BOGOTA, DISTRITO ESPECIAL Y CAPITAL DE CUNDINAMARCA
Exequibilidad del fragmento del artículo l9 del Decreto 3133 de 1968, en cuanto dispone que Bogotá ''seguirá siendo la capital del Departamento de Cundinamarca".
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena.
(Magistrado ponente: doctor José Gabriel de la Vega).
Aprobada por acta número 5 de 17 de febrero de 1976.
Bogotá, D. E., 17 de febrero de 1976.
Los ciudadanos Manuel José Cárdenas R. y Fabio Antonio Cárdenas Z. piden que se declare inexequible la parte final del artículo del Decreto 3133 de 1968, fragmento que adelante se subrayará.
El texto parcialmente demandado.
"DECRETO 3133 DE 1968
"(diciembre 26)
''por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades legales, y en especial de las extraordinarias que le confiere el artículo 13 (sic) de da Ley 33 de 1968, y
"Considerando:
"Artículo 1° El Municipio de Bogotá, capital de la República, continuará organizado como un Distrito Especial sin sujeción al régimen municipal ordinario, y seguirá siendo la capital del Departamento de Cundinamarca.
"Artículo 2°...".
(Así aparece en el "Diario Oficial'' número 32690, de enero 21 de 1969, pero el artículo de la Ley 33 que confirió las facultades extraordinarias es el 11 y no el 13, que no existe).
Violaciones y argumentos invocados.
Demandante y Procurador reputan infringidos directamente el artículo 199 de la Constitución y de modo indirecto los artículos 182, 185. 176 y 177,
Violación directa principal.
El quebranto principal concierne a la norma constitucional 199, cuyo tenor es como sigue:
"La ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley. La ley podrá agregar otro u otros municipios circunvecinos al territorio de la; capital de la República, siempre que sea solicitada la anexión por las tres cuartas partes de los concejales del respectivo municipio".
Y las razones alegadas abarcan dos aspectos: -De un lado, se reputa que el constituyente, al expedir el artículo 199 (inciso 2,-artículo 1° A. L. 1 de 1945), tuvo sin duda el pensamiento de crear una nueva entidad territorial (el Distrito Especial de Bogotá), extraña al Departamento de Cundinamarca, segregándola del territorio de éste, y que de tal modo excluyó institucionalmente a Bogotá de ser capital de Cundinamarca.
De otra parte, se estima que el conjunto de la regulación constitucional sobre entidades administrativas también se quebranta por la disposición demandada, conforme a la cual el Municipio de Bogotá, capital de la República, "seguirá siendo la capital del Departamento de Cundinamarca".
Violaciones indirectas.
Como consecuencia de esta infracción capital del precepto 199, se aducen otras, indirectas, sobre los siguientes artículos del Código Superior:
El 182, que dispone, en su primera parte:
"Los Departamentos tendrán independencia para la administración de los asuntos seccionales, con las limitaciones que establece la Constitución, y ejercerán sobre los Municipios la tutela administrativa necesaria para planificar y coordinar el desarrollo regional y local y la prestación de servicios, en los términos que las leyes señalen".
Dado que el artículo 1° del Decreto 3133 establece que el Municipio de Bogotá seguirá siendo, capital del Departamento de Cundinamarca, bajo régimen legal distinto del ordinario, se desconocería el inciso copiado del artículo 182, ya que el Departamento de Cundinamarca, habida cuenta de tal situación, no podría poner en plena ejecución su independencia en lo relativo al Distrito de Bogotá, ni ejercer sobre él la necesaria tutela administrativa.
Los incisos segundo y tercero del mismo artículo 182 rezan:
"Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, determinará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, teniendo en cuenta la naturaleza, importancia y costos de los mismos, y señalará el porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nación que deba ser distribuido entre los Departamentos, las Intendencias y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá para la atención de sus servicios y los de sus respectivos municipios, conforme a los planes y programas que se establezcan.
"El treinta por ciento de esta asignación se distribuirá por partes iguales entre los Departamentos, Intendencias y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, y el resto proporcionalmente a su población". (Artículo 53, A. L. 1 de 1968).
