Norma demandada: Declaración de nulidad del artículo 8.° del Decreto número 23, dictado por el Gobierno del Departamento de Caldas, con fecha 7 de Diciembre de 1909
SENTENCIAS
Corte Suprema de Justicia-Sala Plena-Bogotá, Septiembre seis de mil novecientos once.
(Magistrado ponente, doctor Suárez Murillo).
Vistos.
Los señores Roberto Restrepo y C.ª, Jesús A. Botero, Alberto Mejía & C.ª, Fidel A Marín, R. Emilio Escobar y Juan de Jaramillo & Hijos, comerciantes de la ciudad de Manizales, se dirigieron, por medio de memorial de fecha 28 de Marzo de 1911, al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, solicitando la declaración de nulidad del artículo 8.° del Decreto número 23, dictado por el Gobierno del Departamento de Caldas, con fecha 7 de Diciembre de 1909.
Se fundan los solicitantes en que el citado Decreto, proferido por el Gobernador en receso del Consejo Administrativo Departamental, es contrario á la ley, y citan en su apoyo especialmente los artículos 38 y 45 de la Ley 88 de 1910.
Además solicitaron que, por estar sufriendo gravísimos perjuicios, se suspendiera por pronta providencia el artículo acusado.
El Tribunal, oído el concepto favorable del Ministerio Público, decidió por Acuerdo de 19 de Abril del presente año, que era nulo el artículo 8.° del Decreto número 23 de 7 de Diciembre de 1909.
Remitido el asunto en consulta á esta Superioridad, en obedecimiento á lo que dispone el artículo 41 de la citada Ley 88 de 1910, ha llegado el caso de decidirlo, por estar agotada la tramitación que señala la ley en estos casos, dejando constancia de que además del señor Procurador, quien emitió concepto oportunamente, presentaron á la Corte sendos memoriales los señores Ramón Jaramillo y Juan de Dios Gutiérrez, el primero en solicitud de la revocación de lo resuelto por el Tribunal, y el segundo coadyuvando la petición de los comerciantes de Manizales.
Con fecha 3 de Agosto de mil novecientos nueve, el Gobernador del Departamento de Caldas, señor Marcelino Arango, dictó el Decreto número 18, orgánico de la renta de licores, el que contiene las disposiciones que en seguida se copian:
"Artículo 2.° Es prohibido á los particulares la introducción al territorio del Departamento de los licores y bebidas incluídos en el monopolio, excepto los vinos extranjeros, Pueden, no obstante, introducir licores extranjeros, pagando á la renta un peso por cada litro ó por cada botella, si vinieren envasados en botellas ó medias botellas.
"Artículo 3.° Para la introducción de que trata el artículo anterior, necesita el interesado proveerse de una guía ó permiso escrito del agente de la renta en el Distrito á que se destinen los licores, ó del Administrador General de ella, guía ó permiso que debe expresar la cantidad, calidad y empaque de los licores y presentarse á los agentes de la renta de los Municipios del tránsito, para que se cercioren de la correspondencia de la carga con la guía y pongan á ésta el pase."
Posteriormente el Gobernador del mismo Departamento, señor Ramón Jaramillo, dictó el Decreto número23, de 7 de Diciembre del mismo año, sobre licitación la renta de licores en varios Municipios, por el cual derogó el inciso 2.° del artículo 2.° del Decreto citado, que acaba de transcribirse, y dispuso en su artículo 8.° lo siguiente:
"Los vinos extranjeros quedan excluídos del monopolio; pueden pues, introducirse sin pagar derechos, pero sujetándose á las formalidades consignadas en el artículo 3.° del Decreto número 18 de 3 de Agosto último."
Esta última disposición es la que se ha acusado como contraria á la ley.
Tanto el Fiscal como el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales se fundan, para declarar sin valor ni efecto legal el artículo 8.° del Decreto de 7 de Diciembre de 1909, marcado con el número 23, en que el Gobernador del Departamento, que dice obraba en ejercicio de atribuciones conferidas por la ley á los Consejos Administrativos Departamentales, procedió en contra de la disposición prohibitiva del artículo 130 de la Ley 149 de 1888, violando muy especialmente lo dispuesto por los ordinales 2.° y 5.° de dicho artículo, cuyo tenor es corno sigue:
"Artículo 130. Es prohibido á las Asambleas Departamentales 2.°, intervenir por medio de ordenanzas ó resoluciones, en asuntos que no sean de su incumbencia; 5.°, imponer gravámenes sobre objetos ó industrias gravadas por la ley nacional, salvo permiso especial para el efecto"
El señor Procurador General de la Nación sostiene que el 28 de Marzo de 1911, día en que fue presentado á la Secretaría del Tribunal el memorial de los comerciantes de Manizales, estaba prescrito el derecho que los particulares tenían para solicitar la anulación del mencionado Decreto, en fuerza de lo que establece el artículo 14 de la Ley X de 1909, que señalaba para hacer esta solicitud únicamente los treinta días siguientes á la publicación del decreto acusado, y que ésta se verificó en el número 541 de la GacetaDepartamentaldeManizales, que tiene fecha 9 de Diciembre de 1909.
