Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19- del Decreto 2821 del 20 de diciembre de 1974, "por el cual se dictan normas procedimentales en materia tributaria"
ESTATUTO PROCEDIMENTAL EN MATERIA TRIBUTARIA
Exequibilidad del artículo 19 del Decreto número 2821 de 1974.
Corte Suprema de Justicia.-Sala Plena.
(Magistrado ponente: doctor José Gabriel de la Vega).
Aprobada por acta número 21 de 8 de julio de 1976.
Bogotá, D. E., 8 de julio de 1976.
El ciudadano Lucindo Gómez Muñoz pide que se declare inexequible el artículo 19- del Decreto 2821 del 20 de diciembre de 1974, "por el cual se dictan normas procedimentales en materia tributaria". La acusación se funda en quebranto de los artículos 118-8, 76-12 y 55 de la Constitución, por haber excedido el Gobierno, al dictar la disposición impugnada, las facultades extraordinarias que le fueron concedidas por la Ley 23 de 1974.
Violaciones invocadas.
El actor sostiene:
"El legislador al revestir 'pro tempore' al Presidente de la República de facultades extraordinarias, mediante la Ley 23 de 1974, para expedir el estatuto procedimental en materia tributaria, fue especialmente celoso de cumplir el requisito constitucional de que tales facultades fueran 'precisas'. Y tal precisión se aprecia no solamente en la rigurosa disposición numérica del articulado del Decreto legislativo 2247 de 1974, incluido en el artículo l9 de la mencionada ley de facultades, materia de la nueva legislación, sino que le ratificó en forma por demás expresa en el parágrafo del artículo 5° al disponer:
"Es entendido que las disposiciones del Decreto legislativo número 2247 no mencionadas en el artículo 1° de esta ley, no se incluirán en el decreto que se expida en ejercicio de estas facultades. (He subrayado).
"Pues bien: en el artículo 1° de la mencionada Ley 23 de 1974 no se incluyeron los artículos 20 y 22 del Decreto 2247 de 1974 que trataban de la competencia de la Sección de Recursos Tributarios y del recurso procedente contra los actos de liquidación de aforo o de revisión, respectivamente, materias ambas incluidas en el artículo 19 demandado.
"Sin ninguna dificultad puede apreciarse que el legislador prohibió al Gobierno tocar estas materias en el Decreto-ley 2821 de 1974, porque excluyó del artículo 1° de la Ley 23 los artículos del Decreto legislativo 2247 de 1974 que los trataban (20 y 22), y ratificó tal prohibición con el parágrafo del artículo 59 que he transcrito.
"Como, no obstante lo anterior, el Gobierno sí incluyó en el artículo 19 del Decreto 2821 de 1974 las mencionadas materias de los artículos 20 y 22 del Decreto 2247 de 1974, no sólo violó la ley de facultades sino que incurrió en un grado de contumacia que viola evidentemente las siguientes disposiciones de la Carta Fundamental de la República de Colombia:
"a) El artículo 55;
"b) El numeral 12 del artículo 76, y
"c) El numeral 8º del artículo 118".
Concepto del Procurador General de la Nación.
El Jefe del Ministerio Público escribe:
"La: Ley 23 de 1974, expedida con ocasión de la sentencia de fecha 19 de noviembre del mismo año por la cual la Cortes Suprema declaró inexequible la mayor parte de las disposiciones del citado Decreto 2247, concedió facultades extraordinarias para reproducir algunas de las que habían quedado insubsistentes, pero dispuso que al hacerlo se cambiara la palabra "reconsideración por "reposición", como en los artículos 33, 34 y 82 del ordenamiento afectado por la decisión de la alta entidad.
"Además, en su artículo 4º preceptúa que el recurso de apelación 'se interpondrá y surtirá conforme a lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto-ley 1651 de 1961'; y este artículo 45 dice que la apelación puede interponerse de palabra en el acto de la notificación y también 'como subsidiario del de reclamación, debiendo recordarse que éste fue sustituido por el de reconsideración, cuya denominación fue cambiada finalmente por la de 'reposición'.
