Fecha Providencia | 08/04/2022 |
Fecha de notificación | 08/04/2022 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Nubia Margoth Peña Garzón
Norma demandada: Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017
Demandante: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Bogotá, D.C., ocho (8) de abril de dos mil veintidós (2022)
Referencia:MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD
Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00248-00
Actor: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO
Asunto: Deniega medida cautelar
AUTO INTERLOCUTORIO
El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, expedido por el GOBIERNO NACIONAL.
I.- ANTECEDENTES
El ciudadano CARLOSMARIO ISAZA SERRANO, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presenta demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los
efectos de algunos apartes del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”, expedido por el GOBIERNO NACIONAL.
II.- LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
Sostuvo que algunos apartes de los numerales 3 y 4 del artículo 1° del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 son violatorios de los artículos 86, 121, 150, numeral 1, y 228 de la Constitución Política; y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por lo que deben ser suspendidos provisionalmente en los términos de los artículos 229, 231 y 234 y siguientes del CPACA.
Para sustentar lo anterior, señaló:
1.Ilegalidad de los numerales 3 y 4 del artículo 1º del Decreto 1983 de 2017
Sostuvo que el Presidente de la República usurpó funciones asignadas constitucionalmente al legislador, pues con el pretexto de
organizar el reparto de las acciones de tutela, estableció reglas de competencia que desconocen lo preceptuado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, norma que únicamente tuvo en cuenta, como factor de competencia, el lugar donde ocurriere la violación o amenaza del derecho fundamental, independientemente del nivel o jerarquía de la autoridad accionada.
Afirmó que los preceptos demandados limitan el conocimiento de las acciones de tutela a los Tribunales Superiores del Distrito Judicial o a los Tribunales Administrativos, excluyendo a las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura.
Agregó que:
“[…] Otro tanto ha sucedido con las acciones de tutela que se dirijan contra las actuaciones de los Fiscales que intervienen ante Tribunales o Altas Cortes, cuyo conocimiento se atribuye en primera instancia y a prevención, a los Tribunales Superiores del Distrito Judicial o a las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura, privando del mismo a los Tribunales Administrativos, y contra los Procuradores que intervienen ante Tribunales o Altas Cortes, cuyo conocimiento en primera instancia y a prevención, se atribuye a los Tribunales Administrativos o las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales, privando del mismo a los Tribunales Superiores del Distrito Judicial, con lo cual queda claro que hay un despojo a varias autoridades judiciales, tras del timo de la fijación de reglas de reparto, de la competencia otorgada por los artículos 86 Superior y 37 del Decreto 2591 de 1991 para conocer de las acciones de tutela, que se hace en franca violación de los artículos 121 y 150-1 de la Carta Política, que
reglany autorizan el ejercicio de funciones, y reservan al Congreso de la República, la facultad de hacer las leyes […]”.
2.Ilegalidad de los numerales 6 y 8 del artículo 1º del Decreto 1983 de 2017
Para sustentar el cargo, señaló:
“[…] Con esta fórmula de reparto se despojó de la competencia para conocer de las acciones de tutela que se dirijan contra las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura y Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, del conocimiento de las acciones de tutelas que contra ellas se formulen, que por disposición del artículo 86 Superior y 37 del Decreto 2591 de 1991, les fue otorgado […]”.
Aseguró que los preceptos acusados desconocen que mientras entra en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en virtud de la vigencia del Acto Legislativo 02 de 1o. de julio de 2015, los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deberán seguir ejerciendo sus funciones, lo que significa que dicha Sala conserva sus competencias para conocer de las acciones de tutela.
3.Ilegalidad de los numerales 9 y 10 del artículo 1º del Decreto 1983 de 2017
Indicó que el Presidente de la República estableció una regla de exclusión de conocimiento para las acciones de tutela que se presenten contra los Tribunales de Arbitraje y autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, pues concentró en dos corporaciones judiciales el conocimiento de dichas demandas.
III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
III.1.El MINISTERIODE JUSTICIA Y DEL DERECHO, mediante escrito allegado dentro de la oportunidad legal[1], se opuso a la suspensión provisional de los efectos del decreto demandado, con fundamento en las siguientes razones:
Mencionó que la parte actora no cumplió con la condición exigida en el artículo 231 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[2], por cuanto a través del análisis de los fundamentos de la demanda y de la solicitud de suspensión, no se logra desvirtuar la presunción de legalidad del acto acusado, en particular, respecto de la competencia del Gobierno Nacional para expedir esta clase de decretos.
