Fecha Providencia | 06/12/2021 |
Fecha de notificación | 06/12/2021 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Norma demandada: Decretos 2719 de 1993 y 3164 de 2003
Demandante: Jorge Luis Pagón Apicella
Demandado: Nación – Ministerios del Trabajo, de Minas y Energía y de Salud y Protección Social y Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejero sustanciador: Carmelo Perdomo CuéterBogotá, D. C., seis (6) de diciembre de dos mil veintiuno (2021).
Medio de control: | Nulidad |
Expediente: | 11001-03-24-000-2015-00558-00 (6253-2019) |
Demandante: | Jorge Luis Pagón Apicella |
Interviniente: | Nación – Ministerios del Trabajo, de Minas y Energía y de Salud y Protección Social y Departamento Administrativo de la Presidencia de la República |
Tema: | Fijación de actividades propias y esenciales de la industria petrolera |
Actuación: | Decide medida cautelar |
Con sujeción a los artículos 125 y 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), procede el despacho a decidir sobre la solicitud de medida cautelar formulada por el demandante.
I. ANTECEDENTES
1.1 La demanda. En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la parte actora incoó demanda con el fin de obtener la anulación de los Decretos 2719 de 1993 y 3164 de 2003, expedidos por el presidente de la República, por los cuales se fijaron las actividades propias y esenciales de la industria petrolera.
Tras haber sido conocida y remitida por la sección primera de esta Corporación[1], por auto de 1º. de septiembre de 2020 (ff. 171 y 172 del cuaderno principal), se asumió el conocimiento del medio de control de nulidad de la referencia.
1.2 La medida cautelar (ff. 9 y 10 del cuaderno de medida cautelar). El accionante solicitó la suspensión provisional de los efectos de los artículos 1 y 3 del Decreto 2719 de 1993[2] y 1 y 2 del Decreto 3164 de 2003, proferidos por el presidente de la República, por medio de los cuales se fijaron las actividades propias y esenciales de la industria petrolera, al considerar que no dan «[…] cumplimientoa la voluntad legal precisa y clara expresada en el Dcto E #284 de 1957 (adoptado como legislación permanente por el art. 1º [de la] [L]ey #141 de 1961) en el sentido de que sean tenidas en cuenta “… las labores esenciales y propias de SU NEGOCIO y de SU OBJETO SOCIAL…” de la concreta beneficiaria dedicada a los ramos del petróleo, que las realice mediante contratista independiente, en la determinación de los trabajadores de ese contratista favorecidos con el derecho de gozar de los mismos salarios y prestaciones que la beneficiaria para sus trabajadores; es decir, en otras palabras, tendrán derecho a los mismos salarios y prestaciones que paga la beneficiaria los trabajadores del contratista independiente, cuando éste último realice las labores esenciales y propias ya del NEGOCIO, ya del OBJETO SOCIAL de esa concreta beneficiaria dedicada a los ramos del petróleo» (sic).
Que «[c]omo el reglamentador [sic] está sometido a los dictados y alcances de la LEY, sin que pueda cambiarla o alterarla, suprimirla, total o parcialmente, debiendo […] en cambio, darle en su reglamentación “… CUMPLIDA EJECUCIÓN” (num 11, art 189 CN), es dable aseverar que los decretos reglamentarios no dan en su texto tal cumplida ejecución de la ley (Dcto E #284 de 1957); pues no muestran ni examinan, particularmente SU OBJETO SOCIAL y SU NEGOCIO de las concretas beneficiarias afectadas por sus disposiciones, ni lo realizan en respeto del derecho de los trabajadores del contratista, que el mismo Dcto E # 284 de 1957 tuiciona [sic] como objeto primordial y claro, y protegidos especialmente y amparados ya por los arts 25, 53 y 2 CN, los cuales ordenan proteger especialmente al trabajo en todas sus modalidades (una de ellas lo son las disposiciones del art 1º Dcto E # 284 de 1957), asientan imperativamente que la LEY (y por ende su reglamentación ejecutiva) no podrá menoscabar los derechos de los trabajadores y ordenan garantizar la efectividad de esos derechos consagrados en la Constitución […] amén de que [la] sentencia de constitucionalidad, con valor de cosa juzgada erga omnes (art 243 CN), C-994 de 2001 de la Corte Constitucional, respalda la legitimidad constitucional de las disposiciones del Dcto E #284 de 1957» (sic).
