Fecha Providencia | 22/02/2023 |
Fecha de notificación | 22/02/2023 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Norma demandada: letras a), b) y c) del numeral 2 del artículo 2.15.1.3.5. del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y Desarrollo Rural.
Demandante: Fundación Forjando Futuros
Demandado: La Nación — Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
AUTO_______________________________________________________________________
El despacho resuelve la solicitud de suspensión provisional las letras a), b) y c) del numeral 2 del artículo 2.15.1.3.5. del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y Desarrollo Rural, que fue modificado por el Decreto 440 de 2016. Los apartes demandados disponen que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (en adelante la “Unidad de Tierras”) decidirá no iniciar el estudio formal de la solicitud de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (en adelante el “Registro de Tierras”) cuando verse sobre bienes baldíos que se encuentren en (i) zonas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959, (ii) áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales o (iii) Parques Naturales Regionales.
El despacho es competente para pronunciarse sobre la medida cautelar solicitada por tratarse de un proceso contencioso adelantado en única instancia ante el Consejo de Estado (artículos 125 y 149 del CPACA).
El 21 de noviembre de 2022 la Nación — Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante, el “Ministerio de Agricultura”) designó una persona jurídica apoderada a quien se le reconocerá personería jurídica1 .
I. ANTECEDENTES
A.- La demanda y la solicitud de suspensión provisional
1.- El 19 de agosto de 2022, la Fundación Forjando Futuros presentó demanda de simple nulidad contra el Ministerio de Agricultura para que se declarara la nulidad parcial del artículo 2.15.1.3.5. del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y Desarrollo Rural. Ese artículo, que fue modificado por el Decreto 440 de 2016, establece los eventos en los cuales la Unidad de Tierras puede abstenerse de realizar el estudio formal de la solicitud de inscripción en el Registro de Tierras. Los apartes demandados se encuentran en el numeral 2, que establece la siguiente causal para no estudiar la solicitud:
<<2. Cuando no se cumpla con los requisitos del artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, lo que comprende entre otras, las siguientes circunstancias:
a. La existencia de solicitudes de inscripción al Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente que versen sobre terrenos baldíos ubicados al interior de las zonas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959, en donde previamente se hubieren adelantado procesos de sustracción con fines de restitución de tierras ante la autoridad ambiental competente y la decisión de esta última no hubiere ordenado la sustracción.
b. Aquellos casos en que las solicitudes de inscripción al registro versen sobre terrenos baldíos ubicados al interior de áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales del Decreto 2811 de 1974 y las normas que lo modifiquen o deroguen.
c. Aquellos casos en que las solicitudes de inscripción al registro versen sobre terrenos baldíos ubicados al interior de las áreas de Parques Naturales Regionales, desde su consideración como inalienables, imprescriptibles e inembargables>>.
2.- La Fundación Forjando Futuros elevó solicitud de suspensión provisional de los actos acusados en escrito aparte referenciado en la demanda.
3.- La demanda fue admitida mediante auto del 18 de octubre de 20222 y en auto separado de la misma fecha se ordenó correr traslado de la medida cautelar a la parte demandada3.
4.- La demandante pidió la suspensión provisional de la norma demandada porque desconoce <de forma flagrante> los artículos 4º, 7º, 73, 75, 76 y 81 de la Ley 1448 de 2011:
4.1.- Las normas demandas causarían un perjuicio irremediable a las víctimas solicitantes de predios ubicados en zonas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959, en el Sistema Parques Nacionales Naturales del Decreto 2811 de 1974 o en Parques Naturales Regionales, pues por el solo hecho de la ubicación del predio, se les negará el estudio formal de la solicitud de restitución. Esto desconoce la normativa que establece que si los predios no pueden ser restituidos, se les deberá conceder una compensación a las víctimas.
4.2.- En ese sentido, la norma debe ser suspendida porque, a 30 de junio de 2022, hay 39.407 solicitudes por resolver. Y a esas víctimas del conflicto armado se les podrá negar el acceso a los procedimientos previstos en la ley para repararlas.
B.- Oposición a la medida cautelar
5.- Dentro del término otorgado, el Ministerio de Agricultura se opuso al decreto de la medida cautelar y sostuvo que la demandante no demostró la violación de ninguna norma. Señaló:
5.1.- Aunque la demandante indicó genéricamente que las normas demandadas violan <los artículos 4, 7, 73, 75, 76 y 81 de la Ley 1448 de 2011 (…) no señala de manera detallada las razones por la cuales genera el efecto dañino, ni la necesidad de> la medida cautelar.