Queda, pues, reducida la tarea de la Corte á examinar si son legales las razones alegadas por el señor Procurador General y las aducidas por el Tribunal; empezando por las primeras, pues si la acción deducida está prescrita, no hay necesidad de entrar á considerar el asunto en el fondo.
Es cierto que el artículo 13 de la Ley citada, en su parágrafo, señala los treinta días siguientes á la publicación de los acuerdos dictados por los Consejos Administrativos Departamentales, para pedir su anulación, ya por el Gobernador, por él Fiscal del Tribunal ó por los particulares, cuando fueren contrarios á la Constitución, á las leyes de la República, ó violatorios de derechos civiles; y que lo que se dice respecto de los acuerdos de los Consejos Administrativos debe aplicarse á los decretos dictados por los Gobernadores en ejercicio de las funciones conferidas á aquéllos por la Ley VIII de 1909, por haberlos facultados expresamente para ello el artículo 19 de la misma Ley. Pero también es verdad que el artículo 45 de la Ley 88 de 1910, que hace extensivo á los actos de los Gobernadores, en el caso que se examina, el procedimiento sobre anulación de ordenanzas, implica no sólo que haya de pedirse la anulación en los mismos casos, sino que la acción puede ejercitarse en cualquier tiempo; puesto que el legislador de 1910 no hizo determinación especial respecto de los actos de los Gobernadores, contra los cuales podía ejercitarse esa facultad; y es por lo tanto claro que se referió tanto á los dictados como á los que podían dictarse con posterioridad á la misma ley.
Siendo esto así, y concediendo tanto la Ley X de 1909 como la 88 de 1910, acción popular, puede afirmarse que la acusación puede promoverse no sólo dentro de los treinta días siguientes á la publicación del Decreto, sino en cualquier tiempo.
Cuanto á las razones aducidas por el Tribunal de Manizales, observa la Corte que el Gobernador no procedió en contra de las prohibiciones especificadas en los números 2.° y 5.° del artículo 130 de la Ley 149 de 1888, por las razones siguientes:
El acto legislativo número 1.° de 1909 creó los Consejos Administrativos Departamentales, determinó la formación de su elección, señalo las épocas en que debían reunirse y determinó sus atribuciones especialmente. Además dispuso que la ley podía atribuirles otras funciones á más de las que les había conferido el Acto legislativo.
Posteriormente la Ley X del mismo año desarrolló las disposiciones de ese Acto legislativo y dispuso de una manera terminante en su artículo 18, que las funciones de los Consejos Departamentales fueran las señaladas en el Acto reformatorio de la Constitución expedido en el año de 1909, bajo el número 1.°; mas como el artículo 1.° de la mencionada Ley dice que la corporación llamada Consejo Administrativo Departamental reemplaza á las extinguidas Asambleas en el desempeño de las funciones administrativas que correspondían á aquéllas, puede admitirse que, además de las funciones adscritas á los susodichos Consejos por los Actos reformatorias de la Constitución, números 7 de 1905 y 1.° de 1909, tenían las que señalaba la Ley 149 de 1888 á las Asambleas Departamentales, y que estaban vigentes.
La Ley VIII de 1909, sobre descentralización administrativa, concedió á los Consejos Departamentales facultades especiales, que son las enumeradas en los artículos 3.°, 7.° é inciso 2.° del 12, de la misma Ley. Estas son las únicas atribuciones que podía ejercer el Gobernador, mientras empezaban á funcionar los Consejos Administrativos, según lo que estatuye de una manera precisa el artículo 19 de dicha Ley, de modo que queda limitada la cuestión á examinar si el artículo del Decreto acusado está ó nó dentro de esas atribuciones.
Entre las rentas cedidas á los Departamentos por la Ley VIII está la renta de licores nacionales, comprensiva de aquellas que la constituían á tiempo de la cesión, es decir, las especificadas en el numeral 4.° del artículo 7.° de la Ley 61 de 1905. Además, se facultó á los Departamentos para incluír en dicha renta la producción de vinos nacionales.
El artículo 3.° de la misma Ley dispuso que los Consejos Administrativos Departamentales arreglarían todo lo relativo á la organización y recaudación, manejo é inversión de las rentas expresadas, la formación y recaudación de cuentas de los responsables, y á la represión y castigo del fraude. Igualmente podían disponer que se administraran directamente tales rentas, ó que se dieran en arrendamiento, por medio de remates celebrados con las formalidades legales. Esta atribución, propia del Consejo Administrativo Departamental, y que podía ejercer á falta de éste el Gobernador respectivo, fue la que ejercitó este funcionario en el Departamento de Caldas, al pronunciar tanto el Decreto orgánico de la renta de licores de fecha 3 de Agosto de 1909, marcado con el número 18, como el Decreto número 23 de 7 de Diciembre del mismo año, por el cual se dispone la licitación de la misma renta en varios Municipios.
