Norma demandada: declare inexequible, en su totalidad,, la Ley 36 de 1973 "por la cual se reconoce el periodismo como profesión y se reglamenta su ejercicio y se dictan otras disposiciones"
PROFESION DE PERIODISMO
La validez de una ley depende en primer término del respeto que se guarde a las condiciones esenciales de su expedición fijadas en la Carta. -Inexequibilidad de la Ley 36 de 1973, "por la cual se reconoce el periodismo como profesión y se reglamenta su ejercicio y se dictan otras disposiciones", por quebrantar en su procedimiento de expedición trámites esenciales prescritos en la Constitución.
Corte Suprema de Justicia. -Sala Plena. -Bogotá, D. E., agosto 8 de 1974.
(Magistrado ponente: doctor José Gabriel de la Vega).
El ciudadano Carlos Didacio Alvarez pide que se declare inexequible, en su totalidad,, la Ley 36 de 1973 "por la cual se reconoce el periodismo como profesión y se reglamenta su ejercicio y se dictan otras disposiciones", o bien que la declaración de inexequibilidad se limite a los artículos 3°, 49, 6°, 14 y 15 del mismo ordenamiento.
Texto de la Ley 36.
"LEY 36 DE 1973
"(diciembre 31)
"por la cual se reconoce el periodismo como profesión y se reglamenta su ejercicio y se dictan otras disposiciones.
"El Congreso de Colombia
Decreta:
"Artículo l9 Reconócese como actividad profesional, regularizada y amparada por el Estado, el ejercicio del periodismo en cualquiera de sus formas.
"El régimen de la profesión de periodista tiene, entre otros, los siguientes objetivos: garantizar la libertad de información, expresión y asociación sindical; defender el gremio y establecer sistemas que procuren al periodista seguridad y progreso en el desempeño de sus labores.
"Artículo 2° Son periodistas profesionales las personas que previo el lleno de los requisitos que se fijen en la presente Ley, se dedican en forma permanente a labores intelectuales referentes a: dirección, información noticiosa, conceptual o gráfica, en cualquier medio de comunicación social.
"Artículo 3° Para ejercer en forma permanente la profesión de periodista se requiere llenar previamente uno de los siguientes requisitos:
"a) Poseer título en la especialidad de periodismo, expedido por facultad o escuela de ciencias de la comunicación, aprobada por el Gobierno Nacional;
"b) Comprobar en los términos de la presente ley haber ejercido de manera continua el periodismo, durante un lapso no inferior a cinco (5) años, anteriores a la fecha de la vigencia de ella;
"c) Comprobar en iguales términos anteriores haber ejercido de manera continua el periodismo, durante un lapso no inferior a tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de vigencia de la presente ley y someterse el interesado a presentación y aprobación de exámenes- de cultura general y conocimientos periodísticos en su especialidad, según reglamentación que expida el Ministerio de Educación;
"d) Título obtenido en el exterior en facultades o similares de ciencias de la comunicación y que el interesado se someta a exámenes de que trata el literal anterior, salvo en el caso de títulos que provengan de países con los cuales Colombia tenga convenios sobre el particular.
"Artículo 4° Créase la tarjeta profesional de periodista, la cual será el documento legal que acredite a su tenedor como periodista profesional.
"Artículo 5° El Ministerio de Educación Nacional otorgará, previa inscripción, la tarjeta profesional anterior, una vez llenado uno o varios de los requisitos: a que se refiere el artículo tercero de la presente ley, así:
"a) La posesión de título obtenido en facultades o escuelas nacionales o extranjeras, se acreditará con la presentación del diploma correspondiente, debidamente registrado;
"b) El tiempo de ejercicio periodístico se acreditará con declaración jurada del director o directores del medio de comunicación en los cuales haya trabajado el aspirante, o subsidiariamente, con declaraciones juradas de tres periodistas profesionales a los cuales conste directamente el ejercicio periodístico durante los años requeridos.
"Artículo 6° Los aspirantes a tarjeta profesional que deban demostrar tres o cinco años de ejercicio periodístico, presentarán, además, al Ministerio de Educación, constancia expedida por la directiva de una organización gremial periodística, con personería jurídica, sobre idoneidad y antecedentes periodísticos del interesado.
