100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030046555AUTOSala de lo Contenciosos Administrativonull11001-03-24-000-2022-00454-00202311/05/2023AUTO_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001-03-24-000-2022-00454-00__2023_11/05/2023300465862023
Control inmediato de legalidadRoberto Augusto Serrato ValdésPresidencia de la República, Ministerio Del Interior y Ministerio de Defensa NacionalAndrea Padilla Villarragafalseartículos 2.2.8.10.2. (parágrafo), 2.2.8.10.4. (inciso 2 del parágrafo 1), 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. del Decreto 1070 de 2015, adicionados por artículo 1° del Decreto 380 de 16 de marzo de 2022Identificadores10030301364true1442267original30259916Identificadores

Fecha Providencia

11/05/2023

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Roberto Augusto Serrato Valdés

Norma demandada:  artículos 2.2.8.10.2. (parágrafo), 2.2.8.10.4. (inciso 2 del parágrafo 1), 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. del Decreto 1070 de 2015, adicionados por artículo 1° del Decreto 380 de 16 de marzo de 2022

Demandante:  Andrea Padilla Villarraga

Demandado:  Presidencia de la República, Ministerio Del Interior y Ministerio de Defensa Nacional


CONSEJO DE ESTADO


SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO


SECCIÓN PRIMERA


Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023)


Referencia: Nulidad

Radicación: 11001-03-24-000-2022-00454-00

Demandante: Andrea Padilla Villarraga

Demandado: Presidencia de la República, Ministerio Del Interior y Ministerio de Defensa Nacional

Tema: Niega medida cautelar. Competencias presidenciales para reglamentar las pólizas de seguros y la implementación de microchip subcutáneos en los caninos de manejo especial. El acto acusado no desconoce los artículos 2° y 13 de la Constitución Política. Reiteración jurisprudencial sobre falsa motivación e insuficiente carga argumentativa


Auto que resuelve solicitud de medida cautelar_________________________

El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los artículos 2.2.8.10.2. (parágrafo), 2.2.8.10.4. (inciso 2 del parágrafo 1), 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. del Decreto 1070 de 2015, adicionados por artículo 1° del Decreto 380 de 16 de marzo de 2022, expedido por el Presidente de la República, y suscrito por el Ministro de Defensa Nacional y por el Ministro del Interior.

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda

1. La ciudadana Andrea Padilla Villarraga presentó demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en la que elevó las siguientes pretensiones:

[…] IV. PRETENSIONES PRINCIPALES


PRIMERA: Que se declare la nulidad parcial del parágrafo del artículo 2.2.8.10.2. del Decreto número 380 del 16 de marzo de 2022, el cual señala (...) Parágrafo. Las compañías aseguradoras deberán permitir la adquisición de pólizas de responsabilidad civil extracontractual colectivas, para aquellas entidades, fundaciones sin ánimo de lucro o albergues, legalmente constituidas, destinados a la protección, custodia y cuidado de caninos en estado de maltrato, indefensión o abandono, que deseen adquirirla. Cuando el canino de manejo especial vaya a ser entregado en donación, deberá contar con la respectiva póliza de responsabilidad civil extracontractual (...)

SEGUNDA: Que en cumplimiento del deber legal de protección y atención que tiene el Estado sobre los animales domésticos perdidos, abandonados, rescatados y vulnerables, establecido por el artículo 1 de la Ley 84 de 1989, artículos 1 y 3 de la Ley 1774 de 2016, artículo 324 de la Ley 1955 de 2019 y artículo 1 de la ley 2054 de 2020, sea el Gobierno Nacional en coordinación con las entidades competentes quien asuma el costo de la póliza de responsabilidad civil extracontractual a la que se refiere el Decreto 380 de 2022 para las personas naturales o jurídicas, que realizan actividades de rescate, protección y albergue de caninos de manejo especial.

TERCERA: Que se declare la nulidad del artículo 2.2.8.10.4. del Decreto número 380 del 16 de marzo de 2022, concerniente a la identificación de los caninos por medio de Microchip.

CUARTA: Que se declare la nulidad parcial del artículo 2.2.8.10.5. del Decreto número 380 del 16 de marzo de 2022, en los siguientes apartes: (...) para la implantación del microchip de identificación y (...), (...) para implantar el microchip de identificación en el canino y (...)

QUINTA: Que se declare la nulidad del artículo 2.2.8.10.6. del Decreto número 380 del 16 de marzo de 2022.

V. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS


PRIMERA SUBSIDIARIA: Que se declare la nulidad parcial del parágrafo del artículo 2.2.8.10.2. del Decreto número 380 del 16 de marzo de 2022, (…)

SEGUNDA SUBSIDIARIA: Que se Ordene al Gobierno Nacional a través de los Ministerios correspondientes de la reglamentación, se exceptúe de la obligación de adquirir la póliza de responsabilidad civil extracontractual a las personas naturales o jurídicas, que realizan actividades de rescate, protección y albergue de caninos de manejo especial, fundaciones, albergues, refugios, hogares de paso y similares.

TERCERA SUBSIDIARIA: Que se declare la nulidad del artículo 2.2.8.10.4. del Decreto número 380 del 16 de marzo de 2022, concerniente a la identificación de los caninos por medio de Microchip.

CUARTA SUBSIDIARIA: Que se declare la nulidad parcial del artículo 2.2.8.10.5. del Decreto número 380 del 16 de marzo de 2022, en los siguientes apartes: (...) para la implantación del microchip de identificación y (...), (...) para implantar el microchip de identificación en el canino y (...)

QUINTA SUBSIDIARIA: Que se declare la nulidad del artículo 2.2.8.10.6. del Decreto número 380 del 16 de marzo de 2022. […] (negrillas fuera del texto).

2. Mediante auto de 16 de enero de 20231, este Despacho admitió la demanda.

I.1.2. Solicitud de medida cautelar

3. La parte actora solicitó la suspensión provisional «del artículo 2.2.8.10.1. respecto de las personas naturales que realicen actividades de rescate, albergue y protección de caninos de manejo especial; del parágrafo del artículo 2.2.8.10.2.; del artículo 2.2.8.10.4., del artículo 2.2.8.10.5. y del artículo 2.2.8.10.6. del Decreto Reglamentario No. 380 de 2022 por violar y desconocer los mandatos constitucionales», de conformidad con los argumentos propuestos en la demanda.


4. En el escrito de la demanda, explicó que esas normas incurren en la causal de falsa motivación y transgreden los artículos 2°, 13, 150 y 189 de la Constitución Política y las leyes 84 de 1989, 1774 de 2016, 1955 de 2019 y 2554 de 2020.

