Fecha Providencia | 18/02/2022 |
Fecha de notificación | 18/02/2022 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Demandante: RICARDO PELÁEZ RESTREPO
Demandado: Decreto 1076 de 28 de julio de 2021
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintidós (2022)
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD
Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00349-00
Actor: RICARDO PELÁEZ RESTREPO
Asunto: Deniega medida cautelar
AUTO INTERLOCUTORIO
El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos del Decreto 1076 de 28 de julio de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, expedido por el Gobierno Nacional.
I.- ANTECEDENTES
El ciudadano RICARDO PELÁEZ RESTREPO, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA, presentó demanda1 ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos del Decreto 1076 de 28 de julio de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”.
II.- LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
El actor solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado porque, a su juicio, transgrede los artículos 13, 24, 25, 48, 49, 53, 114, 150, 189, 333 y 334 de la Constitución Política.
Manifestó que el acto administrativo cuestionado transgrede el derecho a la igualdad establecido en el artículo 13 Superior, dado que prohíbe las actividades del “sector eventos”, sin razones objetivas, legítimas y proporcionadas, sin tener en cuenta, como en otras situaciones, que la adopción de protocolos de seguridad es la forma idónea para prevenir y mitigar los riesgos de la propagación del Covid-19.
Aseveró que la norma acusada desconoce el artículo 333 de la Constitución Política, porque limita el núcleo esencial del derecho a la libertad de empresa y libre competencia, en la medida en que discrimina el sector de eventos e impide a este la obtención de ingresos.
Explicó que el decreto cuestionado limita sin razones valederas el derecho a la libre locomoción del personal del sector eventos, así como la garantía al libre desarrollo a la personalidad, previstos en los artículos 26 y 24 de la Constitución.
Indicó que la disposición demandada vulnera los derechos al trabajo y a la seguridad social, establecidos en los artículos 25, 58 y 53 de la Constitución Política, porque impide la realización de las actividades presenciales del sector de eventos, lo que conduce a la pérdida de empleos y a la afectación de la situación familiar de las personas que dependen de este grupo de producción económico.
Adujo que la reglamentación sobre el aislamiento obligatorio reprochada transgrede el derecho a la salud mental de los ciudadanos, porque les prohíbe asistir a eventos de entretenimiento y espectáculos, situación que puede conllevar afectaciones psicosociales.
Argumentó que el decreto en cuestión desconoce el principio de reserva legal que se deriva de los artículos 114, 150 y 189 de la Constitución Política, en razón a que al versar sobre limitaciones al derecho de locomoción debió haberse adoptado a través de una norma con fuerza de ley.
III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
3.1.- Los MINISTERIOS DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, INTERIOR, MINAS Y ENERGÍA, RELACIONES EXTERIORES; los DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA FUNCIÓN PÚBLICA; la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA y el ciudadano GUILLERMO VARGAS AYALA solicitaron denegar la medida cautelar, en razón a que el Decreto demandado fue derogado de forma expresa por el artículo 11 del Decreto 1168 de 25 de agosto de 20202.
3.2.- El MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO sostuvo que la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo cuestionado es improcedente, porque la ilegalidad que alega el actor no se advierte de la simple confrontación con las normas superiores invocadas, sino que para resolver el fondo del asunto se requiere un análisis propio de la sentencia.
3.3.- El MINISTERIO DEL TRABAJO arguyó que la expedición del decreto demandado atendió a las facultades constitucionales y legales que tiene el Presidente de la República, con la finalidad de preservar los derechos de la población, ante la emergencia sanitaria generada por la pandemia de la Covid-19.
3.4.- El MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL destacó que la solicitud de suspensión provisional del decreto cuestionado no está llamada a prosperar, porque no cumple con la carga argumentativa y probatoria que evidencie la necesidad de proteger y garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.
IV.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO
La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos
En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA3 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».4
Esta Corporación5 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto. Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 20156:
«[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]». (Resaltado fuera del texto original).7
Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado
A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo:
«Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.
