100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030044066AUTOSala de lo Contenciosos Administrativonull11001032400020110042700 202204/03/2022AUTO_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001032400020110042700 __2022_04/03/2022300440942022
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadNación - Ministerio de Transporte Jairo Enrique Angarita Feo false04/03/2022literales a), b), c), d) y e) del artículo 13 y a) al r) del artículo 14 del Decreto 3366 de 21 de noviembre de 2003Identificadores10030274647true1407954original30236830Identificadores

Fecha Providencia

04/03/2022

Fecha de notificación

04/03/2022

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Norma demandada:  literales a), b), c), d) y e) del artículo 13 y a) al r) del artículo 14 del Decreto 3366 de 21 de noviembre de 2003

Demandante:  Jairo Enrique Angarita Feo

Demandado:  Nación - Ministerio de Transporte


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022)

Referencia: Acción de nulidad

Número único de radicación: 11001032400020110042700

Demandante: Jairo Enrique Angarita Feo

Demandada: Nación - Ministerio de Transporte

Tema: No es viable la tipificación de conductas sancionables administrativamente mediante decreto reglamentario sin base legal. Se resuelve sobre la legalidad de los literales a), b), c), d) y e) del artículo 13 y a) al r) del artículo 14 del Decreto 3366 de 21 de noviembre de 2003. Cosa Juzgada.

SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide, en única instancia, la demanda presentada por Jairo Enrique Angarita Feo contra la Nación - Ministerio de Transporte.

La presente sentencia tiene las siguientes tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

La demanda

1. El ciudadano Jairo Enrique Angarita Feo, actuando en nombre propio, en adelante la parte demandante, presentó demanda[1] contra la Nación - Ministerio de Transporte, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984[2], en adelante, Código Contencioso Administrativo, contra los literales a), b), c), d) y e) del artículo 13 y a) al r) del artículo 14 del Decreto 3366 de 21 de noviembre de 2003[3].

Pretensiones

2. La parte demandante formuló la siguiente pretensión[4]:

“[…] PRETENSIÓN

1. Que se declare la nulidad de los literales a), b), c), d) y e) del artículo 13 del Decreto 3366 de 2003 y los literales a), b), c), d), e), f), g), h), i), j (sic), K (sic), l), m), n), o), p), q) y r) del artículo 14 de la misma norma

2. Que se decrete la medida cautelar de suspensión provisional solicitada. […]”.

Presupuestos fácticos

3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar su pretensión:

3.1. El Congreso de la República expidió la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993[5], que en su artículo 9º señaló los sujetos de las sanciones y los tipos de sanciones a imponer.

3.2. Posteriormente, el órgano legislativo expide la Ley 336 de 20 de diciembre de 1996[6], que en su artículo 65 establece la facultad del Gobierno Nacional de expedir reglamentos, materializada en uso de la potestad contenida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política con la expedición del Decreto 3366 de 2003.

3.3. La Ley 336 en su capítulo noveno, artículos 44 a 52 fijó las conductas sancionables y el procedimiento para su aplicación, mandato legal que fue excedido por el Gobierno Nacional al ejercer su facultad reglamentaria.

3.4. Transcribió los artículos 13 y 14 del Decreto 3366 de 2003 y manifestó que las conductas que tipifican los literales de estos dos artículos, no están previstas en ninguna ley de la república.

3.5. Los artículos 13 y 14 del decreto 3366 de 2003 fueron objeto de suspensión provisional dentro del proceso con radicación núm. 11001-03-24-000-2008-00098-00, “[…] sin embargo de acuerdo a la acción anotada lo que se reprocha es el rango de las sanciones, más no las conductas que se tipificaron, en los literales de los artículos 13 y 14 de la norma que nos ocupa, por lo cual no existe agotamiento de jurisdicción. […]”.

Normas violadas y concepto de violación

4. La parte demandante, en el escrito de la demanda señaló como vulneradas las siguientes normas:

Cargo único: Nulidad por violación de los principios de legalidad y de reserva legal

4.1. Señaló que los literales a) al e) del artículo 13 y a) al r) del artículo 14 del Decreto 3366 de 2003 están viciados de nulidad al establecer conductas sancionables sin tener soporte en una ley de la república.

4.2. El mandato legal del artículo 65 de la Ley 336 fue desconocido por el ejecutivo al tipificar conductas sancionables en los literales demandados, siendo una facultad exclusiva del Congreso de la República y no del Gobierno Nacional.

4.3. Transcribió el artículo 29 de la Constitución, resaltando de su texto: “[…] Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, […]” y “[…] Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. […]”.

4.4. Señaló que según el ordenamiento jurídico y los pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, la fijación de conductas sancionables es competencia exclusiva del Congreso de la República y no del ejecutivo; y que la ley puede ser materia de reglamentación por el ejecutivo sin excederla.