"Artículo 7° Un (1) año, contado a partir de la vigencia de la presente ley, quien ejerza en forma permanente la profesión de periodista, independientemente o vinculado a un medio de información, sin haber obtenido la tarjeta profesional correspondiente, estará sujeto a multa-de cinco mil a diez mil pesos, suma que se aumentará al doble en el caso de reincidencia. La persona natural o jurídica con la cual se realice la vinculación ilegal será solidariamente responsable del pago de la multa.
"Parágrafo. Quienes a la fecha de expedición de la presente Ley estén vinculados a un medio de comunicación, durante período, inferior a tres (3) años, podrán acogerse a lo dispuesto en el literal c) del artículo 3° de la presente Ley, y obtener la tarjeta profesional, una vez cumplido el período requerido.
"Artículo 8° La multa o multas a que se refiere el artículo anterior, serán impuestas a favor del Tesoro Nacional, por el Ministerio de Educación, mediante resolución motivada, contra la cual procederá el recurso de reposición, previa consignación del importe de ellas.
"Artículo 9° Los que ejerzan el periodismo en poblaciones menores de cien mil habitantes quedan exentos de las sanciones a que da lugar la presente Ley.
"Artículo 10. La persona que mediante avisos de cualquier clase, instalación de oficina, fijación de placas murales, o en cualquier otra forma, anuncie la prestación de servicios periodísticos o similares, sin haber obtenido la tarjeta profesional de periodista, estará sujeta a las sanciones establecidas en el artículo 7° de la presente Ley.
"Artículo 11. Los medios de comunicación social del sector público, las agencias gubernamentales y corporaciones públicas de origen popular, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, cualquiera que sea su denominación, que establezcan o tengan servicios informativos o de divulgación, sólo podrán emplear a periodistas profesionales.
"Parágrafo. Será nulo todo nombramiento que se haga contraviniendo lo dispuesto anteriormente y sancionado disciplinariamente, con multa no inferior a cinco mil pesos ($ 5.000.00), el funcionario .responsable del nombramiento.
"Artículo 12. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Constitución colombiana, los periodistas extranjeros y corresponsales en misiones especiales de información, disfrutarán de los mismos derechos y garantías de los periodistas nacionales en todo lo referente al cumplimiento de sus funciones profesionales.
"Artículo 13. El periodista profesional no estará obligado a dar a conocer sus fuentes de información o a revelar el origen de sus noticias.
"Artículo 14. Los funcionarios públicos y especialmente las autoridades de policía garantizarán en todas las circunstancias la libre movilización del periodista y su acceso a los lugares de información, para el pleno cumplimiento de su misión informativa.
"Parágrafo. La violación de lo dispuesto anteriormente será causal de mala conducta, sancionable con destitución.
"Artículo 15. Las juntas directivas de las organizaciones periodísticas de carácter gremial que actualmente funcionan con personería jurídica, serán entidades consultivas del Gobierno Nacional, en todo lo referente a la mejor aplicación de esta ley, y muy especialmente en cuanto a la observancia de una estricta ética profesional.
"Artículo 16. Señálase el 9 de febrero de cada año como Día del Periodista Colombiano. El Ministerio de Educación .tomará-las medidas que estime convenientes, para la" digna celebración de tal fecha.
"Artículo 17. La presente Ley entrará a regir a partir de la fecha de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
"Dada en Bogotá, D. E., a los trece días del mes de diciembre de mil novecientos setenta y tres".
Violación invocada.
La acusación de inconstitucionalidad que versa sobre toda la Ley 36 se funda en el quebranto de un trámite constitutivo del procedimiento de confección de la ley acusada, por no haber recibido debida aprobación en el primer debate del Senado. Se invocan como violados los artículos 81 y 82 de la Carta.
La demanda en esta parte se funda en infracción de norma procedimental establecida por la Carta, causa contemplada en el artículo 16 del Decreto 432 de 1969. Además, dicha súplica debe asimismo resolverse, por cumplir la exigencia que sobre tal clase de acciones estatuye el ordinal 4° de dicha disposición, a cuyo tenor las demandas respectivas deben contener: "4° Cuando fuere el caso, la declaración de si al expedirse el acto demandado, se quebrantó el trámite dispuesto por la Constitución y en qué forma".