En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:
1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.
2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.
3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.
4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:
a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o
b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original).
Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.
Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas. Al respecto, en la providencia de 13 de mayo de 20218, la Sala indicó:
“[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”. (Negrillas fuera del texto original).9
Precisado lo anterior, el Despacho procede a verificar si en el caso sub judice se cumplen los requisitos para la procedencia de la medida cautelar deprecada por la parte actora.
El caso concreto
El acto acusado
“[…] DECRETO 1076 DE 2020
(julio 28)
Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público
[…]
DECRETA
Artículo 1. Aislamiento. Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de agosto de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 1 de septiembre de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.
Para efectos de lograr el efectivo aislamiento preventivo obligatorio se limita la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, con las excepciones previstas en el presente Decreto.
Artículo 2. Ejecución de la medida de aislamiento. De conformidad con lo establecido en los artículos 296 y 315 de la Constitución Política de Colombia, el numeral 1 del literal b) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, ordenar a los gobernadores y alcaldes para que en el marco de sus competencias constitucionales y legales, adopten las instrucciones, actos y órdenes necesarias para la debida ejecución de la medida de aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, adoptada en el artículo anterior.
Artículo 3. Garantías para la medida de aislamiento. Para que el aislamiento preventivo obligatorio garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, los gobernadores y alcaldes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, permitirán el derecho de circulación de las personas en los siguientes casos o actividades:
2. Adquisición y pago de bienes y servicios.
[…]
Parágrafo 1. Las personas que desarrollen las actividades antes mencionadas deberán estar acreditadas o identificadas en el ejercicio de sus funciones o actividades.
Parágrafo 2. Se permitirá la circulación de una sola persona por núcleo familiar para realizar las actividades descritas en el numeral 2, y del núcleo familiar, para las actividades del numeral 21.
Parágrafo 3. Cuando una persona de las relacionadas en el numeral 3 deba salir de su lugar de residencia o aislamiento, podrá hacerlo acompañado de una persona que le sirva de apoyo.
Parágrafo 4. Con el fin de proteger la integridad de las personas, mascotas y animales de compañía, y en atención a medidas fitosanitarias, solo una persona por núcleo familiar podrá sacar a las mascotas o animales de compañía.
Parágrafo 5. Las personas que desarrollen las actividades mencionadas en el presente artículo, para iniciar las respectivas actividades, deberán cumplir con los protocolos de bioseguridad que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social para el control de la pandemia del Coronavirus COVID - 19. Así mismo, deberán atender las instrucciones que para evitar la propagación del Coronavirus COVID-19 adopten o expidan los diferentes ministerios y entidades del orden nacional y territorial.
Parágrafo 6. Las excepciones que se consideren necesarias adicionar por parte de los gobernadores y alcaldes deben ser previamente informadas y coordinadas con el Ministerio del Interior.
Parágrafo 7. Los alcaldes con la debida autorización del Ministerio del Interior podrán suspender las actividades o casos establecidos en el presente artículo.
Cuando un municipio presente una variación negativa en el comportamiento de la pandemia del Coronavirus COVID-19 que genere un riesgo excepcional a criterio del Ministerio de Salud y Protección Social, esta entidad enviará al Ministerio del Interior un informe que contenga la descripción de la situación epidemiológica del municipio relacionada con el Coronavirus COVID-19 y las actividades o casos que estarían permitidos para ese municipio, con base en lo cual, el Ministerio del Interior ordenará al alcalde el cierre de las actividades o casos respectivos.
Artículo 4. Medidas para municipios sin afectación y de baja afectación del Coronavirus COVID-19. Los alcaldes de municipios sin afectación o de baja afectación del Coronavirus COVID-19 podrán solicitar al Ministerio del Interior el levantamiento de la medida de aislamiento preventivo obligatorio en su territorio. Para tal efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social deberá haber informado la condición de municipio sin afectación del Coronavirus COVID-19 o de baja afectación del Coronavirus COVID-19. Verificado que se trata de un municipio sin afectación del Coronavirus COVID-19 o de baja afectación del Coronavirus COVID-19, el Ministerio del Interior podrá autorizar el levantamiento de la medida de aislamiento preventivo obligatorio.
Lo municipios sin afectación o de baja afectación del Coronavirus COVID-19 no podrán habilitar los siguientes espacios o actividades presenciales:
1. Eventos de carácter público o privado que impliquen aglomeración de personas, de conformidad con las disposiciones que expida el Ministerio de Salud y Protección Social.
2. Los establecimientos y locales comerciales, de esparcimiento y diversión, bares, discotecas, de baile, ocio y entretenimiento, billares, de juegos de azar y apuestas, tales como casinos, bingos y terminales de juego de video.
Parágrafo 1. En todo caso para iniciar cualquier actividad los municipios y Distritos sin afectación y de baja afectación de Coronavirus COVID-19 deberán cumplir los protocolos de bíoseguridad que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social para el control de la pandemia del Coronavirus COVID-19. Así mismo, deberán atender las instrucciones que para evitar la propagación del Coronavirus COVID-19 adopten o expidan los diferentes ministerios y entidades del orden nacional y territorial.
Parágrafo 2. Las personas que se encuentren en los municipios o distritos sin afectación o de baja afectación del Coronavirus COVID-19, solamente podrán entrar o salir del respectivo municipio con ocasión de los casos o actividades descritos en el artículo 3 del presente decreto, debidamente acreditadas o identificadas en el ejercicio de sus funciones.
Parágrafo 3. El Ministerio de Salud y Protección Social establecerá si el municipio o distrito es un municipio sin afectación y de baja afectación del Coronavirus COVID-19, y determinará cuándo un municipio pierde la condición de ser un municipio sin afectación o de baja afectación del Coronavirus COVID-19.
Parágrafo 4. Cuando un municipio que haya obtenido la autorización del Ministerio del Interior de que trata el inciso primero de este artículo, pierda la condición de ser un municipio sin afectación o de baja afectación del Coronavirus COVID-19, de acuerdo con la información publicada por el Ministerio de Salud y Protección Social en su página web, el municipio quedará sometido a la medida de aislamiento preventivo obligatorio y solamente podrá permitir las actividades establecidas en el artículo 3 del presente decreto. El Ministerio de Salud y Protección Social podrá determinar el cierre de alguna o algunas de esas actividades dependiendo del análisis del comportamiento epidemiológico del municipio correspondiente.
Para tal efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social enviará al Ministerio del Interior un informe que contenga la descripción de la situación epidemiológica del municipio relacionada con el Coronavirus COVID-19 y las actividades o casos que estarán restringidos, con base en lo cual el Ministerio del Interior ordenará al alcalde el cierre de las demás actividades o casos.
Parágrafo 5. Los alcaldes de los municipios y distritos, en coordinación con el Ministerio del Interior, podrán autorizar la implementación de planes piloto en (i) bares y casinos para brindar atención al público en el sitio -de manera presencial o a la mesa-, (ii) billares, juegos de azar y apuestas tales como bingos y terminales de juego de video, y (iii) eventos deportivos sin aglomeración de espectadores. En ningún caso queda permitido el consumo de bebidas embriagantes en los lugares en que se implementen los planes piloto.
Artículo 5. Medidas para municipios de moderada afectación y de alta afectación del Coronavirus COVID-19. En ningún municipio de moderada o alta afectación de Coronavirus COVID-19 se podrán habilitar los siguientes espacios o actividades presenciales:
1. Eventos de carácter público o privado que impliquen aglomeración de personas, de conformidad con las disposiciones que expida el Ministerio de Salud y Protección Social.
2. Los establecimientos y locales comerciales, de esparcimiento y diversión, bares, discotecas, de baile, ocio y entretenimiento, billares, de juegos de azar y apuestas tales como casinos, bingos y terminales de juego de video.
3. Los establecimientos y locales gastronómicos permanecerán cerrados y solo podrán ofrecer sus productos a través de comercio electrónico, por entrega a domicilio o por entrega para llevar.
4. Piscinas, spa, sauna, turco, balnearios, parques de atracciones mecánicas y parques infantiles.
5. Cines y teatros.
6. La práctica deportiva y ejercicio grupal en parques públicos y áreas de recreación, deportes de contacto o que se practiquen en conjunto.
7. Servicios religiosos que impliquen aglomeraciones, salvo que medie autorización por parte del Ministerio del Interior y se cumpla en todo momento con los protocolos emitidos por el Ministerio de Salud y Protección Social para el desarrollo de esta actividad.
Parágrafo 1. Las piscinas y polideportivos solo podrán utilizarse para la práctica deportiva por deportistas profesionales y de alto rendimiento, incluidos aquellos que sean menores de edad en el rango de 14 a 17 años.
Parágrafo 2. Lo teatros serán únicamente utilizados para realizar actividades creativas, artísticas de las artes escénicas, sin que en ningún momento se permita el ingreso de público, o la realización de actividades grupales o que generen aglomeración.
Parágrafo 3. Los alcaldes de los municipios y distritos, en coordinación con el Ministerio del Interior, podrán autorizar la implementación de planes piloto en (i) los establecimientos y locales comerciales que presten servicio de comida, para brindar atención al público en el sitio -de manera presencial o a la mesa-, (ii) las marinas y actividades náuticas, (iii) gimnasios, (iv) cines y teatros; (v) eventos deportivos sin aglomeración de espectadores, (vi) parques temáticos y zoológicos, (vii) bares y casinos para brindar atención al público en el sitio -de manera presencial o a la mesa- y, (viii) billares, juegos de azar y apuestas tales como bingos y terminales de juego de video, y (ixi) estéticas, piscinas, spa, sauna y turco, siempre y cuando se cumpla en todo momento con los protocolos de bioseguridad emitidos por el Ministerio de Salud y Protección Social, para el desarrollo de estas actividades. En ningún caso queda permitido el consumo de bebidas embriagantes en los lugares en que se implementen los planes piloto.
Parágrafo 4. Los servicios religiosos que puedan implicar reunión de personas se podrán permitir siempre y cuando medie autorización de los alcaldes en coordinación con el Ministerio del Interior y se cumpla en todo momento con los protocolos de bioseguridad emitidos por el Ministerio de Salud y Protección Social para el desarrollo de esta actividad.
Artículo 6. Teletrabajo y trabajo en casa. Durante el tiempo que dure la emergencia sanitaria por causa de la pandemia del Coronavirus COVID-19, las entidades del sector público y privado procurarán que sus empleados o contratistas cuya presencia no sea indispensable en la sede de trabajo, desarrollen las funciones y obligaciones bajo las modalidades de teletrabajo, trabajo en casa u otras similares.
Artículo 7. Movilidad. Se deberá garantizar el servicio público de transporte terrestre, por cable, fluvial y marítimo de pasajeros, de servicios postales y distribución de paquetería, en el territorio nacional, que sean estrictamente necesarios para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 y las actividades permitidas en el presente decreto.
Se deberá garantizar el transporte de carga, el almacenamiento y logística para la carga.
Parágrafo. En los municipios sin afectación ó con baja afectación del Coronavirus COVID-19 se autoriza el servicio público de transporte terrestre. En todo caso los municipios de origen y de destino del servicio habrán de ostentar la referida clasificación, y deberán cumplir los protocolos de bioseguridad que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social para el control de la pandemia del Coronavirus COVID-19. Así mismo, deberán atender las instrucciones que para evitar la propagación del Coronavirus COVID-19 adopten o expidan los diferentes ministerios y entidades del orden nacional y territorial.
En los municipios de moderada y alta afectación del Coronavirus COVID-19, los Alcaldes podrán solicitar al Ministerio del Interior la autorización para implementar planes piloto en el servicio público de transporte terrestre. La autorización se otorgará por el Ministerio del Interior siempre cuando los municipios de origen como de destino lo hayan solicitado, y se cumplan los protocolos de bioseguridad emitidos por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Artículo 8. Suspensión de transporte doméstico por vía aérea. Suspender el transporte doméstico por vía aérea, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de agosto de 2020, hasta las cero horas (00:00 am) del día 1 de septiembre de 2020.
Sólo se permitirá el transporte doméstico por vía aérea, en los siguientes casos:
1. Emergencia humanitaria.
2. El transporte de carga y mercancía.
3. Caso fortuito o fuerza mayor.
Parágrafo 1. Quienes desarrollen las excepciones establecidas en el presente artículo deberán cumplir con los protocolos de bioseguridad que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social para el control del Coronavirus COVID-19 y deberán atender las instrucciones que, para evitar su propagación, adopten o expidan los diferentes ministerios y entidades del orden nacional y territorial.
Parágrafo 2. En los municipios sin afectación o con baja afectación del Coronavirus COVID-19 se autoriza el transporte doméstico de personas por vía aérea. En todo caso los municipios de origen y de destino del servicio habrán de ostentar la referida clasificación, y deberán cumplir los protocolos de bioseguridad que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social para el control de la pandemia del Coronavirus COVID-19. Así mismo, deberán atender las instrucciones que para evitar la propagación del Coronavirus COVID-19 adopten o expidan los diferentes ministerios y entidades del orden nacional y territorial.
En los municipios de moderada y alta afectación del Coronavirus COVID-19 en cuya jurisdicción territorial se encuentren localizados aeródromos o aeropuertos, los alcaldes podrán solicitar al Ministerio del Interior, al Ministerio de Transporte y a la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil la autorización para implementar planes piloto en el transporte doméstico de personas por vía área.
La autorización que otorgarán el Ministerio del Interior, el Ministerio de Transporte y la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil procederá previa recomendación del Ministerio de Salud y Protección Social, y siempre cuando los municipios de la ciudad de origen como de la de destino lo hayan solicitado y se cumplan los protocolos de bioseguridad emitidos por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Artículo 9. Cierre de Fronteras. Cerrar los pasos marítimos, terrestres y fluviales de frontera con la República de Panamá, República del Ecuador, República del Perú, República Federativa de Brasil y República Bolivariana de Venezuela, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del 1 de agosto de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de septiembre de 2020.
Se exceptúan del cierre de frontera, las siguientes actividades:
1. Emergencia humanitaria.
2. El transporte de carga y mercancía.
3. Caso fortuito o fuerza mayor.
4. La salida del territorio nacional de ciudadanos extranjeros de manera coordinada por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, con las autoridades distritales y municipales competentes.
Parágrafo 1. Quienes desarrollen las excepciones establecidas en el presente artículo deberán cumplir con los protocolos de bioseguridad que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social para el control del Coronavirus COVID-19 y deberán atender las instrucciones que, para evitar su propagación, adopten o expidan los diferentes ministerios y entidades del orden nacional y territorial.
Artículo 10. Prohibición de consumo de bebidas embriagantes. Ordenar a los alcaldes y gobernadores que en el marco de sus competencias constitucionales y legales prohíban, dentro de su circunscripción territorial, el consumo de bebidas embriagantes en espacios abiertos y establecimientos de comercio, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del 1 de agosto de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de septiembre de 2020. No queda prohibido el expendio de bebidas embriagantes.