4.5. Aludió y reprodujo textos de la providencia de 24 de septiembre de 2009 (expediente 2004-0086-01) del Consejo de Estado sobre una demanda presentada contra disposiciones del Decreto 3366 de 2003; las sentencias C-241 de 1997 y C-475 de 2009 de la Corte Constitucional y dos pronunciamientos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (rad. 645 de 1972 y 1.454 de 2002) referentes al principio de legalidad.

4.6. Indicó que acorde con el artículo 29 de la Carta Fundamental, el Gobierno Nacional carece de facultad legal para tipificar conductas sancionables como las que son materia de la presente acción, en virtud de que ninguna norma de carácter legal ha tipificado las conductas de los literales de los artículos 13 y 14 del Decreto 3366 de 2003.

4.7. Citó y transcribió apartes de las sentencias del Consejo de Estado con radicado núm. 25000-23-24-000-2006-00074-02 y de la Corte Constitucional C-507 de 2006, y señaló que, en materia penal y administrativa del derecho sancionador, no existe ninguna posibilidad que las conductas sancionables las fije el Gobierno Nacional en uso de su potestad reglamentaria, como es el caso del Decreto 3366 de 2003.

4.8. Transcribió el artículo 46 de la Ley 336 y señaló que en materia sancionatoria, de acuerdo con los sujetos de sanción determinados en el artículo 9 de la Ley 105 y los tipos de sanción allí previstos, las conductas sancionables con multa son las establecidas “[…] de manera exclusiva en la Ley 336 de 1996 en su artículo 46, y en virtud del literal e) del mismo artículo […]”, las cuales deben estar previstas en una ley, por lo que al haber tipificado nuevas conductas en un decreto reglamentario, sin facultad para hacerlo, vicia el acto de nulidad.

Contestación de la demanda[7]

5. El Ministerio de Transporte contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas, así:

Excepciones

No violación de los principios de legalidad y reserva legal

5.1. Sostuvo que “[…] la demanda señala de manera confusa el marco normativo supuestamente violado y aunque relata en su sentir la violación de la norma esta se hace desde la órbita meramente subjetiva. […]”.

5.2. Aseveró que: “[…] Si bien se presenta unas conductas con unos límites inferiores a los rangos previamente establecidos en el artículo 46 de la Ley 336 de 1996, el método de análisis de disposiciones, para el estudio de caso y decisión, no es otro que el “literal-gramatical”, pues ello es lo coherente al establecimiento de la contradicción entre disposiciones, mediante un simple cotejo que no admite ningún juicio intelectivo para tal propósito, de precautelar la observancia a la norma. […]”.

5.3. Manifestó que: “[…] la estructura literal y gramatical de los contenidos del artículo 46 de la Ley 336 de 1996 son un sentido de orientación de la literalidad de estas estructuras, que permiten al ejecutivo ejercer la potestad reglamentaria para la gradualidad, gradación (sic), flexibilidad, oscilación, movimiento, referentes, parámetros sancionatorios, sin que pueda predicarse que se excedió dicha facultad reglamentaria constitucional, […]”.

5.4. Mencionó que: “[…] esta regulación básica, exige que la oscilación dosimétrica contenida en ella proceda para cada modo de transporte, debiéndose explicitar en parámetros a tener en cuenta para cada conducta que no consagra ni literal ni semánticamente “restricciones”, consagra expresamente el grado de libertad que configura la expresión “se tendrán en cuenta” refiriéndose a los límites del literal a) vistos como parámetros, como referentes; como campos de movilidad reguladora, es decir, la lectura permite preveer (sic) sin efectuar juicios jurídicos que son disposiciones de referencia, que expresamente consagran ese carácter en su contenido, que son disposiciones que dan parámetros a desarrollar. […]”.

5.5. Señaló que el Decreto 3066 de 2003, según su epígrafe, es un régimen de sanciones, determina unos procedimientos y tiene carácter “[…] ejecutor […]”, por lo que para aplicar dicho régimen es necesario desarrollar en ejercicio de la facultad reglamentaria las obligaciones, prohibiciones, derechos y deberes que, para el modo de transporte terrestre, se establecen en las Leyes 105 y 336 (artículo 46).

5.6. Adujo que en las disposiciones del artículo 46 de la Ley 336 y en literal a) del parágrafo del artículo ibidem no existen restricciones; de su lectura se deduce el carácter de parámetro.

5.7. Indicó que “[…] Los límites establecidos en la Ley son una expresión ininteligible en el contexto de los dos límites que consagra el literal a) del parágrafo del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, pues nos encontramos ante un término ambivalente que admite dos sentidos, lo que de entrada no permite establecer una contradicción clara, notoria, expresa, manifiesta, entre el acto acusado y la norma fundante. […]”.

