TRATADOS INTERNACIONALES
Su ejecución ofrece modalidades diferentes según la naturaleza y objeto del convenio y el modo como sus cláusulas incidan en el ordenamiento jurídico nacional. - Tratado de Montevideo. - Facultades al Gobierno para su desarrollo. - Las decisiones de los organismos supranacionales creados por tratados internacionales inciden de inmediato en la legislación interior, sin que para ello se requieran siempre y necesariamente actuaciones o disposiciones adicionales de carácter interno. - Exequibilidad del artículo 2.° de la Ley 88 de 1961.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena.
(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).
Aprobada por acta número 14 de 22 de mayo de 1975.
Bogotá, D. E., 22 de mayo de 1975.
El ciudadano Camilo González Chaparro, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, pide que se declare la inexequibilidad del artículo 2.° de la Ley 88 de 1961, cuyo texto dice así:
"Artículo 2.° Facúltase al Gobierno Nacional para adoptar todas las medidas conducentes y para crear los institutos o dependencias que sean necesarios, establecer los cargos y sus respectivas asignaciones y para abrir créditos, contracréditos o traslados que estime conveniente (sic) para el desarrollo del presente Tratado".
Estima la demanda que el precepto transcrito violó el artículo 76 de la Carta en sus ordinales 11, 12 y 18, así como el 120-20 del mismo Estatuto Superior.
El acto hace radicar la infracción en que, en su concepto, al haber facultado al Gobierno para tomar. "todas" las medidas apropiadas al desarrollo del Tratado, le delegó indebidamente dos que de modo específico y claro corresponden al Congreso, a saber: La de estudiar y determinar las bases de igualdad y reciprocidad sobre las cuales se pueden crear instituciones supranacionales que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados (76-18); y la general de hacer las leyes, para el caso de que una medida de esta naturaleza se hiciere necesaria para el desarrollo del tratado (76-1). La palabra mencionada abarca parejamente facultades administrativas y legislativas. En su concepto de fondo, el señor Procurador General de la Nación considera que, dando por aceptado que la demanda se encuentre dirigida contra la porción del artículo 2.° que habla de "tomar todas las medidas..." ella es constitucional; pues debe entenderse referida obviamente a las atribuciones del artículo 76-11 de la Carta, que no exigen límite temporal, sino la adopción de medidas administrativas que requieran cierta cooperación ele la Rama Legislativa. No se trata, afirma el Jefe del Ministerio Público, de medidas legislativas, pues éstas se prevén en el numeral 12 de la misma disposición y se refieren a una potestad que exclusivamente corresponde al Congreso, y solo por vía excepcional y de delegación, puede ejercer el Gobierno.
Consideraciones.
Según las voces de la demanda, la petición de inexequibilidad que ella presenta "parte de la necesidad técnica y académica de definir las órbitas de ejecución de los tratados por parte del Poder Público…". Para este fin el demandante ha estimado necesario hacer ante la Corte la presentación de los cargos tal como se han sintetizado en párrafos anteriores. Debe, pues, definirse el caso concreto, y a ello se procede en los términos que siguen.
Es atribución del Presidente de la República, de conformidad con el artículo 120-20 de la Carta Política, "dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con los demás Estados y entidades de derecho internacional; nombrar los agentes diplomáticos, recibir los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a aprobación del Congreso". Ya se ha dicho con insistencia por la Corte, que un tratado internacional es un acto complejo que se inicia con las negociaciones pertinentes y la celebración del mismo por parte del Presidente; que continúa con el sometimiento de sus cláusulas a la consideración y aprobación del Congreso y que es rematado con un canje de ratificaciones. En esta operación entran en juego sucesivamente atribuciones que la Constitución asigna, dentro de su órbita pertinente, a las Ramas Ejecutiva y Legislativa del Poder Público. Sobreviene luego el problema de su ejecución que ofrece modalidades diferentes según la naturaleza y objeto del convenio y el modo como sus cláusulas incidan en el ordenamiento jurídico nacional.
Así, en los tenidos en el derecho internacional como tratados clásicos, sus estipulaciones se entienden incorporadas de jure al derecho interno y se hacen obligatorias de inmediato para las autoridades, al punto de no ser susceptibles de alteración o modificación unilateral. Si para su cabal cumplimiento se hacen necesarias, en ciertos casos, medidas adicionales, ellas serán de carácter administrativo y el tomarlas y hacer que se pongan en práctica es atribución que debe cumplir el Presidente de la República con apoyo en la atribución del artículo 120-20 de la Carta como Jefe que es de las relaciones internacionales.