5. En relación con el quebrantamiento de los artículos 150 y 189 (numeral 11) de la Constitución Política, señaló que el Presidente de la República excedió su potestad reglamentaria por las siguientes razones:


[…] el artículo 127 de la Ley 1801 de 2016 sólo la otorgó con respecto a la expedición de las pólizas de responsabilidad civil extracontractual para las contingencias que puedan ocurrir con los caninos de manejo especial, empero en ningún momento determinó que podría reglamentar sobre el registro de los caninos, el cual ya se encuentra reglamentado en el artículo 128 de la Ley 1801 de 2016, ni tampoco le otorgó facultades para reglamentar el artículo 121 de la misma Ley, por lo cual se invadió la potestad legislativa y se vulneró la autonomía municipal, lo que generó una contrariedad normativa, puesto que en la ley 1801 de 2016 ya se había establecido un registro por medio de un censo canino a cargo de los municipios, y en el Decreto se crea un registro de microchip a cargo de las Alcaldías. (…)

En tal sentido, la reglamentación del registro de estos animales se encuentra indebidamente soportada en el artículo 121 de la Ley 1801 de 2016, norma que si bien contempla un mandato concreto a las autoridades territoriales de información y registro, no establece una obligación de reglamentación como sí sucede con el parágrafo del artículo 127 relativo a la póliza de responsabilidad civil extracontractual. En consecuencia, con la obligación de reglamentar lo segundo, el Gobierno Nacional no podía reglamentar lo primero, mucho menos, valiéndose de un artículo que regula una materia sustancialmente diferente, pues una cosa es la obligación y competencia territorial en materia de registro e identificación de los animales, y otra distinta la obligación de los propietarios y tenedores de adquirir una póliza de responsabilidad civil extracontractual.

Adicionalmente el Decreto demandado no tiene en consideración si las alcaldías cuentan o no con la disponibilidad presupuestal, la infraestructura, los insumos, entre otros para abordar toda la identificación de los caninos, imponiéndose una obligación adicional que no se encuentra soportada fácticamente, vulnerando la autonomía de las entidades territoriales y su capacidad y disponibilidad presupuestal […]

6. Respecto del desconocimiento de los artículos 2° y 13 superiores por parte del acto acusado, indicó que: «la labor de rescate, protección y cuidado de miles de animales domésticos lo realizan personas naturales, en su mayoría sin escolaridad, de bajos recursos, en sus propias casas, manteniendo gran cantidad de seres sintientes, para lo cual deben recurrir a sus propios recursos económicos, donaciones, subvenciones, rifas, etc. afectando parte de su patrimonio propio al ejercicio de actividades de utilidad común o interés general, operadas exclusivamente para un fin social y comunitario».

7. Agregó que: «imponer una obligación legal de adquisición de una póliza de responsabilidad extracontractual sobre los perros de manejo especial a las personas naturales o jurídicas que rescatan de la calle a estos animales, en los mismos términos en los que se exige el cumplimiento de la póliza a personas que adquieren estos animales bien sea por compra o para el disfrute personal y que evidentemente no se encuentran en las mismas condiciones socioeconómicas y que, además, no suplen el déficit estatal de atención y cuidado sobre los animales, viola flagrantemente el artículo 13 de la Constitución Política toda vez que se asigna el mismo tratamiento jurídico a dos situaciones fácticas disímiles».

8. En su criterio, «no son equivalentes las condiciones de quienes voluntariamente crían o compran un perro de manejo especial», frente a «quienes por voluntad propia deciden rescatar de las calles este tipo de perros por sus altos niveles de abandono y que, además suplen una obligación que es estatal», motivo por el cual «estas últimas personas naturales o jurídicas deben estar excluidas del párrafo del artículo 2.2.8.10.2. del Decreto 380 de 2022, o en su defecto, que sea el Estado como principal responsable, quien asuma el costo de este tipo de pólizas, y así otorgarles un tratamiento diferente, por ser albergues o fundaciones».

9. En lo que atañe a la causal de falsa motivación, adujo que: «el acto administrativo (…) no tuvo en cuenta las condiciones socioeconómicas de este sector de la población ni tampoco que la obligación legal sobre la responsabilidad de los animales domésticos (dentro de los cuales están los perros de manejo especial), recae principalmente en el Estado, bien sea en cabeza de los municipios o del Ministerio de Ambiente como coordinador de la política nacional de protección y bienestar animal».

10. Afirmó que: «exigir la póliza anteriormente mencionada a las personas naturales y jurídicas que realizan labores de rescate y cuidado sobre los animales de manejo especial podría desincentivar que las mismas ejerzan una función social alrededor de esta raza de caninos que comúnmente son los que más sufren abandono, lo cual agudizará este fenómeno de maltrato animal».

11. Finalmente, sobre la violación de las leyes 84 de 1989, 1774 de 2016, 1955 de 2019 y 2554 de 2020 no presentó ninguna explicación.

II.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR

12. Mediante providencia de 16 de enero de 20232, el Despacho adecuó la medida cautelar de urgencia solicitada por la parte actora, y ordenó correr traslado de la misma a las entidades demandas, de conformidad con lo establecido en el artículo 233 del CPACA.


13. La apoderada judicial del Ministerio del Interior, mediante escrito de 26 de enero de 20233, se opuso a la solicitud cautelar, luego de afirmar que la petición no cumple con los requisitos previstos en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

14. Señaló que esos preceptos fueron «expedidos por el Gobierno Nacional, con estricto apego de las normas que gobiernan la materia». Además, esa regulación acata lo «establecido en la Constitución Política, en lo que respecta, a los fines del Estado para garantizar la seguridad y convivencia ciudadanía».

15. En su criterio, «el acto administrativo demandado dispone de una serie de reglas, instrucciones y en general directrices que deben tener en cuenta los propietarios o tenedores de caninos de manejo especial (…) como mecanismo para garantizar la seguridad y convivencia ciudadanía».

16. Aunado a ello, sostuvo que: «solo será durante la recopilación de pruebas en el transcurso del proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que el H. Magistrado tendrá la oportunidad de evaluar las interpretaciones hechas por las partes intervinientes dentro del proceso, para poder tomar una decisión de fondo que resuelva las pretensiones del demandante».

Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754)A Actor: Luis Alfonso Arias García. Demandado: Agencia Nacional De Minería. Referencia: Suspensión Provisional.

III. CONSIDERACIONES

17. Para efectos de resolver la solicitud de decreto de medida cautelar y por razones metodológicas, la Sala Unitaria empezará por efectuar: (i) un análisis de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo; (ii) un estudio de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; para posteriormente (iii) efectuar un pronunciamiento de fondo en relación con la solicitud cautelar elevada.