Afirmó que el Gobierno Nacional, en ejercicio de la potestad reglamentaria asignada por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, expidió el Decreto 1983 de 2017, con el fin de: i) racionalizar o desconcentrar el reparto de las acciones de tutela, respetando en su integridad el marco normativo señalado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991; ii) llenar los vacíos normativos del Decreto 1382 de 12 de julio de 2000, como resultado de la creación de nuevas autoridades judiciales, por ejemplo, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y; iii) descongestionar de las acciones de tutela en segunda instancia a las Altas Cortes.
Afirmó que en los numerales 3 y 4 del artículo 1° del Decreto demandado se establecieron reglas para el reparto de tutelas frente a las actuaciones de las autoridades del nivel nacional que no modificaron el ámbito de competencia regulado en los artículos 86 de la Constitución Política y, 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991, que propenden por distribuir los procesos de tutelas, en primera instancia, a los jueces de mayor jerarquía, por ser asuntos que requieren un estudio más detenido.
Frente a los numerales 6 y 8 del artículo 1° acusado, expresó que si bien el demandante aseveró que se despojó de competencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para conocer de las tutelas presentadas contra las Salas homólogas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, es claro que el acto acusado no modificó ni reguló asuntos concernientes a la competencia, simplemente reglamentó el reparto con miras a evitar la congestión de los despachos judiciales.
Al referirse a los numerales 9 y 10 del artículo acusado, reiteró que no se trata de una designación de competencias, sino que se buscó la definición de parámetros para que el reparto de las demandas de tutela atendiera al conocimiento de casos especiales.
Señaló, en cuanto a la regla de reparto de las acciones de tutela contra las decisiones proferidas por los Tribunales de Arbitramento, que lo que se pretende es que exista una coherencia, pues el que asuma el conocimiento de las mismas deberá siempre evaluar si el accionante agotó los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para controlar los laudos y si a pesar de ello persiste la vulneración de un derecho fundamental.
Por último, en relación con las tutelas presentadas contra autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, precisó que esta regla se encuentra en consonancia con los fallos de la Corte Constitucional, en los que se ha señalado que “[…] el reparto debe efectuarse ante los tribunales administrativos o tribunales superiores de distrito judicial, por ser los superiores funcionales de la autoridad judicial desplazada por la Superintendencia de Sociedades […]”.
III.2. ELDEPARTAMENTOADMINISTRATIVODELAPRESIDENCIADELAREPÚBLICA[3] se opuso a la prosperidad de la medida cautelar y alegó que el Decreto acusado se expidió con el fin de efectuar los ajustes normativos en materia de acciones de tutela señalados en el Plan Decenal de Justicia, ajustándose al marco jurídico que establece la competencia para esta clase de acciones y que fue precisado por la Corte Constitucional en el Auto 050 de 2015.
Añadió que era necesario “adoptar mecanismos o regular la forma de reparto de las acciones de tutela, con el fin de racionalizar o desconcentrar el conocimiento de las mismas”, lo que no riñe con
las normas superiores que sustentan la expedición del acto acusado.
IV.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO
La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos
En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA[4] se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar,
transitoriamente,que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».[5]
Esta Corporación[6] ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto. Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015[7]:
«[…]Parael estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica unaconfrontación de legalidad de aquél con las normassuperiores invocadas, o con las pruebas allegadas juntoa la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria,propia de una instancia en la que las partes aún no hanejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el
inciso2ºdelartículo229delCódigodeProcedimientoAdministrativoy de lo Contencioso Administrativo, noconstituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]». (Resaltado fuera del texto original).[8]
Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado.
A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud,
«cuandotalviolaciónsurjadelanálisisdelactodemandadoy su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo:
«Artículo231.Requisitosparadecretarlasmedidascautelares.Cuandose pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuandoadicionalmente
se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.
Enlosdemáscasos,lasmedidascautelaresseránprocedentes cuando concurran los siguientes requisitos:
Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.
Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in
mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas. Al respecto, en la providencia de 13 de mayo de 2021, la Sala indicó:
“[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”. (Negrillas fuera del texto original).
