100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030049025AUTOSala de lo Contenciosos Administrativo11001-03-24-000-2023-00027-00202309/08/2023AUTO_Sala de lo Contenciosos Administrativo___11001-03-24-000-2023-00027-00__2023_09/08/2023300490562023
Sentencias de NulidadPRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICAPALOMA SUSANA VALENCIA LASERNAfalseartículos 1°, 3° -numeral 2°- y 4° -líneas 1.2., 1.3., 2.3. y 3.- del Decreto No. 2113 de 1° de noviembre de 2022Identificadores10030311879true1453970original30269728Identificadores

Fecha Providencia

09/08/2023

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Norma demandada:  artículos 1°, 3° -numeral 2°- y 4° -líneas 1.2., 1.3., 2.3. y 3.- del Decreto No. 2113 de 1° de noviembre de 2022

Demandante:  PALOMA SUSANA VALENCIA LASERNA

Demandado:  PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D. C., nueve (9) de agosto de dos mil veintitrés (2023)

Medio de control: NULIDAD

Expediente: 11001-03-24-000-2023-00027-00

Demandante: PALOMA SUSANA VALENCIA LASERNA

Demandados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

Tema: Decreto 2.113 de 1° de noviembre de 2022 «Por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional».

Auto que resuelve medida cautelar

El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar elevada por la accionante, quien depreca que se decrete la suspensión provisional de los artículos 1°, 3° -numeral 2°- y 4° -líneas 1.2., 1.3., 2.3. y 3.- del Decreto No. 2113 de 1° de noviembre de 2022 «Por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional»; acto administrativo suscrito por el presidente de la República, el ministro de Hacienda y Crédito Público, la ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, y por el director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

  1. Antecedentes

I.1. La demanda

1. La ciudadana Paloma Susana Valencia Laserna, actuando en nombre propio y obrando en ejercicio del medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en adelante CPACA-, presentó demanda en contra del Gobierno Nacional, en la que elevó las siguientes:

[…] III. PRETENSIONES

1. Que se declare la suspensión provisional del artículo 1 del Decreto 2113 del 1 de noviembre de 2022 “Por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional”.

2. Que se declare la suspensión provisional del numeral 2 del artículo 3 del Decreto 2113 del 1 de noviembre de 2022 “Por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional”.

3. Que se declare la suspensión provisional de las líneas 1.2, 1.3, 2.3 y toda la línea 3 del artículo 4 del Decreto 2113 del 1 de noviembre de 2022 “Por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional”.

4. Que se declare la nulidad parcial del artículo 1 del Decreto 2113 del 1 de noviembre de 2022 “Por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional”

5. Que se declare la nulidad del numeral 2 del artículo 3 del Decreto 2113 del 1 de noviembre de 2022 “Por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional”.

6. Que se declare la nulidad de las líneas 1.2, 1.3, 2.3 y toda la línea 3 del artículo 4 del Decreto 2113 del 1 de noviembre de 2022 “Por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional”. […]. (negrillas fuera del original)

2. La demanda fue inadmitida por auto de 20 de febrero de 2023, por cuanto la parte actora no acreditó el envío de la demanda y sus anexos a las entidades demandadas.

3. Tal proveído fue notificado a la parte demandante, mediante correo electrónico el 21 de febrero de 2023 y por estado electrónico del 23 de febrero de ese mismo año. Mediante escrito radicado el 24 de febrero de 2023, y estando dentro de la oportunidad legal, la parte actora aportó escrito de subsanación de la demanda en el que corrigió la omisión antes referida.

4. Por tal razón, este Despacho, a través de sendos proveídos de 17 de abril de 2023, dispuso admitir la demanda y ordenó correr traslado a las entidades públicas accionadas tanto de la demanda como de la medida cautelar solicitada con esta.

I.2. La solicitud de medida cautelar

5. El extremo demandante solicitó la suspensión provisional de los artículos 1°, 3° -numeral 2°- y 4° -líneas 1.2., 1.3., 2.3. y 3.- del decreto demandado y, para ello, se remitió a los argumentos expuestos en el libelo demandatorio, razón por la que corresponde a esta Sala Unitaria efectuar un análisis de los cargos de violación que fueron expuestos en la demanda, pero únicamente con el propósito de dilucidar si el acto acusado contraviene las normas invocadas por el libelista y, por consiguiente, si es procedente o no acceder a la cautela deprecada.

Precisado este aspecto, el Despacho encuentra que son dos los argumentos en los que se fundamenta la solicitud de suspensión provisional, a saber: (i) que existe una desviación de poder, en razón a que el Gobierno Nacional utilizó la situación de desastre para financiar e implementar su política social, sin que haya conexión directa entre dicha emergencia y los rubros o acciones dispuestas para superar la misma, y (ii) que existe una falsa motivación -por error de hecho-, en la medida que no está probado que las precipitaciones masivas causadas por el fenómeno natural de «La Niña» se extiendan hasta noviembre de 2023.

6. Tales argumentos encuentran sustento en la presunta vulneración de los artículos 1°, 2°, 6°, 29, 150, y 189 -numeral 11- de la Constitución Política, así como de los artículos 55 y 61 de la Ley 1523 de 2012[1] y el Decreto 111 de 1996[2] -sin hacer alusión específica a ningún artículo de esta disposición-.

7. En relación con el primer argumento de la cautela -la desviación de poder-, argumentó que la Ley 1523 de 2012 es el marco legal para declaratoria de una situación de desastre o de calamidad pública; norma que, según su criterio, tuvo como propósito único otorgar a las autoridades competentes facultades excepcionales para rehabilitar y reconstruir los bienes materiales que han sido afectados por un fenómeno natural y, por ende, no es procedente utilizar dicha declaratoria como pretexto para implementar políticas sociales que deben ser tramitadas por el conducto regular del Plan Nacional de Desarrollo.

8. Cuestionó que en el numeral 2° del artículo 3° del acto enjuiciado se haya previsto la posibilidad de «[…] transferir recursos del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres para ampliar la cobertura del Programa de Alimentación Escolar, madres cabeza de familia y adultos mayores, y la población vulnerable en general […]», por cuanto estima que estos programas sociales se desarrollan en un contexto ajeno a las condiciones ambientales extraordinarias que motivaron la declaratoria de la situación de desastre, a tal punto que la ampliación de su cobertura requiere una discusión presupuestal y operativa independiente que se debe desarrollar en el contexto institucional respectivo, tal como lo es el Congreso de la República.