El libelo que se comenta reúne todos los requisitos concernientes a esa clase de piezas, y por ello fue admitido el 27 de mayo último, en providencia que se halla en firme y no cabe invalidar por haber presentado el actor otros escritos, como los han presentado también varios ciudadanos que impugnan la demanda.
Toca enfrentar un acto del Congreso revestido de los aspectos propios de la ley, lo que determina la competencia de la Corte, pues el artículo 214 de la Constitución, en su primer inciso, le atribuye "la guarda de la integridad de la Constitución"; aptitud que abarca el conocimiento de "cualquier infracción constitucional, así sea solo de trámite, porque también los procedimientos forman parte del estatuto por cuya intangibilidad debe velar". (Sentencia, Sala Plena, agosto 28 de 1970).
Dada la naturaleza de esta censura, hay que estudiarla en primer lugar, ya que de aparecer fundada, el análisis de los demás cargos carecería de objeto.
Impugnación.
El ciudadano César Castro Perdomo, de su parte, impugna la demanda, por todos sus aspectos. En el curso de .este fallo se tendrán presentes sus argumentos y los expuestos hasta el último instante de la sustanciación de este negocio, por los ciudadanos José Lujan, Alfonso Castillo, Hernán Gallego, Javier Ayala, Ismael Enrique Arenas, Daniel Samper, Enrique Santos Calderón, Jorge Enrique Pulido, Hernando Martínez, Oscar Calderón, Oscar Alarcón, Alfonso García Gutiérrez, Paulino Vargas, William García, Antonio Shembri, Antonio Quevedo, Arcesio Ramírez, Vicente Recalde y Bertha Pinzón.
Concepto del Procurador.
El Jefe del Ministerio Público hace un estudio muy completo del asunto debatido, dictamen cuyas conclusiones inspiran esta sentencia.
Consideraciones:
Las leyes son actos jurídicos formales, cuya validez depende en primer término del respeto que se guarde a las condiciones esenciales de su expedición fijadas en la Carta.
Cuando se acusa de inexequible una ley por no haber observado de la manera prevista por el constituyente alguno de los trámites necesarios a su formación es forzoso averiguar ante todo si ese proceso constitutivo se ha satisfecho a cabalidad. Lo que corresponde verificar en el caso de autos, ya que el demandante sostiene que la Ley 36 de 1973 se extendió sin que fuera debidamente aprobada en su primer debate del Senado, y que por ello es violatoria del inciso segundo del artículo 81 de la Constitución.
A ello se procede:
El proyecto de ley número 101 de 1973, cuyo tenor corresponde al de la Ley 36, fue aprobado en primer debate por la Comisión Quinta del Senado, con asistencia de seis (6) de sus miembros, el día 26 de noviembre de 1973.
De conformidad con el inciso segundo del artículo 72 de la Constitución, la Ley 17 de 15 de diciembre de 1970, "por la cual se dictan normas sobre las Comisiones del Congreso", dispuso en su artículo 29:
"Artículo 29 (transitorio). Durante la vigencia del presente período constitucional 1970-1974 se conservará la actual composición de las ocho (8) Comisiones Constitucionales Permanentes de ambas Cámaras.
"Parágrafo. Durante el mismo período 1970-1974 se podrá pertenecer simultáneamente a la comisión del plan y a otra de las Comisiones Constitucionales Permanentes".
Se tiene, pues, que la composición de las Comisiones Permanentes en las Cámaras para el período 1970-1974, durante el cual se dio la Ley 36 de 1973, debía ser la misma que la integraba al pasar en el Congreso la Ley 17 de 1970.
Ahora bien: la única ley anterior a la 17 de 70 que determinó el número de integrantes de la Comisión Quinta Constitucional del Senado, es la 19 de 1963, cuyo artículo 3° estatuye que son doce (12). Esa era la cifra de Senadores que, con arreglo al artículo 72 de la Carta, formaban dicha Comisión cuando recibió primer debate el proyecto que, al cabo de la tramitación parlamentaria, se convirtió en la Ley 36 de 1973.