5.8. Arguyó sobre el Decreto 3066 de 2003, que: “[…] se entiende que dicho decreto, corresponde a su naturaleza aplicativa por tratarse del “régimen de sanciones y de procedimiento”, aplica de manera graduada y particularizada al contenido de responsabilidad de cada infracción, los parámetros autorizados por la ley, parámetros del citado literal a) del parágrafo del artículo 46 de la ley 336 de 1996; manteniendo en cada aplicación, la voluntad del legislador ordenadora de la determinación graduada de la multa, dentro de los rangos de referencia o parámetros que legisló. […]”.

5.9. Manifestó que no existe violación a la cláusula de reserva legal, en razón a que se ha demostrado que no se superó la voluntad del legislador, y por el contrario se garantiza la observancia del debido proceso administrativo sancionatorio.

Respeto de la voluntad del legislador, en pirámide normativa de arriba hacia abajo, manteniendo la integridad del principio de legalidad

5.10. Afirmó en relación con el parágrafo del artículo 46 de la Ley 336, que “[…] al momento de desmembrarse el parágrafo en el literal, se ocupa en concreto del modo de transporte público terrestre, luego que los parámetros se vuelven los limites dentro de los cuales se hace la tipificación y graduación, la movilidad al momento de aplicar la sanción de multa a través del Decreto reglamentario contentivo de las infracciones descritas, proporcionadas al grado de implicancia e incidencia en el servicio de transporte público terrestre automotor, en la vida y los bienes tanto de usuarios como operadores del mismo con lo cual desde la perspectiva de la administración del Estado, contrario a la tesis de la parte demandante; […]”.

5.11. Señaló sobre el principio de legalidad que “[…] se encuentra observado, respetado, cumplido el Principio de Legalidad constitucional, en cada disposición particularizada, todo en funcionamiento con el desarrollo e irradiación de la voluntad del legislador, en pirámide normativa de arriba hacia abajo, manteniendo la integridad del principio de legalidad. […]”.

Falta integración de litisconsorcio necesario con la Superintendencia de Puertos y Trasporte

5.12. Indicó “[…] que en la jurisdicción nacional la Superintendencia de Puertos y Transporte, es el órgano técnico adscrito al Ministerio de Transporte que goza de autonomía administrativa y financiera competente para investigar e imponer las sanciones señaladas en el Decreto 3366 de 2003 […]”.

5.13. Anotó que la Superintendencia de Puertos y Transporte está legitimada para concurrir al presente proceso, que el auto admisorio de la demanda omitió su vinculación y solicita que se le notifique personalmente al representante legal de dicha entidad el auto supra, para que “[…] se haga sujeto procesal principal […]” y ejerza la defensa de las disposiciones demandadas.

Existencia de poder reglamentario consagrado por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política

5.14. Manifestó que el Decreto 3366 de 2003 es expresión de la potestad reglamentaria conferida al ejecutivo por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, para la cumplida ejecución de la ley.

5.15. Indicó que se trata “[…] de una disposición reglamentaria expedida con el objeto de establecer sanciones frente a la reiterativa transgresión de las normas del transporte público automotor u (sic) nunca para soslayar los intereses de las empresas que en su momento se acogieron a los decretos Vigentes de habilitaciones y permisos, pero el Decreto 3366 de 2003 nace como consecuencia de la imperiosa necesidad de reglamentar las conductas que transgreden en régimen legal en la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor. […]”.

Excepción genérica y cualquier otra que en juicio se probare

5.16. Expuso que en ejercicio de los artículos 175 y 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cualquier otra que el fallador encuentre probada.

Actuaciones procesales

6. La Consejera Ponente admitió la demanda y negó la suspensión provisional solicitada, mediante auto proferido el 4 de agosto de 2014[8], y ordenó notificar al Ministerio de Transporte y al Procurador Delegado ante esta Corporación.

7. La Magistrada sustanciadora mediante providencia de 1 de junio de 2015[9], ordenó poner en conocimiento de la Superintendencia de Puertos y Transporte la existencia del presente proceso, para que en el término de diez (10) días se pronunciara.

8. El Consejero Ponente por conducto del auto proferido el 29 de agosto de 2017[10], ordenó correr traslado a las partes por el término común de diez (10) días para que presenten sus alegatos de conclusión y dentro del mismo término, el Ministerio Público podrá solicitar el traslado especial.

Alegatos de conclusión

La parte demandante[11]

9. La parte demandante en el escrito de alegatos en los que además de reiterar los argumentos que expuso en la demanda, agregó lo siguiente:

9.1. Manifestó que si bien el Presidente de la República tiene facultades de reglamentación de la ley según el artículo 189 numeral 11 de la Constitución, esta atribución no se extiende a la de fijar conductas sancionables y sanciones como sucedió con el Decreto 3366 de 2003.

9.2. Señaló que, en sentencia del Consejo de Estado de 19 de mayo de 2016, con radicado No. 11001-03-24-000-2008-00107-00 acumulado 11001-03-24-000-2008-00098-00, se declaró la nulidad de “[…] los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del Decreto 3366 de 2003. […]”.