9. Asimismo, indicó que el efecto jurídico de esta disposición se traduce en que «[…] los recursos que la Nación presupuesta para la atención de las situaciones de desastre, se terminan destinando para unos rubros totalmente distintos que deberían asignarse de manera ordinaria en desarrollo de la discusión del Presupuesto General de la Nación en el Congreso, lo cual representa una clara contradicción a la diáfana intención del legislador en la materia […]».

10. Agregó que la transferencia de recursos que pretende realizar el Gobierno Nacional a través de este decreto «[…] comporta una manifiesta violación al Estatuto Orgánico del Presupuesto, toda vez que se triangula el dinero de tal forma que se incrementa el presupuesto de las entidades que tienen a cargo la ejecución de los programas sociales descritos, sin que tal adición presupuestal haya sido discutida por las comisiones económicas ni las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes, con lo cual el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres termina fungiendo como un comodín que el Gobierno utiliza para efectuar traslados presupuestales sin que exista la respectiva autorización legal […]».

11. Resaltó que cualquier afectación natural generara consecuencias de índole social y económico, pero ello no se traduce en que la Ley 1523 haya habilitado de manera indeterminada al primer mandatario para extender el alcance de la declaratoria de emergencia, a tal punto de buscar materializar el plan de gobierno a través de este mecanismo legal, desconociendo, entre otros fundamentos normativos, la natural discusión que se debe a todos los proyectos de inversión social en el plan de desarrollo, el cual debe ser aprobado por el Congreso de la República.

12. Afirmó que el Gobierno Nacional desarrolló un plan de acción que no guarda relación con las inundaciones que originaron la declaratoria de desastre, puesto que, en su criterio, «[…] nada tiene que ver la adquisición y comercialización de alimentos, línea 3.3, o la red vial comunitaria para la producción y soberanía alimentaria, línea 3.5, con rehabilitar las condiciones que se vieron afectadas por el incremento en las precipitaciones desde el segundo semestre del 2022 […]».

13. Concluyó este argumento manifestando que, comoquiera que en el plan de acción decretado para superar la crisis originada por el fenómeno natural de «La Niña» se establecieron políticas públicas para la superación de la crisis alimentaria, era claro que la Unidad Nacional para la de Gestión del Riesgo de Desastres -encargada de ejecutar dicha política pública - se convertirá en el planeador de la política alimentaria, pasando así por encima de la asignación de competencias que el Congreso de la República ha establecido, y desnaturalizando por completo la intención que tuvo el legislador al momento de establecer el marco especial de gestión del riesgo, lo cual representa una clara desviación de poder.

14. Pasando al segundo argumento de la medida cautelar -la falsa motivación-, expuso que el Gobierno Nacional, para decretar la situación de desastre nacional, tuvo en cuenta la información que hasta el 1° de noviembre le suministró el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales -en adelante IDEAM- respecto de las condiciones meteorológicas que se venían desarrollando en el país, en especial, las relacionadas con el fenómeno natural de «La Niña», el cual inició el 1° de agosto de 2021, de acuerdo al Boletín de Predicción Climática No. 320 de 2021.

15. Destacó que el IDEAM en el Boletín de Predicción Climática No.171 de 14 de octubre de 2022 certificó que «las condiciones del fenómeno de La Niña continuarán durante diciembre – febrero de 2022 con un 75% de probabilidad, y disminuirán a un 54% durante febrero – abril de 2023», al igual que estableció que durante la temporada de huracanes de junio a noviembre de 2022 se predecía que esta fuera un 65% superior a lo normal, razón por la que no se explica el motivo por el cual la declaratoria del desastre se extendió hasta el mes de noviembre de 2023, cuando la entidad competente certificó que el fenómeno natural de «La Niña» iría únicamente hasta febrero del presente año.

16. En ese orden de ideas, aseguró que: «[…] es fácticamente imposible que el Gobierno Nacional tenga la capacidad de fundamentar la declaratoria de emergencia por un periodo de tiempo tan extenso que no guarda relación con el seguimiento técnico que realiza la entidad especializada en temas ambientales […]», de allí que considera que el acto enjuiciado se sustentó en un hecho que no estaba plenamente acreditado, como lo es que el fenómeno natural de «La Niña» se extendería hasta noviembre del 2023.

17. Concluyó afirmando que existe una falsa motivación por error de hecho, toda vez que el ejecutivo nacional declaró una situación de desastre natural de carácter nacional por un término de 12 meses -es decir hasta el mes de noviembre de 2023-, cuando la realidad fáctica indica que el fenómeno natural que dio lugar a la referida emergencia solo permanecería hasta el primer trimestre del año 2023.

I.3. Traslados de la suspensión provisional

I.3.1. Presidente de la República y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República

18. La apoderada judicial del Presidente de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -en un mismo escrito- se opuso a la prosperidad de la medida cautelar deprecada, con fundamento en que, según su criterio, nada es más lejano a la realidad que pensar que los planes específicos para la recuperación posterior a la situación de desastre de que trata la Ley 1523 de 2012 deben circunscribirse únicamente a rehabilitar y reconstruir las áreas afectadas por un determinado fenómeno natural.

19. Lo anterior, comoquiera que la misma ley, en sus objetivos específicos, expresamente determinó que la gestión del riesgo de desastres es, ante todo, un proceso social que impone desarrollar, instrumentos de planificación para todos los subprocesos: desde el conocimiento del riesgo, hasta la atención del desastre, pasando por la reducción del riesgo a través de intervenciones, prospectiva o correctiva o la disminución de las condiciones de vulnerabilidad de los bienes jurídicos expuestos al riesgo de un desastre.

20. En ese sentido, precisó que una vez se materializa un fenómeno natural de alto impacto en la sociedad como, por ejemplo, el fenómeno de «La Niña», surgen unas obligaciones del Estado y de la sociedad en general, derivadas del principio de solidaridad. Tales obligaciones se encuentran encaminadas a la protección de distintos bienes o derechos de la comunidad afectada, como: la vida, los bienes privados y públicos, medios de subsistencia, y servicios públicos, así como aquellas acciones que propenden por la superación de la vulnerabilidad de la población.

21. Frente a este último punto, hizo referencia al numeral 1° del artículo 4° de la Ley 1523 de 2012, norma según la cual, en tratándose de la afectación por fenómenos naturales hidrometereológicos -como «La Niña»-, «[…] corresponde a la gestión del riesgo de desastres en la medida en que está encaminada a la reducción de la vulnerabilidad o al mejoramiento de la resiliencia en respuesta a los cambios observados o esperados del clima y su variabilidad […]».

