Sentencia de 1976

300Corte SupremaCorte Suprema30030000550Jos� Gabriel de la Vega197604/11/1976Jos� Gabriel de la Vega_1976_04/11/197630000550Es un establecimiento p�blico por los rasgos distintivos y el procedimiento jur�dico que le son propios.-La clasificaci�n de su personal es facultad del legislador. Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. (Magistrado ponente: doctor Jos� Gabriel de la Vega ). Aprobada por acta n�mero 36 de 4 de noviembre de 1976. Bogot�, D. E., 4 de noviembre de 1976. 1976

Julio Ortiz M�rquezDemanda de inexequibilidad contra los art�culos 5-2 del Decreto 3136 de 1968, 1-a) del Decreto 658 de 1964, 1-a) del Decreto 62 de 1976 y 3 y 12-d) del Decreto 148 de 1976Identificadores30030000551true72378Versi�n original30000551Identificadores

Norma demandada: �Demanda de inexequibilidad contra los art�culos 5-2 del Decreto 3136 de 1968, 1-a) del Decreto 658 de 1964, 1-a) del Decreto 62 de 1976 y 3 y 12-d) del Decreto 148 de 1976

Es un establecimiento p�blico por los rasgos distintivos y el procedimiento jur�dico que le son propios.-La clasificaci�n de su personal es facultad del legislador.

El ciudadano Julio Ortiz M�rquez pide que se declaren inexequibles los art�culos 5-2 del Decreto 3136 de 1968, 1-a) del Decreto 658 de 1964, 1-a) del Decreto 62 de 1976 y 3 y 12-d) del Decreto 148 de 1976. Los ciudadanos Rafael Rodr�guez Moreno y C�sar Ord��ez Quintero coadyuvan las s�plicas del actor con apoyo en argumentos similares a los que en el libelo se exponen.

"El Presidente de la Rep�blica de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 65 de 1967,

"Art�culo 5� Est�n adscritos al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la: Superintendencia Nacional de Cooperativas y los siguientes establecimientos p�blicos:

"por el cual se revisa la organizaci�n administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

"El Presidente de la Rep�blica de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y en especial de las que le .confiere la Ley 2� de 1973, o�da la Junta Consultiva creada por la misma ley,

"Art�culo l� El sector Trabajo y Seguridad Social de la Naci�n estar� constituido por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y por los siguientes organismos que estar�n adscritos al mismo:

"por el cual se modifica la organizaci�n administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

"El Presidente de la Rep�blica de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y en especial de las que le confiere la Ley 28 de 1974 y o�da la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

"Art�culo l� El sector Trabajo y Seguridad Social de la Naci�n estar� constituido por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y por los siguientes organismos adscritos o vinculados al mismo:

"El Presidente de la Rep�blica de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere la Ley 28 de 1974 y o�da la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, -

"Art�culo 3� El Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS) es un establecimiento p�blico, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con personer�a jur�dica, autonom�a administrativa y patrimonio independiente.

"Art�culo 12. Necesitan aprobaci�n del Gobierno los siguientes actos del Consejo Directivo:

"d).. .En los estatutos se clasificar�n los servidores del Instituto en empleados p�blicos y en trabajadores oficiales;

I. "El art�culo 5� del Decreto-ley 3136 de 1968 viola el numeral 12 del art�culo 76 de la Constituci�n Nacional, porque dicho Decreto se funda en las autorizaciones que dio al Gobierno la Ley 65 de 1967, y esta Ley de autorizaciones no faculta al Gobierno para incorporar a la categor�a de establecimiento p�blico al Instituto Colombiano de Seguros Sociales.

