades a que el artículo se refiere, se llevan por delante derechos de la comunidad que el Gobierno tiene el deber de hacer respetar, como el de trabajo, el de locomoción, el de expresión, el de diversión, en fin, el de vivir en paz, y forman ambiente para la comisión de delitos comunes que se deben prevenir y sancionar. Y por su naturaleza, especialmente los llamados paros cívicos totales o parciales, envuelven una finalidad política que obviamente afecta a las autoridades instituidas. Igual cosa puede decirse de la huelga que debiendo levantarse legalmente no se levanta, o de ser huelga, en los términos garantizados por la Constitución, para convertirse en acto injurídico. Es por la afectación y desconocimiento de estos derechos por lo que el precepto habla de las personas que induzcan o promuevan los paros "de las actividades normales de carácter laboral o de cualquier otro orden"

Si es tarea del Gobierno mantener el orden público con arreglo al artículo 120-17 de la Carta, a el corresponde bajo su responsabilidad y con vista en la situación, escoger y tomar las medidas encaminadas a mantenerlo y muy especialmente cuando se está, como es el caso de hoy, en estado de sitio. Lo que la Corte, en guarda del imperio de ,1a Constitución, ha dicho, es que tales medidas deben guardar conexión o relación con las causas de la perturbación o del desorden. Más allá no puede llegar la Corte sin asumir una función que no le compete, como es la de dirigir el orden público, o lo que es -lo mismo, el Gobierno. Si dentro de este criterio el Gobierno ha estimado que los paros ilegales en sus diferentes modalidades, afectan el orden republicano y democrático que consagra la Carta, y que él tiene obligación de guardar, y que, por lo mismo, quienes los organicen o promuevan deben ser sancionados de manera especial, está dentro del ámbito de las facultades señaladas por el artículo 121 de la Carta.

El artículo 3° contiene dos causales de terminación de los contratos de trabajo de las, personas a que' se refiere el primero, es decir, de quienes promuevan o dirijan, etc., los paros nacionales e ilegales:

a) El haber sido sancionado conforme al decreto;

b) El haber participado en dichos paros.

Es sabido que, conforme a las leyes corrientes y específicamente al Código Sustantivo del Trabajo, las justas causas de terminación del contrato, son instrumentos de administración de personal que la ley entrega al empresario, pero que no le son impuestas obligatoriamente, lo que significa que puede utilizarlas o' no, según su voluntad y conveniencias del servicio. El decreto no las hace obligatorias, sino que se limita a crearlas y en esto guarda lógica con el primer artículo-, pues se repite, todo el decreto se encuentra encaminado a prevenir o a castigar actos evidentemente contrarios a la ley y al orden público.

Es principio del artículo 121 de la Constitución, que las medidas que dicté el Gobierno son transitorias y se limitan a suspender las leyes que sean incompatibles con la tarea de restablecer el orden. Si, pues, el Gobierno ha estimado incompatibles con el desarrollo ordenado de su tarea, de las actividades laborales de la Nación y con otros derechos ciudadanos, los actos contemplados en los dos artículos que se comentan, y si ellos guardan, como es evidente, relación con el orden público trastornado, este artículo es igualmente constitucional. Paja efectos de mantener tanto el orden como la potestad que el artículo 121 confiere al Gobierno, de suspender las leyes incompatibles con el estado de sitio, lo razonable y conducente es entender que las disposiciones de otras leyes que regulan los actos a que el decreto se refiere, han quedado suspendidas transitoriamente, y que esa suspensión también tiene amparo constitucional.

El derecho de defensa queda garantizado, no solo por el artículo 4° que ordena la vigencia del decreto para el futuro, sino con lo dispuesto en el artículo 2º, que remite al procedimiento establecido por los artículos 2º y 3º del Decreto legislativo número 329 de 1977, que como ya lo dijo la Corte en fallo de 17 de marzo de 1977, lo salvaguarda satisfactoriamente. Dicen estos artículos:

"Artículo 2º En la investigación de las contravenciones a que se refiere el Decreto 2195 de 13 de octubre de 1976, se observará el siguiente procedimiento:

"a) Se oirá en descargos al contraventor dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes al conocimiento de los hechos.

"A partir del día siguiente al de esta diligencia, empezará a correr un término de cuatro (4) días para practicar las pruebas que hubieren sido solicitadas por el imputado u ordenadas por el funcionario;

"b) Si dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes al conocimiento de los hechos no hubiere sido posible oír en descargos al contraventor, por no haber comparecido, se le emplazará por edicto que permanecerá fijado durante dos (2) días en la ayudantía del Comando de Estación de Policía, o Secretaría de la Alcaldía o Inspección de Policía, según el caso.

"Si vencido este plazo no compareciere, se le declarará contraventor ausente y se le nombrará defensor de oficio para que actúe hasta la terminación de la investigación;

"c) Transcurridos los anteriores términos, se dictará la correspondiente resolución escrita y motivada, en la cual se harán constar la identificación del contraventor, el hecho que se le imputa, la sanción que se le impone y el lugar donde deba cumplirla, si se le declara responsable; o se le exonerará del cargo imputado, en cuyo caso, si estuviese capturado, será puesto inmediatamente en libertad.