22. De igual modo, destacó que los numerales 8°, 20 y 24 del mismo artículo 4, así como el literal d) del subnumeral 2.3 del artículo 6° de la Ley 1523, establecen que la respuesta del Estado para la superación de un desastre natural no se ciñe exclusivamente a la recuperación o rehabilitación de los bienes o servicios afectados con determinado fenómeno natural, sino también a la superación de las condiciones de vulnerabilidad de la población.

23. Por tales argumentos, no comparte la afirmación de la libelista asociada a que, por incluirse acciones o destinar presupuestos encaminados a la superación de la vulnerabilidad de la población afectada con el fenómeno natural de «La Niña», exista una desviación de poder, en la medida que la misma Ley 1523 estableció que ello era procedente para la superación de los daños sociales y económicos que se derivan de una situación de desastre.

24. De otro lado, controvirtió el argumento de la falsa motivación, toda vez que, de acuerdo con el artículo 64 de la Ley 1523, el Presidente de la República se encuentra habilitado para declarar una situación de desastre de carácter nacional hasta por un plazo de 12 meses, el cual es prorrogable hasta por un periodo igual de 12 meses. Lo anterior significa que la decisión adoptada en el acto acusado encuentra sustento legal.

25. A su vez, reprochó que pretenda darse a entender que el plazo de 12 meses para la declaratoria de la emergencia solo es procedente si el fenómeno natural que da lugar a dicho desastre dura este plazo, puesto que:

[…] la atención del desastre no se contrae, ni se limita al periodo de ocurrencia del fenómeno de "La Niña". De la misma forma como tampoco el desastre producido por el paso de un huracán o la ocurrencia de un sismo, puede atenderse durante la ocurrencia del evento propiamente dicho que puede ser desde unos pocos segundos (sismo) hasta algunas horas (huracán), tampoco puede pedirse que la atención del desastre derivado de fenómenos hidrometeorológicos que favorecen las inundaciones, las avenidas torrenciales, las remociones en masa tenga lugar en el mismo periodo. Por esa razón, es un profundo dislate deducir que el término de la declaratoria de desastre (12 meses) debe coincidir con el pronóstico de duración del fenómeno de la niña. En consecuencia, la causal de falsa motivación que aduce la demandante no tiene ninguna suerte de asidero jurídico ni técnico […].

26. Finalmente, aseveró que la medida cautelar de suspensión provisional debía ser denegada, dado que no se cumplían los presupuestos de que trata el artículo 231 del CPACA.

I.3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

27. El apoderado judicial del citado ministerio se opuso a la prosperidad de la medida, en primer lugar, por cuanto estima que, de decretarse la medida cautelar solicitada, implicaría desatender la grave situación que afronta la población que se ha visto afectada por el fenómeno natural de «La Niña», tal como es sería al quitarles la «[…] ampliación de cobertura en el Programa de Alimentación Escolar, madres cabeza de familia y adultos mayores, y la población vulnerable en general, según lo determine el Fondo Nacional para la Gestión del Riesgo […]».

28. En consonancia con lo anterior, afirmó que: «[…] suspender la vigencia de las normas implica avalar una interpretación política de las mismas que privilegia el interés particular de una visión política sobre el contenido literal de las normas y perjudicaría de manera irremediable a los damnificados por el desastre, quienes no podría recibir las ayudas previstas. En ese sentido conviene tener en cuenta, que al contrario de lo que sostiene la parte demandante, las normas demandadas dirigen las ayudas y los recursos exclusivamente para los damnificados por la emergencia. De manera que de las normas demandas no se desprende que el Gobierno Nacional pretenda utilizar la declaratoria de desastre para financiar e implementar su política social, sin que haya conexidad directa con la emergencia […]» (negrillas fuera del texto).

29. En síntesis, la citada cartera ministerial considera que las políticas públicas definidas en el decreto acusado se circunscriben a la superación de la situación de desastre nacional definida en el mismo y, por consiguiente, existe conexidad plena entre las mediadas adoptadas y la situación de desastre declarada.

I.3.3. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

30. El apoderado judicial de esta cartera solicitó denegar la cautela deprecada por la accionante, en razón a que las normas demandadas se enfocan en la exigencia establecida en cabeza del Estado de llevar a cabo las acciones de respuesta, rehabilitación y reconstrucción necesarias para la superación de la declaratoria de desastre.

31. Al respecto, señaló que no es lógico pensar que los recursos destinados para atender la emergencia solo pueden estar destinados a las reconstrucciones de edificaciones, ya que la emergencia natural puede afectar distintos bienes jurídicos de las personas que eventualmente resulten afectadas, tal y como lo es su vivienda, su educación o su alimentación, en los términos del artículo 59 de la Ley 1523.

32. Como sustento de la anterior premisa, indicó lo siguiente:

[…] Contrario a lo indicado por la demandante, el Decreto 2113 de 2022, guarda un pleno acatamiento respecto del ordenamiento jurídico superior, razón por la que de ninguna manera se podría concluir de forma alguna que dicho cuerpo normativo contiene una clara contradicción con normas de superior nivel jerárquico, de hecho, el mismo, pese a lo indicado en la demanda, se profiere en pro de garantizar la igualdad entre personas y en procura de que reciban la misma protección y trato de las autoridades en consonancia con lo indicado por el artículo 13 superior. En igual sentido, el precitado Decreto se profirió en procura de la protección especial de los menores de acuerdo con el artículo 44 de la constitución y de las personas de la tercera edad de acuerdo con lo establecido por el artículo 46 ibidem.

En el mismo orden de ideas, se evidencia con meridiana claridad que el Decreto demandado, se profirió bajo los preceptos normativos establecidos para tal fin, ya que es una atribución dada al Presidente de la República de acuerdo con lo indicado por el artículo 56 de la Ley 1523 de 2012 donde existió previa recomendación del Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo.

En consonancia con lo anteriormente indicado, resulta claro también que lo establecido en el artículo 80 de la Ley 1523 de 2012, permite, en el contexto de la declaratoria de situación de desastre, que el Fondo Nacional de Riesgo de Desastres pueda transferir recursos de sus cuentas o subcuentas a entidades públicas, del orden nacional o territorial y entidades privadas cuyo objeto social tenga relación directa con las actividades que se requieran para atender la calamidad o desastre, para ser administrados por estas, sin que para ello se requiera operación presupuestal alguna por parte de la entidad receptora, por lo que no se evidencia que el decreto demandado contraríe disposición legal alguna con lo establecido en su artículo 3°.

