Norma demandada: Inexequibilidad del Decreto 663 de 1974
ASIGNACIONES DEL PERSONAL DE PLANTELES NACIONALES DEPENDIENTES DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL
La educación es un servicio público. Exequibilidad del parágrafo del artículo l9 y el artículo
59 del Decreto 663 de 1974.
Corte Suprema de Justicia.-Sala Plena.-Bogotá, D. E., agosto 8 de 1974.
(Magistrado ponente: doctor Luis Sarmiento Buitrago).
El ciudadano Humberto Velásquez Galarza pide la declaratoria de inexequibilidad de las siguientes disposiciones:
Textos acusados.
"DECRETO NUMERO 663 DE 1974
"(abril 10)
"por el cual se determinan las asignaciones del personal de planteles nacionales dependientes del Ministerio de Educación Nacional y se dictan otras disposiciones.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades extraordinarias que le confiere la Ley 2a de 1973, y oída la Junta Consultiva creada por la misma Ley,
Decreta:
"Artículo 1°
"Parágrafo. Los profesores que sean llamados a ocupar cargos de Rector, Director o Prefecto devengarán durante el período que ejerzan esta actividad el porcentaje señalado en los literales anteriores. El período de ejercicio de esta actividad será de un (1) año, prorrogable según la evaluación que se haga sobre su conducta, capacidad e idoneidad. Cuando esta evaluación no fuere satisfactoria, el profesor regresará a su base docente y continuará percibiendo únicamente la asignación que le corresponde a su categoría en el Escalafón Nacional. La evaluación será adelantada en cualquier época, por un comité que para el efecto designará el Ministerio de Educación Nacional.
"Cuando un profesional con título universitario sea llamado a ocupar el cargo de Rector o Director de planteles nacionales de enseñanza inedia o normalista, tendrá una asignación mensual fija equivalente a la concurrencia del sueldo básico señalado a la primera categoría del escalafón de enseñanza secundaria, y al treinta por ciento (30%) adicional".
"Artículo 5° El personal que sea llamado a ocupar cargos de Inspectores: Nacionales (supervisores) deberá acreditar como requisito indispensable el título 'de licenciado y su nombramiento será para períodos de un año contados a partir del 1° de julio del año calendario, al término del cual el Ministerio de Educación hará la evaluación de su conducta, capacidad e idoneidad para el ejercicio del cargo. Si la evaluación es satisfactoria continuará en- el ejercicio de sus funciones sin necesidad de nueva posesión y en caso contrario el Inspector regresará a su base docente y continuará percibiendo únicamente la asignación que le corresponda a su categoría en el Escalafón Nacional.
"Cuando por necesidad del servicio o con el fin de aprovechar su experiencia el Ministerio de Educación decida trasladar a un Inspector a un cargo de Rector o Director en planteles nacionales, el Inspector podrá optar en devengar entre la asignación fija señalada al cargo de Inspector (Supervisor) o el sueldo correspondiente a su categoría en el Escalafón Nacional y/o un cuarenta por ciento (40%) adicional mientras ocupa dicho empleo y durante el tiempo en que lo ejerza".
Encuentra el actor que las normas transcritas infringen los artículos 30, 39, 55, 62, 76, ordinales 1°, 10 y 12, 118 ordinal 8°, 120 ordinales 3° y 12 y 122 de la Constitución,
Las causas de la violación pueden reducirse a tres:
Exceso en el ejercicio de las facultades, usurpación de funciones e infracciones procedimentales, hipotéticamente, en la expedición de las normas acusadas.
Sus razones se sintetizan así:
A. Exceso en el ejercicio de las facultades: la ley pertinente, que es la 2a de 1973, autorizó al Presidente de la República para "revisar la organización administrativa nacional", concretamente para "modificar el sistema de clasificación y remuneración de las distintas categorías de empleados de los Ministerios" (art. 1°, numeral 3°, inciso l°). Estas facultades no permiten expedir las normas acusadas.
Al respecto dice:
"El postular que los empleos de Rectores, Directores y Prefectos solo se ejercerán por un (1) año y el establecer la evaluación del desempeño de las mismas a cargo de un comité, son medidas que rebasan el marco de las autorizaciones extraordinarias, pues no pueden considerarse ni como clasificatorias (agrupación de empleos) ni como remuneratorias (fijación de asignaciones). Son típicas medidas de reglamentación de una profesión y de régimen disciplinario para legislar sobre lo cual no estaba expresamente autorizado el Gobierno".
"Igual afirmación cabe formular respecto del artículo 5° que contiene otra medida, la de limitar a un (1) año el ejercicio del cargo de Inspector y la de someterlo igualmente a evaluación, que no puede entenderse incluida dentro de las facultades de que el Presidente podrá hacer uso '
En esta forma se violan los artículos 76-12 y 118-8 de la Carta.