También, en providencia de 26 de junio de 2020[9], la Sala se refirió a este asunto de la siguiente manera:
“[…] La Sala considera que cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”
El caso concreto
El actor pretende la suspensión provisional de los efectos de los siguientes apartes del Decreto 1983 de 2017:
“[…]Artículo1°.Modificacióndelartículo2.2.3.1.2.1.delDecreto1069de2015.Modifícaseel artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, el cual quedará así:
«Artículo2.2.3.1.2.1.Repartodelaaccióndetutela.Paralosefectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos, conforme a las siguientes reglas:
Parágrafo1°.Si conforme a los hechos descritos en la solicitud de tutela el juez no es el competente según lo dispuesto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, este deberá enviarla al juez que lo sea a más tardar al día siguiente de su recibo, previa comunicación a los interesados.
Parágrafo2°.Lasanterioresreglasderepartono podrán ser invocadas por ningún juez para rechazar la competencia o plantear conflictos negativos de competencia.»
Artículo2°.Modificacióndelartículo2.2.3.1.2.4.delDecreto1069de2015.Modifícaseel artículo 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, el cual quedará así:
«Artículo2.2.3.1.2.4.Los reglamentos internos de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura podrán determinar que los asuntos relacionados con el conocimiento de la impugnación de fallos de acción de tutela sean resueltos por salas de decisión, secciones o subsecciones conformadas para tal fin. Así mismo determinará la conformación de salas de decisión, secciones o subsecciones para el conocimiento de las acciones de tutela que se ejerzan contra actuaciones de la propia corporación, a las que se refiere el numeral 8 del artículo 2.2.3.1.2.1. del presente decreto.»
Artículo3°.Modificacióndelartículo2.2.3.1.2.5.delDecreto1069de2015.Modifícaseel artículo 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, el cual quedará así:
«Artículo2.2.3.1.2.5.Transitoriedad.Lasreglascontenidasen el presente capítulo solo se aplicarán a las solicitudes de tutela que se presenten con posterioridad al 30 de noviembre de 2017. Las solicitudes de tutela presentadas con anterioridad a esta fecha serán resueltas por el juez a quien hubieren sido repartidas, así como la impugnación de sus fallos.» […]”. (Lo subrayado y en negrilla corresponde a los apartes demandados).
A juicio de la parte demandante, los apartes resaltados del acto acusado son ilegales por transgredir lo preceptuado en los artículos 13, 86, 121, 150, numeral 1, y 228 de la Constitución Política; y 37
del Decreto 2591 de 1991.
Las normas invocadas como violadas son del siguiente tenor:
CONSTITUCIÓNPOLÍTICA
“[…] ARTICULO 13. Todaslaspersonasnacenlibrese iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”.
“ARTICULO86.Todapersonatendráaccióndetutelaparareclamarante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Estaacciónsoloprocederácuandoel afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Enningúncaso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución.
La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”.
“ARTICULO121.NingunaautoridaddelEstadopodráejercerfuncionesdistintasdelasqueleatribuyenlaConstitucióny la ley”.
“[…] ARTICULO 150. CorrespondealCongresohacerlasleyes.Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
“ARTICULO228.La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que
establezcalaleyy en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo […]”.
Decreto 2591 de 1991
“[…]ARTICULO37.PRIMERAINSTANCIA.Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud.
Elqueinterpongalaaccióndetuteladeberámanifestar,bajolagravedad del juramento, que no ha presentado otra respecto de los mismos hechos y derechos. Al recibir la solicitud, se le advertirá sobre las consecuencias penales del falso testimonio.
Delasaccionesdirigidascontralaprensay los demás medios de comunicación serán competentes los jueces de circuito del lugar […]”.
Análisis de los cargos que sustentan la medida cautelar
En lo atinente a las expresiones acusadas de los numerales 3 y 4 del artículo 1° del Decreto 1983 de 2017, el actor cuestionó el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, por cuanto, a su juicio, modificó el ámbito de competencias de los jueces para conocer de las acciones de tutela que se presenten contra autoridades del orden nacional, sin estar facultado para ello.
Para resolver, se destaca que inicialmente el Decreto 1382 de 12 de julio de 2000[10] estableció las reglas para el reparto de la acción de tutela, en desarrollo del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991[11].