III.1. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo


18. Uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para «proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

19. En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

20. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa4.


21. Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230.

III.2. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado

22. En el marco de las diversas medidas cautelares, instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes del CPACA.

23. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Por lo que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».5

24. Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA sobre la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, esta Sección recientemente precisó que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entiende acreditada en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas6. En tal sentido, la Sala, en la providencia de 13 de mayo de 20217, precisó lo siguiente:

[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.


En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […].8 (negrillas fuera del texto original)

III.3. Del caso concreto


25. En el asunto sub examine, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los artículos 2.2.8.10.2. (parágrafo), 2.2.8.10.4 (inciso 2 del parágrafo 1) 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. del Decreto 1070 de 2015, adicionados por artículo 1° del Decreto 380 de 16 de marzo de 2022.


26. Para fundamentar la petición cautelar, en primer lugar, alegó que el Presidente de la República excedió su potestad reglamentaria y, con ello, quebrantó los artículos 150 y 189 (numeral 11) de la Constitución Política, debido a que el artículo 127 de la Ley 1801 de 2016 sólo autorizó al Gobierno nacional para que reglamentara las pólizas de responsabilidad civil extracontractual de los caninos de manejo especial, pero no para reglamentar el registro de esos animales a través de microchips (artículos 121 y 128 de la Ley 1801).


27. En segundo lugar, afirmó que los artículos 2.2.8.10.2., 2.2.8.10.4., 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. del Decreto 1070 transgreden los artículos 2° y 13 de la Constitución Política, porque los albergues y las fundaciones encargadas de rescatar perros de manejo especial en situación de abandono no están en las mismas condiciones económicas que los propietarios de perros de manejo especial, a lo que agregó que esas fundaciones suplen al Estado en la responsabilidad de cuidado y manejo de esos seres vivos.


28. En tercer lugar, sostuvo que el Decreto 380 de 2022 esta falsamente motivado porque el Presidente de la República no tuvo en cuenta cuáles son las condiciones socioeconómicas de las organizaciones y personas dedicadas al recate de animales, ni los deberes del Estado en materia de protección y bienestar animal. Sumado a ello, indicó que exigir esa póliza a las personas naturales y jurídicas que realizan labores de rescate y cuidado de los animales de manejo especial podría desincentivar esa función social, «lo cual agudizará el fenómeno de maltrato animal».


29. Finalmente, alegó que el Decreto 380 de 2022 conculcaba las leyes 84 de 1989, 1774 de 2016, 1955 de 2019 y 2554 de 2020, pero lo cierto es que no justificó este argumento.




30. Cabe mencionar que el Decreto 380 de 2022 adicionó el Decreto 1070 de 2015 con el propósito de reglamentar las siguientes materias:


«[…] ARTÍCULO 1. Adicionar el capítulo 10 al Título 8 de la Parle 2 del Libro 2 del Decreto 1070 de 2015 “Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa”, el cual quedará así:

CAPITULO X

PÓLIZAS DE RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL PARA PROPIETARIOS Y TENEDORES DE CANINOS DE MANEJO ESPECIAL

ARTÍCULO 2.2.8.10.1 Constitución de pólizas. Los propietarios de caninos considerados de manejo especial deberán contar con una póliza de responsabilidad civil extracontractual, la cual debe tomarse con una compañía de seguros legalmente autorizada para operar en el país.

El seguro debe amparar la responsabilidad civil extracontractual del propietario o tenedor del canino, por los perjuicios patrimoniales y extra patrimoniales que cause a terceros, como consecuencia de la propiedad y/o tenencia de un canino de manejo especial, y que se concreten en lesión, muerte de personas o animales, o daños a los bienes de terceros.

PARÁGRAFO 1. Lo dispuesto en el presente artículo, no aplica para los caninos utilizados en la prestación del servicio de vigilancia privada mientras se encuentren en servicio, los cuales se regirán por la normatividad especial sobre la materia.

PARÁGRAFO 2. Cuando el propietario del canino sea un menor de edad, el tomador del seguro deberá ser su representante legal.

ARTÍCULO 2.2.8.10.2. Valor mínimo asegurado y vigencia de la póliza. El valor asegurado de la póliza no podrá ser inferior a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV) por canino. El valor asegurado de la póliza será la máxima responsabilidad del asegurador, que se puede agotar en uno o más eventos que ocurran durante la vigencia del seguro.

El asegurado deberá mantener vigente la póliza durante la vida del ejemplar, sin perjuicio de que esta se expida anualmente.

PARÁGRAFO. Las compañías aseguradoras deberán permitir la adquisición de pólizas de responsabilidad civil extracontractual colectivas, para aquellas entidades, fundaciones sin ánimo de lucro o albergues, legalmente constituidas, destinados a la protección, custodia y cuidado de caninos en estado de maltrato, indefensión o abandono, que deseen adquirirla. Cuando el canino de manejo especial vaya a ser entregado en donación, deberá contar con la respectiva póliza de responsabilidad civil extracontractual.

En todo caso el valor asegurado de la póliza será la máxima responsabilidad del asegurador, que se puede agotar en uno o más eventos que ocurran durante la vigencia del seguro por uno o varios caninos. (…)

ARTÍCULO 2.2.8.10.4. Microchip de identificación. Los propietarios y/o tenedores de los caninos de manejo especial deberán implantar un microchip subcutáneo e hipo alergénico de conformidad con la norma ISO 11784 -11785 o la que haga sus veces, el cual debe contener un código numérico único de identificación, que estará constituido por el número DANE del departamento y municipio en donde nació el canino o fue implantado y cinco dígitos consecutivos asignados en el sitio donde fue implantado por un veterinario con Matricula Profesional y certificado vigente del Consejo Profesional de Medicina Veterinaria y de Zootecnia (COMVEZCOL) o la que haga sus veces. Para la expedición del seguro, el tomador o asegurado debe proveer a la compañía de seguros, el número único de identificación del canino de manejo especial, para que sea incluido en la respectiva póliza.

PARÁGRAFO 1. Para efectos de lo señalado en el artículo 121 de la Ley 1801 de 2016, los alcaldes permitirán el registro de caninos que no sean de manejo especial.

La administración distrital o municipal deberá proveer a las autoridades encargadas del control y registro de los caninos, el equipo necesario para la lectura del microchip implantado.