Como el Consejo Administrativo y el Gobernador, en su defecto, podían incluir en la renta de licores la producción exclusiva de vinos nacionales, según lo establecido por el artículo 1° de la mencionada Ley VIII, claro es que podían prohibir la introducción al Departamento de vinos fabricados en otro; y así lo dispuso el artículo 4.° del primero de los Decretos que se han citado. Y para que esta prohibición fuera eficaz y pudiera fiscalizarse la renta debidamente, no hay duda que igualmente podía rodearse la introducción al territorio del Departamento, de otra clase de vinos, como por ejemplo los extranjeros, de formalidades que protegieran esta industria permitida por la ley y expresamente por el Decreto citado, é impidieran el fraude que podía hacerse á la renta con la introducción de vinos que no fueran de producción extranjera.
Esto fue lo que estableció el artículo 8.° del Decreto número 23 acusado, al hacer extensivas á los vinos extranjeros ciertas formalidades que el Decreto número 18 había señalado para los licores de producción extranjera; y puede, pues, concluírse, que el artículo en cuestión no se refiere á asunto que no sea de la incumbencia del Gobernador á falta del Consejo Departamental, y que por lo tanto no se ha violado el numeral 2.° del artículo 130 de la Ley 149 de 1888.
Por lo que respecta á la prohibición contenida en el numeral 5.° del mismo artículo, cabe observar que tanto el sentido gramatical de la palabra gravamen, que es el de carga, obligación de pagar ó impuesto, como el sentido en que está tomada esta voz en nuestra legislación, indican de una manera indudable que en el presente caso las formalidades exigidas para la introducción de vinos extranjeros al Departamento de Caldas, lejos de implicar una carga ó impuesto, son una garantía para la industria, por cuanto impiden que los efectos materia de ella sean confundidos con objetos de prohibida introducción y caigan bajo las sanciones que para ellos se han establecido. Además, la prohibición de que trata el artículo 130 citado se refiere á gravamen que se imponga á los efectos considerados en sí mismos.
Llama grandemente la atención que el mismo artículo que se objeta como ilegal dice claramente que los vinos extranjeros quedan excluídos del monopolio y pueden introducirse sin pagar derechos; lo cual está indicando, sin lugar á duda, que los introductores de vinos extranjeros no pueden ser considerados como defraudadores de la renta de licores, y por consiguiente no pueden imponérseles las penas de que trata el numeral 7.°del artículo 86 del Decreto número 18 ya citado.
Por último, se nota que la transgresión por parte de los introductores de vinos extranjeros de la disposición tachada de ilegalidad en el Decreto de 7 de Diciembre de 1909, no les acarrea pena de ninguna especie, pues las disposiciones de los ordinales marcados con el número 7, correspondientes á los artículos 85 y 86 del Decreto número 18 de 3 de Agosto de 1909, no les son aplicables, porque ellas hablan de licores extranjeros, que es cosa enteramente distinta de vinos extranjeros. En efecto, la acepción pertinente que el Diccionario de la Academia da al vocablo licor, demuestra que él no puede aplicarse á los vinos, que son líquidos ó bebidas fermentadas, y no destiladas por alambique
En nuestras leyes fiscales se hace la misma diferencia entre vinos y licores extranjeros: los primeros se excluyen del monopolio en la ley que lo estableció (Decreto legislativo número 41 de 1905), y los segundos se consideran incluídos en él y se especifican claramente. La propia distinción se encuentra en la Ley 63 de 1903, sobre tarifa de aduanas, la que coloca los vinos en la 5.ª y en la 7.ª clases, y los licores en la clase 14ª. Todo lo cual está demostrando que el Decreto en cuestión no impone gravamen á la introducción de los vinos extranjeros al Departamento de Caldas.
Por estas consideraciones, la Corte, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, y de acuerdo con lo pedido por el señor Procurador, revoca la resolución contenida en el acuerdo dictado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales con fecha 19 de Abril del presente año, y resuelve que no es el caso de declarar la nulidad del artículo 8.° del Decreto número 23 de 7 de Diciembre de 1909.
Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente.
El Presidente, LUIS EDUARDO VILLEGAS. El Vicepresidente, AlbertoSuárezMurillo-ManuelJoséAngarita-ConstantinoBarco-EmilioFerrero-TancredoNannetti-RafaelNavarroy Euse-BartoloméRodríguezP.-AugustoN. Samper-Vicente Parra R., Secretario en propiedad.