Norma demandada: Revisión constitucional del Decreto 2144 de 1974
PAGARES SEMESTRALES DE EMERGENCIA ECONOMICA
Están destinados a conjurar el déficit presupuestal e insuficiencia de fondos. - Es constitucional el Decreto 2144 de octubre 5 de 1974, "por el cual se crea un recurso financiero de emergencia y a corto plazo".
Corte Suprema de Justicia. -Sala Plena. - Bogotá, D. E., noviembre cinco (5) de mil novecientos setenta y cuatro (1974).
(Magistrado ponente: doctor José Gabriel de la Vega).
La Secretaría General de la Presidencia de la República remitió a la Corte, para examen de constitucionalidad, copia del Decreto 2144 de 1974, extendido en estado de emergencia.
Tenor del decreto.
"DECRETO NUMERO 2144 DE 1974
(octubre 5)
"por el cual se crea un recurso financiero, de emergencia y a corto plazo.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 122 de la Constitución Nacional,
Decreta:
"Artículo 1° Autorizase al Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y previo concepto de la Junta Monetaria, para emitir, colocar y mantener en circulación títulos valores denominados pagarés semestrales de emergencia económica, hasta por un total de mil millones de pesos, cuyo servicio se atenderá con fondos provenientes de los impuestos sobre las ventas, la renta y complementarios, correspondientes a 1974 y que se recauden en la vigencia fiscal de 1975. Al efecto, el Gobierno hará las apropiaciones presupuéstales necesarias
"Artículo 2° El producido de los referidos pagarés se aplicará al pago de obligaciones exigidles a corto plazo, que se encuentran sin financiación, las cuales serán atendidas según prelación que señale el Gobierno Nacional.
"Artículo 3° Los pagarés semestrales de emergencia económica tendrán un vencimiento de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de so entrega al acreedor por parte de la Dirección General de Tesorería; sus demás características serán fijadas por el Gobierno Nacional y se podrán negociar en los términos y condiciones que éste determine.
"Artículo 4° El Gobierno Nacional incorporará en el presupuesto general de la Nación, en la presente vigencia de 1974, los recursos provenientes de la negociación de dichos pagarés.
"Artículo 5° El presente Decreto rige desde la fecha de su expedición.
"Comuníquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, a 5 de octubre de 1974".
Consideraciones.
Vencido el término de lista sin impugnaciones, se considera:
El acto que se revisa se dio durante la emergencia económica y social declarada por el Decreto 1970 del año en curso, y lleva la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros. Por razón de tiempo y de expedición conjunta se conforma al estatuto constitucional.
Entre las causas generadoras de la situación de emergencia, el Decreto 1970 indica la de "un déficit fiscal de características excepcionales", lo que ha determinado atraso en "el pago de sueldos y salarios" a muchos servidores del Estado.
Como medida tendiente a corregir, por los aspectos señalados, la referida situación de crisis, el Decreto 2144 autoriza al Gobierno para emitir, colocar, negociar y mantener en circulación bonos denominados "pagarés semestrales de emergencia económica" hasta por mil millones de pesos, de acuerdo con las condiciones y seguridades que determinan sus disposiciones 1ª y 3ª. Conforme al artículo 2° "el producido de los referidos pagarés se aplicará al pago de obligaciones exigibles a corto plazo, que se encuentran sin financiación, las cuales serán atendidas según prelación que señale el Gobierno Nacional".
El mecanismo que adopta el Decreto en estudio y sus finalidades son de uso cuando se trata de subsanar déficits de tesorería, o para cubrir otras obligaciones a corto plazo que se hallen sin financiación, y suele llevarse a cabo, mediante disposición de ley y concurso de bancos, aun en situaciones regulares. Si a tal procedimiento financiero se ocurre en tiempos de normalidad económica, con mayor razón cabe utilizarlo en ejercicio de las facultades que, para estado de emergencia, confiere al Gobierno el artículo 122 de la Constitución, porque está destinado exclusivamente a conjurar un factor de crisis (déficit de presupuesto e insuficiencia de fondos), con el cual tiene relación directa y específica.
Es de observar, finalmente, que las disposiciones transcritas no desmejoran derechos sociales de los trabajadores y, por todo ello, se avienen con el artículo 122 del Código institucional, sin por lo demás, contrariar ninguna otra disposición superior.
Decisión.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la .Sala Constitucional, y en ejercicio de las atribuciones que le otorgan los artículos 214 y 122 de la Carta,
Decide:
Es constitucional el Decreto 2144 del 5 de octubre de 1974, "por el cual se crea un recurso financiero de emergencia y a corto plazo".