Así mismo, la norma no indica que la distribución de recursos se pueda hacer de manera indeterminada o incierta, de acuerdo con lo indicado por el artículo 61 de la Ley 1523 de 2013, ya que debe existir un plan específico para la recuperación, respecto del cual el Gobierno Nacional impartió lineamientos en cuanto a su énfasis en la soberanía y seguridad alimentaria, aplicando el enfoque diferencial y con perspectiva de género, teniendo en cuenta las diferentes realidades y dinámicas territoriales y culturales, los conocimientos y saberes tradicionales y ancestrales, y demás a que haya lugar en los lugares afectados por la emergencia, ya que mal se haría en pensar que el desastre ocasionado hasta ahora por la situación climática del país solo afecta estructuralmente edificaciones como se pretende sea visto por la demandante, ya que adicional a ello, el desastre natural puede afectar el contexto mismo de las poblaciones que se han visto afectadas y las que eventualmente puedan serlo, para lo cual, el Gobierno nacional debe propender también por su rehabilitación y recuperación.

Por tal razón el gobierno nacional, en pleno acatamiento de la normatividad vigente, dio los lineamientos del plan de acción específico teniendo en cuenta lo siguientes aspectos; respuesta humanitaria, recuperación temprana, adaptación y recuperación para el buen vivir, y el específico para las poblaciones que ya se han visto afectadas en el Cauca, Nariño y Putumayo sin desbordar de forma alguna los parámetros constitucionales y legales establecidos para tal efecto […] (negrillas fuera del texto).

33. En lo que atañe al segundo argumento de la suspensión provisional, destacó que el artículo 1° del Decreto 2113 de 2022 se profirió en desarrollo de las facultades concedidas al presidente de la República en la misma Ley 1523 de 2012, ley donde por obvias razones no se establece el plazo máximo de dicha declaratoria dado a que obedece a factores externos que no pueden ser delimitados ciertamente por autoridad alguna tal y como lo es la vigencia y consecuencias de un fenómeno climatológico como el «fenómeno de la niña».

I.3.3. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -tercera interesada-

34. El apoderado judicial de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo Desastres -en adelante UNGRD- reiteró lo señalado por las demandadas en cuanto a que la atención de los desastres no se concreta en la reconstrucción y rehabilitación de las zonas físicas o bienes afectados, sino que, en mayor medida, en la superación del componente de vulnerabilidad de la población afectada con el fenómeno natural.

35. Sobre el particular, indicó que de acuerdo con el artículo 366 Constitucional y 41 del Decreto 111 de 1996 «Estatuto Orgánico del Presupuesto», los recursos destinados para la superación y gestión del riesgo deben propender, en primer lugar, al gasto público y a la satisfacción del interés general.

36. Asimismo, precisó que:

«[…] el desastre es la interacción de estas dos variables: la amenaza y la vulnerabilidad. Por su parte, el riesgo no es más que una probabilidad que estas dos variables confluyan y, en consecuencia, causen daños. El riesgo de desastre, entonces, como lo define también la Ley 1523 son los daños o pérdidas potenciales. Cuando una comunidad resulta damnificada con ocasión de un desastre es un deber de las autoridades y de todas las personas, en virtud del principio de solidaridad, concurrir para brindar, en primer término asistencia humanitaria (…)

Pero la acción del Estado no se reduce sólo a brindar asistencia humanitaria. Se debe dirigir, ante todo, a que se reduzcan los factores que condicionan las variables de amenaza y vulnerabilidad para que el daño no se produzca. Todas estas actividades son entonces, la gestión del riesgo de desastres. Una adecuada gestión del riesgo de desastres, en consecuencia, empieza por el conocimiento de los riesgos, pasa por la reducción del riesgo a través de intervenciones correctiva o prospectivas y cuando, el riesgo se ha materializado, termina en una adecuada y oportuna atención a los damnificados, para luego promover una reconstrucción o rehabilitación de las condiciones de la comunidad afectada.

De acuerdo con lo expuesto, resulta inválido afirmar que la actuación del Estado cuando se presenta un desastre, se contraiga de manera exclusiva a la reconstrucción o rehabilitación, como lo sugiere la senadora demandante. Por el contrario, la acción del Estado debe promover que ante la ocurrencia de fenómenos tan prolongados y dinámicos como aquellos ocasionados por el fenómeno de la niña, se procure la atención de la población afectada, pero también que se generen las condiciones para que se reduzca el riesgo de los desastres no materializados, ya sea a través de la intervención para reducir o disminuir los factores que constituyen amenazas o para reducir la fragilidad “física, económica, social, ambiental o institucional que tiene una comunidad” […]».

37. Finalmente, cuestionó el argumento asociado a que el plazo establecido para la duración de una declaratoria de desastre debe estar asociada exclusivamente a la duración del fenómeno natural que la causa, toda vez que:

[…] Este término en modo alguno está relacionado con la duración del evento propiamente dicho. Consentir en una afirmación como la que hace la demandante sería tanto como decir que es válido afirmar que como el tránsito huracán Iota por la Isla de Providencia se dio durante aproximadamente 12 horas, entonces, la declaratoria de desastre debió circunscribirse a esa misma temporalidad y no a 24 meses como en efecto ocurrió mediante los Decretos 1472 del 18 de noviembre de 2020 y su prórroga mediante el Decreto 1482 del 17 de noviembre de 2021.

La duración del evento o fenómeno no determina la duración de la situación de desastre, pues lo que sí lo hace son sus efectos o consecuencias. De ahí que esta sola razón resulta suficiente para enervar la causal que arguye la accionante y permite concluir que no se presenta la falsa motivación, pues el término de la declaratoria dispuesto en el artículo 1° del Decreto 2113 de 2022 en modo alguno está relacionado con el pronóstico de la duración del evento, sino que lo es, sobre todo, con los efectos que produce en las comunidades afectadas […]

CONSIDERACIONES

II.1. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo

38. Uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez, siendo muestra de ello el contenido del artículo 229 de la referida codificación, norma que le confiere una amplia facultad a la autoridad judicial para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias en aras de “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.

39. En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada-, y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la jurisdicción de lo ccontencioso aadministrativo.

40. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante, y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de supresión temporal de los efectos de una decisión administrativa[1].

41. En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, se destaca lo dispuesto en el artículo 231 ibidem, precepto según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla”. (resaltado fuera del texto).

II.2. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado

42. En el marco de las diversas medidas cautelares contempladas en el nuevo proceso contencioso administrativo[2] se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231[3] y siguientes del CPACA. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».[4]

43. Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, la Sección Primera de esta Corporación recientemente precisó que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden acreditados en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas[5]. En tal sentido, la Sala, en la providencia de 13 de mayo de 2021[6], precisó lo siguiente:

[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […][7] (negrillas fuera del texto original).