"Del contexto de la Ley 23 se deduce, entonces, que la intención del legislador ordinario fue mantener el recurso de reconsideración del Decreto 2247, con ligeras modificaciones y bajo el nombre de reposición, que es el tradicional en nuestro sistema procedimental para el que debe resolver el mismo funcionario autor del acto".
Otro concepto.
La ciudadana Clara González de Barliza, abogada de la División Legal de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda, en ejercicio del derecho de petición que consagra el artículo 45 de la Carta, interviene en el presente negocio para solicitar que se declare constitucional la disposición acusada, cuyo texto se copiará adelante.
De las opiniones de la ciudadana Clara de Barliza se hará mérito especial al escribirse las consideraciones que motivan este fallo.
La disposición acusada.
Es del siguiente tenor:
"DECRETO NUMERO 2821 DE 1974"(diciembre 20)
"por el cual se dictan normas procedimentales en materia tributaria.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 23 de 1974,
"Decreta:
"capítulo III "Recursos
"Artículo 19. Contra los actos de liquidación de impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales procede el recurso de reposición, el cual podrá interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación. De este recurso conocerá la Sección de Recursos Tributarios de la Administración de Impuestos Nacionales que hubiere practicado la liquidación".
Las autorizaciones.
El artículo 1° de la Ley 23 del 20 de diciembre de 1974, ''por el cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias, conforme al numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, y se dictan otras disposiciones", reza:
"Artículo 1° Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de quince (15) días, contados desde la vigencia de la presente ley, para modificar la legislación sobre procedimiento tributario, ciñéndose precisamente al texto dé las disposiciones del Decreto legislativo número 2247 de octubre 21 de 1974, publicado en el 'Diario Oficial' número 34203 de noviembre 12 de 1974, en los términos que se indican a continuación, y para señalar la fecha desde la cual empezarán a regir dichas modificaciones:
"El artículo 1°, excepto el inciso segundo; el artículo 2°; el artículo 3°, pero modificando el inciso primero en el sentido de que la obligación que allí se establece rige sólo para los contribuyentes que no estén obligados a llevar libros de contabilidad y únicamente respecto a los ingresos que constituyan renta bruta; el artículo 49; el artículo 5°; el artículo 6°; el artículo 79, excepto los incisos 3° y 5°, y ampliando a seis meses, el plazo señalado en el inciso 1°; el artículo 8°; el artículo 9°; el artículo 10, pero recargando solamente con intereses de mora la diferencia que el contribuyente deberá cancelar; el artículo 11, pero reduciendo a dos años el término que allí se señala y eliminando la referencia que se hace al inciso del artículo 15; el artículo 12; el artículo 13; el artículo 14; el artículo 15, pero reduciendo a dos años el plazo fijado en el inciso primero, disponiendo en el inciso tercero que se reintegre al contribuyente, con intereses corrientes, lo pagado en exceso, reduciendo a dos años el término señalado en el inciso cuarto, eliminando el inciso quinto y precisando en el inciso octavo que la facultad de revisar las declaraciones anteriores a 1974 no puede extenderse a más de dos años; el artículo 16; el artículo 17; el artículo 18, pero agregando el artículo 19 del Decreto 1651 de 1961 para la notificación; el artículo 21; el artículo 23; el artículo 24; el artículo 26; el artículo 30; el artículo 32; el artículo 33, pero cambiando la palabra 'reconsideración' por 'reposición'; el artículo 34, cambiando la palabra 'reconsideración' por 'reposición' y suprimiendo la expresión 'y siempre y'; cambiando la expresión 'el Código de Procedimiento Civil' por 'la ley'; el artículo 36; el artículo 37, excepto el inciso segundo; el artículo 38; el artículo 39 ; el artículo 40; el artículo 41; el artículo 42; el artículo 43; el artículo 44, pero reduciendo al 20% la sanción allí establecida; el artículo 45, pero modificando el inciso 1°, en el sentido de cambiar la expresión inicial así: ' tanto para comerciantes, como para quienes no estando legalmente obligados lleven libros de contabilidad ...'; el artículo 46; el artículo 47; el artículo 48; el artículo 49; el artículo 82, cambiando la palabra 'reconsideración' por 'reposición y el artículo 85".