9.3. Indicó que el artículo 3.1.1 del Decreto 1079 de 26 de mayo de 2015, derogó las disposiciones reglamentarias del sector transporte entre las que se incluyó el Decreto 3366 de 2003, pero que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado esta institución no pierde la facultad de pronunciarse de fondo en el presente asunto.

9.4. Anotó que el Presidente de la República al tipificar conductas sancionables como las establecidas en el Decreto 3366 de 2003, excedió las facultades reglamentarias e invadió el ámbito de competencia del legislador, por lo que las normas demandadas están viciadas de nulidad.

La parte demandada[12]

10. La parte demandada en sus alegatos de conclusión expuso lo siguiente:

10.1. Indicó que el Consejo de Estado en sentencia del 19 de mayo de 2016, “[…] declara la NULIDAD de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24,25, (sic) 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del Decreto 3366 de 2003. Razón suficiente para considerar inocuo el control judicial frente a los artículos demandados en consideración a que son el objeto de la acción y no se encuentran vigentes. […]”.

10.2. Refirió al auto del 8 de marzo de 2017 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (radicaciones núm. 11001032800020150002600 y 11001032800020150002300) y señaló frente al fenómeno de la sustracción de materia que “[…] en el entendido de que los actos administrativos objeto de un medio de control de nulidad, y de carácter general, que hayan sido sustraídos del ordenamiento jurídico por haber sido derogados […] o haber sido declarada con anterioridad su nulidad por la jurisdicción contenciosa administrativa, […]”, el juez debe declarar la terminación del proceso, “[…], tal como lo faculta el numeral tercero del Art. 243 en armonía con el 125 del CPACA (Ley 1437 de 2011). […]”.

10.3. Solicitó que se declare la terminación del proceso, y subsidiariamente, se produzca una sentencia inhibitoria en razón a que la jurisdicción contenciosa administrativa mediante sentencia ejecutoriada declaró la nulidad de “[…] los actos administrativos pasibles del control de nulidad dentro de éste proceso. […]”.

Agente del Ministerio Público[13]

11. El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa rindió concepto en los siguientes términos:

11.1. Señaló que en el presente proceso operó el fenómeno de la cosa juzgada, para lo cual transcribió: i) el artículo 175 del CCA; y, ii) unos párrafos de la providencia del Consejo de Estado de 4 de febrero de 2016, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, con radicación 11001-03-27-000-2011-00009-00(18722); y en relación con los requisitos establecidos en la ley para que se configure dicho fenómeno, reprodujo un texto de la providencia del Consejo de Estado de 11 de octubre de 2006, expediente 1998-90201-01, Consejero Ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

11.2. Realizó un análisis del caso bajo estudio, para determinar si se configura la cosa juzgada, a través de la confrontación de los actos con la correspondiente causa petendi (conjunto de normas violadas y el concepto de violación), para lo cual en un cuadro relacionó: i) proceso y partes, ii) objeto, y iii) causa petendi - los hechos y el alcance del concepto de violación.

11.3. Evidenció que se cumplen dos elementos necesarios para que se configure la cosa juzgada: identidad de objeto y de causa, por lo cual da por probado el fenómeno indicado.

11.4. Citó y reprodujo unos textos de la parte considerativa de la sentencia de 19 de mayo de 2016[14], que analizó la nulidad del Decreto 3366 de 2003, en la cual se evidencia la identidad de objeto y causa.

11.5. Adujo que ante la identidad de objeto y causa petendi que se presenta entre el presente caso y otros anteriores, en los que existe una decisión en firme, la delegada concluyó la ocurrencia del fenómeno de la cosa juzgada.

11.6. Consideró que se encuentra probada la figura de la cosa juzgada, por lo que debe ser decretada de oficio, y en virtud de su configuración, solicitó que esta Sección se acoja a lo resuelto en la sentencia de 19 de mayo de 2016, con núm. de radicación 11001-03-24-000-2008-00107-00 ACUMULADO 11001 03 24 000 2008 00098 00.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

12. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) el acto administrativo acusado; iii) el problema jurídico; iv) marco jurídico y desarrollos jurisprudenciales de la cosa juzgada; v) marco normativo y jurisprudencial sobre las facultades oficiosas del juez respecto de la excepción de cosa juzgada; y, vi) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala

13. Vistos: i) el numeral 1 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo[15] sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia, aplicable en los términos del artículo 308[16] de la Ley 1437 de 18 de enero de

2011[17], sobre el régimen de transición y vigencia; y ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, sobre la distribución de los procesos entre las secciones de esta Corporación, la Sala considera que es competente para conocer del presente asunto.

14. Agotados los procedimientos inherentes al proceso de nulidad de que trata este asunto, y sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite, como se desarrollará a continuación.

