Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra los artículos 24 y 25 de la Ley 66 de 1968 "por la cual se regulan las actividades de urbanización, construcción y crédito para la adquisición de vivienda y se determina su inspección y vigilancia".
CONTROL SOBRE LAS ACTIVIDADES DE URBANIZACION, CONSTRUCCION Y CREDITO PARA LA ADQUISICION DE VIVIENDAS
Derechos adquiridos y meras expectativas. - Exequibilidad de los artículos 24 y 25 de la
Ley 66 de 1968.
Corte Suprema de Justicia.-Sala Plena -Bogotá, D. E., diciembre 12 ele 1974.
(Magistrado ponente: doctor Eustorgio Sarria).
I. Petición.
1. Con fundamento en el artículo 214 de la Constitución, el ciudadano Alfonso Campagnoli demanda declaración de inexequibilidad de los artículos 24 y 25 de la Ley 66 de 1968 "por la cual se regulan las actividades de urbanización, construcción y crédito para la adquisición de vivienda y se determina su inspección y vigilancia".
2. El libelo fue presentado en la Secretaría de la Corte, Sala Constitucional, el día 2 de julio del año en curso, acompañado de dos documentos provenientes de la Gobernación del Departamento de Bolívar.
3. En providencia del 13 de julio del mismo año, se admitió la demanda y se dispuso correr traslado de ella al Procurador General de la Nación, para los efectos legales del caso.
II. Disposiciones acusadas.
1. El texto de las disposiciones acusadas es el siguiente:
"LEY 66 DE 1968
"(diciembre 26)
"por la cual se regulan las actividades de urbanización, construcción y crédito para la adquisición de viviendas y se determina su inspección y vigilancia.
"El Congreso de Colombia
"Decreta:
"Artículo 24. Quienes al entrar en vigencia la presente Ley estén anunciando o ejecutando algunas de las actividades previstas en el artículo 1° deberán ajustarse a ella en el término de tres (3) meses, contados a partir de su vigencia.
"Artículo 25. Las personas naturales o jurídicas que hubieren efectuado cualesquiera actividades relacionadas con urbanización de terrenos, construcción de viviendas u otorgamiento de créditos para tales fines, con anterioridad a la vigencia de esta Ley, serán vigiladas y controladas por el Superintendente Bancario, cuando tengan compromisos pendientes, aunque no realicen nuevas operaciones, a fin de que den estricto cumplimiento a sus obligaciones y sobre ellas podrá tomar las medidas de que trata el artículo 12 de esta Ley".
2. Para fijar el alcance y los efectos jurídicos de las dos normas anteriores, que son las impugnadas, se deben transcribir, al igual, las siguientes disposiciones de 1a. misma Ley 66 de 1968:
"Artículo 1° El Gobierno Nacional, a través del Superintendente Bancario, ejercerá la inspección y vigilancia de las actividades de enajenación de inmuebles, dentro de planes o programas de urbanización, o construcción de viviendas, cualquiera que sea el sistema adoptado; 'así como de las consistentes en el otorgamiento de crédito para la adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas.
"Artículo 12. El Superintendente Bancario puede tomar la inmediata posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de las actividades de que trata esta Ley, o disponer su liquidación:
"1° Cuando hayan suspendido el pago de sus obligaciones.
"2° Cuando hayan rehusado la exigencia que se les haga en debida forma de someter sus cuentas y sus negocios a la inspección del Superintendente Bancario.
"3° Cuando persistan en descuidar o rehusar el cumplimiento de las órdenes; debidamente expedidas por el Superintendente Bancario.
"4° Cuando persistan en violar alguna norma de sus estatutos o de la ley, en especial la relativa a la obligación de llevar la contabilidad de sus negocios.
"5° Cuando persistan en manejar sus negocios de manera no autorizada o insegura.
"6° Cuando su patrimonio, si se trata de persona natural, o su capital y reservas, en las personas jurídicas, sufra grave quebranto que ponga en peligro la oportuna atención de sus obligaciones.
"7° Cuando el ejercicio de las actividades de que trata la presente Ley se desarrolle en las circunstancias mencionadas en el artículo anterior.
"Artículo 26. Las providencias de que trata el artículo 12 requieren la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
"Artículo 11. Incurren en prisión de dos (2) a seis (6) años quienes sin hallarse inscritos ante el Superintendente Bancario o cuya inscripción haya caducado, anuncien o desarrollen las actividades de que trata esta Ley, además de las sanciones que les correspondan por la comisión de otros delitos contemplados en el Código Penal".