III. "El art�culo 1� del Decreto-ley 658 de 1974, viola el numeral 12 del art�culo 76 de la Constituci�n Nacional, porque dicho Decreto se funda en las facultades que confiere al Gobierno la Ley 2� de 1973, la cual s�lo lo autoriza para 'suprimir, fusionar y crear dependencias en los Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias

"El art�culo del decreto acusado, reitera el error de considerar al Instituto Colombiano de Seguros Sociales como establecimiento oficial. pero, adem�s, incurre en otro m�s y es catalogarlo como-una 'dependencia'. No es el Instituto una 'dependencia' porque desde' la fecha de su creaci�n, esto es desde el d�a en que comenz� a regir la Ley 90 de 1946 goz� de autonom�a y de �rganos directivos propios y, adem�s, cuando fue proferido el decreto puntualizado en este numeral, el Instituto ya estaba creado.

IV. "El art�culo 1� del Decreto-ley 062 de 1976 viola el numeral 12 del art�culo 76 de la Constituci�n Nacional, porque dicho decreto se funda en las autorizaciones que dio al Gobierno la Ley 28 de 1974, cuyo literal h) del art�culo l9, faculta al Gobierno para 'suprimir y fusionar establecimientos p�blicos y empresas industriales y comerciales del Estado, pudiendo tambi�n cambiar la naturaleza jur�dica, el domicilio y el nombre desdichas entidades' y, seg�n lo dispuesto en el Decreto-ley 1050 de 1968, art�culos 5� y 6� el Instituto Colombiano de Seguros Sociales no es ni un establecimiento p�blico, ni una empresa industrial y comercial del Estado.

V. "El art�culo 3� del Decreto-ley 148 de 1976 viola, igualmente, el numeral 12 del art�culo 76 de la Constituci�n Nacional, porque dicho decreto se funda en las autorizaciones que dio al Gobierno la Ley 28 de 1974, la cual, como se dej� expresado en el n�mero inmediatamente precedente se refiere a los establecimientos p�blicos y empresas industriales del Estado, el cual car�cter no encaja con la naturaleza espec�fica del Instituto Colombiano de Seguros Sociales.

VI. "EL literal d) del art�culo 12 del mismo decreto, adem�s de violar el numeral 12 del art�culo 76 de la Constituci�n Nacional por los motivos anteriormente expresados (carencia de facultades), viola el art�culo 30 de la misma, por cuanto que los empleados o servidores del Instituto por medio de sus respectivos contratos de trabajo, adquirieron el derecho de gozar de las prestaciones propias de los trabajadores particulares, prestaciones �stas que no pueden ser desconocidas ni vulneradas por leyes posteriores, como lo es el Decreto 148 del corriente a�o, el cual contraviene tambi�n lo dispuesto en el art�culo 28 de la Ley 153 de 1887, y viola as� mismo los art�culos 45 del C�digo Sustantivo del Trabajo; 4

5� y 6� del Decreto 2351, adicionado por el Decreto 1373 de 1966. Igualmente, se viola el art�culo 16 de la Constituci�n Nacional porque el Gobierno no defiende los intereses de los trabajadores, como lo ordenan los art�culos 13 y 16 del C�digo Sustantivo del Trabajo, sino que, por el contrario, los desmejora y ataca.

"Con la misma carencia de facultades gubernamentales para denominar al Instituto Colombiano de Seguros Sociales establecimiento p�blico, el Gobierno Ejecutivo dispuso que deben clasificarse los servidores del Instituto como ' empleados p�blicos y trabajadores oficiales' como lo hace el literal d) del art�culo 12 del Decreto 148 de 1976, siendo as� que tales trabajadores son ' particulares como lo establece el art�culo 4� del Decreto 2324 de 1948, que est� vigente, por cuanto que dicho precepto s� se ajusta precisamente a las facultades legales de que fue investido el Gobierno, por medio del par�grafo del art�culo 9� de ]a Ley 90 de 1946. La violaci�n, en consecuencia, es clara: el Gobierno no ten�a ni tiene facultades del legislador para clasificar en la categor�a de 'empleados p�blicos' y 'trabajadores oficiales� a quienes por mandato de la ley vigente son 'trabajadores particulares'.