Casos hay, sin embargo, en que las citadas estipulaciones, por su propia naturaleza, exigen para un cabal desarrollo posterior, medidas o disposiciones internas que el ordenamiento constitucional facilita, solo a través de una actuación conjunta del Gobierno y del Congreso. A esta hipótesis se refirió la Corte en su fallo de 26 de julio de 1971, al cual alude la demanda (inadecuadamente para el caso por ella planteado), en los términos siguientes:
"Si se tiene en cuenta que los tratados públicos, para su cumplimiento, requieren a menudo que se adopten por el Gobierno (y aun por el Congreso), actos posteriores que los haga efectivos, resulta evidente que el texto legal que va mencionado (el mismo demandado ahora), concedió al Ejecutivo una autorización para obrar dentro de su órbita constitucional, en cuanto al tratado de libre comercio pactado en Montevideo requiriese actuaciones gubernamentales, a los fines de su desarrollo. Esta suerte de facultades está prevista por el numeral 11 del precepto 76 de la Constitución".
Y casos hay también en que para que un tratado entre en ejecución se requiere una ley posterior, como lo observó la Corte en el mismo fallo antes citado. Si tal hipótesis se presentare, solo el Congreso podría dictarla, como acto suyo y de su exclusiva competencia, y excepcionalmente el Gobierno si para hacerlo fuere investido de facultades extraordinarias (artículo 76-1 y 76-12 C N.)
Pero así mismo ha examinado la Corte -y bien a fondo- con ocasión de la demanda de exequibilidad de los artículos 2 y 4 de la Ley 8.ª de 1973, una novísima modalidad de tratados internacionales, los que vienen formando el denominado derecho de integración, cuya característica principal es la de. que por sus estipulaciones los Estados se obligan a crear órganos o entidades supranacionales, verdaderas delegatarias de ciertas firmas de la tradicional soberanía, con atribución y capacidad suficientes para dictar normas en ciertos campos o materias, cuya incidencia se produce de inmediato en la legislación interior, modificándola, sin que para ello se requieran siempre y necesariamente actuaciones o disposiciones adicionales de carácter interno; ni sea aceptable, por contrariar los principios contenidos en los preceptos 120-20 y 76-18 de la Carta, condicionar o limitar las atribuciones que tiene el Presidente para tomar todas las medidas conducentes al cumplimiento del tratado, ni la virtualidad intrínseca de éstos para operar plenamente, en cuanto a las normas del derecho derivado, sobre la legislación nacional.
Se ha hecho necesario el recuento anterior, para poner de relieve la claridad y continuidad de la doctrina de la Corte en la materia y la errada posición de la demanda al examinar el artículo 2.° de la Ley 88 de 1961, la cual, por medio de su artículo 1.° al autorizar al Gobierno para suscribir la adhesión de Colombia al Tratado de Montevideo, le impartió su aprobación al mismo.
En efecto, el primer gran error de la demanda consiste en afirmar que dicho texto segundo, "delegó lo indelegable", al autorizar al Gobierno para examinar y resolver lo atinente a lasbases de igualdad y reciprocidad que deben ser condición del tratado, con detrimento del artículo 76-18 de la Carta. No hay tal delegación, ni podía haberla, porque, ya lo dijo la Corte, semejante función es propia del Congreso y respecto de este tipo de trabados se cumple en dos etapas; la primera cuando el Gobierno, al negociar el tratado los discute y tiene por aceptables; y la segunda, cuando el Congreso le imparte su aprobación. Cumplidas dichas etapas, se supone que el tratado descansa sobre tales bases y que, por lo mismo, la condición constitucional del precepto citado (76-18), se ha cumplido. Los actos de ejecución del tratado en cada uno de los países que lo suscribieron, o de los órganos creados por el convenio para dictar normas especiales, deben desplazarse sobre ese principio y el velar porque así ocurra es tarea encomendada, en el orden interno colombiano al Gobierno, quién actúa dentro de su órbita constitucional (120-20) y a los mecanismos de acción del tratado u órganos supranacionales donde toman asiento representantes de los países obligados.