B. Usurpación de funciones: Porque
"Así las cosas, el Ejecutivo, sin estar autorizado, introdujo en el Decreto acusado variaciones fundamentales: a la legislación vigente sobre la carrera del profesorado cuya reglamentación compete al Congreso según los artículos 39 y 76, numeral 10 constitucionales; estableció variaciones fundamentales en la fijación de calidades para el desempeño de los empleos de Rector, Prefecto y Director de colegio al autorizar que otros profesionales quedaban habilitados para ser llamados, a pesar de que tal función corresponde al Congreso según las normas citadas y según el artículo 62 ibídem.
"Igualmente violó el artículo 76, numeral 1° cuando ejerció la atribución conferida al Congreso para interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes".
"Al despojar a los Rectores, Directores y Prefectos de la estabilidad que en el desempeño de sus cargos les atribuía la legislación vigente, el Gobierno ha violado el artículo 30 de la Constitución, pues tales funcionarios tienen ya un derecho laboral adquirido sobre su ascenso por méritos a una jerarquía superior, y tal derecho ha debido ser respetado por el Ejecutivo que por el contrario no solo no conservó dicha estabilidad sino que introdujo el descenso jerárquico que viene a contrariar inequívocamente este precepto constitucional".
Se violan así los artículos 30, 39, 62, 76-1 y 10.
C. Infracción procedimental: en la hipótesis de que la expedición de las normas acusadas no sea de competencia del Congreso, sino propia del Ejecutivo, también hay violación de la Carta porque éste no puede dictar normas de su competencia con investidura de decretos extraordinarios, es- decir, de leyes, debiendo hacer uso de decretos reglamentarios o autónomos.
Y agrega:
"Repugna a la técnica jurídica que el Presidente invoque facultades extraordinarias para ejercer sus propias funciones. Es claro que la Corte está obligada, como suprema instancia jurídica de la Nación, a imponer y hacer respetar las formalidades externas que surgen de los textos constitucionales, pues si ella no lo hace, ¿quién entonces será el llamado a hacerlo ".
Se infringen los artículos 55, 120, 3°, 12 y 122.
El Procurador General se opone a la declaratoria de inexequibilidad pedida.
Consideraciones:
A. Exceso en el ejercicio de las facultades.
Primera.
La ley invocada por el Presidente de la República (2a de 1973), dice en su artículo 1°:
"Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de un año, contado a partir de la vigencia de la presente ley, para revisar la organización administrativa nacional y en ejercicio de ella podrá:
"1°.
"2°
"3° Modificar el sistema de clasificación y remuneración de las distintas categorías de empleados de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias1 y Establecimientos Públicos".
Por el aspecto de temporalidad el Decreto 663 de 1974, (abril 10), del que hacen parte las normas acusadas, está debidamente expedido por haber entrado a regir la ley de facultades el 13 de abril de 1973, fecha de su promulgación (D. O. 33828, abril 13 de 1973).
Segunda.
Los artículos 62 y 76-10 de la Carta dan al Congreso la competencia para determinar "las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos por la Constitución" y regular los otros aspectos del servicio público.
Esta competencia puede ser trasladada al Ejecutivo por medio de facultades extraordinarias, como al efecto lo ha sido por la ley mencionado en la forma más amplia pero sin lesionar la precisión requerida en la Carta; se trata de revisar la organización administrativa nacional, lo que implica poder modificar la legislación, preexistente y crear normas nuevas, función pertinente a la órbita legislativa del Poder Público.
Tercera.
La instrucción o educación pública es un servicio público porque se encamina, a la satisfacción permanente de una necesidad de carácter general; su regulación en lo que se refiere a las calidades y acceso al servicio, compete al Congreso, según las normas constitucionales citadas antes.
Mediante esta facultad de fijar las calidades y antecedentes para el desempeño de los cargos públicos y de dictar las normas correspondientes a la Carrera Administrativa, el legislador ha creado la carrera del profesorado de enseñanza primaria y secundaria, contenida en numerosas disposiciones que varían según las exigencias del servicio y que constituyen el llamado Escalafón de Maestros y Profesores, con previsiones relativas al ingreso, clasificación por categorías, remuneración, estabilidad,, ascenso y retiro con las debidas prestaciones sociales.
Sea que las funciones atinentes a los cargos de Rector, Director, Prefecto o Inspector tengan el carácter de docentes o sean puramente administrativos, dada su naturaleza el señalamiento de las calidades, antecedentes, requisitos, duración en el cargo, remuneración dentro de determinada escala y el régimen prestacional, compete al legislador, quien por consiguiente, puede modificar el escalafón en sus diversos aspectos sustantivos o accesorios, sin límite alguno o exigir nuevas calidades a los empleados administrativos.