PARÁGRAFO 2. La compañía aseguradora deberá enviar mensualmente un reporte a través del Registro Único de Seguros (RUS), informando las pólizas vigentes de que trata la presente reglamentación. En todo caso, la Policía Nacional, a través del RUS podrá tener acceso a la información de las pólizas de responsabilidad civil extracontractual de caninos de manejo especial emitidas por cada compañía de seguros.

Al realizarse cualquiera de las acciones de qué trata el artículo 131 de la Ley 1801 de 2016, se deberá indicar el código numérico único de identificación del ejemplar y la identidad del médico veterinario que Io implantó, así como el lugar donde se hizo el procedimiento. Esa misma identificación podrá utilizarse para los controles de vacunas, los incidentes de ataques y demás aspectos relacionados con el animal.

ARTÍCULO 2.2.8.10.5. Término para la implantación del microchip de identificación y para la adquisición del seguro de responsabilidad civil extracontractual. Los propietarios y/o tenedores de caninos de manejo especial, tendrán seis (6) meses a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto, para implantar el microchip de identificación en el canino y contar con la póliza de responsabilidad civil extracontractual de que trata la Ley 1801 de 2016.

ARTÍCULO 2.2.8.10.6. Reporte de los centros veterinarios. Los centros veterinarios que lleven a cabo la implantación del microchip de identificación, deberán reportar ante la alcaldía distrital o municipal mensualmente, los datos de cada microchip implantado, para que las Alcaldías puedan verificar que la información contenida en el mismo, corresponda con la información de la póliza reportada en el registro del canino de manejo especial, respetando Io referente a la Ley de Protección de Datos Personales.

El reporte tendrá como mínimo los datos de identificación del microchip, el nombre del canino que Io porta, la raza, el propietario o tenedor. (…)

ARTÍCULO 2. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. […].

31. En ese orden, para resolver preliminarmente los planteamientos de la demandante, este Despacho procederá, por razones metodológicas, al estudio separado de los reparos formulados.


III.3.1. De la transgresión de los artículos 150 y 189 de la Constitución Política

32. En su primer planteamiento, la ciudadana Andrea Padilla Villarraga adujo que el Presidente de la República quebrantó los límites funcionales señalados en los artículos 150 y 189 de la Constitución Política, porque solo estaba facultado para reglamentar las pólizas de responsabilidad civil extracontractual que amparan los daños causados por los perros de manejo especial, pero no para reglamentar el uso del microchip como método de registro de esos caninos.

33. Para abordar preliminarmente este argumento, es necesario poner de presente que el Decreto 380 se expidió en ejercicio de las «facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 189 numeral 11 de la Constitución Política y 17 de la Ley 1801 de 2016».

34. Además, la parte considerativa del Decreto 380 de 2022 también explica que tal decisión se fundamenta en las siguientes normas:

[…] Que el Congreso de la República expidió la Ley 1801 de 2016, Código Nacional de Policía y Convivencia (hoy Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana), buscando establecer las condiciones para la convivencia en el territorio nacional al propiciar el cumplimiento de los deberes y obligaciones de las personas naturales y jurídicas, así como determinar el ejercicio del poder, la función y la actividad de policía, de conformidad con la Constitución Política y el ordenamiento jurídico. (…)

Que de acuerdo con Io establecido en el artículo 7 de la Ley 2054 del 3 de septiembre de 2020, se deben reemplazar en toda la legislación y normatividad nacional la expresión "perro potencialmente peligroso" o “raza(s) potencialmente peligrosas" por “perro de manejo especial" o “razas de manejo especial”.

Que los artículos 17 y 152 de la Ley 1801 de 2016, reiteran que el Presidente de la República como máxima autoridad de policía está facultado para reglamentar leyes sobre material de policía.

Que el artículo 199 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana establece como atribuciones del Presidente de la República, entre otras, tomar todas las medidas que considere necesarias para garantizar la convivencia en el territorio nacional en el marco de la Constitución Política y la Ley. (…)

Que el artículo 127 de la Ley 1801 de 2016, señala que el Gobierno reglamentará lo relacionado con la constitución de las pólizas de responsabilidad civil extracontractual que deberán adquirir los propietarios o tenedores de caninos de manejo especial, para amparar los daños y perjuicios que ocasione a las personas, a los bienes, a las vías y espacios públicos y al medio natural en general.

Que la Corte Constitucional en sentencia C-059 de 2018, declaró exequible los artículos 126 al 133, y el 134.9, de la Ley 1801 de 2016, Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, donde se incluyen los referidos a la póliza de responsabilidad civil extracontractual, como una medida idónea y célere para respaldar los daños que puedan causarse. (…)


Que se hace necesario reglamentar algunas disposiciones de la Ley 1801 de 2016, para establecer las normas y condiciones de convivencia en el territorio nacional. […]

35. Como puede apreciarse, el Jefe de Gobierno estaba ejerciendo la siguiente atribución constitucional:

[…] ARTÍCULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […]

11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. […]


36. Cabe agregar que tal facultad «es inversamente proporcional a la extensión de la ley; esto es, que ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa»9. De manera que la potestad reglamentaria se amplía o restringe en la medida en que el Congreso de la República utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos10.

37. Aunado a ello, esta función en materia de convivencia, se relaciona expresamente con la atribución prevista en el artículo 17 de la Ley 1801 de 2016, conforme a la cual «en el ámbito nacional corresponde al Presidente de la República reglamentar las leyes sobre materias de Policía»

38. Significa lo anterior que el Presidente de la República estaba facultado para reglamentar las normas del otrora Código Nacional de Policía relacionadas con los ejemplares caninos de manejo especial.

39. Concretamente, el capítulo IV de la Ley 1801 de 2016 contempló las siguientes normas que fueron objeto de reglamentación:

[…] CAPÍTULO IV.
EJEMPLARES CANINOS DE MANEJO ESPECIAL.

ARTÍCULO 126. EJEMPLARES CANINOS DE MANEJO ESPECIAL. <Epígrafe e inciso modificado en cumplimiento del artículo 7 de la Ley 2054 de 2020. El nuevo texto es el siguiente:> Se consideran ejemplares caninos de manejo especial aquellos que presenten una o más de las siguientes características:

1. Caninos que han tenido episodios de agresiones a personas; o le hayan causado la muerte a otros perros.

2. Caninos que han sido adiestrados para el ataque y la defensa.

3. Caninos que pertenecen a una de las siguientes razas o a sus cruces o híbridos: American Staffordshire Terrier, Bullmastiff, Dóberman, Dogo Argentino, Dogo de Burdeos, Fila Brasileiro, Mastín Napolitano, Bull Terrier, Pit Bull Terrier, American Pit Bull Terrier, de presa canario, Rottweiler, Staffordshire Terrier, Tosa Japonés y aquellas nuevas razas o mezclas de razas que el Gobierno nacional determine.