1.3 Traslado de la demanda.
1.3.1 Nación – Ministerio de Minas y Energía (ff. 32 a 34 vuelto del cuaderno de medida cautelar). Por conducto de apoderado, se pronunció sobre la solicitud de medida cautelar al estimar que los Decretos acusados «[…] no desconocen la prerrogativa establecida en el Decreto Legislativo 284 de 1957, en el sentido [de] que los trabajadores de los contratistas sean beneficiarios de las prerrogativas de que gozan los trabajadores de las personas naturales o jurídicas dedicadas a la industria del petróleo, pues lo que sucede es que, en ejercicio de la facultad reglamentaria, se precisaron qué otras actividades para el momento actual, se constituyen como propias y esenciales a dicha industria».
Que «[l]os reglamentos acusados solo pretenden hacer precisión sobre las actividades verdaderamente propias y esenciales de la industria del petróleo, sin desconocer el marco general establecido por la norma [s]uperior, Decreto Núm. 284 de 1957; por cuanto la necesidad de reglamentar se deriva de los avances tecnológicos [y] cambios que constantemente se desarrolla en ese ramo de la industria, lo que permite verificar que alrededor de la misma, existen otras actividades que no son de su esencia, lo que no sería razonable pretender que la norma se aplique de forma indiscriminada a todos los trabajadores relacionados con el sector».
1.3.2 Nación – Ministerio del Trabajo (ff. 40 a 42 vuelto del cuaderno de medida cautelar). Por intermedio de apoderado, atendió el traslado de la petición de suspensión provisional para precisar que «[…] no existen fundamentos para sostener que se presenta en el caso una manifiesta y flagrante contradicción con el ordenamiento constitucional, ni un desconocimiento o una omisión al ejercicio de la facultad reglamentaria».
Que «[…] el demandante omite cumplir con uno de los requisitos para que opere la suspensión provisional, previsto en el numeral 3 del artículo 231, en el sentido [de] que no aporta los argumentos y justificaciones jurídicas suficientes que permitan demostrar que la medida cautelar resulta imprescindible y necesaria para conservar el interés público en materia de salarios y prestaciones de los trabajadores del contratista independiente».
1.3.3 Nación – Ministerio de Salud y Protección Social (ff. 53 a 54 vuelto del cuaderno de medida cautelar). A través de apoderado, descorrió traslado del escrito de medida cautelar al señalar que «[…] lo que precisamente realizó el Gobierno Nacional al expedir las normas objeto de censura, fue el de colocar límites a la disposición regulada, esto es, al Decreto ley 284 de 1957, como fue el de establecer, de forma más amplia, las actividades a las que deben desarrollar los trabajadores para ser beneficiarios de la misma»; por lo tanto, «[…] en lugar de buscarse, con la medida cautelar propuesta, como es la de proteger derechos laborales de quienes fungen como trabajadores de los contratistas de las empresas dedicadas a la explotación y exploración del petróleo, se está buscando un efecto contrario, como es el que a quienes se están beneficiando de las normas demandadas, se les puede llegar a suspender el derecho a reclamar las prestaciones que con base en el Decreto 284 de 1957, y sus normas reglamentarias, actualmente se le están reconociendo y pagando».
En consecuencia, «[…] no se acreditan los requisitos de procedibilidad de la medida cautelar solicitada porque en el escrito […] no se desarrolló un[a] carga argumentativa contundente y no cuenta con un sustento probatorio distinto del que se surtirá en el proceso, tendiente a demostrar el daño que con las normas demandadas se le pueda estar causando, o tan siquiera se le pueda llegar a causar a los destinatarios de la norma […]» (sic).
A partir del panorama expuesto, se procede a decidir la solicitud de medida cautelar previas las siguientes,
II. CONSIDERACIONES
2.1 Competencia. Este despacho es competente para decidir la petición de medida cautelar de suspensión provisional del aludido acuerdo acusado, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 233 del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia.
2.2 Asunto preliminar. De conformidad con el artículo 159 del CPACA, «Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos […]» (se resalta).
Ahora bien, el «[…] sujeto de derecho[3] [que] presenta una determinada pretensión que puede ir encaminada a obtener efectos frente a otro, […] será la parte demandante, y si la misma va encaminada en contra de otro sujeto de derecho, ésta será la parte demandada»[4].
Por su parte, en lo que atañe al medio de control de nulidad (contencioso objetivo, popular o acción de simple nulidad), se advierte que, de acuerdo con el artículo 137 del CPACA, cualquier persona en ejercicio del derecho de acción puede solicitar (en nombre propio o por intermedio de apoderado) que se declare la nulidad de los actos administrativos de naturaleza general y, en forma excepcional, particular.