"Los términos fijados en este artículo se ampliarán hasta el doble, si los contraventores fueren cinco o más.

"Artículo 3º La resolución a que se refiere el artículo anterior será notificada personalmente al contraventor o al defensor de oficio, según el caso, y contra ella, solamente procederá el recurso de reposición, el cual debe ser interpuesto dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes' a la notificación, y resuelto dentro del subsiguiente día.

"Cuando las circunstancias de orden público lo permitan, el funcionario que impuso la sanción podrá, en cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, revocar la medida adoptada".

No existiendo violación alguna de la Constitución, la Corte Suprema de Justicia, en mérito de cuanto se ha dicho y oído el Procurador General de la Nación, DECLARA EXEQUIBLE el Decreto número 2004 de 26 de agosto de 1977, por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del orden público.

Cópiese, comuníquese al. Gobierno y archívese el expediente.

Luis Enrique Romero Soto, Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bemol Pinzón, Fabio Calderón Botero, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José María Esguerra>Samper, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Juan Manuel Gutiérrez L., Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz ,Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Hernando Rojas Otálora, Alberto Ospina Botero, Luis Carlos Sáchica, Julio Salgado Vásquez, Marcó Gerardo Monroy, Pedro Elías Serrano Abadía, Hernando Tapias Rocha, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.

Horacio Gaitán Tovar

Secretario General

Salvamento de voto.

Referencia: Revisión constitucional del Decreto legislativo 2004 de 1977.

1. Nunca se ha puesto en duda que el ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución o por las leyes a los gobernados no puede ser fuente de sanciones para ellos.

Y si no se trata ya de un mero reconocimiento sino de la garantía expresa otorgada por el Constituyente al derecho de huelga, en todo tiempo, sea de paz o de anormalidad porque el artículo 18 de la Constitución no hace distingos ni salvedades al respecto, y en todo lugar, salvo en las actividades que sean de servicio público, con cuánto mayor énfasis debe predicarse que su ejercicio no puede ser punible, ni aún con el pretexto de que al sancionar tal ejercicio del derecho de huelga se intenta preservar el orden público y salvaguardar el régimen republicano', que desarrolle e institucionalice el Estado de Derecho como compendio y realización práctica de los ideales democráticos, inspirados en el respeto de las libertades ciudadanas como atributos intangibles del ser humano.

2. La huelga, según las voces del artículo 429 del Código Sustantivo del Trabajo, es "la suspensión colectiva, temporal y pacífica del trabajo, efectuada por los trabajadores de un establecimiento o empresa con fines económicos y profesionales propuestos a sus patronos", luego de cumplidos los trámites y formalidades legales necesarios para declararla y realizarla lícitamente.

La huelga es entonces un paro o receso en las actividades normales u ordinarias de un centro de producción y su garantía conferida por el ' Constituyente no es algo banal, impalpable o teórico sino que, por el contrario, se traduce en realidades positivas: No puede el patrono despedir a los huelguistas con la excusa de la cesación o paro de sus tareas, porque la huelga suspende pero no extingue los contratos de trabajo, según el artículo 449 del dicho Código; no puede tampoco recibir nuevos operarios para reanudar las labores, porque se lo prohíbe el mismo texto indicado; los trabajadores pueden pedir la protección de las autoridades para mantener el carácter pacífico de su actividad y éstas, además, deben respetarles y protegerles su libertad de expresión y de locomoción ejercitadas dentro.de los cauces legales.

Si el paro, receso o inactividad laboral se desarrollan en los servicios públicos, o si no se cumplen cabalmente los trámites necesarios para iniciarlos de manera legítima, pero, de todos modos, se realizan en paz, es cierto que no tienen el amparó constitucional, mas ello no implica que puedan reprimirse o sancionarse por medios correccionales o penales, apropiados para los hechos o actuaciones que vulneren de modo grave los principios fundamentales de la disciplina social.

La falta de garantía para el cese ilegal de trabajos permite que se solicite la declaración de su ilegalidad al Ministerio de Trabajo y, conseguida ésta, da pie para el despida de los participantes activos en el paro, previa presentación a las autoridades administrativas del trabajo de la lista de candidatos al despido, para que esas autoridades, con conocimiento de causa, excluyan de la lista a aquellos que hubieran intervenido de manera pacífica y, pasiva en el cese y regresado a las labores luego de declararse la ilegalidad. Así lo enseña el artículo 1º del Decreto 2164 de 1959, reglamentario de los artículos 450 y 451 del Código Sustantivo del Trabajo.

Y si la cesación colectiva se presenta en actividades de servicio público fundamentales para la comunidad, la ausencia de amparo constitucional permite que por pronta providencia se procure el personal necesario para reanudar cuanto antes la actividad, fuera de las demás consecuencias que produce un receso laboral contrario a la ley, que ya quedaron examinadas.

Pero de todos modos la inactividad colectiva en el trabajo, legal o ilegal y siempre que sea pacífica, sólo trae consecuencias jurídicas en el campo civil y no en el penal, porque no existe base racional o sociológica para erigirla en delito o en contravención que impliquen sanciones privativas de la libertad, ni siquiera dentro del régimen de legalidad excepcional que prevé el artículo 121 de la Constitución.