Acto administrativo acusado

15. Las normas del acto administrativo acusado son los literales a) al e) del artículo 13 y a) al r) del artículo 14 del Decreto 3066 de 2003:

“[…] DECRETO NUMERO 3366 DE 2003

(noviembre 21)

por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de Transporte Público Terrestre Automotor y se determinan unos procedimientos.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades Constituciones (sic) y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, y en desarrollo de las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996,

DECRETA:

TITULO I

PARTE GENERAL

Artículo 1°. Ámbito de aplicación. Las disposiciones del presente decreto, se aplicarán por las autoridades competentes a las empresas de servicio público de transporte terrestre automotor, a los remitentes de la carga, a los establecimientos educativos con equipos propios que violen o faciliten la violación de las normas de transporte y los propietarios de los vehículos de servicio público y de servicio particular que prestan el servicio público especial, de acuerdo con lo previsto en el artículo 54 del Decreto 174 de 2001 o la norma que lo modifique o sustituya.

[…]

T I T U L O II

REGIMEN DE SANCIONES

CAPITULO I

Sanciones

Artículo 10. Sanciones. Las sanciones para los infractores a las normas de transporte público, serán las siguientes:

1. Amonestación escrita. Consistirá en la exigencia perentoria al sujeto para que adopte las medidas tendientes a superar la alteración en la prestación del servicio que ha generado su conducta.

2. Multa. Es la consecuencia pecuniaria que se le impone a un sujeto de sanción por haber incurrido en una infracción de transporte terrestre automotor.

3. Suspensión del acto administrativo de habilitación o permiso de operación. Es la cesación temporal de los efectos jurídicos del acto administrativo que concedió la habilitación o el permiso de operación.

4. Cancelación del acto administrativo de habilitación o permiso de operación. Es la cesación definitiva de los efectos jurídicos del acto administrativo que concedió la habilitación o el permiso de operación.

CAPITULO II

Sanciones a las empresas de transporte público terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros o mixto

Artículo 11. Serán sancionadas con amonestación escrita, las empresas de transporte público colectivo de pasajeros y Mixto del radio de acción Metropolitano, Municipal o Distrital, que incurran en las siguientes infracciones:

a) No informar a la autoridad de transporte competente los cambios de sede o de domicilio principal;

b) No mantener actualizada la relación del equipo con el cual presta el servicio.

Artículo 12. Serán sancionadas las empresas de transporte público colectivo de pasajeros y mixto del radio de acción metropolitano, municipal o distrital, con multa de uno (1) a cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes, que incurran en las siguientes infracciones:

a) No suministrar la información que le haya sido solicitada y que no repose en los archivos de la entidad solicitante;

b) Permitir la operación de los vehículos vinculados, sin portar los distintivos de la misma o los señalados por las disposiciones legales vigentes según la modalidad de servicio;

c) Permitir la prestación del servicio en vehículos sin Tarjeta de Operación o con esta vencida.

d) No expedir a los propietarios de los vehículos vinculados un extracto en el cual se discriminen los rubros y montos cobrados y pagados por cada concepto derivado del contrato de vinculación;

e) Permitir la operación de los vehículos, sin tener los elementos de identificación de rutas, el color o distintivo especial señalado por las autoridades para diferenciar el nivel de servicio o las tarifas que deben cobrar dichos automotores.

Artículo 13. Serán sancionadas las empresas de transporte público colectivo de pasajeros y mixto del radio de acción metropolitano, municipal o distrital, con multa de seis (6) a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes, que incurran en las siguientes infracciones:

a) No gestionar, obtener y suministrar oportunamente los documentos que sustentan la operación de los equipos, cuando el propietario, poseedor o tenedor del equipo haya entregado dentro de los términos legales a la empresa la documentación requerida para dicho trámite;

b) Exigir u obligar a los propietarios de los vehículos vinculados a comprar acciones de la empresa;

c) Cobrar a los propietarios de los vehículos mayor valor por concepto de pago de la prima de los seguros de responsabilidad civil contractual y extracontractual al realmente facturado por la compañía de seguros;

d) Exigir sumas de dinero por desvinculación o por expedición de paz y salvo;

e) Modificar el nivel de servicio autorizado.

Artículo 14. Serán sancionadas las empresas de transporte público colectivo de pasajeros y mixto del radio de acción metropolitano, municipal o distrital, con multa de once (11) a quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes, que incurran en las siguientes infracciones:

a) Permitir la prestación del servicio en vehículos sin las necesarias condiciones de seguridad;

b) Retener por obligaciones contractuales o sin justa causa legal los documentos que sustentan la operación de los equipos;

c) Exigir documentos adicionales a los establecidos en la ley, para el trámite de los documentos que soportan la operación;

d) Negarse, sin justa causa legal a expedir paz y salvo;

e) Vincular a la empresa o permitir la prestación del servicio en vehículos no homologados para esta modalidad de servicio, por el Ministerio de transporte o por quien haga sus veces;

f) No mantener vigentes las pólizas de responsabilidad civil contractual y extracontractual exigidas, que las ampare, incluyendo a todos los vehículos vinculados, de los riesgos inherentes a la actividad transportadora;

