SENTENCIA 11001032400020110027000 de 2021

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030043485SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull11001032400020110027000202116/09/2021SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001032400020110027000__2021_16/09/2021300435112021

Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadOswaldo Giraldo L�pezMINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA.IVAN JAVIER CORTES BRAVOfalse16/09/2021Decreto 4106 de 2005Identificadores10030261930true1391888original30225722Identificadores

Tesis: No existi� falsa motivaci�n en la expedici�n del Decreto 4106 de 2005, �Por el cual se declara la existencia de una situaci�n de desastre en los municipios de Pasto, Nari�o y La Florida, en el Departamento del Nari�o�.

Corresponde a la Sala decidir la demanda de nulidad presentada por el se�or Iv�n Javier Cortes Bravo[1]- en contra del Decreto 4106 del 15 de noviembre de 2005, �Por el cual se declara la existencia de una situaci�n de desastre en los municipios de Pasto, Nari�o y La Florida, en el Departamento del Nari�o�, expedido por el Presidente de la Rep�blica.

El demandante present� demanda[2] en contra del Ministerio del Interior y de Justicia, formulando la siguiente pretensi�n:

�La Nulidad total que se alega en esta demanda es la del Decreto 4106 de fecha Noviembre 15 de 2005, ��Por el cual se declara la existencia de una situaci�n de desastre en los municipios de Pasto, Nari�o y La Florida en el Departamento de Nari�o�� publicado en el Diario Oficial N�46.095 del 17 de noviembre de 2005.�

Se procede a transcribir los apartes m�s relevantes del acto acusado, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos.

Por el cual se declara la existencia de una situaci�n de desastre en los municipios de Pasto, Nari�o y La Florida, en el Departamento de Nari�o

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial, las conferidas por el art�culo 19 del Decreto Ley 919 de 1989, y

El art�culo 18 del Decreto 919 de 1989 define como desastre �El da�o grave o la alteraci�n grave de las condiciones normales de vida en un �rea geogr�fica determinada causada por fen�menos naturales y por efecto catastr�ficos de la acci�n del hombre en forma accidental, que requiere por ello de la atenci�n especial de los organismos del Estado y de otras entidades de car�cter humanitario o de servicio social�.

Que en los municipios de Nari�o, La Florida y Pasto, en el Departamento de Nari�o, se est� presentando una alteraci�n grave de las condiciones normales de vida de sus habitantes, causada por la probable erupci�n del Volc�n Galeras, ubicado en su zona de influencia.

Que las evaluaciones t�cnicas realizadas por el Instituto Colombiano de Geolog�a y Miner�a, "INGEOMINAS", y en particular el informe presentado el d�a 15 de noviembre del presente a�o, reporta la continua actividad s�smica inestable del Volc�n Galeras, catalogando en nivel 2 con probabilidad de erupci�n en los pr�ximos d�as o semanas.

Que en el volc�n Galeras se detectaron varios sismos volcano-tect�nicos, en los d�as 19, 20, 21, 22, 26 y 27 de agosto, localizados entre 4 y 8 kil�metros respecto a la cima del volc�n, siendo la magnitud mayor 4.6 magnitud local e intensidad IV en la escala de Mercalli para la ciudad de Pasto.

Que el volc�n ha presentado deformaci�n en el orden de 900 microradianes en la componente radial del inclin�metro llamado Peladitos en la ladera del volc�n.

Que la tendencia de la duraci�n de los eventos tipo Tornillo se ha incrementado, tres de estos eventos han llegado a superar los 210 segundos de duraci�n.

Que el Volc�n Galeras, a partir de su �ltima erupci�n magm�tica del 21 de noviembre de 2004, ha tenido varios eventos que muestran la actividad magm�tica de recarga a niveles superficiales, como son los enjambres ocurridos en septiembre y diciembre de 2004 y, abril y agosto de 2005.

Que teniendo en cuenta lo anterior, el Comit� Nacional para la Prevenci�n y Atenci�n de desastres emiti� concepto favorable sobre la declaratoria de desastre para los municipios de Pasto, Nari�o y La Florida, ubicados en la zona de alto riesgo de influencia del Volc�n Galeras, seg�n acta No 03 del 15 de noviembre de 2005.

El Decreto 919 de 1989 consagra una serie de instrumentos legales que permiten generar acciones coordinadas tendientes a conjurar la crisis y procurar la rehabilitaci�n y recuperaci�n de las zonas afectadas.