Y si no se trata ya de la realización misma del cese de labores, condición obviamente indispensable para poder calificarlo como legal o ilegal, sino del mero auspicio, preparación, organización o promoción de un cesar futuro de las actividades, menos aún pueden tenerse como punibles esos procederes, que no alcanzan siquiera a perturbar en la realidad objetiva el orden público en sus facetas clásicas de la seguridad, la salubridad y la ^tranquilidad colectivas.

Claro está que si la huelga, sea legal o ilegal, se transforma de actitud meramente pacífica en hechos violentos, asonadas u-otras formas de depredación, serán esos hechos, consagrados generalmente por la ley penal o la policiva como delitos o como contravenciones, y no la huelga los que darán origen a sanciones personales con privación inclusive de la libertad por- ser ellos sí perturbadores del orden público y de la disciplina social sea dentro del régimen jurídico ordinario o del de anormalidad institucionalizados en nuestra Constitución Política.

3. Tampoco puede pensarse que cuando se erige la huelga en acto susceptible de pena se esté reglamentando el ejercicio de ese derecho como permite hacerlo el artículo 18 de la Constitución al legislador, desde luego que reprimir el uso de un derecho no-equivale a decir cómo debe ejercitarse sino que, al contrario, es una forma clara y directa de hacer nugatorio ese derecho en la realidad objetiva de la vida jurídica.

Y es más claro todavía que semejante medida tiende a dejar sin operancia práctica el derecho de hacer huelga si a lo anterior se añade que el dirigir, organizar, promover o fomentar el ejercicio de tal derecho, como lo serían el votar afirmativamente la huelga en la asamblea sindical que vaya a declararla, o el conducir las deliberaciones de dicha asamblea, no constituyen solamente hecho punible sino que también el haber sido sancionado por este motivo o el haber sido autor impune de alguna de tales actuaciones dan lugar a justo motivo para fenecer los contratos de trabajo.

Es indudable entonces que el decreto legislativo que contiene aquellas provisiones aniquila en la práctica el uso de un derecho garantizado por el Constituyente a los gobernados, como lo es el de hacer huelgas.

4. No es dable sostener, de otra parte, que el Decreto legislativo 2004 de 1977 deja por fuera de su régimen represivo las huelgas que se ajusten a la Constitución y a la ley, desde luego que el artículo 1° de su fase preceptiva no deja duda de que comprende todas las cesaciones completas o parciales de las actividades ordinarias de los centros de producción o de servicios, sin excepción ninguna porque el artículo 1° no la hace, que intenten promoverse, organizarse, fomentarse o dirigirse, para erigir estos últimos procederes en actos sancionables con penas privativas de la libertad personal, graduables entre los 30 y los 180 días, para sus autores, y en motivos legítimos para prescindir de los servicios de dichos autores' por parte de quienes fueren sus patronos.

En efecto, qué significado distinto del que fluye del sentido natural y obvio de las palabras que ' emplea el legislador de emergencia puede tener este pasaje del mencionado artículo ¿"Quienes organicen, dirijan, promuevan, fomenten o estimulen en cualquier forma el cese total o parcial, continuo o escalonado, de las actividades normales de carácter laboral o de cualquier .otro orden, incurrirán en arresto inconmutable de treinta (30) a ciento ochenta (180) días Acaso una norma tan general puede entenderse limitada en su evidente alcance por lo que expresa la confusa motivación del Decreto legislativo 2004, si se recuerda que esta última no es regla de derecho sino simple exteriorización, afortunada o infortunada, de los propósitos de quien expide el precepto ¿O acaso, finalmente, la huelga no es un "cese total o parcial, continuo o escalonado, de las actividades normales de carácter laboral", que describe con estas palabras textuales el artículo l9 del mencionado decreto

Más aún: Es que existe un divorcio completo entre la parte motiva y la dispositiva del decreto. Mientras que en aquella se habla de "la realización de paros ilegales y la amenaza de persistir en huelgas cuyo levantamiento ha sido ordenado de conformidad con la ley", para considerarlos punibles, en ésta no se hace discriminación alguna, como se dejó expresado, y se sanciona también la participación en huelgas' legales. Pero si se vinculan esas dos partes del decreto se llega a la misma conclusión o a otras de peores consecuencias.

En efecto, toda huelga se presume legal mientras no se declare lo contrario por la autoridad competente. Por el sólo hecho de que una huelga se anuncie, se promueve o se fomente no surge su ilegalidad. Para que proceda una calificación de esta clase, para que pueda ser declarada como ilegal, es preciso que la huelga se esté realizando. Mas el decreto sanciona o castiga la siempre organización, promoción o fomento, a pesar de que la que/se esté organizando, promoviendo o fomentando sea legal o no llegare a efectuarse nunca.