ARTÍCULO 127. RESPONSABILIDAD DEL PROPIETARIO O TENEDOR DE CANINOS DE MANEJO ESPECIAL. <Epígrafe e inciso modificado en cumplimiento del artículo 7 de la Ley 2054 de 2020. El nuevo texto es el siguiente:> El propietario o tenedor de un canino de manejo especial, asume la total responsabilidad por los daños y perjuicios que ocasione a las personas, a los bienes, a las vías y espacios públicos y al medio natural, en general.

PARÁGRAFO. El Gobierno reglamentará en un término de seis (6) meses lo relacionado con la expedición de las pólizas de responsabilidad civil extracontractual que cubrirán este tipo de contingencias.

ARTÍCULO 128. REGISTRO DE LOS EJEMPLARES DE MANEJO ESPECIAL. Las categorías señaladas en los artículos anteriores de este capítulo, deben ser registrados en el censo de caninos de manejo especial que se establecerá en las alcaldías, para obtener el respectivo permiso. En este registro debe constar necesariamente:

1. Nombre del ejemplar canino.

2. Identificación y lugar de ubicación de su propietario.

3. Una descripción que contemple las características fenotípicas del ejemplar que hagan posible su identificación.

4. El lugar habitual de residencia del animal, con la especificación de si está destinado a convivir con los seres humanos o si será destinado a la guarda, protección u otra tarea específica. Para proceder al registro del animal, su propietario debe aportar póliza de responsabilidad civil extracontractual, la que cubrirá la indemnización de los perjuicios patrimoniales que dichos ejemplares ocasionen a personas, bienes, o demás animales; así como el registro de vacunas del ejemplar, y certificado de sanidad vigente, expedido por la Secretaría de Salud del municipio. Será obligatorio renovar el registro anualmente, para lo cual se deberán acreditar los requisitos establecidos para la primera vez. En este registro se anotarán también las multas o medidas correctivas que tengan lugar, y los incidentes de ataque en que se involucre el animal. Una vez registrado el ejemplar, la autoridad distrital, municipal o local delegada, expedirá el respectivo permiso para poseer esta clase de perros. Este permiso podrá ser requerido en cualquier momento por las autoridades de Policía respectivas.

PARÁGRAFO. El propietario que se abstenga de adquirir la póliza de responsabilidad civil extracontractual, acarreará con todos los gastos para indemnizar integralmente al (los) afectado(s) por los perjuicios que ocasione el ejemplar, sin perjuicio de las sanciones que establezca la ley.(…)

ARTÍCULO 130. ALBERGUES PARA CANINOS DE MANEJO ESPECIAL. <Artículo modificado en cumplimiento del artículo 7 de la Ley 2054 de 2020. El nuevo texto es el siguiente:> Las instalaciones de albergues para los ejemplares de razas de manejo especial, deben tener las siguientes características: las paredes y vallas ser suficientemente altas y consistentes y estar fijadas a fin de soportar el peso y la presión del animal; puertas de las instalaciones resistentes y efectivas como el resto del contorno y con un diseño que evite que los animales puedan desencajar o abrir ellos mismos los mecanismos de seguridad. El recinto estará convenientemente señalizado con la advertencia que hay un perro peligroso en el lugar. […]

40. Nótese, entonces, que fue el mismo legislador el que estableció una relación inescindible entre la comentada póliza de responsabilidad civil extracontractual y el registro de los animales enunciado en el artículo 128 de la Ley 1801 de 2016, lo que se traduce en que el Presidente sí estaba autorizado para materializar el contenido de estas normas a través de los preceptos acusados.


41. Adicionalmente, el Despacho advierte que la Corte Constitucional, en la sentencia C-059 de 2018, declaró la constitucionalidad de tales preceptos luego de concluir que los derechos fundamentales a la intimidad y el libre desarrollo de la personalidad de los dueños de mascotas de manejo especial, «en la convivencia, se han de conciliar, con los derechos de las personas y de los animales a su vida, integridad, intimidad personal y familiar, libre circulación y trabajo».


42. En la referida sentencia C-059, el máximo Tribunal Constitucional explicó que esa póliza tiene «un fin constitucionalmente legítimo pues previene la reparación de eventuales daños contra la vida o integridad personal de los ciudadanos, por razón del ataque de un perro considerado como potencialmente peligroso y es una medida idónea porque se salvaguarda el patrimonio tanto del dueño del canino, como de los sujetos que puedan llegar a sufrir un daño cuando el ataque se produce sobre un canino u otro animal o “en detrimento de los bienes, vías, espacio público y al medio natural, en general” como establece el precepto»11.


43. Además, el alto Tribunal Constitucional advirtió que tener a cargo un perro de manejo especial, si bien comporta el ejercicio de un derecho, lo cierto es que el propietario no está exento de cumplir con determinadas obligaciones. En tal sentido, la providencia señala lo siguiente:

[…] Ahora bien, tener a cargo un animal como los descritos en esta decisión o de cualquiera otra raza, comporta el ejercicio de un derecho no exento de obligaciones. El acompañarse de una mascota es una forma de expresar el libre desarrollo de la personalidad, pues, así como unos guardan un afecto sin límite por los animales, otros simplemente toleran su presencia en manos ajenas. Cuando se toma la decisión de tener una mascota, se asume el cúmulo de obligaciones personales que su tenencia exige. Por ello no puede compartirse la idea de que sean el Gobierno o terceros, quienes asuman el costo del pago de la póliza del seguro de responsabilidad civil extracontractual, como lo piden algunos intervinientes. El posible abandono de los canes, por quienes no poseen el dinero para tomar la póliza, debe ser asumido como una responsabilidad de las autoridades municipales frente a los animales callejeros, y no como una carga que se le debe atribuir al mismo Estado para solventar la responsabilidad económica que se genera al tener una mascota […]

44. Para la Corte Constitucional el registro era un medio idóneo para la identificación de ese tipo de animales, a tal punto que este mecanismo de identificación y censo permite adoptar decisiones respecto de las pólizas reguladas por el artículo 127 de la Ley 1801.