5.2.- De acuerdo con los principios de restitución de tierras, <en los casos en que el desalojo de los ocupantes secundarios sea justificable e inevitable, los Estados deben adoptar medidas positivas para garantizar sus derechos>. Y que ese criterio interpretativo, indicado por la Corte Constitucional en la sentencia T-821 de 2007, es de obligatorio cumplimiento por las entidades que desarrollan la política de restitución de tierras.
II. CONSIDERACIONES
6.- El despacho accederá a la solicitud de suspensión provisional de las letras a), b) y c) del numeral 2 del artículo 2.15.1.3.5. del Decreto 1071 de 2015 porque desconocen el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011. Esta norma no excluye de la titularidad del derecho de restitución a quienes ocupaban baldíos en (i) zonas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959, (ii) áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales o (iii) Parques Naturales Regionales.
7.- De manera previa se advierte que, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los actos administrativos procede cuando se demuestra que el acto administrativo viola las normas superiores invocadas en la solicitud.
7.1.- A diferencia de lo previsto en el CCA, la procedencia de la suspensión provisional no está sujeta a acreditar que la infracción del acto administrativo sea manifiesta. Hoy día la suspensión del acto administrativo procede cuando se demuestre que vulnera la normativa. Al ser un juicio de simple legalidad, el análisis que se adelanta en el presente auto es el mismo que se realizará en la sentencia.
7.2.- Se trata, entonces, de una medida cautelar anticipativa porque satisface, por adelantado, la pretensión perseguida por el demandante. No obstante, las consideraciones que se exponen a continuación no implican prejuzgamiento porque así lo establece el inciso segundo del artículo 229 del CPACA. Sobre el asunto, este Despacho ha sostenido lo siguiente:
<<2.- La suspensión provisional es una medida autosatisfactiva porque, al decretarla, lo que hace el Juez es acceder anticipadamente a la pretensión de anulación que impetra el demandante, sin que aún se haya tramitado el proceso; esta circunstancia le impone al Juzgador el deber de ser particularmente exigente al examinar el cumplimiento de la carga procesal a cargo del demandante, anteriormente referida.
(…)
a.- La facultad atribuida por el artículo 238 de la C.P. a la jurisdicción contencioso administrativa para suspender los actos administrativos es excepcional y solo procede «por los motivos y con los requisitos que establezca la ley». Y el artículo 231 del CPACA que estableció tales requisitos exigen la demostración de la ilegalidad del acto al disponer que ella procede “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”>> 1 .
7.3.- En ese sentido, la suspensión provisional procederá cuando el demandante acredite que un acto desconoce las normas superiores invocadas. Esta demostración no significa que el contraste con la norma deba ser manifiesto, sino que surja de la confrontación del acto con las normas alegadas por el solicitante de la medida cautelar.
8.- En este caso, la norma reglamentaria establece que regula el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, así:
<<2. Cuando no se cumpla con los requisitos del artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, lo que comprende entre otras, las siguientes circunstancias:
a. La existencia de solicitudes de inscripción (…) que versen sobre terrenos baldíos ubicados al interior de las zonas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959, en donde previamente se hubieren adelantado procesos de sustracción con fines de restitución de tierras ante la autoridad ambiental competente y la decisión de esta última no hubiere ordenado la sustracción.
b. Aquellos casos en que las solicitudes de inscripción al registro versen sobre terrenos baldíos ubicados al interior de áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales del Decreto 2811 de 1974 y las normas que lo modifiquen o deroguen.
c. Aquellos casos en que las solicitudes de inscripción al registro versen sobre terrenos baldíos ubicados al interior de las áreas de Parques Naturales Regionales, desde su consideración como inalienables, imprescriptibles e inembargables>>.
9.- El artículo 75 de la Ley 1448 de 2011 determina lo siguiente:
<<ARTÍCULO 75. TITULARES DEL DERECHO A LA RESTITUCIÓN. Las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3o de la presente Ley, entre el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo>>
10.- El artículo citado indica que son titulares del derecho a la restitución las víctimas que fueran <explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación>. Esta disposición legal no establece una restricción frente a quienes explotaban baldíos ubicados en zonas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959, en el Sistema de Parques Nacionales Naturales o en Parques Naturales Regionales. Así, las cosas es claro que las normas demandadas desconocen lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011.