Con ayuda de los datos que figuran en el expediente y consultados con esmero los "Anales del Congreso" se acredita que el 8 de septiembre de 1970 el Senado eligió por unanimidad los miembros de su Comisión Quinta Permanente, en número de doce (12). (V. Anales, número 33, año XIII de 9 de septiembre de 1970, p. 570). Después de tal fecha no aparece constancia en dicho periódico oficial de modificación al respecto.
El actor sostiene que la elección así hecha se ajusta al artículo l9 de la Ley 19 de 1963 y el impugnante la estima contraria a la Ley 65 de 1967. Sin que sea el caso de ventilar en este juicio de inexequibilidad si la operación electoral realizada por el Senado en 8 de septiembre de 1970 resulta o no legal (cuestión extraña a la competencia de la Corte), es manifiesto que cuando el proyecto de ley correspondiente a la 36 de 73 fue aprobado en primer debate (26 de noviembre de 1973) en la Comisión Quinta del Senado, ésta se componía de doce (12) miembros.
Debe observarse que después de la citada elección para miembros de la Comisión Quinta del Senado en septiembre de 1970, ésta, como la mayoría de las demás, funcionaba con número variable de asistentes. Por ejemplo, y para solo citar casos ocurridos en 1973, en el acta de la sesión del 22 de agosto, no se hace constar ninguna falta de asistencia; en la del 29 del mismo mes y año, figuran como presentes seis miembros y como ausentes cinco (5); cuatro presentes en la del 28 de noviembre con siete ausentes. (V. Anales, año XVI, número 86 de 14 de diciembre 73, pgs. 1171 y 1172). Lo cual, a todas luces, no significa que el número de once (11) u otro inferior fuese el de los integrantes de la Comisión, que para esas fechas, según se ha visto, era de doce (12), por mandato de la ley, sin que tal cantidad quedase indefinida, a merced, según los días, de la asistencia o falta de presencia de alguno o algunos de los integrantes de dicho cuerpo.
En repetidas ocasiones se cita la Ley 65 de 1967 como pertinente a la cuestión debatida, y por ello es de notar: para la reunión y desempeño de labores por las Comisiones Permanentes, deben reunirse, de modo principal, dos condiciones constitucionales: 1a que una ley determine el número de ellas y el de sus integrantes, y 2a, que cada Cámara las elija (art. 72 C. N.). Y ninguna de aquellas exigencias se había cumplido al momento de aprobar la Comisión Quinta del Senado el proyecto de ley 101, en 26 de noviembre de 1973. La Ley 65 apenas creó una Comisión Permanente, sin precisar el número de integrantes de las demás, entre ellas la Quinta del Senado. T ninguna elección se verificó (ni podía efectuarse) en el Congreso con arreglo a dicha ley. No se ve, pues, cómo ésta pedía influir en la composición de Comisiones Permanentes diferentes de la única que estableció. La Ley 65 no es en modo alguno aplicable al proceso de formación de la ley demandada, que recibió trámite en 1973.
Conforme al inciso segundo del artículo 82 del estatuto superior, las decisiones de las Cámaras o de sus Comisiones Permanentes "solo podrán tomarse con la asistencia de la mitad más uno de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente".
No existe precepto constitucional sobre proporción determinada de asistentes para aprobar proyectos de ley relativos al periodismo como profesión o a materia que los comprenda. De ahí que la aprobación de éstos, en las Cámaras o en las Comisiones Permanentes, deba cumplirse, de acuerdo con la regla del artículo 82, o sea "con la asistencia de la mitad más uno de los integrantes de la respectiva corporación".
Se ha visto que la Comisión Quinta del Senado, cuando aprobó en primer debate el proyecto básico de la ley acusada, era de doce (12) Senadores, cuya mitad más uno, o sean siete (7), debían estar presentes en la sesión, a virtud del artículo 82 citado. Y no asistieron sino seis (6). Así lo hace constar el acta respectiva, la cual constituye prueba de que la decisión aprobatoria que se glosa no se aviene con un mandato de la Carta, cuya violación acarrea la consecuencia contemplada en el artículo 81, cuyo tenor, en lo pertinente, reza:
"Artículo 81. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
"2° Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, salvo lo dispuesto en el artículo 80.