Que declarada una situaci�n de desastre se aplica un r�gimen normativo especial que contempla disposiciones excepcionales en materia de contratos, control fiscal de recursos, adquisici�n y expropiaci�n, ocupaci�n temporal y demolici�n de inmuebles, imposici�n de servidumbres, soluci�n de conflictos, moratoria o de refinanciaci�n de deudas, incentivos de diverso orden para la rehabilitaci�n, la reconstrucci�n y el desarrollo, administraci�n y destinaci�n de donaciones y autorizaci�n, control, vigilancia e inversi�n de los bienes donados.

Atendiendo el concepto favorable del Comit� Nacional para la Prevenci�n y Atenci�n de Desastres, se considera necesario tomar las medidas urgentes para prevenir y mitigar la alteraci�n grave de las condiciones normales de vida y los efectos de la posible erupci�n del Volc�n Galeras.

Art�culo 1.- Decl�rese la existencia de una situaci�n de desastre de car�cter Departamental en el departamento de Nari�o, para los municipios de Pasto, Nari�o y la Florida.

Art�culo 2.- Ser� de aplicaci�n en los municipios se�alados en el art�culo anterior el r�gimen normativo especial para las situaciones de desastre contemplado en los art�culos 24 y siguientes del Decreto ley 919 de 1989 o la norma que lo adicione o modifique, as� como lo dispuesto por el art�culo 56 del Decreto 1909 de 1992 y dem�s disposiciones concordantes. Igualmente se dar� aplicaci�n a las normas especiales en materia de vivienda.

Art�culo 3.- El Comit� Regional para la Prevenci�n y Atenci�n de Desastres de Nari�o presentar� un plan de acci�n espec�fico para el manejo de la situaci�n de desastre declarada en el presente decreto, con la asesor�a de la Direcci�n Nacional de Prevenci�n y Atenci�n de Desastres, que ser� de obligatorio cumplimiento para todas las entidades p�blicas y privadas que deban contribuir a su ejecuci�n.

El Plan de Acci�n Especifico deber� contemplar el cambio de uso del suelo por parte de las entidades competentes, para garantizar que el �rea de influencia del Volc�n Galeras, no vuelva a ser habitada.

Dentro del plan espec�fico se deben adoptar todas las medidas necesarias en materia de salud, vivienda y alimentaci�n para poder atender a las familias evacuadas.

Art�culo 4.- Las entidades p�blicas y privadas integrantes de los Sistemas Nacional para la Prevenci�n y Atenci�n de Desastres y Nacional Ambiental, de acuerdo con su naturaleza y desde sus �mbitos de competencia, deber�n participar en la ejecuci�n de las labores tendientes a recuperar y rehabilitar la zona afectada.

Art�culo 5.- Las autoridades municipales y departamentales deber�n ordenar la reubicaci�n de las comunidades con base en los estudios realizados por las entidades competentes. Para la evacuaci�n y reubicaci�n de los habitantes de los municipios afectados, las autoridades del orden nacional deber�n ejercer las funciones de conformidad con los art�culos 63 y 64 del Decreto Ley 919 de 1989.

Art�culo 6.- El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicaci�n.�

En sustento de la pretensi�n de la demanda, la parte actora expuso, en s�ntesis, los siguientes fundamentos f�cticos:

Se�al� que el Presidente de la Rep�blica desconoci� el Estado Social de Derecho, en cuanto a que las autoridades p�blicas deben obrar dentro del marco de la Constituci�n, la ley y el reglamento y no por capricho propio; en consecuencia, al expedir el acto acusado, lo fundament� de manera equivocada, debido a que lo hizo con base en la existencia de una situaci�n de desastre o alteraci�n grave de las condiciones de la vida de la poblaci�n, elementos que a la fecha no se han presentado en el �rea de influencia del volc�n Galeras. Por lo tanto, no es cierto que en los municipios de Nari�o, La Florida y Pasto, del Departamento de Nari�o, se est� presentando una alteraci�n grave en las condiciones normales, gener�ndose as� una falsa motivaci�n en la creaci�n de la norma.

Agreg� que, si bien se hab�an presentado algunas erupciones y emisiones de ceniza, la vida de las comunidades alrededor del volc�n Galeras sigui� desarroll�ndose de manera normal. Por el contrario, son reiteradas las peticiones de la comunidad para que se derogue el decreto demandado y se dejen sin validez las normas que le est�n causando detrimento patrimonial grave a la comunidad.

Explic� que el Instituto Colombiano de Geolog�a y Miner�a � INGEOMINAS, realiz� unas evaluaciones t�cnicas, en las cuales report� la continuada actividad s�smica e inestabibidad del volc�n Galeras. No obstante, la informaci�n reportada no le permit�a concluir a las autoridades nacionales que existiera una situaci�n de desastre. Por el contrario, lo que demostraba era la existencia de un posible riesgo, situaci�n que por definici�n es diferente a la de desastre.