II.3. Caso concreto

44. Analizados los argumentos expuestos, tanto por el demandante como por las entidades públicas accionadas y los terceros intervinientes, esta autoridad judicial encuentra que son dos los argumentos jurídicos en los que se soporta la cautela deprecada, a saber:

(i) Existe una desviación de poder, en razón a que el Gobierno Nacional utilizó la situación de desastre para financiar e implementar su política social, sin que haya conexión directa entre dicha emergencia y los rubros o acciones dispuestas para superar la misma, y

(ii) Existe una falsa motivación -por error de hecho-, en la medida que no está probado que las precipitaciones masivas causadas por el fenómeno natural de «La Niña» se extiendan hasta noviembre de 2023.

45. Para efectos de resolver el primer argumento, cabe poner de relieve que, conforme lo ha precisado la jurisprudencia contencioso administrativa[8], la desviación de poder se configura cuando quien ejerce función administrativa expide un acto que, aunque puede ajustarse a las competencias de que es titular y a las formalidades legalmente exigidas, lo hace con el propósito de satisfacer una finalidad contraria a los intereses públicos o ajena al propósito que buscó realizar el legislador al momento de otorgar la competencia en cuestión.

46. En el caso de autos, la desviación de poder fue justificada bajo el supuesto de que el Gobierno Nacional al incluir en el plan específico para la superación de la situación de desastre del fenómeno natural de «La Niña», programas o políticas públicas encaminadas a la superación del hambre y la pobreza, desconoció la finalidad de la Ley 1523 de 2012 y, además, pasó por alto el procedimiento legal establecido para la aprobación de presupuesto destinado a la inversión social, como lo es el Plan Nacional de Desarrollo.

47. Los artículos del acto demandado en los que, a juicio de la accionante, se incluyen tales políticas sociales, son del siguiente tenor:

[…] Artículo 1. Declaratoria de Situación de Desastre. Declárase la existencia de una Situación de Desastre de carácter nacional en todo el territorio nacional por el término de doce (12) meses.

(…)

Artículo 3. Transferencia de recursos. De acuerdo con lo previsto en el artículo 80 de la Ley 1523 de 2012 el Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres podrá transferir recursos, previa suscripción del documento que indique su destinación, a:

(…)

2. A las entidades o autoridades competentes para brindar, en el marco de la situación de desastre nacional, la ampliación de cobertura en el Programa de Alimentación Escolar, madres cabeza de familia y adultos mayores, y la población vulnerable en general, según lo determine el Fondo Nacional para la Gestión del Riesgo.

Artículo 4. Plan de Acción Específico. Conforme lo determina el artículo 61 de la Ley 1523 de 2012, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres desarrollará un Plan de Acción Específico para la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas, con una visión de adaptación al cambio climático basada en soluciones de la naturaleza y participativa, que será de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas o privadas que deban contribuir a su ejecución, y en el ámbito de sus competencias. El Plan de Acción Específico se elaborará considerando, además de los principios de la Ley 1523 de 2012, el reconocimiento y la garantía de los derechos humanos con énfasis en la soberanía y seguridad alimentaria, aplicando el enfoque diferencial y con perspectiva de género, teniendo en cuenta las diferentes realidades y dinámicas territoriales y culturales, los conocimientos y saberes tradicionales y ancestrales, y demás a que haya lugar.

El Plan de Acción Especifico se desarrollará mediante las siguientes líneas de intervención:

Estrategia 1: Respuesta humanitaria

(…)

Línea de Intervención 1.2. Hambre cero y empleo de emergencia.

Línea de intervención 1.3. Subsidios a los agroinsumos y producción de alimentos de ciclo corto Línea de intervención.

(…)

Estrategia 2: Recuperación temprana

(…)

2.3. Almacenamiento y distribución de alimentos a través de cadenas productivas locales Línea de intervención

Estrategia 3: Adaptación y recuperación para el buen vivir Línea de intervención

3.1. Economía productiva para la vida y soberanía alimentaria Línea de intervención.

3.2. Recuperación de ecosistemas y ordenamiento del territorio alrededor del agua Línea de intervención.

3.3. Centros públicos de adquisición y comercialización de alimentos Línea de intervención

3.4. Hábitat sostenible Línea de intervención 3.5. Red vial comunitaria para la producción y la soberanía alimentaria.

Parágrafo. El seguimiento y evaluación del plan estará a cargo de la UNGRD. […] (negrillas del original).

48. Así las cosas, le corresponde a esta Sala Unitaria determinar, de forma preliminar, si las anteriores políticas o estrategias pueden ser establecidas, o no, en el marco de la declaratoria de una situación de desastre de carácter nacional.

49. El artículo 2° de la Constitución Política señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, «[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]». Igualmente, se estableció que «[…] [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares».

50. La Ley 1523 de 2012 adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Esta regulación definió la gestión del riesgo en los siguientes términos:

[…] [el] proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento[[9]] y la reducción[[10]] del riesgo y para el manejo de desastres[[11]], con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.

[…]. La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.

[…]. Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias[[12]] y reducción de riesgos[[13]].

[…] Es el proceso social de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo y promoción de una mayor conciencia del mismo, impedir o evitar que se genere[[14]], reducirlo o controlarlo cuando ya existe y para prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación, entiéndase: rehabilitación y reconstrucción. Estas acciones tienen el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar y calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible[[15]].

[…]. [El riesgo de desastres] Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza[[16]] y la vulnerabilidad[[17]][[18]].

[…]. [Por su parte, el desastre] Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción[[19]]. […]

[…] 20. Recuperación: Son las acciones para el restablecimiento de las condiciones normales de vida mediante la rehabilitación, reparación o reconstrucción del área afectada, los bienes y servicios interrumpidos o deteriorados y el restablecimiento e impulso del desarrollo económico y social de la comunidad. La recuperación tiene como propósito central evitar la reproducción de las condiciones de riesgo preexistentes en el área o sector afectado […][20]. (negrillas fuera del texto).

51. Conforme lo ha señalado la jurisprudencia de esta Sección[21], la anterior definición es complementada por los numerales 1°, 6° y 11 del artículo 4° de la misma disposición, en el sentido de señalar que: «[…] en el caso de los eventos hidrometeorológicos -como sería el fenómeno natural de «La Niña»- la adaptación al cambio climático corresponde a la gestión del riesgo de desastres en la medida en que está encaminada a la reducción de la vulnerabilidad o al mejoramiento de la resiliencia en respuesta a los cambios observados o esperados del clima y su variabilidad, gestión que también implica la promoción de una mayor conciencia del riesgo, que busca impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe; de igual forma, prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación entendida como rehabilitación y reconstrucción[22] […]».