45. Aun así, la Corte Constitucional planteó que el registro podría tratarse de una medida distinta al uso de microchip, pues en sus propias palabras, «el microchip o un tatuaje para la identificación de la mascota, resultan medidas aún muy complejas y costosas de implementar en la totalidad del país», tal y como puede apreciarse a continuación:

[…] 98. El artículo 128 establece el “Registro de ejemplares caninos potencialmente peligrosos” en donde se indica (…) para proceder al registro del animal el propietario debe aportar la póliza de responsabilidad civil extracontractual, así como el registro de vacunas y certificados de sanidad vigentes y expedidos por la Secretaria de Salud del municipio. (…)

La norma prevé que el permiso podrá ser requerido por las autoridades de policía respectivas y se dispone en el parágrafo que, “el propietario que se abstenga de adquirir la póliza de responsabilidad civil extracontractual, acarreará con todos los gastos para indemnizar integralmente al (los) afectados por los perjuicios que ocasione el ejemplar, sin perjuicio de las sanciones que establezca la ley

.
(…) Considera la Sala que este caso el registro y el censo de caninos cumple con un fin constitucionalmente legítimo ya que el objetivo es llevar un control en las alcaldías de los municipios de la tenencia de este tipo de animales y proteger así la vida, integridad y seguridad de las personas, pero al mismo tiempo para salvaguardar al animal de eventuales abandonos (arts. 11 e inciso 2º del art. 79 de la C. Pol.).

102. Sobre si el medio es idóneo prima facie encuentra la Sala que aunque se pueden implementar otras medidas como por ejemplo el microchip o un tatuaje para la identificación de la mascota, resultan medidas aún muy complejas y costosas de implementar en la totalidad del país, que en todo caso podría llegar a ser tenidas en cuenta por el legislador en un futuro en aras de la identificación y control de este tipo de caninos. Del mismo modo que la obligatoriedad de asegurar el canino, así como aportar los certificados de vacunas y sanidad vigentes expedidos por la Secretaria de Salud es una carga mínima que se corresponde del deber de cuidado y atención que debe tener el dueño o tenedor de estos animales, que además se corresponde con obligaciones generales que debe cumplir cualquier dueño perros. […]

46. La misma corporación agregó que los objetivos del registro son iguales a los del microchip en tanto permiten «la identificación del animal y de su dueño así como la anotación de eventuales antecedentes de agresiones o incidentes», en el contexto de las siguientes consideraciones:

[…] 103. Finalmente que el registro tiene como objetivo la identificación del animal y de su dueño así como la anotación de eventuales antecedentes de agresiones o incidentes para en este caso tener en cuenta en la aplicación de las sanciones y prever situaciones como el abandono de este tipo de caninos, que podría generar mayores riesgo a la comunidad.

104. En conclusión comprueba la Sala que esta disposición tiene una finalidad constitucionalmente legítima y la medida no comporta una carga exacerbada e irrazonable para los dueños de estas mascotas, y en tal sentido el soportarla y acatarla no es un sacrificio ilímite de cara a las eventualidades que pretenden prevenirse y en aras de llevar un registro y control de la mascota. Por ende el censo y registro que aquí se instaura, se halla justificado en la potencialidad lesiva de los perros enlistados. Encuentra la Sala que el legislador en su libre configuración puede regular un registro general de caninos en aras de prever el abandono o para facilitar el reencuentro de mascotas extraviadas, en tanto ello contribuiría también con tópicos de seguridad y salubridad que tengan en cuenta la protección del animal. Así las cosas, se declarará la exequibilidad de la norma […]

47. Todo esto significa que en esta etapa primaria del proceso existen dos tesis sustentadas y admisibles respecto del quebrantamiento por parte del acto acusado de los artículos 150 y 189 de la Constitución Política por parte de los artículos 2.2.8.10.4. (inciso 2 del parágrafo 1), 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. del Decreto 1070 de 2015.

48. Así, de un lado, se afirma que el legislador, en los artículos 17, 127 y 128 de la Ley 1801 de 2016, otorgó una amplia potestad reglamentaria al Presidente de la República para materializar el registro de los caninos de manejo especial; margen que podría incluir diversos mecanismos tecnológicos e informativos, como los que fueron objeto de reglamentación y que permiten, en la práctica, la expedición de las pólizas de responsabilidad civil extracontractual que cubren este tipo de contingencias.

49. De otra parte, se señala que el uso del microchip es un método que excede lo reglado por el artículo 128 de la Ley 1801, de manera que solo el legislador estaría facultado para limitar las libertades de los propietarios y tenedores de los perros de manejo especial a través de la implementación de un microchip subcutáneo en sus mascotas, por tratarse de un instrumento que resulta «muy complej(o) y costos(o) de implementar en la totalidad del país».


50. En este contexto, ante la dualidad de criterios jurídicos admisibles, esta autoridad judicial considera que en esta etapa primaria del proceso no se cuenta con los medios de prueba necesarios para emitir un pronunciamiento de fondo sobre el particular, pues la comprobación de los supuestos a que se refieren ambas tesis hermenéuticas requiere obligatoriamente del agotamiento de todas las etapas procesales, del estudio de los antecedentes administrativos y del análisis sistémico de disposiciones legales.

51. Por ello, teniendo en cuenta la tesis jurídica sostenida en las providencias de esta Sección de 4 de marzo12 y de 9 de julio de 202013, así como el criterio esbozado por la Sección Quinta en los autos de 18 de septiembre de 201214, 17 de marzo de 201615 y 27 de junio de 201816, no es posible acceder a una solicitud cautelar en la que existe una duda probatoria y hermenéutica sobre los presupuestos del juicio de legalidad.

52. En este orden de ideas, el control de legalidad de los artículos 2.2.8.10.4. (inciso 2 del parágrafo 1), 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. que plantea la parte actora, se plasmará en la decisión judicial que ponga fin al proceso, oportunidad en que la Sala, en conjunto, estudiará los antecedentes normativos del acto acusado, así como los argumentos expuestos por las partes, y las pruebas que se decreten, recauden y practiquen en desarrollo del trámite procesal.

III.3.2. De la transgresión de los artículos 2° y 13 de la Constitución Política

53. La parte demandante, en segundo lugar, puso de presente que: «las condiciones de quienes voluntariamente crían o compran un perro de manejo especial», no son equivalentes frente a «quienes por voluntad propia deciden rescatar de las calles este tipo de perros por sus altos niveles de abandono (…) y, por lo anterior, no puede tampoco otorgarse la misma consecuencia jurídica como lo es la exigencia de una póliza (…) que, además, de incumplirse, acarreará la imposición de una (…) multa, según los términos de la Ley 1801 de 2016».

54. Afirmó que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 2° y 13 superiores, «estas últimas personas naturales o jurídicas deben estar excluidas del párrafo del artículo 2.2.8.10.2. del Decreto 380 de 2022, o en su defecto, que sea el Estado como principal responsable, quien asuma el costo de este tipo de pólizas, y así otorgarles un tratamiento diferente, por ser albergues o fundaciones».