g) Permitir la operación de los equipos por personas no idóneas;

h) Carecer de un programa y sistema de mantenimiento preventivo para los vehículos;

i) Permitir la prestación del servicio en vehículos conducidos por personas en estado de embriaguez o bajo efectos de sustancias alucinógenas;

j) No implementar el plan de rodamiento del parque automotor de la empresa o no reportarlo semestralmente o cuando sea modificado antes de este plazo;

k) Permitir la prestación del servicio excediendo la capacidad transportadora autorizada, en número de pasajeros, de conformidad en lo establecido en la Ficha de Homologación;

l) Exceder la capacidad transportadora autorizada a la empresa;

m) No mantener en operación los mínimos de capacidad transportadora autorizada;

n) Alterar la tarifa;

o) Despachar servicios de transporte en rutas o recorridos no autorizados;

p) Negarse sin justa causa a expedir oportunamente la Planilla de Despacho;

q) Cobrar valor alguno por la expedición de la Planilla de Despacho;

r) No suscribir los contratos de vinculación de los equipos conforme a los parámetros establecidos en la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional para esta modalidad de servicio.

[…]

Artículo 59. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas aquellas disposiciones que le sean contrarias, en especial los Decretos 176 de 2001 y 651 de 1998.

[…]”. (Literales subrayados son los acusados).

Problema jurídico

16. A la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en los argumentos fácticos y jurídicos expuestos por las partes demandante y demandada, y el agente del Ministerio Público, en el caso sub examine le corresponde determinar:

16.1. Si está probada la excepción de cosa juzgada en relación con la sentencia proferida por esta Sección el 19 de mayo de 2016, dentro del expediente identificado con número único de radicación 11001-03-24-000-2008-00107-00 acumulado 11001 03 24 000 2008 00098 00.

16.2. En caso de no estar probada la excepción de cosa juzgada, si los literales a) al e) del artículo 13 y a) al r) del artículo 14 del Decreto 3366 de 2003, están viciados o no de nulidad por exceder la potestad reglamentaria al establecer unas conductas sancionables sin contar con base legal, desconociendo la reserva de ley en materia sancionatoria.

Marco jurídico y desarrollos jurisprudenciales de la cosa juzgada

17. Visto el artículo 175 del CCA, sobre los efectos de las sentencias que se profieren en los procesos de nulidad, señala lo siguiente:

“[…] ARTÍCULO 175. Cosa juzgada. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada.

La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios. […]”. (Negrilla fuera del texto).

18. El artículo 332 del Código de Procedimiento Civil referente a la cosa juzgada, dispone:

“[…] ARTÍCULO 332. Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

Se entiende que hay identidad jurídica de partes, cuando las del segundo proceso son sucesores mortis causa de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda, si se trata de derechos sujetos a registro y al secuestro en los demás casos.

[…]”.

19. Esta Sala[18] se ha pronunciado acerca de la declaratoria de cosa juzgada en el trámite de una acción de nulidad simple, señalando que: i) dicho fenómeno estaba regulado en los artículos 332 del Código de Procedimiento Civil y 175 del Código Contencioso Administrativo; ii) la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo produce efectos de cosa juzgada erga omnes para todo el mundo, sin importar la causa invocada que sustenta la nulidad pretendida, lo cual impide que se pueda producir un nuevo pronunciamiento en relación con dicho acto anulado; iii) cuando se trate de una sentencia que deniegue las pretensiones de nulidad, los efectos de la cosa juzgada erga omnes solo se generan frente a la causa petendi, entendida como “[…] la razón o los motivos por los cuales se demanda, está contenida en los cargos esgrimidos o en el concepto de la violación que se invoca como sustento de la solicitud de nulidad; […]”[19], por lo que respecto de este acto administrativo es posible cursar nuevas actuaciones judiciales, que deben tener como fundamento una causa distinta a la decidida en la sentencia que negó la pretensión de nulidad.

Elementos de la excepción de cosa juzgada en procesos de nulidad

20. Visto el artículo 303 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[20], aplicable en virtud del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo[21], se considera que los elementos de la cosa juzgada son: i) identidad jurídica de partes; ii) identidad de objeto; e iii) identidad de causa.

21. En este contexto, la cosa juzgada se estructura a partir de dos premisas, una objetiva relacionada con el objeto y la causa de la controversia, y otra subjetiva relativa a los sujetos que intervienen en un proceso. Así lo ha precisado la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de 26 de julio de 2005, en la cual señaló:

“[…] La institución de la cosa juzgada, como lo ha reiterado esta Corporación, está sujeta a dos límites: el objetivo, que mira hacia el asunto sobre el que versó el debate y la causa petendi de la prestación, y el subjetivo, que tiene que ver con las personas que fueron parte en el proceso. Así mismo, la cosa juzgada se predica de los puntos que han sido materia expresa de la decisión de una sentencia y sólo puede extenderse a aquellos que por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de ella, se reputan tácitamente decididos.