"Bien comprender�n los se�ores Magistrados a' quienes tengo el honor de dirigirme, que para los numerosos, abnegados y, por otra parte, ante toda consideraci�n, servidores competentes del Instituto, en su gran mayor�a, personal tecnificado en todas las ramas de la ciencia que requiere el objeto social del mismo, no es igual en cuanto a estabilidad depende, estar gobernado por un conjunto de personas cuyas obligaciones espec�ficas constan en un contrato bilateral, de forzoso cumplimiento para las partes signatarias, que depender de un nombramiento o acto condici�n, susceptible del capricho del funcionario de turno, o de ser interferido por intereses pol�ticos de la Administraci�n P�blica. Un organismo eminentemente de orden t�cnico como lo es el Instituto, tiene que estar al margen de tales vaivenes y-azares. Fue por ello que al fundarse tal entidad, se atendi� preferencialmente en la Ley '90 y en el Decreto 2324 de 1948, a la independencia de la misma; y como eso, precisamente es lo que paulatina e ilegalmente, a partir del Decreto 3136 de 1968 ha querido socavarse, en defensa de una instituci�n de la cual depende la salud y la vida de los-millares de empleados afiliados al Seguro, he considerado indispensable acudir a vosotros impetrando justicia".

El Procurador General de la Naci�n no comparte las tesis del demandante. Sus puntos de vistas, se tendr�n presentes.

La demanda -comprende el art�culo 1�a) del Decreto 658 de 1974, acto derogado en su totalidad por el art�culo 67 del Decreto 62 de 1976. Se dir�, pues, que no hay lugar a decidir tal s�plica, por sustracci�n de materia.

Entre los art�culos impugnados figura el 3� del Decreto 148 de 1976, sobre el cual la Corte acaba de proferir fallo de exequibilidad, con razones que, en lo sustancial, coinciden con las que pasan a consignarse. Se estar� a lo resuelto en la sentencia aludida.

Precisa ahora examinar, en lo restante, las dos acusaciones formuladas en la demanda.

La Ley 90 de 1946 cre� el Instituto Colombiano de Seguros Sociales con el objeto de amparar, con patrimonio propio derivado de aportes de patronos, empleados particulares y, algunos oficiales y del Estado, los riesgos de ciertas enfermedades, maternidad, invalidez, vejez, y muerte que corren, al desempe�ar sus tareas los citados servidores. La ley ha dotado, adem�s, al Instituto de �rganos de direcci�n y administraci�n, personalidad jur�dica y consiguiente autonom�a, pero sometida al poder decisorio, en ciertos asuntos, del Gobierno Nacional.

Este organismo administrativo, con capital independiente y capacidad de gran amplitud, fue llamado con posterioridad a su fundaci�n, en varios de los textos materia de impugnaciones, "establecimiento p�blico", nombre que se emplea en el vocabulario jur�dico, antes y despu�s de la expedici�n de los preceptos demandados. As� la Corte Suprema de Justicia, en fallo de fecha 10 de agosto de 1937 ya dec�a que "en principio los establecimientos p�blicos son desmembraciones del Estado, emanaciones de un servicio p�blico o de una autoridad p�blica, o creaci�n del Estado" (G. J., t. xlv, p. 213), caracter�sticas que en 1946, el propio a�o de la Ley 90, complet� en la siguiente forma:

"De manera que en nuestro r�gimen de Derecho P�blico, los establecimientos p�blicos son tambi�n dependencias administrativas del Estado (en su acepci�n gen�rica que comprende a la Naci�n, el Departamento o el Municipio), dotados de patrimonio especial y personalidad jur�dica. Estas entidades, aunque partes del engranaje general de la Administraci�n, tienen individualidad propia y en defensa de los intereses para cuya guarda han sido creadas, poseen las acciones que pudieran asistir a un particular". (S. P. diciembre 9., 1946, G. J., t. lxi, p. 638). Numerosas sentencias del honorable Consejo de Estado coincid�an y coinciden con las apreciaciones referidas.