11.- Además, la norma demandada también vulnera los artículos los artículos 7, 76 y 81 de la Ley 1448 de 2011:
11.1.- El artículo 7 señala que se debe garantizar un <proceso justo y eficaz>> a las víctimas. El 76, que el Registro de Tierras es un requisito de procedibilidad para iniciar la acción de restitución de tierras. Y el 81, que son titulares de la acción las personas a las que hace referencia el <artículo 75>.
11.2.- Así las cosas, son titulares de la acción de restitución de tierras las <explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación>>.
11.3.- Contrario a esto, el decreto crea una limitación al acceso a la justicia. Indica que no se estudiarán las solicitudes presentadas por víctimas que ocupaban baldíos que estuvieran en zonas de reserva forestal, en el Sistema de Parques Nacionales Naturales o en Parques Naturales Regionales. Así, en contravía del derecho al debido proceso, estas personas no podrán acceder al proceso judicial en el que se debe resolver las pretensiones que puedan tener esas víctimas, en contravía de lo previsto en la ley.
12.- Finalmente, se indica que no se observa una violación de los artículos 4 y 73 (numeral 3): el primero señala que el principio de dignidad es un principio general de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación; el segundo, que la restitución de tierras se rige por el principio de progresividad:
12.1.- En torno al artículo 4, no se observa una disposición que sea directamente vulnerada con la norma demandada. En ese sentido, no existe un desarrollo argumentativo en la solicitud de medida cautelar que permita demostrar la violación.
12.2.- En relación con el numeral 3 del artículo 73, tampoco. Contrario a lo que se plantea en la solicitud de suspensión, el ponente no está decidiendo si tienen derecho a la compensación quienes explotaban baldíos en zonas de reserva forestal, en el Sistema de Parques Nacionales Naturales o en Parques Naturales Regionales, pues ello corresponde al juez del proceso de restitución de tierras. Esta decisión se circunscribe a estudiar si el artículo 75 excluye expresamente a dichos explotares de baldíos de la titularidad de la acción en los procesos de restitución de tierras.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: DECRÉTASE la solicitud de suspensión provisional de los apartes de las letras a), b) y c) del numeral 2 del artículo 2.15.1.3.5. del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y Desarrollo Rural, que fue modificado por el Decreto 440 de 2016.
De acuerdo con lo expuesto, se subraya y tachan los apartes cuyos efectos se suspenden:
<<2. Cuando no se cumpla con los requisitos del artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, lo que comprende entre otras, las siguientes circunstancias:
a. La existencia de solicitudes de inscripción al Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente que versen sobre terrenos baldíos ubicados al interior de las zonas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959, en donde previamente se hubieren adelantado procesos de sustracción con fines de restitución de tierras ante la autoridad ambiental competente y la decisión de esta última no hubiere ordenado la sustracción.
b. Aquellos casos en que las solicitudes de inscripción al registro versen sobre terrenos baldíos ubicados al interior de áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales del Decreto 2811 de 1974 y las normas que lo modifiquen o deroguen.
c. Aquellos casos en que las solicitudes de inscripción al registro versen sobre terrenos baldíos ubicados al interior de las áreas de Parques Naturales Regionales, desde su consideración como inalienables, imprescriptibles e inembargables>>.
SEGUNDO: RECONÓCESE personería a la sociedad LITIGAR PUNTO COM S.A.S., identificada el NIT 830.070.346-3 para actuar como apoderada de La Nación — Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
TERCERO: La presente providencia será notificada mediante estado electrónico, en atención a lo dispuesto por el artículo 201 del CPACA. En el sistema de información SAMAI se encuentran registrados los correos electrónicos de los apoderados de las partes. Se advierte a los sujetos procesales que deberán indicar cualquier modificación en la información de los canales de comunicación electrónica a la dirección Ces3secr@consejodeestado.gov.co
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NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Con firma electrónica
MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ
Magistrado
1 Índice 16 del Samai.
2 Índice 4 del Samai.
3 Índice 5 del Samai.
4Consejo de Estado, Sección Tercera, salvamento de voto del 17 de septiembre de 2019, exp. n.° 57819.