III. Textos constitucionales que se dicen violados y razones de la acusación.
1. El actor indica como violado el artículo 30 de la Constitución, inciso 1°.
2. Las razones de su objeción las resume así:
''En cuanto al artículo 24:
"Al usar esta disposición la frase que .dice 'al entrar en vigencia la presente Ley', reconoce la existencia anterior de situaciones jurídicas concretas, de derechos o vínculos adquiridos entre las partes actuantes por razón de las actividades que enumera o señala el artículo primero, de contratos legítimos perfectos, que la ley ni el legislador tienen facultad de entrar a desconocer, a modificar o a tornar más gravosa o dispendiosa la situación de una cualquiera de las partes, sin que del lado de la otra, por lo demás, haya intención, actividad o pretensión, así sea implícita o tolerada, de que su status le sea modificado.
"En cuanto al artículo 25:
"Lo que se acaba de decir es igualmente aplicable a esta otra disposición, pero en una forma más grave, rotunda y elocuente, ya que aquí a actividades ya plenamente consumadas, irreversibles, personales, es a las que se hace referencia al decirse que ya se "hubieren efectuado", es decir, cumplido bajo un régimen legal determinado, vigente, que las partes no preveían ni sospechaban (ni tenían por qué hacerlo), que habría de ser modificado".
"La retroactividad que consagran las dos prescripciones motejadas violan flagrantemente, repito, lo estatuido en el inciso primero del artículo 30 de la Constitución Nacional que a la letra dice así en su primera parte, ya transcrita atrás:
"Se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por los posteriores".
"La violación que atribuye a las disposiciones ya copiadas al principio de la Ley 66 de 1968, es más patente si se tiene en cuenta que la única retroactividad que se permite a las disposiciones legales es la consagrada en el inciso segundo del artículo 26 de la Carta, y eso limitadísima a la materia criminal permisiva o favorable.
"La característica retroactiva de las disposiciones que acuso, al ser aplicada, podría dar lugar a sanciones que previamente no han sido establecidas por providencias legales que las haya determinado, prohibiendo también determinados hechos, tal como lo establece el inciso primero del artículo 28 de la Constitución Nacional, y esas sanciones son las que enumeran los artículos 11, 12, 13, 14 y 28 de la misma Ley 66, que trataren de imponerse o aplicarse a los contratos debidamente legalizados con anterioridad a su vigencia y en contra de los cuales ninguna de las partes contratantes haya manifestado inconformidad alguna y, por el contrario, traten de finalizarlos y cumplirlos en las formas y términos en ellos previstos o pactados y contemplados.
"No está por demás expresar a la honorable Corte que reconozco la bondad y conveniencia de todas las demás disposiciones de la Ley 66 de 1968, y que si he llegado hasta ella para impetrar la declaratoria de inexequibilidad de sus artículos 24 y 25, se debe a los conceptos emitidos por el Ministerio de Gobierno y por la Gobernación del Departamento de Bolívar, los cuales incluyo en copia fotostática el primero y en copia auténtica el segundo, debidos a consultas elevadas a esas entidades".
IV. Concepto del Procurador General de
la Nación.
El Procurador General de la Nación, en breve vista número 164 de 19 de agosto de este año, se abstiene de emitir concepto de fondo acerca de la demanda de inexequibilidad, por cuanto considera que no se ha dado cumplimiento al artículo 16 del Decreto 432 de 1969, por haber olvidado el actor transcribir los artículos de la Ley 66 de 1968 que se mencionan en los que son objeto de impugnación. Tal apreciación es equivocada: la obligación del demandante al respecto no es otra que la de "la trascripción literal de la disposición o disposiciones acusadas como inconstitucionales" y la de otras, cuando ello es imprescindible. Lo cual no sucede en el presente caso.
V. Consideraciones.
Primera.
1. La noción de derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa. Tal noción se relaciona de modo íntimo con el problema de la retroactividad de la ley.
Por "derecho adquirido" ha entendido la doctrina y la jurisprudencia aquel derecho que ha entrado al patrimonio de una persona, natural o jurídica, que hace parte de él, y que por lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente.
Lo anterior conduce a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación o integridad están garantizadas, en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción.