La entidad oficial as� descrita corresponde, en sus rasgos distintivos y por el procedimiento jur�dico que consagra, al Instituto Colombiano de Seguros Sociales establecido por la Ley 90 de 46, modificado en su estructura y funcionamiento por mandatos legislativos posteriores, entre ellos los acusados, Y como a la ley pertenece crear, modificar y en suma organizar dichos cuerpos de derecho administrativo, dictando sus estatutos tanto especiales como b�sicos (arts. 76-9-10 C. N,), aparece normal que bajo' esa clasificaci�n' comprendieran al Instituto Colombiano de Seguros Sociales los Decretos 3136 y 62, en las partes acusadas. Sin que, jur�dicamente hablando, ello pueda considerarse incorrecto desde el punto de vista constitucional, por la circunstancia de que una disposici�n legislativa estime que el patrimonio de los establecimientos p�blicos deba constituirse "con bienes o fondos p�blicos comunes o con el producto de impuestos, tasas o contribuciones" (art�culo 59, Decreto 1050 de 1968), requisito que, se afirma, no llena de modo exclusivo el citado ente social. No. Es propio del legislador, seg�n la Constituci�n (arts. 76-9-10), crear los establecimientos p�blicos y a �l toca determinar c�mo ha de formarse su patrimonio. Eso hizo la Ley 90 de 46.

El mismo camino siguieron las normas acusadas, en ejercicio oportuno de las precisas facultades sobre reorganizaci�n consignadas en las Leyes 65 de 1967 y 28 de 1974 (v. art�culo 76-12 C. N.), Y al ce�irse a tales exigencias, dichos decretos se ajustan al art�culo 118-8 del mismo C�digo institucional. De otra parte, el legislador extraordinario, en los casos que se cometan, emple� un lenguaje usual y acertado, sin que exista canon superior que se lo impida, o le fuerce a usar vocablos sacramentales con la misma acepci�n que otras leyes les den, con o sin t�cnica, propia o impropiamente. Las disposiciones acusadas se amoldan a los ordinales 9 y 10 varias veces citados. Para que se usaran en ellas, las palabras "establecimiento p�blico", de finalidad social u otra, no se requer�a autorizaci�n extraordinaria y especial de ninguna dase. El Parlamento, por definici�n, o el Ejecutivo habilitado para legislar de manera extraordinaria, no carecen de libertad de palabra.

"Art�culo 12. Necesitan aprobaci�n del Gobierno los siguientes actos del Consejo Directivo, (del I. C. S. S.):

"d) Adoptar y reformar los estatutos y la planta de personal del Instituto y de las cajas y oficinas seccionales; en los estatutos se clasificar�n los servidores del Instituto en empleados p�blicos y en trabajadores oficiales".

La disposici�n transcrita se dict� en uso arreglado a la materia de que trata la Ley de autorizaciones 28 de 1974 ya citada y dentro del plazo que ella fij�. Por estos aspectos se ajusta el art�culo 118-8 del estatuto superior.

Se arguye contra el texto copiado que �l ordena aj� Consejo Directivo del I. C. S. S., bajo tr�mite de aprobaci�n necesaria del Gobierno, clasificar al personal de dicha entidad "en empleados p�blicos y en trabajadores oficiales", siendo as� que una clasificaci�n anterior (D. 2324 de 1948, art�culo 4�) los considera "trabajadores particulares", grupo laboral que, seg�n el actor, les confiere derechos m�s ventajosos.

Si el Consejo Directivo del I. C. S. S. hiciera la clasificaci�n entre empleados p�blicos y trabajadores oficiales y, cumplido ese paso administrativo, el Gobierno lo aprobare, se sostiene que as� quedar�an vulnerados derechos constituidos conforme a la ley vigente cuando se formaron. De tal modo, se alega, surgir�a una infracci�n del art�culo 30 de la Carta, por desconocimiento de derechos adquiridos.