El segundo planteamiento equivocado de la demanda consiste en sostener que cuando el artículo 2.° que se viene citando, autoriza al Gobierno Nacional para tomar todas las medidas conducentes al cabal desarrollo del tratado, le ha traspasado indebidamente la función legislativa, y concretamente la contenida en las competencias señaladas en los artículos 120-20 in fine y 76-18. Estas normas, debe recordarse, se refieren a la aprobación por el Congreso de los tratados y convenios internacionales, incluyendo específicamente los que tienen por objeto crear entidades supranacionales; y respecto del Tratado de Montevideo así se ha cumplido rigurosamente, pues ella le fue impartida por el Congreso mismo mediante la disposición contenida en el artículo 19 de la ley cuyo artículo 2.° se demanda ahora, como ya se advirtió. Resultaría incongruente é ilógico que por el primer artículo se impartiera aprobación al Tratado, lo que supone, como ya se dijo, el examen y aceptación de las bases de igualdad y reciprocidad que lo permiten, y admitir seguidamente, que se delegó en el Gobierno, por medio del artículo 2.°, precisamente la determinación de esas condiciones, esto es, actuar sobre lo ya aprobado.
De otra parte, la afirmación general de la demanda consiste en que este segundo artículo, al emplear la palabra "todas", para referirse a las facultades que el Gobierno puede poner en juego en busca del desarrollo del tratado, le entregó o delegó las que eventualmente pueden corresponder al Congreso sobre la materia, está notoriamente fuera de lugar. Dicho texto, y a ello ya aludió la Corte en fallo precitado, se refirió exclusivamente a aquellas atribuciones o facultades previstas en el artículo 76-11 de la Carta, en cuanto se hagan necesarias para el cumplimiento y desarrollo del tratado y en modo alguno a la capacidad de legislar. La razón es obvia. Si para tal cumplimiento, solo se requiere poner en acto facultades administrativas, ellas se encuentran ya en textos bien claros de la Carta (120-20 y 120-21),y para su ejercicio el Gobierno es autónomo, sin que la ley pueda condicionarlo o limitarlo. Es lo que ocurre con la facultad para crear dependencias o institutos dentro de la Administración Nacional, que se refiere solo a los despachos que tengan por tarea cumplir o ejecutardesarrollos del Tratado y no a establecimientos públicos y demás entes descentralizados, cuya creación compete al Congreso (76-9 y 10). Si se hacen necesarias medidas que supongan facultades de otro género, el artículo demandado provee a ello mediante la concesión de las atribuciones previstas en el artículo 76-11 y si se llegare a requerir la expedición de una ley, ella solo podría dictarla el Congreso (art. 76-1), o el Gobierno investido de precisas facultades extraordinarias.
Y tiene que ser así, porque la celebración de un tratado público aprobado por el Congreso, cualquiera que él sea, no coloca ni puede colocar a las Ramas del Poder Público, ni a sus funcionarios, por fuera o en contra de la Constitución, sino que, por el contrario, señala a cada mía o a cada quien, el cumplimiento de las obligaciones y deberes que les son propios con arreglo al orden constitucional establecido. En verdad, lo que ha ocurrido en el caso presente, es que el demandante ha pretendido enfrentar, no un texto legal oscuro u ostensiblemente contrario a la Carta, con ésta, sino un criterio suyo, manifiestamente equivocado sobre el alcance del artículo 2.° de la Ley 88 de 1961, con algunos textos de la Constitución, con la sola aspiración académica de que la Corte defina nuevamente su alcance.
El examen precedente conduce a establecer que el artículo 2.° de la Ley 88 de 1961, objeto de la demanda, se arregla en todo a las disposiciones constitucionales que se pretenden infringidas así como a todo el articulado de la Constitución. Por lo cual se impone declararlo exequible.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, y oído el concepto del Procurador General de la Nación, declara exequible el artículo 2.° de la Ley 88 de 1961.
Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese al Gobierno Nacional y archívese el expediente.
Aurelio Camacho Rueda, Mario Alario D'Filippo, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Alejandro Córdoba Medina, José Enrique Arboleda Valencia, José Gabriel de la Vega, Ernesto Escallón Vargas, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García B., Jorge Gaviria Solazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Alvaro Luna Gómez, Jesús Bernal Pinzón, Humberto Murcia Bailen, Alfonso Peláez Ocampo, Federico Estrada Vélez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, José María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza, Secretario General.