Sobre estos puntos anotan los actores:
"Esta parte del artículo es- muy importante porque crea el situado fiscal para todas las 'entidades territoriales no incluyendo a Bogotá dentro de los Municipios de Cundinamarca, cuando le asigne expresamente una partida del situado fiscal, diferente al de Cundinamarca, y considera a Bogotá como una entidad territorial separada del Departamento. Y por participar en la elección de diputados, que vota el presupuesto y el situado fiscal de Cundinamarca, viola nuevamente su autonomía y la limita, inclusive votando partidas para Bogotá, que disminuyen el situado de Cundinamarca, cuando la única limitación es la establecida en el artículo 200 de la C. N., con lo cual el Decreto 3133 de 1968, viola nuevamente la parte segunda de este artículo, por haber establecido que '...Bogotá, seguirá siendo capital de Cundinamarca' ".
El 185, en cuanto dice :
"En cada Departamento habrá una corporación administrativa de elección popular, que se denominará Asamblea Departamental, integrada por no menos de quince ni más de treinta miembros, según lo determina la ley, atendida la población respectiva".
Y, en más, porque también prescribe:
"Las Asambleas se reunirán ordinariamente cada año en la capital del Departamento, por un término de dos meses".
Afirman los impugnantes:
"Del artículo anterior se desprende con diáfana claridad que en la elección de la Asamblea de Cundinamarca, no puede entrar a ejercer el sufragio, sino la población de los municipios o 'entidades municipales' de Cundinamarca, ya que la población de Bogotá, no es 'atendible', conforme ai artículo 185, y al venir haciéndolo, con base en el artículo 1°, parte segunda del Decreto 3133, esta disposición está violando el artículo constitucional que comentamos".
Y añaden:
"Además, cuando el artículo 1° del Decreto 3133 de 1968, dice: '...Bogotá, seguirá siendo capital del Departamento de Cundinamarca viola la segunda parte del artículo 185 de la Carta, porque al continuarse reuniendo la Asamblea de Cundinamarca en Bogotá, dejará de hacer sus reuniones ordinarias y extraordinarias en un municipio de los que componen su entidad territorial propia, de la cual quedó excluida Bogotá, como capital de la República".
Los artículos 176 y 177, al prescribir que cada departamento constituirá una circunscripción para la elección de Senadores y otra para la de Representantes.
La glosa de los actores es la siguiente:
"Y al considerar al Distrito Especial de Bogotá,, incluido en la Circunscripción Electoral de' Cundinamarca, cuando no tiene nada que ver con ella, de acuerdo con la separación que le dan los artículos 182 y 200 de la C. N., cae por su ; base el agregado fáctico que se hizo al artículo 1° parte segunda del Decreto 3133 de 1968, por ser contrario al ordenamiento constitucional del artículo 199 de la Constitución y del cual hemos venido hablando extensamente".
Concepto del Procurador.
El Procurador General de la; Nación, en fin, acoge las censuras antes sintetizadas y las refuerza de esta suerte:
"Parece indudable, de otro lado, que el Distrito Especial de Bogotá es una de las entidades territoriales de la República a que se refiere el artículo 5° de la Constitución, con mayor razón que los Municipios o Distritos Municipales comunes, porque éstos sí forman parte o constituyen divisiones administrativas de los Departamentos respectivos".
Y concluye:
"De lo expuesto se infiere que la disposición que se acusa pugna ante todo con el artículo 59, inciso primero de la Constitución, en cuanto señala las entidades territoriales de la República, en relación con el artículo 19.9 del mismo ordenamiento referente al Distrito Especial de Bogotá".
El inciso primero del artículo 5°, citado en la vista fiscal, reza:
"Son entidades territoriales de la República, los Departamentos, las Intendencias^ las Comisarías y los Municipios o Distritos Municipales, en que se dividen aquéllos y éstas".
Consideraciones.
Como las violaciones argüidas radican en desconocimiento del artículo 199 de la Carta, y- de este desconocimiento derivarían las demás, que a título indirecto el libelo enfrenta a la disposición acusada, precisa ver
Si realmente el constituyente de 45 tuvo la intención, mediante el artículo 199 de la Carta, de excluir al Municipio de Bogotá de la comprensión del Departamento de Cundinamarca.
Y si las reglas que 'trae la Carta sobre entidades territoriales consagran entre estas divisiones tales que hacen imposible que Bogotá, sometida a un estatuto diferente del régimen municipal ordinario, no pueda funcionar sino como entidad forzosamente independiente del Departamento de Cundinamarca, del cual aparece, sin embargo, como capital.