En relación con el mencionado Decreto 1382 de 2000, compilado en los artículos 2.2.3.1.2.1 a 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, la Corte Constitucional ha explicado que su finalidad fue la de regular el procedimiento de reparto de las acciones de tutela, pero esta reglamentación nunca tuvo por objeto definir reglas de competencia. Sobre el particular, en Auto 172 de 22 de marzo de 2018[12], la referida Corporación explicó:
“[…] Con el fin de racionalizar y desconcentrar el conocimiento de las acciones de tutela, se expidió el Decreto 1382 de 2000, que reguló el procedimiento de reparto. Para la Corte, a partir de las consideraciones expuestas en el Auto 124 de 2009, lareglamentación no tiene por objeto definir reglas decompetencia, sino de reparto, las cuales ‘(…) se encaminan de forma exclusiva a la estructuración de pautas que deben ser utilizadas por las oficinas de apoyo judicial, cuando distribuyen las acciones de tutela entre los distintos despachos judiciales a los que les asiste competencia. Las reglas de reparto organizan la distribución de los asuntos entre varios jueces competentes por razón del principio de desconcentración, más no determinan concretamente el juez o jueces’ […]”. (Resaltado fuera del texto original).
Siguiendo esa línea, en esa oportunidad también se sostuvo que el Decreto 1983 de 2017 (modificatorio de los artículos 2.2.3.1.2.1 a 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015) no altera la competencia que fue asignada a los jueces por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, debido a que el término “a prevención” implica que cualquiera de ellos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 86 constitucional, está autorizado para conocer de la acción de tutela que se necesite repartir.
Ahora, de acuerdo con el criterio jurisprudencial consolidado de la Corte Constitucional, las disposiciones contenidas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela de ninguna manera constituyen presupuestos de competencia de los despachos judiciales, sino únicamente “pautas de asignación de las acciones de tutela”[13]. De ahí que la aplicación de lo dispuesto en los mencionados actos administrativos no podrá ser usado por las autoridades judiciales como pretexto para suscitar aparentes conflictos de competencia, en oposición a la garantía del derecho al acceso a la administración de justicia, “dado que no existe fundamento alguno para asumir este conjunto normativo como un
mandato procesal del cual se haga depender la resolución del asunto”.[14]
Significa lo anterior que cualquiera de los jueces que sea competente, de acuerdo con lo prescrito en los artículos 86 Superior y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción de tutela, salvo que se compruebe la existencia de un reparto caprichoso de la acción de tutela, fruto de una tergiversación manifiesta de las reglas de reparto, caso en el cual debe ser devuelta a la autoridad judicial a la cual corresponde su conocimiento, de conformidad con las disposiciones previstas en las mencionadas normas reglamentarias. A este respecto, la Corte, en Auto 111 de 2018, indicó:
“[..]Deotraparte,se ha interpretado por esta jurisdicción que el término “a prevención”, contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015 (anteriormente artículo 1.° del Decreto Reglamentario 1382 de 2000), implica que cualquiera de los jueces que sea competente, de acuerdo con lo prescrito en los artículos 86 constitucional y 37 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción de tutela. En consecuencia, es prohibido que los jueces promuevan conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela, con el argumento de que la oficina judicial no respeta la especialidad del juez o las reglas de reparto.
Excepcionalmentey solo cuando se advierta una distribución caprichosa, esta Corporación asignará la competencia de acuerdo a las disposiciones del
mencionadodecreto.Taltergiversaciónocurrecuandose asigna el conocimiento de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada por una de las Altas Cortes, distinta de la Corte Constitucional, a un despacho judicial que no forma parte de sus miembros […]”. (Resaltado fuera del texto original).
Del estudio de las normas anteriormente transcritas y de la jurisprudencia citada, la Sala Unitaria considera, en esta etapa inicial, que con la expedición de los numerales cuestionados no se demuestra que el Gobierno Nacional haya excedido el ejercicio de la potestad reglamentaria establecida en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, ni tampoco que haya desconocido lo preceptuado en los artículos invocados como violados, teniendo en cuenta que se cumplieron los tres (3) factores de competencia que la Corte Constitucional ha señalado como necesarios para la asignación del reparto de las acciones de tutela. Sobre el particular, en el auto ya referido,[15] dicha Corporación explicó:
“[…] Ahora bien, se estima necesario precisar que, de conformidad con los artículos 86 y 8° transitorio (introducido por el Acto Legislativo 01 de 2017) de la Constitución, así como los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991, existen tres factores de asignación de competencia en materia de tutela, a saber: (i) el factor territorial, en virtud del cual son competentes “a prevención” los jueces con jurisdicción en el lugar donde (a) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud, o (b) donde se produzcan sus efectos; (ii) el factor subjetivo, que corresponde al caso de las acciones de tutela interpuestas en contra de (a) los medios de comunicación, cuyo conocimiento fue asignado a los jueces del circuito de conformidad con el factor territorial y (b) las
autoridadesdelaJurisdicciónEspecialparalaPaz,cuyaresolucióncorrespondealTribunalparala Paz y (iii) el factor funcional, que debe ser verificado por las autoridades judiciales al momento de asumir el conocimiento de una impugnación a una acción de tutela y que implica que únicamente pueden conocer de ella las autoridades judiciales que ostentan la condición de “superior jerárquico correspondiente” en los términos establecidos en la jurisprudencia […]”.