Publíquese, comuníquese al Secretario General de la Presidencia de la República, insértese en la Gaceta Judicial y archívese.
José Enrique Arboleda Valencia, Mario Alirio D' Filippo, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Escallón Vargas, Eustorgio Sarria, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García B., Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Jesús Bemol Pinzón, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero, Luis Carlos Zambrano.
Alfonso Guarín Ariza,
Secretario General.
Salvamento de voto.
Decreto 2144 de 8 de octubre de 1974 "por el cual se crea un recurso financiero de emergencia y a corto plazo".
Disentimos de la sentencia que declara constitucional el Decreto referido, no porque la emisión de pagarés a corto plazo cómo medio indispensable para hacer frente de modo exclusivo a hechos sobrevinientes, graves, de manifiesta urgencia, no está dentro de las facultades del artículo 122 de la Ley Suprema, sino porque dicho Decreto confiere una autorización al Gobierno Nacional, ajena a tales facultades, según pasa a mostrarse:
El artículo 1° del aludido Decreto establece en forma absolutamente clara: "Autorízase al Gobierno Nacional... para emitir, colocar y mantener en circulación títulos valores denominados pagarés de emergencia económica, hasta por un total de mil millones de pesos…"y el 2°, luego de indicar que esos pagarés "tendrán un vencimiento de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de entrega al acreedor por parte de la Dirección General de Tesorería", agrega: "sus demás características serán fijadas por el Gobierno Nacional y se podrán negociar en los términos y condiciones que éste determine".
Es decir, lo que el Decreto en estudio contiene -es una autorización al Gobierno Nacional para emitir, colocar y mantener en circulación aquellos pagarés; para fijar "sus demás características" y para que se puedan negociar "en los términos y condiciones" que el mismo Gobierno determine. No contiene, por lo consiguiente, emisión de los citados títulos-valores, ni los "términos y condiciones" en que deberán ser negociados, ni "sus características", entre las que ha de hallarse el tipo de interés, no previsto en el decreto de autorizaciones, que lo único que señala es el vencimiento de seis meses, a partir de la fecha de entrega al acreedor, fecha también incierta, ya que depende de "los términos y condiciones" que prevea el Gobierno para la negociación de los citados títulos-valores.
De aquí resulta que es necesario un nuevo decreto originado en la autorización mencionada, que emita los pagarés, fije sus características y establezca los términos y condiciones de su negociabilidad,, o sea, que el Presidente y todos sus Ministros otorgan autorización al Presidente y al Ministro o Ministros del ramo o ramos respectivos, para que desarrollen, completen y regulen la materia objeto de la tantas veces citada autorización, lo que no puede hacerse por un decreto reglamentario, pues excede su naturaleza y fines.
Este sistema de auto-autorizarse el Gobierno no se aviene con los términos del artículo 122 de la Carta, pues no cabe analogía con las disposiciones constitucionales que permiten al Congreso otorgar al Gobierno facultades precisas y pro témpore conforme al literal 12 del artículo 76 o concederle autorizaciones especiales de acuerdo con el numeral 11 ibídem, ya que esa analogía solo podría deducirse sobre la base de que el Gobierno en estado de emergencia asumiera las funciones legislativas del Congreso, substituyéndolo, lo que es contrario a los poderes limitados, excepcionales, específicos, que emanan del artículo 122, y quebranta la filosofía de nuestra Carta Política al reunirse en una, dos llamas del Poder Público. Una cosa es que el Ejecutivo, por excepción, pueda dictar decretos legislativos ".exclusivamente" encaminados a conjurar la crisis y a evitar la extensión de sus efectos en cuanto a materias que "tengan relación directa y específica" con la situación de emergencia, y otra, que conjugue en sí el Poder Legislativo y el Ejecutivo de tal modo que pueda, a la manera de Congreso, conferirse autorizaciones similares a las que éste puede otorgarle conforme a los numerales 11 o 12 del precepto 76.
De otro lado, ¿qué valor jurídico tiene el decreto que se dicte en ejercicio de la cuestionada auto-autorización El artículo 122 confiere "fuerza de ley" a los expedidos por el Presidente con la firma de todos sus Ministros; luego carece de esa fuerza el proferido por él con la sola firma del Ministro o de los Ministros del ramo o ramos respectivos en razón de emergencia económica, así se haya auto-autorizado para producirlo. Y en el caso concreto que nos ocupa, será este último decreto el que hará la emisión de los pagarés, fijará "sus demás características" (entre ellas 'el tipo de interés) y establecerá "los términos y condiciones "dé su negociación.