55. El Despacho, a efectos de determinar si las normas en cita trasgreden el derecho a la igualdad, considera necesario establecer si tales disposiciones otorgan (sin justificación alguna) un trato igual a actores en situaciones diferentes.

56. Valga recordar que la Sala Plena de esta Corporación, al referirse al alcance del derecho a la igualdad, mediante sentencia de 2 de mayo de 2018, precisó lo siguiente:

[…] el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, se analiza desde dos perspectivas: (i) la formal o ante la ley y (ii) la material o de trato. Con el objetivo de determinar cuándo existe una vulneración del derecho a la igualdad, bien sea en su modalidad formal o material, es necesario precisar si ante situaciones iguales se otorga un trato diferente sin justificación alguna; o por el contrario, si a personas o circunstancias distintas se les brinda un trato igual pese a que debe prohijarse uno diferenciado acorde con el mandato constitucional.

Para el efecto, la jurisprudencia constitucional ha diseñado el test integrado de igualdad, compuesto por tres etapas de análisis a saber: (i) determinación de los criterios de comparación, esto es, si se trata de sujetos de la misma naturaleza, (ii) definir si existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales y (iii) concluir si la diferencia de trato está justificada constitucionalmente. […]17


57. En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado que el derecho a la igualdad es una garantía de naturaleza relacional, en virtud de la cual los sujetos que se encuentran en las mismas situaciones de hecho y de derecho deben ser tratados de manera similar, mientras que quienes se encuentren en una situación jurídica o fáctica distinta recibirán un trato disímil, por las siguientes razones:

[…] En ese orden de ideas, la Corporación ha resaltado que el principio de igualdad posee un carácter relacional, lo que significa que deben establecerse dos grupos o situaciones de hecho susceptibles de ser contrastadas, antes de iniciar un examen de adecuación entre las normas legales y ese principio. Además, debe determinarse si esos grupos o situaciones se encuentran en situación de igualdad o desigualdad desde un punto de vista fáctico, para esclarecer si el Legislador debía aplicar idénticas consecuencias normativas, o si se hallaba facultado para dar un trato distinto a ambos grupos; en tercer término, debe definirse un criterio de comparación que permita analizar esas diferencias o similitudes fácticas a la luz del sistema normativo vigente; y, finalmente, debe constatarse si (i) un tratamiento distinto entre iguales o (ii) un tratamiento igual entre desiguales es razonable. Es decir, si persigue un fin constitucionalmente legítimo y no restringe en exceso los derechos de uno de los grupos en comparación […]18.

58. Aun así, al descender en el caso concreto, el Despacho observa que una interpretación admisible de la norma demandada implica que este decreto reconoció un trato disímil entre las fundaciones de protección animal y los propietarios de los caninos de manejo especial.

59. Nótese que el parágrafo del artículo 2.2.8.10.2. del Decreto 1070 de 2015 (adicionado por el Decreto 380 de 2022) estableció una excepción a la regla prevista en el artículo 2.2.8.10.1 ibidem cuando señaló que: «las compañías aseguradoras deberán permitir la adquisición de pólizas de responsabilidad civil extracontractual colectivas, para aquellas entidades, fundaciones sin ánimo de lucro o albergues, legalmente constituidas, destinados a la protección, custodia y cuidado de caninos en estado de maltrato, indefensión o abandono, que deseen adquirirla».


60. El mismo precepto aclara que los perros de manejo especial que están siendo cuidados por las fundaciones solo deberán contar con la respectiva póliza «cuando el canino de manejo especial vaya a ser entregado en donación».


61. Igualmente, el artículo 2.2.8.10.1. del decreto ibidem reguló el comportamiento de los «propietarios de caninos considerados de manejo especial» concepto que, en principio, no cobija a los albergues, según lo señalado en los artículos 1°, 2°, 3° y 4° de la Ley 2054 de 2020.


62. En efecto, la Ley 1024 explica que esas fundaciones no detentan la propiedad de tales animales, sino que prestan un servicio público de protección animal, que cuenta con el siguiente alcance:


[…] ARTÍCULO 1o. OBJETO. Atenuar las consecuencias sociales, de maltrato animal y de salud pública derivadas del abandono, la pérdida, la desatención estatal y la tenencia irresponsable de los animales domésticos de compañía, a través del apoyo a refugios o fundaciones legalmente constituidas que reciban, rescaten, alberguen, esterilicen y entreguen animales en adopción, mientras los distritos o municipios crean centros de bienestar para los animales domésticos perdidos, abandonados, rescatados, vulnerables, en riesgo o aprehendidos por la policía.


ARTÍCULO 2o. El artículo 119 de la Ley 1801 de 2016 quedará así:

Artículo 119. En todos los distritos o municipios se deberá establecer, de acuerdo con la capacidad financiera de las entidades, un lugar seguro; centro de bienestar animal, albergues municipales para fauna, hogar de paso público, u otro a donde se llevarán los animales domésticos a los que se refiere el artículo 1. Si transcurridos treinta (30) días calendario, el animal no ha sido reclamado por su propietario o tenedor, las autoridades lo declararán en estado de abandono y procederán a promover su adopción o, como última medida, su entrega a cualquier título.

ARTÍCULO 3o. BIENESTAR ANIMAL. Independiente de la naturaleza del lugar seguro, los distritos o municipios deberán garantizar en todo caso la asistencia veterinaria para los animales que se encuentren a su cuidado.

ARTÍCULO 4o. APOYO A ENTIDADES SIN ÁNIMO DE LUCRO. Mientras no se disponga de un centro de bienestar animal público, albergues municipales para fauna u hogar de paso público, el distrito o municipio deberá apoyar las labores de los refugios o fundaciones de carácter privado que reciban animales domésticos a. los que se refiere el artículo 1. Este apoyo se materializará a través de aportes directos en especie destinados al beneficio directo a los animales que se encuentren en el refugio.
(…)

PARÁGRAFO 2o. Estos lugares deberán garantizar el bienestar integral de los animales, de acuerdo con las cinco libertades de bienestar animal establecidas en el artículo 3o de la Ley 1774 de 2016 y realizar actividades de protección animal y de esterilización y castración de las poblaciones felina y canina. […]

63. Sin lugar a dudas, los refugios o fundaciones de carácter privado que reciben caninos de manejo especial vulnerables, no son los propietarios de esos animales, sino que fungen como «lugares seguros» de protección animal en donde los animales reciben servicios de cuidado, esterilización y castración. Bajo esta lógica, las fundaciones «que deseen» adquirir la póliza podrán hacerlo, y solo en el evento que un canino bajo su custodia sea adoptado, el nuevo propietario deberá cumplir con sus deberes legales y reglamentarios en la materia.