Así las cosas, en esta etapa procesal se evidencia que el numeral 3 del artículo 1° de Decreto 1983 de 2017, particularmente los apartes controvertidos, distribuyeron el reparto de las tutelas, en primera instancia, a los jueces de mayor jerarquía, por ser asuntos concernientes a las actuaciones desplegadas por las máximas autoridades del orden nacional, entiéndase Presidente de la República, Contralor General de la República, Procurador General de la Nación, etc., lo que en ningún caso altera la competencia, pues ésta seguirá respondiendo al factor territorial.
Igual sucede con el numeral 4 del artículo en cuestión, en el que se estableció una regla de reparto para las acciones de tutela dirigidas contra los Fiscales y Procuradores, precisamente teniendo en cuenta la jerarquía de las autoridades judiciales ante las que intervienen dichos funcionarios, siempre conservando el conocimiento a prevención, lo cual, como ya se dijo, no altera la competencia legal y constitucionalmente establecida.
Lo anterior se acompasa con lo señalado por la Corte en providencia de 17 de abril de 2016[16], en la que sostuvo:
“[…] El Presidente de la República puede establecer lineamientos o parámetros que aseguren una distribución equitativa en el conocimiento de las acciones de tutela, que logren garantizar los principios de economía y eficacia procesal, que salvaguarden los mandatos de coherencia, igualdad de trato y seguridad jurídica y que promuevan comportamientos acordes con el principio de lealtad procesal, por medio de la instalación de reglas de reparto, que cumplan –por lo menos– con dos exigencias. La primera es que resulten acordes con el principio de desconcentración que rige el funcionamiento de la administración de justicia (CP art. 228). Y, la segunda, es que preserven la regla de competencia a “prevención” que tiene respaldo en el artículo 86 del Texto Superior, y que se impone en el citado artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 […]”.
Ahora, en lo que respecta al argumento relacionado con la exclusión de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura para el reparto de las acciones de tutela que se presenten en contra de determinadas autoridades, de la lectura del numeral 4 del artículo 1° de la Decreto 1983 de 2017 es posible advertir que dichas Corporaciones sí se tuvieron en cuenta para el conocimiento de las solicitudes de amparo que se dirijan contra las actuaciones adelantadas por los Fiscales y Procuradores que intervienen ante Tribunales o Altas Cortes, por lo que el referido argumento, en esta etapa procesal, no se encuentra acreditado.
En cuanto a los numerales 6 y 8 del artículo 1° del Decreto demandado, el actor afirmó que despojaban de competencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para conocer de las tutelas que se presenten contra las salas semejantes de los Consejos Seccionales de la Judicatura.
Frente a lo anterior, es menester reiterar, como se explicó en párrafos precedentes, que las disposiciones controvertidas no constituyen normas de competencia sino reglas de reparto de las acciones de tutela entre los jueces del país, con el objeto de materializar el principio de desconcentración de la administración de justicia, establecido en el artículo 228 Constitucional, amén de que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no fue excluida del reparto de las demandas de tutela, pues por el factor de competencia funcional, habrá de conocer, en segunda instancia, de las impugnaciones que se presenten contra las sentencias de tutela proferidas en primera por los Consejos Seccionales de la Judicatura.
En cuanto al numeral 9 del artículo 1° del Decreto cuestionado, respecto del cual el actor alega que establece una exclusión al prever que las acciones de tutela instauradas contra tribunales de
arbitramento serán repartidas en primera instancia a la autoridad judicial que conoce del recurso de anulación, esta Sala Unitaria, en esta etapa procesal, comparte lo sostenido por la demandada en cuanto afirma que en dichos apartes no se designó una competencia sino que se establecieron unos parámetros de reparto que atendieran el conocimiento especial de estos casos.