Es más: conforme al artículo 32 del Decreto 2351 de 1965, la huelga no puede realizarse sino después de transcurridos cinco días de haber sido declarada. Esta situación cae bajo las regulaciones del Decreto que ha sido materia de revisión constitucional, pues ya se han cumplido los pasos previos de dirección, promoción, organización y fomento, y podrían ser penados con arresto y con la terminación del contrato de trabajo, o con el solo despido, quienes se encuentren en "período de prehuelga" y que, por lo mismo, y aún por expresa prohibición del aludido artículo 32, no han iniciado la cesación colectiva de labores Ya no solamente se sanciona el legítimo ejercicio, del: derecho de-huelga, sino también la simple intención de ejercitarlo.

Por más que la imaginación de un intérprete amplio, ágil y generoso busque darle un sentido diferente del que brota del simple tenor literal al pasaje del artículo 1º, ya transcrito, tendrá que violentar los dictados elementales de la lógica y los más sencillos principios dé la semántica para intentar su arduo, vano y baladí cometido de buscarle un aparente o fantástico, acomodo en nuestra Constitución al Decreto legislativo 2004 de 1977, materia de revisión por la Corte, en guarda de la incolumidad de la Ley Fundamental que nos rige y que ella misma le encomienda a esta corporación como cumbre de la Rama Jurisdiccional del Poder Público.

5. Nada más cabe añadir para encontrar patente qué el Decreto legislativo 2004 de 1977 choca frontalmente con el artículo 18 de la Constitución y que, por lo mismo, su inexequibilidad es manifiesta, aunque el parecer de una mayoría en la Corte no lo hubiese visto así.

El profundo respeto que en todo tiempo y en todo lugar merecen para nosotros los preceptos de la Constitución Nacional debe prevalecer ahora sobre el que cabe a la opinión mayoritaria de otros Magistrados, plasmada en un fallo, y es el móvil para que dejemos así expresadas las razones de nuestra discrepancia radical con todo lo que dice y dispone ese fallo, del cual nos hemos apartado.

Fecha ut supra.

Juan Hernández Sáenz, Juan Manuel Gutiérrez L., Alejandro Córdoba Medina, Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón; Fabio Calderón Botero, Alvaro Luna Gómez.

Salvamento de voto.

(Decreto 2004 de 1977).

Varios puntos nos separan de la decisión anterior. A rasgos generales la opinión disidente la fundamentamos así:

1. Persistimos en considerar que el Ejecutivo tiene libertad para escoger los medios que considere adecuados para el restablecimiento del orden público, pero la Corte tiene la obligación constitucional de valorarlos para ver si se adecúan a este fin y si concuerdan con los preceptos de la Carta. Esta es muy enfática en no privar al Gobierno de facultades eficientes para conjurar la guerra exterior o la conmoción interna, pero no lo es menos en atribuir su control a la Corte. No se ha querido establecer la preeminencia del Ejecutivo. La tesis tradicional de la Corte, que respetamos pero no compartimos, merma notoriamente su poder de intervención y trunca en' lánguido atributo lo que es valiosa facultad para conjurar los desmanes del Ejecutivo en época de estado de sitio. Sobre este aspecto, al cual nos hemos referido en otras ocasiones, valga ahora la reiteración inmodificada de este criterio.

2. La situación anterior, tan peligrosa de por sí, se ve agravada por una nueva distorsión del modo como se quiere concebir la guarda de la Constitución. En efecto, los decretos de estado de sitio así pequen ostensible y gravemente contra las más elementales normas de técnica legislativa, con lo cual se exponen las garantías constitucionales, prosperan porque siempre se piensa más en la buena intención de quien los dictó y en el posible recto sentido de quien va a aplicarlos. Resulta, entonces, que ya la exigencia de exactitud, sobre la cual debe realizarse el respectivo estudio, poco interesa, porque se involucra en el debate el buen propósito del Gobierno y se suponen complementos a las figuras contravencionales o delictivas. Así queda menos que imposible que algo, evidentemente inconstitucional, aparezca como tal. El Gobierno tiene que ser celoso en la Redacción de estas normas y expresar con claridad el contenido de su voluntad. Si así no obra, la duda, la confusión, el equívoco deben resolverse en favor de la Constitución, cuya guarda se confía a la Corte. Poco convincente resulta aludir a la moderación y sindéresis de los encargados de su aplicación, pues basta observar a quiénes se encomienda esta tarea para desalojar una optimista visión: miembros de la policía, inspectores, alcaldes, es decir todos los organismos de represión dependientes del Ejecutivo.

3. La precedente glosa lleva a decir, con sobrada razón, que el Decreto 2004, permite, busca y procura la sanción de quienes organicen, dirijan, promuevan, fomenten o estimulen (en cualquier forma) un movimiento huelguístico, en empresa o actividad privadas.

Claro, porque el artículo primero no distingue, para nada, si la actividad laboral que se perturba o interrumpe es la que se realiza en el sector de los servicios públicos o en el privado, si se trata de un movimiento ilegal, o de huelga legítima.

Algo se dice en las consideraciones, pero este presupuesto no logra esclarecer el texto que conforma la figura contravencional que da lugar a privaciones de libertad de 30 a 180 días. De modo que puede aplicarse esta sanción a quien así actúa en huelga laboral o estudiantil, etc., porque estas últimas bien pueden comprenderse en la limité expresión de actividades normales dé-carácter laboral o de cualquier otro orden".