64. En este orden de ideas, para el Despacho resulta improcedente acceder a la solicitud provisional de la demandante puesto que la redacción literal del articulo acusado permite concluir, en esta apreciación inicial, que el Gobierno nacional reglamentó de forma diferencial dicha póliza respecto de los propietarios, de los albergues y de las fundaciones de protección animal.

65. En consecuencia, no resulta viable decretar la cautela en atención a que el juez encargado de resolver la controversia carece de facultades para adoptar medidas provisionales que no tengan como propósito «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

III.3.3. De la falsa motivación


66. En relación con la supuesta “falsa de motivación” del acto acusado, la parte actora aseveró que «el acto administrativo (…) no tuvo en cuenta las condiciones socioeconómicas de (los albergues y fundaciones) ni tampoco que la obligación legal sobre la responsabilidad de los animales domésticos (dentro de los cuales están los perros de manejo especial), recae principalmente en el Estado, bien sea en cabeza de los municipios o del Ministerio de Ambiente como coordinador de la política nacional de protección y bienestar animal».


67. También afirmó que: «exigir la póliza anteriormente mencionada a las personas naturales y jurídicas que realizan labores de rescate y cuidado sobre los animales de manejo especial podría desincentivar que las mismas ejerzan una función social alrededor de esta raza de caninos que comúnmente son los que más sufren abandono, lo cual agudizará este fenómeno de maltrato animal».

68. Sin embargo, por las razones expuestas en el anterior apartado, el Despacho encuentra que, en esta fase inicial del litigio, no se ha demostrado que los hechos y fundamentos normativos considerados por la administración para adoptar la decisión fueran inexistentes o que fueron apreciados en una dimensión equivocada. Por el contrario, existe una interpretación admisible del acto acusado conforme a la cual el Presidente de la República, al momento de expedir la reglamentación acusada, efectivamente consideró las condiciones especiales de los albergues y de las fundaciones de protección animal.

III.3.4. De la transgresión de las leyes 84 de 1989, 1774 de 2016, 1955 de 2019 y 2554 de 2020

69. En su último planteamiento, la parte demandante alegó que el Decreto 380 de 2022 conculcaba las leyes 84 de 1989, 1774 de 2016, 1955 de 2019 y 2554 de 2020, pero no justificó explicó cuáles son las razones fácticas y jurídicas que fundamentan esa transgresión.

70. En ese contexto, esta autoridad judicial considera que la parte actora incumplió los requisitos señalados en los artículos 229 y 231 del CPACA, en cuanto a sus cargas procesales argumentativas, en la medida en que únicamente enunció las normas superiores objeto de contradicción, pero no plasmó ningún argumento.

71. Nótese que los asuntos sometidos a conocimiento de esta jurisdicción deben regirse por la “rogatio” o rogación. Además, existe una estrecha e ineludible relación entre esta exigencia y el principio dispositivo19, de manera que el actor dentro del proceso contencioso administrativo debe cumplir con la carga de orientar el ámbito de acción dentro del cual considera que el juez debe pronunciarse.20

72. Tal principio emana de lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, a saber:

[…] En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias […] (negrillas fuera del texto)

73. Por todo lo expuesto, la Sala Unitaria negará la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos demandados, por las razones mencionadas en este apartado.

74. Finalmente, se pone de relieve que la decisión contenida en esta providencia, en los términos del inciso 2º del artículo 229 del CPACA, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que el presente pronunciamiento parte de un conocimiento sumario del litigio, y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas iniciales, no sujeta la decisión final, pues para ello es necesario agotar todo el debate procesal.

En mérito de lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo,

R E S U E L V E:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los artículos 2.2.8.10.2. (parágrafo), 2.2.8.10.4. (inciso 2 del parágrafo 1), 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. del Decreto 1070 de 2015, adicionados por artículo 1° del Decreto 380 de 16 de marzo de 2022, por las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: Efectuar las anotaciones secretariales de rigor.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Magistrado Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado -SAMAI-. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. P (23 y 22)

1 Índice 4 y 5 del expediente digital del aplicativo Samai.

2 Anotación 5 aplicativo Samai.

3 Índice 13 del expediente digital en el aplicativo Samai

4 Artículo 230 del CPACA

5 Providencia citada ut supra, consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; auto de 19 de junio de 2020; Expediente con núm. único de radicación: 110010324000201600295-00.

7 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33-000-2018-00285-01, CP. Oswaldo Giraldo López.

8 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”.

9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Radicación: 11001-03-24-000-2005-00064-01, 05 de mayo de 2011. M. P.: María Claudia Rojas Lasso. Actor: Jorge Alberto Guerrero Lozano.

10 Corte Constitucional. Sentencia C-372 de 2009, expediente D-7473. M. P.: Nilson Pinilla Pinilla.

11 En criterio de la Corte, las normas del Código Civil que establecen la responsabilidad de los animales domésticos pueden llegar a no ser suficientes y eficaces para la prevención de este riesgo, de ahí que el legislador estableciera que el Gobierno Nacional regularía lo atinente con el seguro de responsabilidad civil extracontractual para los propietarios de este tipo de perros dentro del término de seis (6) meses.

12 Radicación: 11001032400020180047000, demandantes: UCB PHARMA S.A. Y Laboratorios Biopas S.A.

13 Expediente: 11001032400020180028900, Actor: Juan Carlos Salazar Torres y Guido Alejandro Machado Peláez.

14 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 18 de septiembre de 2012, Radicación número: 11001-03-28-000-2012-00049-00, CP: Alberto Yepes Barreiro.

15 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 17 de marzo de 2016, Radicación número: 76001-23-33-000-2015-01577-01, CP: Lucy Jeannette Bermúdez

16 Consejo De Estado, Sección Quinta, sentencia de 18 de septiembre de 2012, Radicación número: 11001-03-28-000-2012-00049-00, CP: Alberto Yepes Barreiro.

17 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 02 de mayo de 2018. Radicación: 11001-03-15-000-2015-00110-00(REVPI). M. P.: William Hernández Gómez. Actor: Libardo Enrique García Guerrero.

18 Sentencia C-178 de 2014

19 Ver Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Tercera. Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil nueve (2009). Radicación número: 11001-03-24-000-2000-06198-01(18509). Actor: Manuel Antonio Ruan Perdomo y Otro. Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Referencia: acción de nulidad

20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, Subsección A. Consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016).