Artículo 11. Garantías para el personal médico y del sector salud. Los gobernadores y alcaldes, en el marco de sus competencias, velarán para que no se impida, obstruya o restrinja el pleno ejercicio de los derechos del personal médico y demás vinculados con la prestación del servicio de salud, ni se ejerzan actos de discriminación en su contra.
Artículo 12. Inobservancia de las medidas. La violación e inobservancia de las medidas adoptadas e instrucciones dadas mediante el presente Decreto, darán lugar a la sanción penal prevista en el artículo 368 del Código Penal y a las multas previstas en artículo 2.8.8.1.4.21 del Decreto 780 de 2016, o la norma que sustituya, modifique o derogue.
Los gobernadores y alcaldes que omitan el cumplimiento de lo dispuesto en este decreto, serán sujetos de las sanciones a que haya lugar.
Artículo 13. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de agosto de 2020, y deroga el Decreto 990 del 9 de julio de 2020. […]”.
Previo a resolver la solicitud de la medida cautelar, es pertinente establecer si actualmente el acto acusado produce efectos jurídicos o si, por el contrario, éstos ya cesaron.
Al respecto, se observa que el Decreto 1168 de 25 de agosto de 2020 derogó el Decreto demandado, en los siguientes términos:
“[…] Artículo 11. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de septiembre de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de octubre de 2020, y deroga el Decreto 1076 del 28 de julio de 2020. […]”.
Significa lo anterior que no es posible efectuar un pronunciamiento respecto de la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, comoquiera que ha perdido obligatoriedad, en la medida en que ya no se encuentra vigente, por haber sido derogado expresamente.
Ello es así, por cuanto, a voces del artículo 91 del CPACA, los actos administrativos pierden obligatoriedad y no pueden ser ejecutados cuando, entre otros eventos, no están vigentes. El tenor de la norma en comento es el siguiente:
“Artículo 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:
1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
5. Cuando pierdan vigencia” (Resaltado fuera del texto original).
Es importante destacar que la característica primordial de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su legalidad en el proceso; de ahí que al desaparecer dichos efectos la medida se torne improcedente, por configurarse lo que la Jurisprudencia ha denominado una carencia de objeto por sustracción de materia. Al respecto, esta Sección10 ha sostenido:
“[…] la Jurisprudencia de la Corporación ha precisado que, por tratarse de una medida cautelar, cuando se han cumplido o ejecutado los efectos del acto acusado, no es procedente su decreto [11]. Ello, por cuanto, los efectos que se pretenden suspender ya se produjeron, configurándose una carencia de objeto, por sustracción de materia […]” (Resaltado fuera de texto original).12
En este orden de ideas, se impone para la Sala Unitaria denegar la medida cautelar solicitada, por sustracción de materia13, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,
R E S U E L V E:
DENEGAR la medida cautelar solicitada por la actora.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
(Firmado electrónicamente)
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Consejera
1 Mediante auto de 28 de mayo de 2021, la demanda fue admitida únicamente frente al Decreto 1076 de 28 de julio de 2021.
2 “[…] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVIO -19, y el mantenimiento del orden público y se decreta el aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable […]”.
3 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo).
4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001-03-26-000-2015-00022-00.
Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp. Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014-00101-00.
6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00.
7 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala.
8 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33-000-2018-00285-01, CP. Oswaldo Giraldo López.
9 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”.
[11] Ver, entre otras, providencia de 2 de febrero de 2005, número único de radicación 2004-00034, Consejera ponente: doctora María Elena Giraldo Gómez.
12 Posición reiterada en las providencias de 13 de abril de 2015 (número único de radicación 2014-00497-00) y 20 de abril de 2017 (número único de radicación 2015-00524-00).
13 Pueden consultarse los proveídos de 15 de diciembre de 2020 (número único de radicación 2020-00119-00) y 8 de junio de 2021 (número único de radicación 2020-00269-00), C.p, Roberto Augusto Serrato Valdés, sobre la improcedencia de la suspensión provisional de los efectos de los decretos que imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, cuando han sido derogados.