En la motivación se puntualiza que "la declaratoria de paros cívicos nacionales, la realización de paros ilegales y la amenaza de persistir en huelgas cuyo levantamiento ha sido ordenado de conformidad con la ley, son hechos susceptibles de producir la desvertebración del régimen republicano vigente, además de que son atentatorios contra derechos esenciales para el funcionamiento y preservación del orden democrático propio del Estado de Derecho". Estas pacíficas y desesperadas reacciones, que para el Decreto ' pueden ser de minutos o de horas, se identifican con la desaparición del Estado de Derecho. La ponderación ha ido a menos desde que se dictó el Decreto 2131 de 1976 (turbación del orden público y en estado de sitio todo el territorio de la República), porque allí la equivalencia era diferente, aunque comunes ciertas expresiones: "...han ocurrido otros (hechos), como frecuentes asesinatos, colocación de explosivos e incendios, característicos de prácticas terroristas dirigidas a producir efectos políticos que desvertebran el régimen republicano vigente, hechos que atentan contra derechos ciudadanos reconocidos por la Constitución y por las leyes, y que son esenciales para el funcionamiento y preservación del orden democrático, propio del Estado de Derecho".

Algo debe ir de un paro pacífico, no violento breve, a la comisión de asesinatos, o el empleo de bombas explosivas, incendios y actos terroristas. Pero en ambos, según los referidos decretos, peligra el Estado de Derecho, el sistema republicano, opacado en Colombia, con ligeras intermitencias, desde hace treinta años, hasta el extremo que el régimen excepcional del estado de sitio ha derogado la vida institucional. No hay modo por fuera del inocuo derecho, de petición, ejercitado respetuosa, concisa y aisladamente, de expresar una ^protesta, un desagrado, una oposición o una forma de Gobierno. Suele indicarse, para su tolerancia, que la repulsa ciudadana debe instrumentarse sin violencias. Pero ahora acatar esa paternal recomendación también atrae sanciones graves. Lo que se quiere, entonces, es que las reacciones carezcan de eficacia y repercusión para que puedan permitirse sin el riesgo de la " cárcel. Algo igual viene aconteciendo con el derecho de huelga. Se le reconoce mientras no tenga potencia. Cuando la solidaridad dé los trabajadores aúna sus movimientos, hay más de un argumento (la economía, la seguridad, etc.), para reducirla en sus efectos, hasta llegar, aunque desoslayo, a u prohibición y sancionamiento.

Nótese además, que no todas las interrupciones de "actividades normales de carácter laboral" presuponen una declaración de ilegalidad.' Lógicamente, quien excita a su producción lo hace dentro de un marco de inicial legalidad. Pero el decreto no distingue y permite que la autoridad policiva, de acuerdo a circunstanciales intereses, encarcele a quien organizó, dirigió, promovió, fomentó o estimuló, algo que a la postre se convirtió en paro ilegal, por resolución ejecutiva:.

La Constitución no admite la huelga en los servicios públicos -Art. 18,-. Lo que tiene este carácter constituye paro ilegal. Pues bien, el Decreto 2004 agrega sanción de arresto para el que los estimule de cualquier modo. Bien, miradas las cosas podría admitirse, en estado de sitio y -aún en época de normalidad, que por decreto o ley, fueran afectados en su libertad los que promuevan, etc., o ^realicen un paro en tales servicios, pues éstas son formas básicas y vitales para la existencia de la comunidad (agua, luz, higiene, salud, seguridad, etc.). Pero lo que no se entiende es que idéntica conducta, relacionada con actividades privadas, implique una sanción severa de arresto. La Constitución no permite, en este caso, la imposición de sanciones privativas de la libertad. El artículo 23 de la Carta, preceptúa en su inciso 2º "...En ningún caso podrá haber detención, prisión, ni arresto por deudas u obligaciones puramente civiles, salvo el arraigo judicial". ¿No es acaso una obligación puramente civil la que tiene un trabajador, en el sector privado, de responder a las condiciones de un contrato de trabajo Si las incumple, puede sufrir todas las consecuencias que las leyes prevén para estos eventos, pero nunca el arresto. A no ser que se quiera cambiar totalmente el espíritu de la Constitución.

El Decreto censurado dispone el arresto para quien, en ciertos casos, ni siquiera está en la obligación de prestar su trabajo a una determinada empresa particular. Es decir para quien no tiene esa obligación puramente civil.

No deja de tener contrasentido que quien estimula, etc., sea arrestado, pero quien suspende o cesa su contratada labor, que a no dudarlo es el que realmente causa el verdadero y efectivo, perjuicio -que pretende evitar el decreto, apenas origina "justa causa de terminación de los contratos de trabajo". Claro que si el promotor, etc., tiene la condición de líder sindical, de trabajador de la empresa, se le desvincula de ésta (consecuencia lógica), pero también se le encarcela.