52. La Corte Constitucional también se ha referido a la especial vulnerabilidad de la población afectada por fenómenos naturales y a las acciones que deben ejercer las autoridades públicas competentes para la superación de dicha condición, en los siguientes términos:

[…] La Corte entiende que un desastre natural es un hecho intempestivo, que sitúa a las personas afectadas por el mismo en condiciones de extrema dificultad, ante la pérdida o destrucción de sus medios de subsistencia, sus enseres y la propia vivienda. Por tal razón, en virtud del principio de solidaridad, resulta imperiosa una respuesta adecuada y oportuna por parte de las autoridades públicas tendiente a remediar esta situación calamitosa y evitar que se pongan en peligro o se vulneren los derechos fundamentales de las personas afectadas, las cuales se encuentran en una circunstancia especial de vulnerabilidad. Por esto, cuando se presenta un desastre natural el principio de solidaridad se concreta como una pauta de comportamiento conforme a la cual deben obrar tanto el Estado como la sociedad[23] […] (negrillas y subrayas fuera del texto)

53. A partir de las anteriores premisas normativas y jurisprudenciales, para este Despacho es claro que, para la superación de una situación de desastre, las autoridades públicas competentes deben ejercer dos tipos de acciones: de un lado, aquellas necesarias para el restablecimiento de las condiciones normales de vida mediante la rehabilitación, reparación o reconstrucción del área afectada, los bienes y servicios interrumpidos o deteriorados y, del otro, las indispensables para el restablecimiento e impulso del desarrollo económico y social de la comunidad.

54. En efecto, el artículo 55 de la Ley 1523 dispone que se entiende por desastre «[…] el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige al Estado y al sistema nacional ejecutar acciones de respuesta, rehabilitación y reconstrucción […]».

55. Aunado a ello, el artículo 59 de la citada ley establece que la autoridad política que declare la situación de desastre o calamidad, según sea el caso, tendrá en consideración «[…] los bienes jurídicos de las personas en peligro o que han sufrido daños. Entre los bienes jurídicos protegidos se cuentan la vida, la integridad personal, la subsistencia digna, la salud, la vivienda, la familia, los bienes patrimoniales esenciales y los derechos fundamentales económicos y sociales de las personas […]».

56. Por tal razón, es posible colegir, de manera preliminar, que cuando el artículo 61 de la Ley 1523[24] se refiere a los planes específicos para la recuperación de una situación de desastre o de calamidad pública y dispone que estos se circunscriben a la «rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas» se refiere tanto a los bienes materiales como a los derechos y garantías fundamentales que deben asegurarse a la población afectada con el desastre.

57. Con fundamento en las anteriores premisas, y bajo el entendido de que las políticas públicas incluidas dentro del plan de acción para la superación de la situación de desastre de carácter nacional producida por el fenómeno de «La Niña» encuentran sustento en el marco jurídico Constitucional y de la Ley 1523 de 2012, no se encuentra acreditada, en esta instancia inicial del proceso, que exista una desviación de poder, máxime cuando dichas medidas propenden por la garantía y superación de las condiciones de vulnerabilidad de la población afectada.

58. Ahora bien, en este punto se debe hacer claridad en el hecho de que las políticas públicas consignadas en el decreto demandado deben estar circunscritas a la situación de desastre nacional declarada en este y en los términos de vigencia que contempla el artículo 64 de la Ley 1523[25], lo que se traduce en que debe existir plena conexidad entre la situación de desastre, las medidas adoptadas y su duración, porque, de lo contrario, si existiría una desviación de poder del acto enjuiciado.

59. En relación con este último aspecto, también es menester aclarar que en el acto demandado no se precisa con detalle cuál es el monto o de qué forma se ejecutaran las directrices generales fijadas por el Gobierno Nacional, pues, para ello, el acto delegó dicha facultad en la UNGRD, autoridad administrativa que, en el ámbito de sus competencias, deberá constatar que todas las políticas que se implementen para la superación de la situación de desastre estén acordes con los rubros presupuestados en el correspondiente plan de desarrollo y en conexidad con la superación directa de las condiciones de vulnerabilidad de la población afectada por el fenómeno natural de «La Niña».

60. En consecuencia, en esta etapa inicial del proceso, esta autoridad judicial no encuentra demostrado que los planes de acción contenidos en los artículos enjuiciados se opongan a la superación de la situación de desastre, dado que la accionante se limitó a argumentar que no era posible la incorporación de políticas públicas para la superación de una situación de desastre, pero no justificó el motivo por el cual, en el caso concreto, las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional eran contrarias a la superación del desastre causado por el fenómeno natural de «La Niña».

61. De otra parte, y respecto del cuestionamiento efectuado por la parte actora asociado a que con la inclusión de políticas públicas en el plan de acción para la superación de la situación de desastre nacional decretada contraviene el procedimiento del Estatuto Orgánico de Presupuesto para la aprobación del presupuesto e inversión nacional, debe decirse que, de conformidad con el artículo 47 de la Ley 1523, el Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres fue creado con los siguientes objetivos generales: «[…] la negociación, obtención, recaudo, administración, inversión, gestión de instrumentos de protección financiera y distribución de los recursos financieros necesarios para la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres que incluya los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y de manejo de desastres. Estos objetivos se consideran de interés público […]».

62. Asimismo, el artículo 50 de la referida disposición prevé que: «[…] Los recursos del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres estarán sujetos a las apropiaciones que para el efecto se asignen en el Presupuesto General de la Nación y estén contenidos en el Marco de Gastos de Mediano Plazo – MGMP […]», lo que significa que, contrario a lo afirmado por la demandante, todos los recursos destinados por el Gobierno Nacional para la superación de la situación de desastre nacional declarada deberán tener apropiación presupuestal en el respectivo plan de desarrollo.

63. En esa misma línea argumentativa se destaca que el 80 de la Ley 1523 establece que el citado fondo podrá «[…] transferir recursos de sus cuentas o subcuentas a entidades públicas, del orden nacional o territorial y entidades privadas cuyo objeto social tenga relación directa con las actividades que se requieran para atender la calamidad o desastre, para ser administrados por estas, sin que para ello se requiera operación presupuestal alguna por parte de la entidad receptora […]».