Nótese que dicho medio de control es de carácter declarativo y la anulación del acto se reclama del juez, por lo que la sentencia que decida la demanda no contendrá condenas contra alguna persona jurídica de derecho público; y, en este orden de ideas, no puede hablarse de parte demandada, porque del ente estatal emisor del acto no se reclama la satisfacción de alguna pretensión (como sí sucede en una controversia o litigio, entendido como un pleito judicial, según la definición del Diccionario de la lengua española[5]), puesto que al juez administrativo le bastará examinar la legalidad del acto y determinar si hay lugar o no a decretar su nulidad y, por tanto, de sustraerlo del ordenamiento jurídico.
Por consiguiente, el ente estatal que haya participado en la expedición del acto, al no ser demandado, porque no está llamado a satisfacer pretensión alguna, comporta un interviniente de naturaleza especial, que podrá defender la legalidad del acto administrativo que se acuse en la demanda de nulidad y tendrá los mismos derechos procesales que le asiste todo extremo pasivo dentro de una contienda judicial. Recuérdese que los intervinientes son «Personas que voluntariamente o por solicitud de las partes tienen intervención en procesos judiciales»[6].
De igual modo, cabe precisar que el ente estatal sería un interviniente de carácter especial[7], en la medida en que el CPACA, además del demandante, en los procesos de nulidad, admite la posibilidad de que terceros concurran a estos como coadyuvantes, esto es, «[…] cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado»[8], pero el legislador advierte que «[…] podrá[n] independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta»[9]. Por ende, el coadyuvante es diferenciado como tal respecto del extremo activo o pasivo; alguien ajeno, que en casos como el presente ayuda al organismo estatal legitimado para defender el acto, al haber sido el emisor de este.
Por otro lado, resulta importante advertir que los entes públicos que hubieran participado en las actuaciones previas al acto enjuiciado, cuando decidan intervenir en el trámite del respectivo medio de control de nulidad, lo podrán hacer en la citada condición de coadyuvantes[10].
En conclusión, comoquiera que ha sido tradicional dentro de la jurisdicción contencioso-administrativa, en casos de demandas de nulidad, vincular como extremo pasivo al órgano emisor del acto, sin que de él se pretenda la satisfacción de la pretensión, estimamos que no es dable denominarlo demandado o accionado, sino interviniente de naturaleza especial por el extremo pasivo de la relación jurídico-procesal.
2.3 La suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo en la Ley 1437 de 2011. De conformidad con el artículo 229 del CPACA, en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, puede el juez o magistrado ponente declarar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que su decisión implique prejuzgamiento.
A su vez, el artículo 230 de la misma codificación establece que tales medidas podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión y tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda, y en virtud de ellas pueden suspenderse «provisionalmente los efectos de un acto administrativo».
Conforme al artículo 231 del CPACA, si se pretende la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por el quebranto de las disposiciones que se invoquen en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando la vulneración surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores cuya violación se depreca o del estudio de las pruebas que se alleguen con la solicitud.
Al respecto, esta Corporación, a través de providencia de 13 de mayo de 2015, precisó[11]:
Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad.
[…]
Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’
En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios. (Negrillas fuera del texto)
De lo anterior, se colige que según lo previsto en los artículos 229 a 241 del CPACA, la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, le es permitido realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, sin que ello implique prejuzgamiento; no obstante, frente al caso concreto, se aprecia que solo a través de una valoración exhaustiva de la normativa y de los medios probatorios pertinentes y conducentes se podrá establecer si los Decretos 2719 de 1993 y 3164 de 2003, expedidos por el presidente de la República, trasgreden los artículos 2, 25 y 53 de la Constitución Política y 1º. del Decreto 284 de 1957, al menoscabar los derechos de los trabajadores de la industria petrolera, pues fija sus actividades propias y esenciales, como lo argumenta el actor.
En efecto, a juicio del accionante, los Decretos demandados desconocen normas de índole superior, toda vez que presentan una relación de las actividades propias y esenciales de la industria del petróleo y no de aquellas para el negocio u objeto social de las empresas beneficiarias dedicadas a los ramos de exploración, explotación, transporte y refinación del petróleo, que comportan aspectos determinantes de los derechos salariales y prestacionales de los trabajadores y, por ende, quebranto de estas últimas prerrogativas.