Debe destacarse cómo el decreto en su insufrible imprecisión, tronera de la arbitrariedad y quebranto de la Carta, no exige cuando crea la contravención, que el cese (ya no se menciona "paro") de actividades normales de carácter laboral o de cualquier otro orden, deba ser ilegal; tampoco que represente una expansión considerable, ni menos que sea-violento (para este evento, el Código Penal abunda en figuras delictivas, el Código de Policía no escasea la represión y el Decreto número 2195 de 1976 -estado de sitio- ofrece generosos recursos). La determinación criticada lleva a identificar lo inocuo con lo dañino; lo justo con lo ilegal, lo que afecta los servicios públicos con lo que lesiona actividades particulares, lo que busca un cambio de régimen o instituciones democráticas con lo que se limita a llamar a reflexión al gobernante, a advertirle la necesidad del diario y- constante plebiscito del buen gobierno.

Pensamos que los giros empleados en la parte motiva de este Decreto, que aluden a la preservación de la democracia, contradigan la realidad y que la desmesurada represión del descontento privado y pacífico o del ejercicio del derecho de huelga, sean la aceptación de que Colombia padece un estado de inconformidad permanente, cuyos alcances debieran informar las preocupaciones del Constituyente en el inmediato futuro.

Respetuosamente,

José María Velasco Guerrero, Gustavo Gómez Velásquez.

Octubre de 1977.

Salvamento de voto.

Doctor Julio Salgado Vásquez.

El Decreto extraordinario número 2004 de 26 áe agosto de 1977, suscrito por el Presidente de la República de Colombia y todos los Ministros del Despacho, dispuso sancionar con arresto inconmutable de treinta (30) a. ciento ochenta v(180) días, a "quienes organicen, dirijan, promuevan, fomenten o estimulen en cualquier forma el cese total o parcial, continuo o escalonado, de las actividades normales de carácter laboral o de cualquier otro orden" (artículo 1º); que tales sanciones se aplicarán mediante el procedimiento señalado en los artículos 2° y 3º del Decreto legislativo 329 de 1977 (artículo 2º); que "constituirá justa causa de terminación de los contratos de trabajo el haber sido sancionado conforme al presente Decreto o el haber participado en los ceses de actividades en él previstos" (artículo 3º), y que regiría desde su expedición, suspendiendo las disposiciones que le sean contrarias (artículo 4º).

La Corte Suprema de Justicia lo declaró exequible por considerar que no viola ningún texto constitucional.

Las razones que se expresan a continuación sirven de respaldo al voto negativo emitido en contra de esa determinación.

Capítulo i

Reformas a los Código Penal y de Procedimiento Penal

Para justificar el artículo primero del Decreto 2004, la Corte expresa: "un paro nacional de actividades, aunque se le denomine como 'cívico un paro ilegal, una cesación continua o escalonada de labores en cualquier sector de la actividad ciudadana, no son sino modalidades de un mismo hecho, a saber, el desconocimiento colectivo de derechos que en una u otra forma o grado tienen los habitantes dentro de una comunidad organizada". "Es de sentido común que aquellas modalidades de cesación de actividades a que el artículo se refiere, se llevan por delante derechos de la- comunidad que el Gobierno tiene el deber de hacer respetar, como el del trabajo, el de locomoción, el de expresión, el de diversión, en fin, el de vivir en paz; y forman ambiente para la comisión de delitos comunes que se deben prevenir y sancionar. Y por su naturaleza, especialmente los llamados paros cívicos totales o parciales, envuelven una finalidad política que obviamente afecta a las autoridades instituidas. Igual cosa puede decirse de la huelga que debiendo levantarse legalmente no se levanta, o persiste, porque a partir de ese momento deja de ser huelga, en los términos garantizados por la Constitución, para convertirse en acto antijurídico. Es por la afectación y desconocimiento de estos derechos por lo que el precepto habla de las personas que induzcan o promuevan los paros "de las actividades normales de carácter laboral o de cualquier otro orden".

Acierta la Corte al encuadrar como actividades delictuosas las varias conductas que el Decreto 2004 tiende a reprimir, .pues el Código Penal las describe en varios de sus artículos como acciones punibles:

"144. Los que reunidos en forma tumultuaria y con el propósito de intimidar o amenazar a alguna persona, corporación o autoridad, exigieren de ellas la ejecución u omisión de algún acto reservado a su voluntaria determinación, las injuriaren o ultrajaren, o en general, prétendieren coartar el ejercicio de un derecho legítimo, o perturbaren el pacífico desarrollo de las actividades sociales, alarmando o atemorizando a los ciudadanos, quedarán sujetos a confinamiento por seis meses a dos años y a multa de veinte a trescientos pesos".

"A los organizadores o dirigentes de la asonada se les aumentarán las sanciones hasta en una cuarta parte".

"Si la mayoría de los que tomaren parte en la-asonada concurrieren a ella con armas, las sanciones se aumentarán para todos hasta en la mitad"

"Las sanciones correspondientes a los delitos comunes, que llegaren a cometerse con pretexto o motivo de la asonada, se aplicarán acumulativamente".

"209. El que de manera pública y directa incite a otros u otros a cometer un delito determinado, incurrirá en arresto de dos meses a un año, y en multa de cincuenta a mil pesos, siempre que tal acción no esté prevista como delito de mayor gravedad en otra disposición".

"210. El que de manera pública y directa haga la apología de un delito o género de delitos, incurrirá en arresto de uno a seis meses y en multa de veinte a quinientos pesos".