64. Por consiguiente, no se advierte, en esta instancia preliminar, que exista una vulneración del Estatuto Orgánico de Presupuesto, en la medida que la transferencia y destinación de recursos para la superación de una situación de desastre, concretamente, del componente social, encuentra sustento en la Ley 1523 y, además, deben estar contenidos en el plan nacional de desarrollo que apruebe el Congreso de la República para el respectivo periodo en el que dicho dineros pretendan ejecutarse.

65. En este primer cargo también se cuestiona el hecho de que se haya asignado al UNGRD la competencia para desarrollar el plan específico de superación de la situación de desastre declarada. Al respecto, debe precisarse que, conforme lo establece el artículo 3° del Decreto Ley 4147 de 2011[26] el objetivo principal de esta entidad pública se centra en «[…] dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres, atendiendo las políticas de desarrollo sostenible, y coordinar el funcionamiento y el desarrollo continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD […]».

66. Adicionalmente, el parágrafo 1° del artículo 48 de la Ley 1523 consigna que «[…] la ordenación del gasto del Fondo Nacional de gestión del riesgo y sus subcuentas, estará a cargo del Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, sin perjuicio de la ordenación del gasto que se encuentra dispuesta para la ejecución de los recursos destinados para la atención de la emergencia ocasionada por el Fenómeno de la Niña 2010-2011, de que trata el Decreto 4702 de 2010 […]».

67. A su vez, el artículo 61 de la Ley 1523 consagra que será competencia de la UNGRD, una vez ha sido declarada una situación de desastre de carácter nacional, elaborar los «[…] planes de acción específicos para la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas, que será de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas o privadas que deban contribuir a su ejecución, en los términos señalados en la declaratoria y sus modificaciones [...]».

68. Con fundamento en las citadas disposiciones normativas, la Sala Unitaria no encuentra que, en este estadio inicial de la controversia, exista una desviación de poder en relación con las competencias de coordinación que le fueron asignadas a la UNGRD, en relación con las medidas o acciones que se requieren para la superación de una situación de desastre nacional.

69. Finalmente, y en lo que atañe al segundo punto de la discusión -la falsa motivación por error de hecho-, el Despacho pone de relieve que, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo del artículo 64[27] de la Ley 1523, el término para la declaratoria de una situación de desastre no podrá exceder de 12 meses, y que este plazo inicial podrá prorrogarse por una vez y hasta por el mismo término, previo concepto favorable del Consejo Nacional o territorial, para la gestión del riesgo, según el caso.

70. En ese orden de ideas, no se observa, prima facie, que la declaratoria de una situación de desastre este determinada por el tiempo que dura el fenómeno natural que da lugar a la misma, sino por lo efectos que dicho desastre haya traído para la población afectada y el tiempo que se estime necesario para ejercer las acciones pertinentes para su superación.

71. . Tal como lo precisó el apoderado judicial de la UNGRD al descorrer traslado de la medida cautelar, pueden existir fenómenos naturales de corta duración que generen graves afectaciones a los bienes y derechos de las comunidades y no por ello la situación de desastre debe ser proporcional a su duración, sino a las consecuencias que estos fenómenos naturales causan y al plazo razonable que se entinen necesario para ejercer acciones tendientes a su superación, siempre en el marco de lo previsto en el artículo 64 de la Ley 1523.

72. En este contexto, la Sala Unitaria resalta que comoquiera que el plazo fijado para la declaratoria de la situación de desastre que nos ocupa es de 12 meses, esta se ajusta al contenido del artículo 64 de la mencionada ley.

73. Además, es claro que los argumentos de la accionante se dirigieron a controvertir la duración del fenómeno y no si el plazo de 12 meses establecido por el Gobierno Nacional era proporcional o adecuado para superar la situación de desastre declarada, razón por la que no se advierte, de forma preliminar, que se haya configurado la falsa motivación alegada.

74. Así las cosas, no se advierte, en esta instancia procesal, la vulneración de los artículos 1°, 2°, 6°, 29, 150, y 189 -numeral 11- de la Constitución Política, como tampoco de los artículos 55 y 61 de la Ley 1523 de 2012 y el Decreto 111 de 1996, normas relacionadas: (i) con los fines esenciales del Estado social de Derecho, (ii) el debido proceso, (iii) las competencias del Congreso de la República, (iv) la potestad reglamentaria del Presidente de la República, (v) el marco jurídico de la declaratoria de una situación de desastre, y (vi) las normas de presupuesto.

75. Por tal razón, y en virtud de los considerados expuestos en la presente decisión, se negará la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los artículos 1°, 3° -numeral 2°- y -líneas 1.2., 1.3., 2.3. y 3.- del Decreto No. 2113 de 1° de noviembre de 2022, por no evidenciarse el criterio de apariencia de buen derecho que, tratándose de dicha cautela, -la suspensión provisional de actos administrativos-, implica que no fue posible constatar la violación de las normas enunciadas como desconocidas una vez se confrontaron con las disposiciones cuestionados del mencionado decreto.

En mérito de lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo,

R E S U E L V E:

PRIMERO: NEGAR la medida cautelar de urgencia de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los de los artículos 1°, 3° -numeral 2°- y 4° -líneas 1.2., 1.3., 2.3. y 3.- del Decreto No. 2.113 de 1° de noviembre de 2022«Por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional»; acto administrativo suscrito por el presidente de la República, el ministro de Hacienda y Crédito Público, la ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, y por el director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, de conformidad con las razones expuestas en el presente proveído.

SEGUNDO: Efectúense las anotaciones de rigor en el aplicativo electrónico Samai.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. P (17).


[1] «Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones».

[2] «Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el estatuto orgánico del presupuesto».

[3] Artículo 230 del CPACA.

[4] El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos; (numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.

[5] «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o

b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]».

[6] Providencia citada ut supra, consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

[7] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 19 de junio de 2020. Expediente: 11001-03-24-000-2016-00295-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

[8] Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 27 de mayo de 2021. Expediente: 54001-23-33-000-2018-00285-01. CP. Oswaldo Giraldo López.

[9] Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”.

[10] De acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección Primera del Consejo de Estado, la desviación de poder se configura como uno de los vicios de nulidad de los actos administrativos y tiene lugar cuando: «[…] un acto administrativo que fue expedido por un órgano o autoridad competente y con las formalidades debidas, en realidad persigue fines distintos a los que le ha fijado el ordenamiento jurídico y que se presumen respecto de dicho acto […]». Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 7 de junio de 2012. Expediente: 66001-23-31- 000-1998-00645-01. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. En los mismos términos ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda- Subsección A-. Sentencia de 15 de noviembre de 2018. Expediente: 05001-23-33-000-2013-01754-01(4450-16). C.P. William Hernández Gómez.