La intención del constituyente.
Este punto concreto de precisar si la reforma constitucional de 1945> al estatuir que "la ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley" (artículo 199), tuvo o no la intención de separar a Bogotá del Departamento de Cundinamarca y de erigirla en entidad específica y peculiar distinta por todo concepto de la demás que contempla el artículo 5Q de la Carta, ha sido objeto de sólido y minucioso estudio por esta corporación, en sentencia del 4 de septiembre de 1969, que ahora cumple reiterar. En ese fallo, luego de analizarse los antecedentes de la enmienda que sobre el particular se adoptó, al través de la exposición de motivos, ponencias e intervenciones de Ministros y congresistas y aun teniendo en cuenta el orden de colocación inicial de los artículos del proyecto de acto legislativo, se llega a claras conclusiones, de las cuales conviene destacar las siguientes:
Al leer la Corte una primera formula que debía influir decisivamente en .la redacción final del artículo 199, anotó:
"Así las cosas, en la Cámara de Representantes se llegó a una primera fórmula en esta materia. No se trataba de crear el Distrito Capital, sino solo un Distrito Especial; es decir, no habría segregación del Departamento de Cundinamarca, ni la capital de éste debería trasladarle a otro jugar; por lo mismo, Bogotá seguiría perteneciendo políticamente a dicho Departamento, por ejemplo, para efectos de elección de congresistas y diputados, y también para los jurisdiccionales como que dependería de sus Tribunales Superiores de Distrito Judicial y de lo Contenciso Administrativo. Se trataba de asegurar, eso sí, la autonomía administrativa de Bogotá frente a la Asamblea y al Gobernador de Cundinamarca, y también que todas las rentas e impuestos generados tuvieran el carácter de municipales, excluyendo al Departamento de la facultad de establecerlos en Bogotá". (Sentencia de 1969, G. J. cxxxvn, p. 246, col. 2ª).
Al considerar la Corte el marco peculiar dentro del cual, según el constituyenté de 1945, debiera desarrollarse la acción administrativa de Bogotá, con características de autonomía excepcional respecto del Departamento de Cundinamarca, manifiesta:
"La única excepción posible y prevista, por estos aspectos, como en otro aparte se estudia, era en relación a la dependencia del Distrito Especial del Departamento de Cundinamarca, porque se trataba simplemente de asegurar su autonomía administrativa y fiscal; de que sin constituir un nuevo departamento, sin segregar-lo tampoco del de Cundinamarca, tuviera esa categoría de Distrito Especial, distinguido sólo por esa autonomía". (G. J., cxxxvn, p. 251, columna 1ª).
El mismo fallo recalca:
"Se quiso, pues, no el Distrito Capital, sino un Distrito Especial, que formando parte del territorio de Cundinamarca, continuando como capital suya, y conservando ciertas vinculaciones, como las políticas o jurisdiccionales, gozara de plena autonomía frente al Departamento, por los aspectos administrativos y fiscales". (G. J. cxxxvn, p. 251, col. 2ª).
Y al puntualizar estos orígenes del artículo 199, la sentencia observa:
"Explicando la fórmula, el doctor Soto del Corral se expresó diciendo: 'Bogotá puede seguir siendo capital de Cundinamarca de acuerdo con los puntos estudiados en la comisión de reforma, porque Bogotá no va a tener tribunales ordinarios ni administrativos, sino que en esto siguen rigiendo las normas legales existentes, porque lo único que se desea es una autonomía fiscal y administrativa9 99 (G. J. cxxxvn, p. 252, col 1ª).
Corolario de lo transcrito; no estuvo en la mente del Congreso, al dictar el articulo 199 de la Carta, separar, excluir o segregar a Bogotá de Cundinamarca, ni tampoco privarla de su condición de capital de dicho Departamento. De ahí que no sea aceptable el punto de vista que los demandantes sostienen sobre esta faz de la cuestión.
Departamentos y municipios, entidades territoriales.
Aceptado, como lo admite la Corte, que Bogotá no ha sido excluida del Departamento de Cundinamarca y puede ser su capital, no hay posibilidad de hallar que el artículo 199 de la Carta -cuyos alcances conforme a la voluntad del constituyente se dejan vistos- sea incompatible con el artículo 1° del Decreto 3133 en el fragmento acusado, que apenas se limita a reconocer esa evidencia, aún vigente y de remoto origen legal, a saber: Que Bogotá "seguirá siendo la capital del Departamento de Cundinamarca".