"211. El que proponga a otro la comisión de un delito incurrirá en arresto de un mes a tres años".

"298. Al que con violencia o amenazas constriña a otro injustamente a hacer, tolerar u omitir alguna cosa, se le impondrá arresto de un mes a un año".

"299. Al que use de violencias o amenazas para constreñir o determinar a otro a cometer un delito, aunque éste no se cometa, se le impondrá prisión de uno a tres años".

"308. El que fuera de los casos autorizados por la ley, impida a otro el ejercicio de su industria, comercio u oficio, o le fuerce a ejercerlos, o le impida abrir o cerrar establecimiento u oficina de trabajo o negocio, o trabajar o dejar de trabajar en determinados días, incurrirá en arresto de tres, meses, a un año y en multa de diez a quinientos pesos".

"En la misma sanción incurrirá el que por medio de amenazas o violencias o por medio de maniobras fraudulentas, 'logre el retiro de los operarios o trabajadores de los establecimientos en que estuvieren colocados, y por tal motivo sobreviniere la suspensión o cesación de trabajo en ellos".

Según el Código de Procedimiento Penal, la asonada es de competencia de los Jueces Superiores (artículo 34), y los demás delitos descritos en los otros artículos del Código Penal antes copiados, les compete su conocimiento a los Jueces de Circuito (artículo 36).

La declaratoria del estado de sitio faculta al Presidente de la República, actuando en unión de todos los Ministros, para ejercer las atribuciones "que la Constitución autoriza para tiempos de guerra o de perturbación del orden pública". Los únicos casos en que la Carta le da autorizaciones excepcionales al Gobierno, durante el estado de sitio, son los que determinan sus artículos 28, 33, 38-3, 42-1, 43, 61 y 206.

En desarrollo de la separación de las tres Ramas del Poder Público que consagra el artículo 55 del Código Institucional, el 76 le atribuye al Congreso la facultad de hacer las leyes, por medio de las cuales, entre otras atribuciones,- tiene la de "expedir Códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones '

Como en ninguna parte de la Carta se expresa que en tiempo de perturbación del orden público, la facultad de reformar los códigos pasa al Gobierno, como ocurre para las materias que reglamentan los artículos 28, 33, 38-3, 42-1, 4á, 61 y 206, resulta incuestionable que el artículo primero del Decreto 2004 de 26 de agosto de 1977 es violatorio del artículo 76 de la Constitución, por cuanto reforma el Código Penal, al refundir en su texto los varios artículos que se dejaron copiados. Si los organizadores, directores, promotores, fomentadores o estimuladores del paro cívico cometen asonada, instigan a cometer un delito determinado, hacen la apología del delito, proponen la comisión de un ilícito, ejercen constreñimiento ilegal contra alguien, o violan la libertad de trabajo, necesariamente son autores de infracciones de las que el Código Penal incluye en su repertorio de conductas punibles.

Por otra parte, como es de la exclusiva competencia .de los Jueces Superiores (asonada) y de los Jueces de Circuito en lo Penal, los otros delitos de que se viene hablando, el artículo primero del Decreto 2004 reforma los artículos 34 y 36 del Código de Procedimiento Penal, que, por ser un Código, solo el Congreso puede reformarlo.

No resulta ocioso anotar que el artículo comentado Comienza diciendo que "mientras subsista el actual estado de sitio' regirá el Decreto 2004. Se trata de un auténtico ripio jurídico porque el inciso séptimo del artículo 121 de la Carta expresa que cuando el Gobierno declare restablecido el orden público "dejarán de regir los decretos de carácter extraordinario que haya dictado". O sea, que el Gobierno, cuando ejerce las facultades que le confiere la declaratoria del estado de sitio, no puede dictar normas para ser aplicadas en fecha posterior al restablecimiento del orden público, de donde se desprende la consecuencia lógica de que constituye fraseología inútil la referente a la indicación de que los decretos extraordinarios regirán únicamente durante el estado de sitio.

Capítulo ii

Reformas al Código Sustantivo del Trabajo.

El Capítulo VI del Título I de la Primera Parte del Código Sustantivo del Trabajo, dedicado al Derecho Individual del Trabajo, reglamenta todo lo relacionado con la "terminación del contrato

Como el artículo 3º del Decreto 2004 adiciona con dos causales nuevas la terminación del contrato de trabajo, quiere ello decir que el Gobierno ha modificado el Código Sustantivo del Trabajo.

Por las razones jurídicas expuestas en el Capítulo I de este, salvamento de voto, hay que predicar que el artículo que se comenta resulta también inconstitucional, pues corresponde, de manera exclusiva, al Congreso, la expedición y reforma de los códigos (atribución 2ª del artículo 76 de la Carta).

Capítulo iii

Opinión de dos eminentes colombianos.