El vicio de inconstitucionalidad que aparece de resalto en este asunto no es subsanable por el hecho de haber sido aprobada ulteriormente el acta de la sesión durante la cual se incurrió en la anomalía tantas veces indicada. Al contrario, esa aprobación demuestra que lo sucedido el 26 de noviembre de 1973 en la Comisión Quinta del Senado ocurrió tal como se ha dicho anteriormente, esto es, constituye nueva prueba de que el proyecto de ley 101 se aprobó en el primer debate de la Comisión Quinta del Senado sin el número de asistentes que prescribe el inciso segundo del artículo 82 de la Constitución.
En suma, la ley acusada no podía dictarse válidamente en las condiciones que constan en la historia de su expedición. Y, por ende, así dejó de observarse un trámite constitucional cuyo cumplimiento era indispensable.
Violar un requisito de procedimiento necesario a la elaboración de la ley, previsto y sancionado por la Carta o, singularmente, como lo enseña la citada sentencia del 28 de agosto de 1970, dejar de cumplir "todos y cada uno de los requisitos señalados en el artículo 81" impone la correspondiente resolución de inexequibilidad. Lo que pasa a declararse.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de la competencia que le atribuye el artículo 214.de la Constitución, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Es inexequible la Ley 36 de 1973 "por la cual se reconoce el periodismo como profesión y se reglamenta su ejercicio y se dictan otras disposiciones", por quebrantar en su procedimiento de expedición trámites esenciales prescritos en la Constitución.
Publíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese a los Ministros de Gobierno y de Defensa Nacional. Archívese el expediente.
José Enrique Arboleda Valencia, Mario Alario D Filippo, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Escallón Vargas, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García B., Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Bailen, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Ron-callo Acosta,- Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza,
Secretario.
Salvamento de voto.
De los honorables Magistrados, doctores Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez,
Luis Enrique Romero Soto y Julio Roncallo Acosta.
Los suscritos Magistrados nos apartamos, con todo respeto, de la decisión adoptada por la mayoría de la Corte en el presente proceso, por considerar que no está probada la tacha de inconstitucionalidad dirigida por el actor contra la Ley 36 de 1973.
Nos basamos en las razones que, brevemente, exponemos a continuación:
Afirma la sentencia estar demostrado que el número de miembros de la Comisión Quinta Constitucional Permanente del Senado era de doce y que, como solo seis de ellos votaron el proyecto 101 de 1973 que después se convirtió en la ley demandada, no se lo aprobó con el quórum correspondiente.
Agrega que ese número fue fijado por la Ley 17 de 1970, cuyo artículo 29 estableció que se conservaría la composición de las ocho (8) Comisiones Constitucionales Permanentes de ambas Cámaras, y que como ese era el número señalado para la quinta por la Ley 19 de 1963, a él hacía referencia la ley primeramente mencionada.
Estimamos, empero, que, al razonar así, la Corte no tuvo en cuenta que la Ley 65 de 1967, en su artículo 59, creó una nueva Comisión Constitucional, la Octava, y dispuso que, para integrarla, se reduciría proporcionalmente el personal de las demás Comisiones, a excepción de la de Presupuesto.
Significa lo anterior que la Comisión Quinta quedó integrada legalmente con- un número de miembros inferior a doce.
El número preciso de miembros de dicha Comisión no ha sido establecido en el presente juicio, y el vacío probatorio que se presenta en este punto decisivo no permite hacer afirmaciones concretas sobre el particular.
Creemos, en consecuencia, que no es posible sostener, como lo hace la sentencia, que seis Senadores no componían quórum decisorio cuando se aprobó el proyecto de ley mencionado, tanto menos cuanto que el acta de la sesión correspondiente asevera que sí se integró dicho quórum y que el proyecto de ley se aprobó debidamente, asertos que, por estar contenidos en un documento público, hacen plena fe hasta que se pruebe su falsedad.
Fecha ut supra.
Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta.