Fecha Providencia | 25/02/2022 |
Fecha de notificación | 25/02/2022 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Nubia Margoth Peña Garzón
Demandante: MILTÓN JOSÉ PEREIRA BLANCO Y OTROS
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintidós (2022)
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD
Número único de radicación: 11001-03-25-000-2018-01721-00
Actores: MILTÓN JOSÉ PEREIRA BLANCO Y OTROS
Asunto: Niega medida cautelar.
AUTO INTERLOCUTORIO
El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos del artículo 7º (parcial) de la Resolución núm. 1111 de 27 de marzo de 2017, expedida por el MINISTERIO DE TRABAJO.
I-. ANTECEDENTES
La demanda. Los ciudadanos MILTÓN JOSÉ PEREIRA BLANCO y LEONARDO MENDOZA COHEN, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presentan demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos del parágrafo (parcial) del artículo 7º de la Resolución núm. 1111 de 27 de marzo de 2017, “Por la cual se definen los Estándares Mínimos del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo para empleadores y contratantes”, expedida por el MINISTERIO DE TRABAJO[1].
II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
La parte actora solicita la suspensión provisional de los efectos del parágrafo (parcial) del artículo 7º de la Resolución núm. 1111 de 27 de marzo de 2017, con fundamento en los argumentos que se sintetizan a continuación:
Afirma que el artículo 2.2.4.7.7. del Decreto 1072 de 26 de mayo de 2015[2] define el Sistema de Acreditación del Sistema General de Riesgos Laboral como un conjunto de entidades, estándares, actividades de apoyo y procedimientos de autoevaluación, mejoramiento y evaluación externa, destinados a demostrar, evaluar y comprobar el cumplimiento de niveles superiores de calidad por parte de todos los integrantes de dicho Sistema que deseen voluntariamente acogerse al mismo.
Indica que esa misma norma establece que el Sistema Único de Acreditación del Sistema de Garantía de Calidad del Sistema General de Riesgos Laborales se aplica con base en los lineamientos que expida el Ministerio del Trabajo.
Sostiene que con fundamento en la disposición en comento, el Ministerio del Trabajo, en el acto acusado, procedió a definir el certificado de acreditación como el reconocimiento oficial que hace esa entidad a las empresas, trabajadores y contratistas con excelente calificación de los estándares mínimos que aportan valor agregado superior, o ejecutan de manera permanente actividades adicionales a las establecidas en la legislación de riesgos laborales, que impactan positivamente en la salud y bienestar.
Arguye que, además de definir los requisitos necesarios para obtener la acreditación en excelencia en Seguridad y Salud en el trabajo, el artículo demandado, en su parágrafo único, señaló que dicha acreditación serviría para las empresas públicas y privadas como referente en Seguridad y Salud en el trabajo, “para efectos de la contratación pública o privada”.
Asegura que los apartes del acto administrativo cuyos efectos pide suspender son contrarios a lo previsto en el artículo 5º de la Ley 1150 de julio 16 de 2017[3] , toda vez que desconocen que las certificaciones de Sistemas de Gestión de Calidad no serán objeto de calificación ni podrán establecerse como documentos habilitantes para participar en licitaciones o concursos.
Agrega que la mencionada acreditación es gratuita para las empresas o entidades que la requieran, la cual se tendrá en cuenta para efectos de disminución de la cotización al Sistema General de Riesgos Laborales y podrá ser utilizada como referente en esta área para efectos de la contratación pública o privada, pero no podrá aportarse ni tenerse en cuenta como requisito habilitante o ponderable en una licitación pública.
Concluye que el alcance dado por el acto acusado al certificado de acreditación viola la norma superior, por cuanto la función de dicho documento no es otra que certificar que el empleador contratista cumple con los estándares mínimos del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo de la empresa respecto de sus empleados, durante la ejecución del contrato.
III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
El Ministerio, mediante escrito allegado dentro de la oportunidad procesal pertinente[4] , solicita que se deniegue la medida cautelar, con fundamento en que la Resolución demandada no está surtiendo efecto jurídico alguno, toda vez que fue derogada por la Resolución núm. 0312 de 13 de febrero de 2019[5] , “Por la cual se definen los Estándares Mínimos del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo SG-SST”.
Agrega que el espíritu de la norma no fue imponer la certificación de acreditación como requisito habilitante o ponderable para la licitación pública, ya que ésta es solo un referente en seguridad y salud en el trabajo para efectos de la contratación pública o privada.
IV.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO
La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos
En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA[6] se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».[7] Esta Corporación[8] ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto. Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015[9]: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]». (Resaltado fuera del texto original).[10]
Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado
A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo:
«Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.
En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:
1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.
2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.
3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.
4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:
a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o
b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original).
Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.
Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas
superiores invocadas. Al respecto, en la providencia de 13 de mayo de 2021[11], la Sala indicó:
“[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”. (Negrillas fuera del texto original).[12] Precisado lo anterior, el Despacho procede a verificar si en el caso sub judice se cumplen los requisitos para la procedencia de la medida cautelar deprecada por la parte actora.
El caso concreto
El acto acusado
“[…] RESOLUCIÓN NÚM. 1111 DE 2017
(27 de marzo)
“Por la cual se definen los Estándares Mínimos del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo para empleadores y contratantes”,
(…)
Artículo 7°. Sistema de Acreditación en Seguridad y Salud en el Trabajo de las empresas. De conformidad al artículo 2.2.4.7.7 del Decreto 1072 de 2015, el certificado de acreditación es el reconocimiento oficial que realiza el Ministerio del Trabajo a las empresas, trabajadores y contratistas con excelente calificación de los Estándares Mínimos que aporta valor agregado, superior o ejecutan de manera permanente actividades adicionales a las establecidas en la legislación de riesgos laborales, que impactan positivamente en la salud y bienestar de los trabajadores, estudiantes y contratistas.
La empresa que desee acreditarse en excelencia en Seguridad y Salud en el Trabajo deberá:
1. Tener dos (2) o más planes anuales del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo con cumplimiento del cien (100%) por ciento en Estándares Mínimos.
2. Programa de auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención en Seguridad y Salud en el Trabajo, con más de dos (2) años de funcionamiento e implementación.
3. Presentar bajos o escasos indicadores de Seguridad y Salud en el Trabajo de severidad, frecuencia y mortalidad de los accidentes de trabajo, de prevalencia e incidencia respecto de las enfermedades laborales y de ausentismo laboral conforme se establecen en la presente resolución, comparados con dos (2) años anteriores al solicitar el certificado de acreditación.
4. Allegar los programas, planes y proyectos que aporta valor agregado o superior al cumplimiento legal, los cuales deben ser ejecutados de manera permanente y en periodos superiores a dos (2) años.
5. Aprobar la visita de verificación que realizará personal con licencia Salud Ocupacional o en Seguridad y Salud en el Trabajo vigente, con certificado de aprobación del curso virtual de cincuenta (50) horas en Seguridad y Salud en el Trabajo, designado por el Ministerio del Trabajo o visita de la Administradora de Riesgos Laborales (ARL).
Las empresa o entidad permanecerá en el Sistema Único de Acreditación del Sistema de Garantía de Calidad del Sistema General de Riesgos Laborales, dirigido y coordinado por la Dirección de Riesgos Laborales del Ministerio del Trabajo, siempre que la empresa mantenga la evaluación del cumplimiento de Estándares Mínimos del ciento por ciento (100%) y continúe con sus labores, programas y actividades que superen los requisitos de ley y pasen la visita de verificación que se realizará cada cuatro (4) años.
Parágrafo. La acreditación a la excelencia en Seguridad y Salud en el Trabajo es gratuita para las empresas o entidades, se dará a conocer en acto público o mediante publicación de la acreditación en la página web del Ministerio del Trabajo. La certificación se tendrá como referente para efectos de la disminución de la cotización al Sistema General de Riesgos Laborales y podrá ser utilizado por las empresas públicas y privadas como referente en Seguridad y Salud en el Trabajo para efectos de la contratación pública o privada. […]” (Texto resaltado en la demanda)
Previo a resolver la solicitud de la medida cautelar, es pertinente establecer si actualmente el acto acusado produce efectos jurídicos o si, por el contrario, éstos ya cesaron.
Al respecto, se observa que mediante Resolución núm. 0312 de 13 de febrero de 2019, el Ministerio definió los Estándares Mínimos del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo SG-SST y dispuso que:
“Artículo 37. Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deroga la Resolución 1111 de 2017 proferida por este ministerio”.
Significa lo anterior que no es posible efectuar un pronunciamiento respecto de la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, comoquiera que ha perdido obligatoriedad, en la medida en que ya no se encuentra vigente, por haber sido derogado expresamente.
Ello es así, por cuanto, a voces del artículo 91 del CPACA, los actos administrativos pierden obligatoriedad y no pueden ser ejecutados cuando, entre otros eventos, no están vigentes. El tenor de la norma en comento es el siguiente:
“Artículo 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:
1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
5. Cuando pierdan vigencia” (Resaltado fuera del texto original).
Es importante destacar que la característica primordial de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso; de ahí que al desaparecer dichos efectos la medida se torne improcedente, por configurarse lo que la Jurisprudencia ha denominado una carencia de objeto por sustracción de materia. Al respecto, esta Sección[13] ha sostenido “[…] la Jurisprudencia de la Corporación ha precisado que, por tratarse de una medida cautelar, cuando se han cumplido o ejecutado los efectos del acto acusado, no es procedente su decreto [[14]]. Ello, por cuanto, los efectos que se pretenden suspender ya se produjeron, configurándose una carencia de objeto, por sustracción de materia […]” (Resaltado fuera de texto original).[15]
En este orden de ideas, se impone para la Sala Unitaria denegar la medida cautelar solicitada, por sustracción de materia[16], como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,
RESUELVE:
DENEGAR la medida cautelar solicitada por el actor.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
(Firmado electrónicamente)
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Consejera
[1] En adelante, el Ministerio
[2] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”
[3] “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos.”.
[4] Folios 15 y 16 del cuaderno de medida cautelar
[5] “Por la cual se definen los Estándares Mínimos del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo SG-SST”
[6] El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo).
[7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001-03-26-000-2015-00022-00.
[8] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp. Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014- 00101-00.
[9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00.
[10] Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala.
[11] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33- 000-2018-00285-01, CP. Oswaldo Giraldo López.
[12] Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”
[13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, número único de radicación 2012-00496-01, auto de 17 de julio de 2014, C.p María Elizabeth García González.
[[14]] Ver, entre otras, providencia de 2 de febrero de 2005, número único de radicación 2004-00034, consejera ponente: doctora María Elena Giraldo Gómez
[15] Posición reiterada en las providencias de 13 de abril de 2015 (número único de radicación 2014- 00497-00) y 20 de abril de 2017 (número único de radicación 2015-00524-00).
[16] Pueden consultarse los proveídos de 15 de diciembre de 2020 (número único de radicación 2020- 00119-00) y 8 de junio de 2021 (número único de radicación 2020-00269-00), C.p, Roberto Augusto Serrato Valdés, sobre la improcedencia de la suspensión provisional de los efectos de los decretos que imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, cuando han sido derogados.