Y el parágrafo del artículo 5° de la propia ley suena:
"Es entendido que la disposiciones del Decreto legislativo número 2247 no mencionadas en el artículo 1° de esta ley, no se incluirán en el decreto que se expide en ejercicio de estas facultades".
Consideraciones.
Corresponde a la Corte, como es usual en esta clase de asuntos, indagar si existe correspondencia entre el texto de las autorizaciones extraordinarias en virtud de las cuales se ha expedido una norma como la acusada y el contenido de ésta. Y si por otros motivos, no la hallare en pugna con la Carta, sería exequible.
La División de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda analiza con acierto el primer aspecto de la cuestión en escrito presentado el 7 de abril de 1976. La Corte acoge sus opiniones en lo fundamental.
Se dice en el documento citado:
"Al ejercer el Gobierno las facultades extraordinarias mediante el Decreto 2821 debía componer con las autorizaciones de la Ley 23 y las disposiciones del Decreto 2247, un nuevo estatuto lógicamente dispuesto en la colocación de sus materias y debidamente ordenado en la numeración de sus artículos".
Debe notarse que la cita de ciertos artículos (antes declarados inexequibles), del Decreto 2247, que trae la Ley 23, no se hace a manera de ordenamientos operantes en la vida del derecho, sino a título documental, pero expresa algunas declaraciones, para que, una vez adoptadas y vigentes, revistan mérito de ley.
Luego se afirma que la Ley 23 de 74 la misma que confirió las autorizaciones cuyo ejercicio traduce la disposición acusada), concede un recurso de apelación en determinadas circunstancias, cuando previamente se ha negado un reclamo contra determinada liquidación, reclamo que constituye recurso de reposición (v. 1, 23, artículo 4°). Y en consonancia con esto, se lee:
"Es cierta la aseveración del demandante que la ley de autorizaciones no consagró expresamente la reproducción del artículo 19 del Decreto 2247 de 1974, pero también es cierto que al plasmar el artículo 4° de la misma ley la procedencia del recurso de apelación 'contra las providencias dictadas por las Secciones de Recursos Tributarios, cuando el monto de la liquidación impugnada o el valor de la reclamación sea superior a $ 3 0,000.007 expresamente estaba consagrando la reproducción del citado artículo, esto es, el recurso de 'reconsideración hoy de reposición".
Finalmente, cabe destacar los siguientes párrafos:
"Por otra parte, si la intención de los honorables parlamentarios no era la de establecer el recurso de reposición, ¿cuál el objeto de la existencia y reproducción de los artículos 21 que instaura la consulta de las resoluciones que dictan las Secciones de Recursos Tributarios, 23 que consagra la' facultad de corregir los errores de los actos sometidos a su conocimiento en el fallo del 'recurso', 24, que consagra los requisitos que debe reunir el k recurso7 y finalmente el 34 en donde se establece la viabilidad de las nulidades en los recursos de 'reposición '
"Por otra parte, a través de las autorizaciones dadas en el artículo 1°, invariablemente se encuentra la orden del cambio de la palabra 'reconsideración por la de Deposición'; ¿puede entonces argüirse, que no se autorizó la consagración del citado recurso
Por lo demás, una vez comprobada la simetría que liga las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 23 al artículo 19 demandado, tampoco halla la Corte desconocimiento, en este negocio, de ningún otro canon de la Constitución. En consecuencia, el artículo censurado es exequible.
Resolución.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de 1a. competencia que le atribuye el artículo 214 de la Constitución, previo estudio de -la Sala .Constitucional, y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Es exequible el artículo 19 del Decreto número 2821 del 20 de diciembre de 1974, "por el cual se dictan normas procedimentales en materia tributaria"
Publíquese, cópiese, comuníquese al Gobierno por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito
Público, insértese en la Gaceta Judicial y archívese.
Alejandro Córdoba Medina, Mario Alario D'Filippo, Jerónimo Argáez, Humberto Barrera Domínguez, Jesús Bernal Pinzón, Aurelio Camacho Rueda, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández
Sáenz; Juan Manuel Gutiérrez L., Álvaro Luna Gómez, Alejandro Mendoza y Mendoza, Humberto Murcia Bollen, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Hernando Rojas Otálora, Julio Salgado Vásquez, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago José María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza, Secretario.