La modificación de una ley por otra no implica violación de la Constitución, aunque se haga por la vía de las facultades extraordinarias (76-1°).
En esta forma no hay violación de los artículos 76-12 y 118.
B. Usurpación de funciones.
Las impugnaciones formuladas por el actor en este capítulo tienen también relación con el exceso en el uso de las facultades, al afirmar que el Ejecutivo, sin estar autorizado, introdujo variaciones fundamentales a la legislación vigente sobre la carrera del profesorado, cuya reglamentación compete al Congreso, modificando 'las calidades para el desempeño de los cargos de Rector, Director, Prefecto e Inspector -y permitir que otros profesionales con grado universitario puedan desempeñar tales cargos y que al despojar a tales empleados de la estabilidad que les da el escalafón, se vulnera el artículo 30 de la Carta al desconocer "derechos laborales adquiridos".
La facultad de modificar el sistema de clasificación de los empleados que confiere la ley, conlleva expresamente la posibilidad de hacer las variaciones anotadas por el actor. Esta manera de reformar la clasificación del profesorado es atribución del legislador realizable directamente o por medio de facultades extraordinarias.
En cuanto a "los derechos laborales adquiridos" a que se refiere la demanda, las normas acusadas regulan, situaciones jurídicas objetivas e impersonales, que por tanto el legislador puede modificar según las conveniencias sociales.
No hay violación de los artículos 30 y 55 de la Carta.
C. Infracción procedimental.
Plantea también el actor la hipótesis de que la modificación del escalafón de maestros y la regulación de los cargos de Rector, Prefecto e Inspector no sea función del legislador, sino meramente facultad reglamentaria o autónoma del Presidente para deducir que las normas acusadas pueden no haber sido expedidas por la rama constitucionalmente competente.
Suscita, así el actor la delimitación del ámbito legislativo y administrativo de los artículos 41 y 120-12 de la Constitución, que la jurisprudencia ha precisado.
Pero en el caso actual se trata de una regulación simplemente administrativa que permite la clasificación de empleos docentes lo que se atribuye al legislador por el ordinal 9° del artículo 76.
No hay violación de los artículos 55, 76-1°, 10 y 120-12 de la Carta.
D. Finalmente aduce el actor.
"Sea el Presidente, o sea el Congreso el competente, uno y otro debe ti acatar el principio general de respeto a los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores, que está postulado en el artículo 122 de la Constitución Política y que, interpretado armónicamente con el 17 ibídem, permite sostener la tesis de que los avances laborales son irreversibles y adquieren la calidad de derecho adquirido para sus beneficiarios".
Ante todo debe observarse que, como ya se dijo, las normas acusadas no hacen relación a derechos adquiridos y que por lo mismo la vinculación que de ellos se hace al artículo 122 de la Carta es improcedente.
En el estado de emergencia económica o social que regida el artículo 122 de la Carta, debidamente declarado, puede el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros "dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Tales decretos solar mente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia". Adquiere así constitucionalmente el Jefe de la Rama Ejecutiva la función legislativa del poder para conjurar la crisis económica.
El legislador de emergencia tiene, pues, doble límite en su acción, a saber: los decretos legislativos deben tender a conjura/r la anómala situación económica y no puede desmejorar los derechos sociales que leyes anteriores hayan con sagrado a los trabajadores.
Estos límites impuestos al legislador de emergencia no cobijan al legislador ordinario que tiene plena libertad para regular la seguridad social de los trabajadores tanto oficiales como privados.
Lo dicho del legislador ordinario es aplicable al extraordinario, con facultades legales.
No sobra advertir que el artículo 122 de la Carta solo opera en estado de emergencia económica, debidamente declarado, situación jurídica que no tiene referencia al caso que se analiza.
La Corte no encuentra que se hayan infringido las disposiciones constitucionales citadas por el actor, ni ninguna otra del estatuto supremo.
Por las consideraciones anteriores la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Son exequibles el parágrafo del artículo 1° y el artículo 5° del Decreto 663 de 1974.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Enrique ArboledaValencia, Presidente.
Mario Alario D' Filippo, Juan Benavides Patrón, Humberto Barrera Domínguez, Alejandro Córdoba, Medina, Aurelio Camacho Rueda, José Gabriel de la Vega, Ernesto Escallón Vargas, Miguel Angel García B., José María Esguerra Samper, Guillermo González Charry, Jorge Gavina Solazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Bailen, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago y José María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza, Secretario.