Sobre el particular, se hace necesario traer a colación la sentencia SU-837 de 2002, por medio de la cual la Corte Constitucional, refiriéndose al carácter subsidiario de las acciones de tutela instauradas contra decisiones proferidas por los Tribunales de Arbitramento, señaló[17]:
“[…] La acción de tutela procede contra el laudo arbitral y la sentencia de homologación, cuando se ha hecho uso de todos los otros medios de defensa judicial en contra del laudo arbitral y, sin embargo, persiste aún la vulneración o amenaza a un derecho fundamental. Este es por cierto un caso excepcional, en el que es necesario demostrar que tanto el tribunal de arbitramento respectivo, así como el juez de homologación, incurrieron en vías de hecho. La acción de tutela no es un mecanismo adicional, sustituto ni complementario de los demás recursos constitucionales o legales […]”.
Así las cosas, el reparto de esta clase de tutelas busca que la autoridad que las conozca sea la misma que tiene asignada la competencia de resolver los recursos que controlan los laudos
arbitrales, por cuanto deberá evaluar y cerciorarse que el impugnante los haya agotado con anterioridad.
Finalmente, en lo concerniente a los reproches contra las reglas de reparto de las acciones de tutela instauradas contra las decisiones emanadas de autoridades administrativas que ejercen funciones jurisdiccionales, -numeral 10 del artículo 1° del acto demandado-, esta Sala Unitaria, en esta instancia procesal, considera que dicha reglamentación no desconoce los preceptos constitucionales y legales invocados por el actor, pues la asignación de esos procesos a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial obedece a que son los superiores funcionales de los despachos judiciales desplazados por las entidades administrativas que ejercen funciones jurisdiccionales, como lo sería por ejemplo, la Superintendencia de Sociedades. Al respecto la Corte Constitucional ha señalado[18]:
“[…]Elrepartodebeefectuarseantelostribunalesadministrativoso tribunales superiores de distrito judicial, por ser los superiores funcionales de la autoridad judicial desplazada por la Superintendencia Sociedades, en este caso concreto […]”.
Por consiguiente, para la Sala Unitaria, en este primer examen de legalidad de los apartes del acto acusado, es posible concluir que no se reúnen los requisitos señalados por la ley y la jurisprudencia para el decreto de la medida cautelar solicitada, en tanto no se
observa contradicción frente a las normas que se invocan como violadas, pues se trata de una reglamentación de reparto, no de competencias, expedida dentro de los límites de la potestad reglamentaria y acorde con la jurisprudencia constitucional proferida sobre la materia.
De conformidad con los argumentos expuestos, al no cumplirse los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA, se impone para la Sala Unitaria denegar la medida cautelar solicitada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,
RESUELVE:
PRIMERO:DENEGAR la medida cautelar solicitada por el actor, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: TENER como apoderado del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO al doctor NÉSTOR SANTIAGO ARÉVALO BARRERO y como apoderada del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA a la doctora MARTHA ALICIA CORSSY MARTÍNEZ, de conformidad con el poder y los documentos visibles a folios 27 a 31 y 36 a 38, respectivamente, del cuaderno de medidas cautelares.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
(Firmado electrónicamente)
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Consejera
[1] folios 19 a 26 del cuaderno de medida cautelar.
[2] En adelante CPACA.
[3] Cfr. folios 33 y 34 del cuaderno de medidas cautelares.
[4] El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello,
«unao varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo).
[5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001- 03-26-000-2015-00022-00.
[6] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp. Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014-00101-00.
[7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000- 2014-03799-00.
[8] Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de arzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala.
[9] Número único de radicación 11001032400020160029500, Cp: Hernando Sánchez Sánchez.
[10]“Porelcualseestablecenreglasparaelrepartodelaaccióndetutela”. Compilado por el Decreto 1069 de 2015,“Pormediodel cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”.
[11]“Porel cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[12] Magistrado ponente Alberto Rojas Ríos.
[13] Cfr. Auto 290 de 2018.
[14]Idem
[15]Idem
[16] Corte Constitucional, auto 170 de 27 de abril de 2016, M.P: Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[17] Corte Constitucional, sentencia SU-837 de 9 de octubre de 2002. M.P: Manuel José Cepeda Espinosa.
[18] Corte Constitucional, auto 055 de 10 de febrero de 2009. M.P: Clara Elena Reales Gutiérrez.