Por otra parte, aceptar como constitucional la auto-autorización de que venimos hablando, es abrir la puerta para que se prolongue el estado de emergencia, más allá del término previsto en el propio decreto que lo declaró o del perentorio fijado en el precepto 122, ya que en ejercicio de aquella autorización podrían expedirse decretos con posterioridad al vencimiento de los indicados términos y bastaría un solo decreto que confiriera autorizaciones sobre diversas materias para que se extendiese indefinidamente la legislación de emergencia.
Pero lo que aparece más grave es que esos decretos resultantes de la auto-autorización escapan al control jurisdiccional de la Corte, pues no siendo dictados en ejercicio de los poderes del texto 122 por el Presidente y todos sus Ministros, ni correspondiendo tampoco a los que profiere el Gobierno con base en las atribuciones de los numerales 11 y 12 del Estatuto Fundamental, quedan fuera de la competencia de la corporación tanto para su control automático como para la acción pública de inexequibilidad. Desde este punto de vista, el Decreto de emergencia que confiere autorizaciones al Gobierno Nacional propicia el quebranto de la Constitución, al tener por efecto que los decretos dictados en desarrollo de las mismas, no obstante ser también de emergencia, no puedan ser revisados por la Corte, por lo cual resulta igualmente inexequible.
Por último, la facultad conferida por el artículo 122 "al Presidente con la firma de todos sus Ministros" para dictar decretos con fuerza de ley, es indelegable, así se haga bajo la forma de una autorización de aquéllos al Gobierno Nacional constituido a la manera ordinaria (el Presidente y el Ministro o Ministros del ramo o ramos respectivos). La función de "crear preceptos" compete exclusivamente al Gobierno pleno en el estado de emergencia y no puede hacerlo mediante "una auto-investidura de facultades", según se desprende de la propia sentencia de la Corte que al estudiar el decreto reorgánico del impuesto sobre la renta y complementarios declaró inexequible el inciso 'P del artículo 45 y constitucional el mismo inciso del artículo 55. Y ya hemos mostrado cómo el decreto que desarrolle la autorización mencionada no puede ser simplemente reglamentario, pues tendrá que crear nuevos preceptos que regulen puntos apenas enunciados en aquélla, como lo referente a la determinación de las demás características de los pagarés y a las condiciones y términos de su negociación.
De lo expuesto, despréndese en forma manifiesta la inexequibilidad- del Decretó .2144- de 1974.
Fecha ut supra.
José Enrique Arboleda Valencia, Mario Alirio D' Filippo, Juan Benavides Patrón, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Escallón Vargas, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén y Luis Sarmiento Buitrago.
Salvamento de voto.
Acojo la tesis expuesta por el Presidente de la Corte, relativa a que, en ejercicio de las potestades que le confiere el artículo 122 de la Constitución, no puede el Gobierno Nacional, actuando como legislador extraordinario, auto de legarse funciones de las que tienen su origen en el estado de emergencia, pues en tal evento "no cabe analogía con las disposiciones constitucionales que permiten al Congreso otorgar al Gobierno facultades precisas y pro témpore conforme al literal 12 del artículo 76 o concederle autorizaciones especiales de acuerdo con el numeral 11 ibídem".
Y es más, aun en el hipotético supuesto de que por medio del Decreto 2144, el Gobierno, actuando como legislador extraordinario, pudiera concederse, ya como autoridad administrativa, la facultad necesaria para emitir, colocar y mantener en circulación los títulos-valores denominados "pagarés semestrales de emergencia económica", preciso sería concluir que los contratos que llague a, celebrar con fundamento en tales facultades deberían, en cuanto a los puntos no contemplados en el decreto de facultades, ser sometidos a la posterior aprobación del Congreso tal cual lo impera el numeral 16 del artículo 76 de la Carta que, a la letra reza:
Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:
16. Aprobar o improbar los contratos o convenios que celebre el Presidente de la República con particulares, compañías o entidades públicas en los cuales tenga interés la Nación, si no- hubieren sido previamente autorizados o si no se hubieren llenado en ellos las formalidades prescritas por el Congreso o si algunas de sus estipulaciones no estuvieren ajustadas a la respectiva ley de autorizaciones.
Lo cual compagina con el mandato del artículo 120-13, que expresa:
Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa:
13. Celebrar contratos para la prestación de servicios y ejecución de obras públicas, con arreglo a las leyes y con la obligación de dar cuenta al Congreso en sus sesiones ordinarias.
Tal el motivo de mi disentimiento.
Bogotá, noviembre 14 de 1974.
Germán Giraldo Zuluaga.