2. Ajusta mejor con la técnica denominar "situación jurídica concreta o subjetiva", al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución en sus artículos 30 y 202; y "situación jurídica abstracta u objetiva" a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya jurídicamente su papel en favor o en contra de una persona, en el momento en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona.
Segunda.
1. El proyecto de la hoy Ley 66 de 1968, fue presentado al Congreso por el Ministro de Hacienda y Crédito Público de entonces, y en la exposición de motivos, se dice:
"a) La actividad de los particulares en el campo de la urbanización, la construcción y el otorgamiento de crédito para la adquisición de solares o viviendas ha conocido en los últimos años auge extraordinario. El fenómeno se acentúa a medida que las ciudades crecen bajo el impulso de la migración rural y de la alta tasa de aumento demográfico. Y, al crecer ellas surgen necesidades imprevistas en materia de desarrollo urbanístico y de provisión de vivienda, especialmente para las clases media y popular.
"b) Esta circunstancia y la falta de adecuado control por parte del Estado, han permitido que el esfuerzo no siempre ordenado por atenderlas se realice frecuentemente en condiciones propicias para el delito y el desconocimiento de los intereses de la comunidad. Por años, la carencia de previsión, capacidad y honestidad de personas dedicadas a este tipo de actividades, han hecho de ellas una industria peligrosa, capaz de causar grave daño a los particulares que creen en sus buenas intenciones, no menos que a las empresas que con seriedad, competencia y pulcritud contribuyen al desarrollo urbano y a la solución de los problemas de vivienda".
2. Se trata de una ley de policía administrativa, inspirada en la primacía del interés público o social, que la Constitución acoge y manda, y cuyas normas deben aplicarse con el respeto que el derecho ajeno demanda y hasta donde éste no menoscabe el derecho de otros o de la colectividad.
Tercera.
1. Deber esencial del Estado es el de proteger a los gobernados en sus vidas, honra y bienes. Y las autoridades, término genérico, que actúan dentro de su estructura, están instituidas, conforme al artículo 16 de la Carta, para "asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares". Como lo ha dicho la Corte en fallos precedentes, esta norma establece, con claridad y precisión, los fines insustituibles de la colectividad jurídicamente organizada.
2. Cuando el Estado cumple con este deber y crea situaciones impersonales u objetivas a través de la ley, no pretende cercenar un derecho adquirido o constituido conforme a ley anterior. Menos cuando los mandatos legales son de orden público de inmediato cumplimiento.
Cuarta.
1. De acuerdo con estas observaciones se tiene:
1. El artículo 24 de la Ley 66 de 1968 se refiere a las personas que están anunciando o ejecutando en el presente la actividad de promover la enajenación de inmuebles, dentro de planes o programas de urbanización o construcción de viviendas; sin sujeción a los requisitos del artículo 1° de la Ley 66 de 1968; con lo cual no se viola derecho alguno o situación jurídica concreta legalmente creada.
2. Igual cosa acaece respecto del artículo 25 que somete a la vigilancia y control del Gobierno, Superintendencia, Bancaria, "a las personas naturales o jurídicas, que tengan compromisos pendientes (se subraya), por razón de actividades relacionadas con urbanización de terrenos, construcción de viviendas u otorgamiento de crédito para tales fines, con anterioridad a la vigencia de esta Ley".
3. El caso del artículo 24 se relaciona con la promoción de las actividades, o sea que se persigue con ella interesar a terceros en la adquisición de un inmueble, hecho futuro e incierto que no puede equipararse a un derecho adquirido. Y el del artículo 25, claramente dice que la acción de vigilancia y control solo afecta a las personas interesadas "cuando tengan compromisos pendientes", con el obvio objeto de que los cumplan, y nada más.
Conclusión.
Las normas acusadas no quebrantan el artículo 30 de la Constitución, inciso 1°, ni otro alguno.
Fallo.
De conformidad con las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Son exequibles los artículos 24 y 25 de la Ley 66 de 1968.
Comuníquese al Gobierno. Publíquese e insértese en la Gaceta Judicial.
José Enrique Arboleda Valencia, Mario Alirio D' Filippo, Humberto Barrera Domínguez, Alvaro Leal Morales, Conjuez; Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José Gabriel de la Vega, Ernesto Escallón Vargas, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, José María Velasco Guerrero y Federico Estrada Vélez.
Alfonso Guarín Ariza,
Secretario General.