Así las cosas, basta decir que de conformidad con el análisis efectuado, a partir de la confrontación de los actos de los cuales se solicita su suspensión y las normas invocadas como trasgredidas, no es dable establecer preliminarmente la violación de aquellas, por cuanto, para poder dilucidar lo afirmado por el demandante, resulta indispensable efectuar una serie de valoraciones legales y ejercicios de técnicas interpretativas que permitan desvirtuarla o confirmarla, todo lo cual debe realizarse luego de enriquecer el material probatorio. Sumado a ello, cabe destacar que la fundamentación en que se soporta la petición de suspensión provisional no está fundada en argumentos que lleven a la convicción de un análisis profundo en esa materia, sino que se limitó a trascripciones parciales de normas jurídicas.
Por tal motivo, este despacho considera que la solicitud de suspensión provisional de los Decretos 2719 de 1993 y 3164 de 2003, dictados por el presidente de la República, no está llamada a prosperar.
En mérito de lo expuesto, se
DISPONE:
1º. Negar la suspensión provisional de los efectos de los Decretos 2719 de 1993 y 3164 de 2003, expedidos por el presidente de la República, de conformidad con la parte motiva.
2º. Ejecutoriada esta providencia, regrese el expediente al despacho.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Notifíquese y cúmplase,
Firmado electrónicamente
CARMELO PERDOMO CUÉTER
[1] Con auto de 12 de diciembre de 2016 (ff. 16 a 18 del cuaderno principal), se precisó que el escrito inicial correspondía al mecanismo de que trata el artículo 137 del CPACA, esto es, al de nulidad; empero, se inadmitió el trámite pues no se adosaron las constancias de publicación de las decisiones administrativas discutidas. Luego, por medio de providencia de 13 de junio de 2018 (ff. 124 a 133 ibidem), se admitió la demanda y se ordenó las respectivas notificaciones; no obstante, el Ministerio de Minas y Energía pidió que el proceso fuera enviado a esta sección, a lo que se accedió con proveído de 2 de octubre de 2019 (f. 162 ibidem).
[2] Consultado el Diario oficial 41161 de 31 de diciembre de 1993, el Decreto 2719 de esa anualidad no cuenta con artículo 3.
[3] El artículo 53 del CGP señala: “Podrán ser parte en un proceso: 1. Las personas naturales y jurídicas. 2. Los patrimonios autónomos. 3. El concebido, para la defensa de sus derechos. 4. Los demás que determine la ley”
[4] López Blanco, Hernán Fabio. Las partes en el Código General del Proceso en Código General del Proceso Ley 1564 de 2012. Bogotá, Dupre Editores Ltda. 2013. p. 73.
En similares términos lo expuso el profesor Garzón Martínez, al anotar que las partes demandante y demandada las integran «[…] desde la visión procesal, toda persona (física o jurídica) que reclama a nombre propio, o en cuyo nombre se reclama la satisfacción de una pretensión, y aquella frente a la cual se reclama dicha satisfacción» (Garzón Martínez, Juan Carlos. El nuevo proceso contencioso administrativo. Sistema escrito – Sistema oral. Debates procesales. Ley 1437 del 18 de enero de 2011. Bogotá, Ediciones Doctrina y Ley Ltda. 2014. p. 519 y 535).
[5] https://dle.rae.es/pleito m=form.
[6] Madrid-Malo Garizábal, Mario. Diccionario de la Constitución Política de Colombia. 2ª edición. Bogotá, Legis Editores SA, 1998. p. 188.
[7] Al respecto, resulta necesario anotar que aunque los artículos 171 y 172 del CPACA hacen referencia a los terceros que «tengan interés directo en el resultado del proceso», lo cierto es que en asuntos como el que ahora nos ocupa la Administración (específicamente el ente estatal que expidió o participó en la confección del acto acusado) no puede ser tenida como tal, pues si bien no se puede catalogar como parte demandada, su interés en las diligencias excede el «simple», dado que, en todo caso, su vocación es defender y convencer al juez de la legalidad del acto que expidió.
[8] Inciso 1º del artículo 223, «Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad».
[9] Inciso 2º ibidem.
[10] Asimismo, respecto de la figura de la coadyuvancia, el artículo 71 del CGP preceptúa que «Quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como coadyuvante de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia».
[11] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, sentencia de 15 de mayo de 2015, expediente 11001-03-26-000-2015-00022-00, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.