Los principios tutelares de esta institución jurídica son los establecidos en el artículo 332 del C.P.C, los cuales son aplicables al proceso contencioso administrativo, por remisión expresa del artículo 267 del C.C.A. Prescribe el citado artículo 332 del C.P.C.: […]

[…]

Según esta norma cabe plantear la cosa juzgada con éxito solo si concurren los tres elementos señalados en ella, esto es, que en ambos procesos exista identidad de partes, de objeto y de causa.

La jurisprudencia y la doctrina han señalado que la identidad de partes no es física sino jurídica, lo cual explica la previsión del inciso segundo del precitado artículo, al entender que hay identidad de partes cuando los del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de los que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto intervivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda.

Así mismo la jurisprudencia ha dicho que este tercer requisito, denominado límite subjetivo de la institución de la cosa juzgada, no tiene aplicación alguna en los procesos contencioso administrativos de nulidad, pues las sentencias que sobre ellos recaiga tienen un valor erga omnes, como lo establece el artículo 175 del C.C.A, lo cual implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial. Además en estos procesos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino en interés del orden jurídico[22]. […]”[23]. (Negrilla fuera del texto).

Marco normativo y jurisprudencial sobre las facultades oficiosas del juez respecto de la excepción de cosa juzgada

22. Visto el artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, sobre las excepciones, podrá proponerse, entre otras, la excepción de cosa juzgada.

23. El artículo 306 ibidem establece que, en cualquier clase de proceso “[…] Cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción, deberá reconocerla oficiosamente, en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda […]”.

24. En concordancia con lo anterior, el artículo 305 ejusdem, relativo a la congruencia de la sentencia, dispone que esta providencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

25. La Sección Primera[24] de esta Corporación, sobre las facultades del juez para declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada, consideró lo siguiente:

“[…] si bien es cierto que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 del C.P.C. se trata de una excepción que puede alegarse como previa, tal cosa no significa que revista dicha naturaleza. En efecto, la doctrina la ha calificado como una excepción mixta, pues pese a su naturaleza perentoria, recibe el trámite propio de una excepción de mérito; por consiguiente, puede proponerse por la parte demandada desde un primer momento, o, si esto no ocurre, puede declararse por el juez aún de oficio, en el momento de dictar sentencia. Más aún en acciones populares cuando la propia ley dispone que el juez la declarará en la sentencia […]” (Negrilla fuera del texto).

26. Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que, de oficio, el juez debe declarar probada la excepción de cosa juzgada, en primera y segunda instancia, teniendo en cuenta que este medio exceptivo es un instrumento que no beneficia exclusivamente a una parte procesal sino que garantiza los principios que rigen el procedimiento, como la igualdad, la confianza legítima, la seguridad jurídica y el non bis in ídem y, con ello, la vigencia del orden justo.

27. En consecuencia, los principios que rigen el Estado Social de Derecho le exigen a los jueces “[…] ser consistentes con las decisiones que adoptan, impidiendo que un mismo asunto sea estudiado y fallado nuevamente por la autoridad judicial, en oportunidad diferente y de distinta manera […]”[25].

Solución del caso concreto en relación con la cosa juzgada

28. La Sala procede al estudio de los elementos de configuración de la cosa juzgada, en los siguientes términos:

29. Respecto de la identidad de partes, la Sala reitera que, en tratándose de procesos contra un acto administrativo de carácter general como el caso sub lite, la identidad jurídica entre las partes, es un aspecto que carece de relevancia para la configuración de la cosa juzgada en la medida en que, estando habilitado todo ciudadano para “[…] Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. […]”[26], no es necesario que la parte demandante de la presente demanda corresponda a la del proceso primigenio, precisamente, porque entre uno y otro existe un interés común, como es la defensa de la Constitución Política y la Ley, resultando irrelevante la identidad de las personas que participaron en el proceso.

30. Identidad de objeto. Del análisis de las pretensiones de los dos procesos, la Sala encuentra acreditada identidad de objeto, por lo siguiente:

Elemento

Proceso de nulidad

11001-03-24-000-2008-00107-00 acumulado 11001 03 24 000 2008 00098 00

Sentencia de 19 de mayo de 2016

Proceso de nulidad bajo estudio

11001032400020110042700

Objeto

-Nulidad del articulo 41 y sus literales a), b), c), d), e), f), g) h), j), k) del Decreto 3366 de 2003.

-Nulidad de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del Decreto 3366 de 2003.

Nulidad de los literales a), b), c), d) y e) del artículo 13 y de los literales a), b), c), d), e), f), g), h), i), j), k), l), m), n), o), p), q) y r) del artículo 14 del Decreto 3366 de 2003.