a) No hay texto de la Carta que proh�ba clasificar a los servidores de un establecimiento p�blico "en empleados p�blicos y en trabajadores oficiales". Esas categor�as pueden responder, en todo o en parte, a las necesidades laborales de cada entidad, a la naturaleza de las tareas que deban desempe�arse, a la calidad profesional de los empleados, a la voluntad de las partes, a la duraci�n o continuidad de sus trabajos y sobre todo a las conveniencias del respectivo servicio. Que se haga- o no la -clasificaci�n mencionada es materia que la ley puede resolver u ordenar que se resuelva. Por ello el fragmento legislativo en estudio, que s�lo tiene efectos para el futuro y no consagra consecuencias respecto de situaciones pasadas es por s� mismo constitucional, independientemente de circunstancias de hecho, anteriores, extra�as a los asuntos de exequibilidad, las cuales influir�an en la correcci�n o incorrecci�n constitucional de las soluciones que las autoridades competentes tomaran

b) La violaci�n que plantea el actor, si se acreditaren todos sus extremos, ser�a el resultado de un acto administrativo, cuyo procedimiento exigir�a dos actuaciones inseparables: decisi�n del Consejo Directivo y aprobaci�n por el Gobierno. Y s�lo entonces, si fuere exactamente el caso, ser�a dable atajar las consecuencias que se invocan como antijur�dicas en este negocio. Lo cual no es de competencia de la Corte en ejercicio de su control de constitucionalidad, sino de otras jurisdicciones. El cargo que se estudia debe, pues, rechazarse.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de la competencia que le atribuye el art�culo 214 de la Constituci�n, previo estudio de la Sala Constitucional y o�do el Procurador General de la Naci�n,

Primero. Estese a lo resuelto por esta corporaci�n en sentencia de fecha 28 de octubre de 1976 que declar� exequible el art�culo 39 del Decreto 148 del 27 de enero de 1976, "por medio del cual se reorganiza el Instituto Colombiano de Seguros Sociales".

Segundo. No es el caso de dictar pronunciamiento sobre inexequibilidad del literal a;) del art�culo l9 del Decreto 658 de 1974, por sustracci�n de materia, pues dicho Decreto fue derogado por el art�culo 67 del Decreto 62 de 1976.

Tercero. Son exequibles el art�culo 5�, numeral 2�, del Decreto 3136 del 26 de diciembre de 1968, "por el cual se reorganiza el Ministerio de Trabajo" y el art�culo 1�, ordinal a) del Decreto 62 del 16 de enero de 1976, "por el cual se modifica la organizaci�n administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social", en cuanto denominan al Instituto Colombiano de Seguros Sociales 'establecimiento p�blico y lo clasifican como tal "establecimiento p�blico"

Cuarto. Es exequible el art�culo 12, literal d) del Decreto 148 del 27 de enero de 1976, "por medio del cual se reorganiza; el Instituto Colombiano de Seguros Sociales en la parte que dice: "En los estatutos se clasificar�n los servidores del Instituto en empleados p�blicos y en trabajadores oficiales�

Publ�quese, c�piese. Comun�quese al Gobierno por conducto del se�or Ministro de Trabajo y Seguridad Social, ins�rtese en la Gaceta Judicial y .arch�vese.

Alejandro C�rdoba Medina, Mario Alario D'Filippo, Jer�nimo Arg�ez Castello, Jes�s Bernal Pinz�n, Aurelio Camacho Rueda, Jos� Gabriel de la Vega, Jos� Mar�a Esguerra Samper, Germ�n Giraldo Zuluaga Jos� Eduardo Gnecco C., Juan Manuel Guti�rrez L. Gustavo G�mez Vel�squez, Juan Hern�ndez S�enz, Alvaro Luna G�mez, Humberto Murcia Ball�n, Abel Naranjo Villegas, Conjuez; Alberto Ospina Botero, Hernando Rojas Ot�lora, Luis Enrique Romero Soto, Julio Salgado V�squez, Eustorgio Sarria, Litis Sarmiento Buitrago, Pedro El�as Serrano Abad�a, Ricardo Uribe Holgu�n, Jos� Mar�a Velasco Guerrero.