ALCALDE
Es el representante legal del municipio. - Exequibilidad del artículo 39 de la Ley 28 de 1974.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena.
(Magistrado ponente: doctor Luis Sarmiento Buitrago).
Aprobada acta número 33 de 16 de octubre de 1975.
Bogotá, D. E., 16 de octubre de 1975.
El ciudadano Hugo García Beyes, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución, pide se declare inexequible la siguiente disposición:
"LEY 28 DE 1974 "
"(diciembre 20)
"por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias en materia administrativa, y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
"Decreta:
"Artículo 3. El Alcalde es el representarte legal del Municipio para todos los efectos a que hubiere lugar".
Dice el actor que se viola el artículo 77 de la Carta, "pues el artículo 3° no se relaciona con la materia de la ley cuestionada, que es de autorizaciones pro témpore al señor Presidente de la República, para que reforme la Administración Publica del orden nacional".
Agrega que se infringe el artículo 92, sin aducir razón especial y afirma que:
" La transgresión de la Constitución se extiende al artículo 201 que al conceder las atribuciones! al Alcalde, como Agente del Gobernador, Jefe de la Administración Municipal, entre otras, no otorga LA DE SER REPRESENTANTE LEGAL DEL MUNICIPIO".
Además, refuerza su argumentación, manifestando que la norma acusada modifica los Códigos de Procedimiento Civil (D. 1400 de 1970, artículo 41, numeral 4), Contencioso Administrativo (Ley 167 de 1941, artículo 20, inciso 2^) y de Régimen Político y Municipal (Ley 4^ de 1913, artículo 145) que dan al Personero la representación de los Municipios en negocios judiciales, administrativos y la representación general de tal entidad, respectivamente.
El Procurador General, refiriéndose al alcance de los artículos 77 y 92 de la Constitución, dice: " Es indudable que estos preceptos -expresó entonces la Procuraduría- contienen normas de conveniencia sobre la manera de legislar, pues tienden a racionalizar y tecnificar el ejercicio de esa función por parte del Congreso, pero este es su único alcance, vale decir, que con ser importante no se refiere a la esencia de la ley sino a su forma o presentación, ni implica regulación o limitación de la potestad legislativa de aquel órgano del Estado como manifestación del poder político reconocido por la propia Constitución".
Agrega que el incumplimiento de los requisitos exigidos por tales artículos no constituye vicio de inconstitucionalidad que pueda dar origen a declaración de inexequibilidad.
Finalmente, pide que se declare exequible la disposición acusada, porque:
"En ninguna de tales normas ni en otra alguna del mismo ordenamiento superior se asigna al Personero la representación del Municipio, ni siquiera parcialmente o para ciertos efectos".
Consideraciones.
1ª. Antigua jurisprudencia de la Corte Suprema (sentencia de octubre 20 de 1913) restringió la competencia de esta entidad en la guarda de la Constitución que le encomendó el Acto legislativo número 3 de 1910, en su artículo 41, a las leyes que contravenían preceptos sustanciales de la Carta, más no a las que violaban el procedimiento en su expedición.
La jurisprudencia imperante hoy es que en la Constitución no hay (preceptos sustantivos y preceptos adjetivos, normas principales y normas accesorias, reglas de forma y reglas de fondo. A todas las tiene la Corte como del mismo valor y de la misma categoría, superiores por todo concepto a las disposiciones de las leyes comunes". (Sentencia de junio 28 de 1952, G., t. 71, pág. 654/55).
No hay, pues, en la Constitución precepto alguno cuya guarda no se haya entregado a la Corte Suprema.
2ª. El artículo 214 de la Constitución, al seña-lar la competencia de la Corte Suprema, en materia constitucional, en la atribución 1ª comprende los proyectos de ley, por la vía de las objeciones presidenciales, cuando violan la Constitución "tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en-su formación"; y la atribución 2ª no repite el mismo concepto, porque el Título VII del estatuto, que debe guardar la Corte en su integridad, se refiere a la formación de las leyes.
Acorde con lo anterior, el Decreto 0432 de 1969, reglamentario del funcionamiento de la Sala Constitucional, al referirse a las acciones de inexequibilidad, comprende los dos casos "por infracción de las normas sustanciales o procedí-mentales de la Constitución" (artículo 16).
De consiguiente, tanto la forma coma el fondo de los proyectos y de las normas legales pertinentes, se incluyen en la competencia de la Corte para efectos de revisar su conformidad con toda el articulado de la Constitución.
3ª. Busca el constituyente con las exigencias indicadas en las artículos 77 y 92 de la Carta tecnificar la legislación, facilitar la información y consulta y dar certeza a las decisiones tomadas por el legislador. No son de pequeña cuantía estos propósitos.
La Ley 28 de 1974 (diciembre 20) titulada "por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias en materia administrativa, y se dictan otras disposiciones", se encabeza con la fórmula "El Congreso de Colombia DECRETA":
El artículo l° de esta Ley dice:
"De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República, por el término de doce meses, contados a partir de la vigencia de esta Ley, de facultades extraordinarias en asuntos administrativos. En ejercicio de estas facultades podrá:
"b) Dictar el estatuto administrativo y fiscal de las Intendencias y Comisarías, y establecer el régimen de los Municipios y de los corregimientos que los integran".
Son, pues, facultades extraordinarias en asuntos administrativos que se precisan en doce literales, todos los cuales expresan la voluntad del legislador de que se cambien los sistemas; de relación entre los órganos centrales de la administración y las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, a fin de que Gobernadores, Intendentes, Comisarios, Alcaldes y Corregidores participen en la dirección y coordinación de las actividades estatales encargadas de la prestación de servicios públicos comunes; para lograr "la efectiva descentralización de los servicios que hoy se hallan a cargo de la Nación" (literal d).