31. Identidad de causa petendi. No se requiere en razón a que la sentencia respecto de la cual se verificará la ocurrencia del fenómeno de la cosa juzgada declaró la nulidad de unos artículos del acto administrativo acusado, evento en el cual los efectos “erga omnes” de la cosa juzgada se extienden a todos los procesos en los que se haya demandado la nulidad del mismo acto, independientemente de la causa invocada para sustentar la pretensión.[27]

32. La Sala observa que, mediante sentencia de 19 de mayo de 2016, dentro del expediente identificado con número único de radicación 11001-03-24-000-2008-00107-00 acumulado 11001 03 24 000 2008 00098 00, esta Sección resolvió una demanda de nulidad contra los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del Decreto 3366 de 2003, en los siguientes términos:

“[…]

PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del Decreto 3366 de 2003 por las razones expuestas en esta providencia.

[…]”

33. En ese orden, la Sala considera que existe identidad de objeto y se declaró la nulidad de los artículos 13 y 14 del Decreto 3366 de 2003, razón suficiente para declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada, bajo el entendido que la cosa juzgada a declarar es absoluta por cuanto la primera decisión, al declarar la nulidad de los artículos indicados, agotaron el debate sobre la legalidad de las normas acusadas.

Conclusión

34. Declarada la nulidad de las disposiciones demandadas en el caso sub examine, ello significa que fueron retiradas del ordenamiento jurídico desde la fecha de la sentencia que se encuentra ejecutoriada y como lo ha sostenido la jurisprudencia, “(…) al carecer de vigencia no puede revivirse para volverse a estudiar sobre lo mismo, pues ello implicaría interpretar que una norma anulada, continuara produciendo efectos hacia el futuro en contravención no solo de la ley sino del principio de la cosa juzgada”[28] y en consecuencia, debe estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia de 19 de mayo de 2016, expediente identificado con número único de radicación 11001-03-24-000-2008-00107-00 acumulado 11001 03 24 000 2008 00098 00.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

III. RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR OFICIOSAMENTE la excepción de cosa juzgada respecto de la nulidad de los artículos 13 y 14 del Decreto 3366 de 21 de noviembre de 2003. En consecuencia:

SEGUNDO: ESTARSE a lo resuelto en la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, el 19 de mayo de 2016 en el expediente con número único de radicación 11001-03-24-000-2008-00107-00 acumulado 11001 03 24 000 2008 00098 00, que declaró la nulidad, entre otras disposiciones, de los artículos 13 y 14 del Decreto 3366 de 2003.

TERCERO: En firme esta providencia, archivar el expediente.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Presidente Consejero de Estado

(Firmado electrónicamente)

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

(Firmado electrónicamente)

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado

(Firmado electrónicamente)

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado


[1] Folios 8 a 19 del expediente.

[2] “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”.

[3] "por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de Transporte Público Terrestre Automotor y se determinan unos procedimientos."

[4] Folio 15 del expediente.

[5] "[…] Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones. […]"

[6] "[…] Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte […]"

[7] Folios 61 a 71 del expediente.

[8] Folios 26 a 33 del expediente.

[9] Folio 73 del expediente.

[10] Folio 95 del expediente.

[11] Folios 96 a 99 del expediente.

[12] Folios 102 a 103 del expediente.

[13] Folios 104 a 107 del expediente.

[14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 19 de mayo de 2016; C.P. Guillermo Vargas Ayala; número de radicación 11001-03-24-000-2008-00107-00 ACUMULADO 11001 03 24 000 2008 00098 00.

[15] “[…] Artículo 128. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]”.

[16] “[…] Artículo 308. Régimen de Transición y Vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.

Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]”

[17] “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.

[18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 20 de noviembre de 2020; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número de radicación 11001-03-24-000-2011-00302-00. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 7 de diciembre de 2017; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número de radicación 05001-23-33-000-2015-02253-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 21 de octubre de

[19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 20 de noviembre de 2020; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número de radicación 11001-03-24-000-2011-00302-00.

[20] […] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”.

[21] De conformidad con el numeral 1 literal b) del artículo 625 de la Ley 1564, en el presente asunto se aplica la nueva normativa, teniendo en cuenta que el auto que decretó pruebas se profirió el 24 de agosto de 2016.

[22] Sentencia de octubre 8 de 1992. Exp. 1094.Sección Primera M.P. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez. Sentencia del 22 de abril de 2004. Exp. 13274. Sección Cuarta. M.P. Dr. Germán Ayala Mantilla.

[23] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. doctora Ana Margarita Olaya Forero, Radicación Nro. 11001-03-15-000-1999-00217-01(REV); actor: Roberto Hermida Izquierdo, demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

[24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 18 de abril de 2007; C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; número único de radicación 54001-23-31-000-2005-00118-01(AP).

[25] Corte Constitucional; sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[26] Constitución Política, artículo 40, numeral 6.

[27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 18 de octubre de 2012; C.P. María Claudia Rojas Lasso; número de radicación 11001-03-24-000-2007-00269-00.

[28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 22 de abril de 2004, expediente 13274, C.P. Germán Ayala Mantilla.