[11] “Artículo 4°. […] 7. Conocimiento del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la identificación de escenarios de riesgo, el análisis y evaluación del riesgo, el monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes y la comunicación para promover una mayor conciencia del mismo que alimenta los procesos de reducción del riesgo y de manejo de desastre. […]”.

[12] Ibid., “[…] 16. Mitigación del riesgo: Medidas de intervención prescriptiva o correctiva dirigidas a reducir o disminuir los daños y pérdidas que se puedan presentar a través de reglamentos de seguridad y proyectos de inversión pública o privada cuyo objetivo es reducir las condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la vulnerabilidad existente. […]. 21. Reducción del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo, está compuesto por la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes, entiéndase: mitigación del riesgo y a evitar nuevo riesgo en el territorio, entiéndase: prevención del riesgo. Son medidas de mitigación y prevención que se adoptan con antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales, para evitar o minimizar los daños y pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos. La reducción del riesgo la componen la intervención correctiva del riesgo existente, la intervención prospectiva de nuevo riesgo y la protección financiera. […]”.

[13] Ibid., “[…] 15. Manejo de desastres: Es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la preparación para la respuesta a emergencias, la preparación para la recuperación posdesastre, la ejecución de dicha respuesta y la ejecución de la respectiva recuperación, entiéndase: rehabilitación y recuperación. […]”.

[14] Ibid., “[…] 9. Emergencia: Situación caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por un evento adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata y que requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general. […]”.

[15] Artículo 1° ibidem.

[16] “Artículo 4°. […] 18. Prevención de riesgo: Medidas y acciones de intervención restrictiva o prospectiva dispuestas con anticipación con el fin de evitar que se genere riesgo. Puede enfocarse a evitar o neutralizar la amenaza o la exposición y la vulnerabilidad ante la misma en forma definitiva para impedir que se genere nuevo riesgo. Los instrumentos esenciales de la prevención son aquellos previstos en la planificación, la inversión pública y el ordenamiento ambiental territorial, que tienen como objetivo reglamentar el uso y la ocupación del suelo de forma segura y sostenible. […]”.

[17] Artículo 4°, numeral 11.

[18] “Artículo 4°. […] 3. Amenaza: Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales. […]”.

[19] Ibid., “[…] 27. Vulnerabilidad: Susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente. Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos. […]”.

[20] Ibid., numeral 25.

[21] Ibid., numeral 8.

[22] Ibid., numeral 20.

[23] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 29 de julio de 2021. Expediente: 81001-23-39-000-2018-00043-01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 20 de mayo de 2020. 88001-23-33-000-2021-00017-02. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 15 de noviembre de 2018. Expediente11001-03-24-000-2015-00344-00. C.P. Oswaldo Giraldo López.

[24] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 29 de julio de 2021. Expediente: 81001-23-39-000-2018-00043-01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.

[25] Corte Constitucional, sentencias: T-903 de 2013, T-530 de 2011, T-1075 de 2007, T-1125 de 2003, entre otras.

[26] «ARTÍCULO 61. PLAN DE ACCIÓN ESPECIFICO PARA LA RECUPERACIÓN. Declarada una situación de desastre o calamidad pública y activadas las estrategias para la respuesta, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en lo nacional, las gobernaciones, y alcaldías en lo territorial, elaborarán planes de acción específicos para la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas, que será de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas o privadas que deban contribuir a su ejecución, en los términos señalados en la declaratoria y sus modificaciones.

Cuando se trate de situación de calamidad pública departamental, distrital o municipal, el plan de acción específico será elaborado y coordinado en su ejecución por el consejo departamental, distrital, municipal respectivo, de acuerdo con las orientaciones establecidas en la declaratoria o en los actos que la modifiquen».

[27] «ARTÍCULO 64. RETORNO A LA NORMALIDAD. El Presidente de la República, previa recomendación del Consejo Nacional, decretará que la situación de desastre ha terminado y que ha retornado la normalidad. Sin embargo, podrá disponer en el mismo decreto que continuarán aplicándose, total o parcialmente, las normas especiales habilitadas para la situación de desastre, durante la ejecución de las tareas de rehabilitación y reconstrucción.

Cuando se trate de declaratoria de situación de calamidad pública, previa recomendación del consejo territorial correspondiente, el gobernador o alcalde, mediante decreto, declarará el retorno a la normalidad y dispondrá en el mismo cómo continuarán aplicándose las normas especiales habilitadas para la situación de calamidad pública, durante la ejecución de las tareas de rehabilitación y reconstrucción y la participación de las entidades públicas, privadas y comunitarias en las mismas.

PARÁGRAFO. El término para la declaratoria de retorno a la normalidad no podrá exceder de seis (6) meses para la declaratoria de calamidad pública y de doce (12) meses para la declaratoria de situación de desastre, en estos casos, podrá prorrogarse por una vez y hasta por el mismo término, previo concepto favorable del Consejo Nacional o territorial, para la gestión del riesgo, según el caso. Los términos comenzarán a contarse a partir del día siguiente de la expedición del decreto presidencial o del acto administrativo que declaró la situación de desastre o calamidad pública».

[28] «Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura».

[29] «Artículo 64. retorno a la normalidad. El Presidente de la República, previa recomendación del Consejo Nacional, decretará que la situación de desastre ha terminado y que ha retornado la normalidad. Sin embargo, podrá disponer en el mismo decreto que continuarán aplicándose, total o parcialmente, las normas especiales habilitadas para la situación de desastre, durante la ejecución de las tareas de rehabilitación y reconstrucción.

Cuando se trate de declaratoria de situación de calamidad pública, previa recomendación del consejo territorial correspondiente, el gobernador o alcalde, mediante decreto, declarará el retorno a la normalidad y dispondrá en el mismo cómo continuarán aplicándose las normas especiales habilitadas para la situación de calamidad pública, durante la ejecución de las tareas de rehabilitación y reconstrucción y la participación de las entidades públicas, privadas y comunitarias en las mismas.

PARÁGRAFO. El término para la declaratoria de retorno a la normalidad no podrá exceder de seis (6) meses para la declaratoria de calamidad pública y de doce (12) meses para la declaratoria de situación de desastre, en estos casos, podrá prorrogarse por una vez y hasta por el mismo término, previo concepto favorable del Consejo Nacional o territorial, para la gestión del riesgo, según el caso. Los términos comenzarán a contarse a partir del día siguiente de la expedición del decreto presidencial o del acto administrativo que declaró la situación de desastre o calamidad pública».