En busca de esta finalidad se faculta al Gobierno para "establecer el régimen de los municipios" (literal b) y "modificar las normas vigentes sobre órganos de dirección y administración de las entidades descentralizadas" (literal k).
Al conceder estas facultades extraordinarias, para reorganizar la administración de las entidades descentralizadas territorialmente, quiso el legislador que los municipios estuviesen representados por el Alcalde, para todos los efectos a que hubiere lugar, como lo dispuso en el artículo 3° acusado.
Hay unidad de materia entre el artículo 3° y el 1° que determina las facultades, como también entre el título de la ley y el contenido de la misma.
También se inicia con la fórmula que señala la Constitución.
No hay violación de los artículos 77 y 92 del Estatuto Supremo.
4ª. El cargo de Personero está instituido en la Constitución, artículo 197-6, pero sin señalamiento de funciones; en cambia el Alcalde es el Jefe de la Administración Municipal, conforme a las normas que la ley le señale. (Artículo 201) Además en el orden administrativo el artículo 197-7 permite al Concejo autorizar al Alcalde para celebrar contratas, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro temporte, precisas funciones que corresponden al Concejo.
Por el aspecto de la' representación judicial, nada se dice en la Constitución al respecto.
Debe, entonces, la ley señalar cuál es el representante legal de los municipios para todos los efectos que la misma ley señala, puesto que no hay representante constitucional de tales entidades,
5ª. La oposición o contradicción con leyes anteriores, así tengan la denominación de Códigos, no origina violación de la Constitución, porque precisamente entre las facultades del legislador están las de reformar y derogar las leyes, expedir códigos y reformar sus disposiciones.
6ª No .sobra observar que de conformidad tanto con el anterior Código de Procedimiento Civil, como con el nuevo la regla general es que el Personero es el ((Agente del Ministerio Público", con las funciones de vigilancia administrativa a que se refiere el artículo 143-de la Carta, sin que esto comporte la representación legal del Municipio.
Finalmente, la Corte al interpretar el artículo 199 1de la Constitución, entiende que el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá representa a esta entidad, administrativa y judicialmente. Dice así. * i none
"Llevar la voz del Distrito y representarlo administrativa y judicialmente, pudiendo delegar esta representación, es, del mismo modo, consecuencia obligada del carácter constitucional de Agente del Presidente y Jefe de la Administración. 99 (Sentencia, julio de 1975).
No puede encontrarse vicio de inconstitucionalidad cuando la ley estatuye igual normatividad para el resto de los Municipios.
7ª. La costumbre, la tradición, la doctrina, la jurisprudencia que invoca el actor, pueden ser origen de la ley, pero no tienen sil valor.
Por estas consideraciones la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Es exequible el artículo 3° de la Ley 28 de 1974.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Aurelio Camacho Rueda, Presidente; Mario Alario D'Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Jesús Bernal Pinzón, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Escallón Vargas, José María Esguerra Samper, Federico Estrada Vélez José Gabriel de la Vega, Juan Hernández Sáenz, Litis B. Flórez, Germán Giraldo Zuluaga, -José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique, Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitraga, José María Ve-lasco Guerrero.
Alfonso Guarin Ariza, Secretario.
Salvamento de voto.
Disentimos de la sentencia que antecede por las razones que expusimos en la discusión del proyecto respectivo y que, en síntesis, son las siguientes:
El artículo 197 de la Constitución Política establece como una de las atribuciones de los Con-cejos Municipales, la de:
"6ª. Elegir Personeros y Tesoreros Municipales y los demás funcionarios o empleados que la ley determine".
Esta atribución no surge, pues, de la ley, sino de la propia Carta y al consignarla el constituyente quiso dar a esos dos funcionarios (personeros y tesoreros) categoría especial en cuanto que sólo pueden ser suprimidos por una reforma de la propia Constitución y únicamente han de ser nombrados por los Concejos respectivos.
Y al proceder de esta manera el constituyente, es obvio que quiso dotarlo de las facultades inherentes a la naturaleza de esos dos cargos: el de personero, consistente en llevar la personería del. Municipio, como tradicionalmente se ha entendido en nuestro derecho desde la Reforma Constitucional de 1910, y el tesorero, relativo al recaudo y manejo de los fondos públicos municipales.
Pretextar que por no haber señalado expresamente estas funciones la propia Carta, puede el legislador disponer que el primero de ellos ya no lleve la personería del municipio, entregándosela al Alcalde, es tan inconstitucional como admitir que pueda determinar que el tesorero no recaude y maneje los fondos municipales, trasladando esta función a otro empleado.
Suprimir la función esencial de uno de esos cargos, es tanto como hacerlo desaparecer, pues ¿para qué se designa un personero que no representa ó un tesorero que no recaude, ni maneja los fondos respectivos
Es cierto que el personero conserva la calidad de Agente del Ministerio Público; pero ella es accidental y no es por ella por la que la Carta le dió categoría constitucional, ya que la misma Constitución regula el Ministerio Público como ejercido bajo la dirección del Procurador General de la Nación por los Fiscales de los .Tribunales de .Distrito y por los demás Fiscales que designe la ley y ésta ha cercenado gran parte de las que en esa, materia ejercía el personero y puede aun suprimirlas sin obstáculo constitucional.
Tampoco es argumento en favor de la constitucionalidad del traslado de la, función representativa del Municipio al Alcalde, el que la Corte lo haya admitido con relación al del Distrito Especial de Bogotá, pues éste puede ser organizado sin sujeción al régimen constitucional ordinario y guarda más semejanza con la organización de los Departamentos, cuyo representante es el Gobernador.
Fecha, ut supra.
José Enrique Arboleda Valencia, José Eduardo Gnecco C.