El abogado Carlos Lleras Restrepo, bajo cuyo mandato presidencial se llevó a cabo la reforma constitucional de 1968, expresó conceptos de suma importancia en su revista semanal Nueva Frontera, edición número 148, correspondiente al 14 de septiembre de 1977, sobre el alcance del artículo 42 del Acto legislativo número 1 de 1968, que en la actual Codificación Constitucional figura como el artículo 121. Entre ellos los siguientes:

"La propuesta original formulada por las centrales (obreras), con respecto a la reforma por decreto de estado de sitio de la legislación laboral contradice abiertamente el artículo 42 de la reforma constitucional de 1968 que aclaró el artículo 121 de la Carta. Este problema del artículo 121 ha venido siendo objeto de interminables discusiones en el país y mi gobierno hizo un grande esfuerzo para aclararlo definitivamente, como, en efecto, quedó aclarado. Durante el tiempo en que se apeló al artículo 121 para legislar sobre toda clase de materias, muchas de las cuales nada tenían que ver con el orden público, prácticamente desapareció el orden jurídico en el país y la separación entre las distintas Ramas del Poder. Cuando sé terminó la dictadura se hizo un primer esfuerzo para volver a la normalidad jurídica; pero, él fracasó y de todos es sabido que durante el gobierno del Presidente Valencia se volvieron a dictar decretos muy ajenos al orden público, aun estando reunido el Congreso. Para mí era claro que por ese camino iba la República a la destrucción definitiva de los mecanismos democráticos y, por tal razón, fue grande mi empeño en obtener la aprobación de una reforma que restringiera estrictamente a las situaciones que tienen que ver con una conmoción interior o una guerra extranjera las atribuciones del Gobierno relacionadas con el poder excepcional que adquiere bajo el estado de legislación marcial".

"Entiendo que todas estas razones fueron explicadas a los representantes de las centrales obreras por el señor Ministro de Hacienda para respaldar la negativa del Gobierno a adoptar reformas en la legislación laboral por medio de decretos de estado de sitio".

"El país conoce las interpretaciones que desde 1969 he dado al artículo 122. No he creído que pueda utilizarse' para introducir reformas de carácter permanente en la legislación, pasando por sobre las facultades del Congreso. Reformar el Código Laboral es función de este último, al igual que lo es, en mi entender, reformar la legislación tributaria con carácter permanente".

"No encuentro bien el camino del paro para el país, desde luego, y tampoco para la organización de los trabajadores. De igual manera, pienso que el Gobierno no ha dado muestras de gran habilidad y comprensión de las situaciones agudas que está confrontando. Me parece, por ejemplo, una imprudencia el decreto que establece penas para quienes inciten el paro".

Otro ilustre colombiano, quien ha profesado la cátedra de Derecho Constitucional por varios lustros, con evidente versación científica, el constitucionalista Alfonso López Michelsen, en la alocución que dirigió al público en la noche del lunes 12 de septiembre de 1977, en su carácter de Presidente de la República, manifestó:

"Nosotros no podemos prescindir del Congreso de la República para decretar por medio del artículo 121, que se refiere a medidas de policía, a medidas transitorias, las reformas de un código como e'1 Código Laboral".

"Resultamos ahora con que se nos pide la aplicación del artículo 121 para tomar medidas de carácter laboral, tomar medidas de carácter económico, que deberían ser permanentes, cuando después de la reforma de la Constitución de 1968 no es posible darle esa extensión al artículo 121". (El Tiempo. Edición del martes 13 de septiembre de 1977. Página 6-A).

Sin embargo, el Decreto 2004 de 26 de agosto de 1977 ha reformado los Códigos Penal, de Procedimiento Penal y Sustantivo del Trabajo, como ha quedado explicado en páginas anteriores. Entre las enseñanzas muy doctas del ex Presidente Carlos Lleras Restrepo y del Presidente Alfonso López Michelsen, sobre el carácter restrictivo del artículo 121 de la Carta a medidas de policía, y las ordenaciones del Decreto 2004, en cuanto reforma tres códigos, cualquier aprendiz de derecho público diputaría como acertadas las opiniones de los dos eminentes exegetas del estatuto sobre el estado de sitio, y como violatorias del orden jurídico las disposiciones del decreto en mención.

Capítulo iv

Delegación de las funciones del estado de sitio.

El inciso 3º del artículo 121 de la Constitución expresa que ''el Gobierno no puede derogar las leyes por medio de los expresados decretos. Sus facultades se limitan a la suspensión de las que sean incompatibles con el estado de sitio". En buen romance esta norma lo que significa es que el Gobierno, cuando dicta decretos de carácter extraordinario, dentro de los precisos límites establecidos por el inciso primero del artículo 121, puede suspender las leyes que sean incompatibles con el pronto restablecimiento del orden público. Pero esa suspensión solo puede hacerla el Gobierno mediante los decretos que dicten el Presidente de la República y todos los Ministros del Despacho. Como el artículo 121 no faculta al Gobierno para delegar tal facultad, que es la esencial que se le confiere durante el estado de sitio, el artículo 4º del Decreto 2004 es inconstitucional al disponer que quedan suspendidas las disposiciones que le sean contrarias, sin indicar cuáles.

Correspondería a los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y al Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, en cada caso concreto, cuando apliquen las sanciones establecidas por el Decreto 2004, declarar cuáles leyes fueron suspendidas. Y esta delegación de las facultades emanadas de la declaratoria del estado de sitio no está autorizada por el artículo 121.

Julio Salgado Vásquez.