Entre departamentos y municipios (ordinarios o de régimen especial) no existe la contraposición que se pretende. Al contrario, unos y otros pueden ejercer cometidos concordes y aun sobrepuestos en la acción administrativa general, siempre que se respeten las condiciones mínimas que para el funcionamiento de cada entidad exige la Carta y que se proceda conforme a ley o, en ciertos casos, con arreglo a las ordenanzas departamentales.
En respaldo de esta observación se tiene que el artículo 198 de la organización constitucional (artículo 63 A. L, 1 de 1968) prevé una gama variada de municipios que pueden activar en el orden departamental, con diversas categorías, "de acuerdo con su población, recursos fiscales e importancia económica", bajo distinto régimen para su administración, según lo establezca y señale el legislador.
Es así como "para la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más municipios de un mismo Departamento, cuyas relaciones den al conjunto las características de un área metropolitana, la ley podrá organizarías como tales, bajo autoridades y régimen especiales, con su propia personería, garantizando una adecuada participación a las autoridades municipales en dicha organización99, siendo de competencia de las asambleas, "a iniciativa del Gobernador, y oída previamente la opinión de los Concejos de los Municipios interesados, disponer el funcionamiento de las entidades así autorizadas" (artículo 198, inc. 2).
En el mismo género de ideas, con la preocupación de dar variedad a los distritos que hacen parte de un mismo departamento, previene el inciso 3 del artículo 198: "La ley establecerá las condiciones y las normas bajo las cuales los Municipios pueden asociarse entre sí para la prestación de los servicios públicos. Las Asambleas, a iniciativa del Gobernador, podrán hacer obligatoria tal asociación, conforme a la ley citada, citando la más eficiente y económica prestación de los servicios así lo requieran".
Dentro de las orientaciones descritas, así consagre una categoría más de Municipios con mayor importancia de la que revisten las apuntadas en el artículo 198, y en grado de mayor excepción, encaja el ordenamiento singularísimo que el artículo 199 permite a la ley reglamentar para el Distrito Especial de Bogotá.
Los artículos 198 y 199 C. N. armonizan cabalmente y con ambos casa la parte final del artículo 1°, acusada y a cuyas voces Bogotá, capital de la República, "seguirá siendo capital del Departamento de Cundinamarca".
Como las demás infracciones invocadas en este negocio (artículos 182, 185, 176 y 5 C. N.), tienen naturaleza secundaria, es decir, se presentan como derivadas de la violación del artículo 199, sería redundante estudiarlas, ya que implícitamente se han estimado desprovistas del fundamento que se les dio en el libelo que se decide.
Conclusiones.
De lo descrito se sigue:
Que no fue intención del constituyente del año 45, al dar el artículo 199 C. N., erigir una entidad sui generis con el mismo valor de división territorial que tienen las enumeradas en el artículo 5° de la Carta, ni segregar a Bogotá del Departamento de Cundinamarca, del cual, a falta, de disposición legal contraria# sigue siendo parte y es su capital.
El artículo 199 concuerda con los textos 198 y 5 C. N. y se amolda a las otras disposiciones que contiene el Título XVIII de la Carta ("De la Administración Departamental y Municipal") y demás preceptos concordantes.
La disposición demandada se ciñe a los preceptos superiores citados y cuadra con los artículos 5< , 76-5 y 118-8 y 76-12 de la Carta.
Es constitucional.
Resolución.
La Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Es exequible el fragmento del artículo 1° del Decreto 3133 de 1968, "por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá", en cuanto dispone que Bogotá "seguirá siendo la capital del Departamento de Cundinamarca".
Publíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese al Ministro de Gobierno y archívese el expediente.
Alejandro Córdoba Medina, Presidente; Mario Alario D'Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Jesús Bernal Pinzón, Aurelio Camacho Rueda, José Gabriel de la Vega, Ernesto Escallón Vargas, José María Esguerra Sam-per, Germán Giraldo Zuluaga, Guillermo González Charry, José Eduardo Gnecco C,, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Jorge Gaviria Solazar, Alfonso Peláez O campo, Humberto Murcia Ballén, Julio Salgado Vásquez, Luis Enrique Romero Soto, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza, Secretario.