Concluy� el demandante que el riesgo es la incertidumbre de si un suceso ocurrir� o no, y en el evento de producirse ser�a da�ino para la naturaleza, la flora, la fauna, el patrimonio, la salud, e incluso la vida de las personas. As� las cosas, nunca ha existido ni se prob� una actividad del volc�n Galeras que pueda haber causado la concreci�n del riesgo y menos haber causado un desastre. Por lo anterior, se encuentra probada la falsa motivaci�n del acto, por cuanto no se ha presentado ning�n desastre en la zona afectada.

En el mismo escrito de la demanda la parte actora realiz� la solicitud de suspensi�n provisional del Decreto 4106 de 2005, con base en los argumentos planteados en la demanda.

2.1. La demanda[5] correspondi� por reparto a la Secci�n Primera del Consejo de Estado, la cual, mediante auto del 13 de octubre de 2011, la admiti�[6] y neg� la solicitud de suspensi�n provisional, por considerar que no hab�a lugar a acceder a esta suspensi�n sin realizar un estudio coordinado y arm�nico de diversas normas de rango constitucional, legal y reglamentario. El anterior auto fue notificado mediante aviso entregado al Ministerio del Interior y Justicia el d�a 3 de julio de 2012[7]

El proceso se fijo en lista por un t�rmino de 10 d�as, desde el 11 de julio al 25 de julio de 2012[8].

El d�a 25 de julio de 2012, el apoderado de la entidad demandada solicit� dejar sin efectos la fijaci�n en lista, por considerar que se hab�a realizado una indebida notificaci�n, por cuanto la documentaci�n entregada no inclu�a el texto del libelo de la demanda.

El Ministerio del Interior no contest� la demanda, de conformidad con la constancia secretarial del 30 de julio de 2012[9].

Mediante auto del 28 de noviembre de 2012, el Consejo de Estado � Secci�n Primera, resolvi� la solicitud de indebida notificaci�n en los siguientes t�rminos:

�(�) se admiti� la demanda. Como no fue posible notificar personalmente dicho auto y para dar cumplimiento a lo dispuesto en el art�culo 150 del C.C.A., hago entrega del presente aviso al empleado que me atendi�, junto con una copia de la demanda y sus anexos y copia aut�ntica del auto que admite la demanda� (Se subraya por fuera del original.

2. Dicho aviso 50 suscrito por el doctor Antonio C. Cabrera con c�dula de ciudadan�a No. 19.453.404 quien afirm� ser Director Jur�dico del Ministerio del Interior, lo cual constituye una constancia de recibido la notificaci�n y las copias all� se�aladas, en armon�a en el art�culo 150 del C.C.A.

Mediante auto de 9 de mayo de 2011[10], se decretaron como pruebas las siguientes: i) Documentales; ii) Exhortos y; iii) Testimoniales.

Se decret� la realizaci�n de la prueba consistente en la recepci�n de testimonio del se�or Fernando C�rdenas Guerrero[11] para el d�a 26 de marzo de 2014.

En la fecha y hora se�alada se realiz� la diligencia de recepci�n de testimonios[12].

Mediante auto de fecha 22 de febrero de 2016, se corri� traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusi�n.

La parte demandante, en la oportunidad procesal, present� alegatos de conclusi�n[13] e insisti� en la pretensi�n expuesta en la demanda y, adicionalmente, argument� lo siguiente:

Se�al� que se debe tener en cuenta lo dispuesto en el art�culo 92 de la Ley 1523 de 2012, que estableci� que todas las zonas del territorio nacional declaradas en situaci�n de cat�strofe o calamidad p�blica, cualquiera fuere su car�cter, antes del 30 de noviembre de 2010, quedan en condici�n de retorno a la normalidad y adicionalmente en el art�culo 96, se�al� que, con la expedici�n de la ley ibidem, se derogan todas las disposiciones que le sean contrarias.

El Ministerio P�blico fue notificado de la demanda el d�a 15 de mayo de 2012[14], y dentro del t�rmino para presentar los alegatos de conclusi�n rindi� concepto, argumentando lo siguiente[15]:

Se�al� el Ministerio P�blico que el problema jur�dico a resolver consist�a en el estudio de la posible violaci�n del art�culo 18 del Decreto 919 de 1989 en cuanto a una falsa motivaci�n por parte del Ministerio del Interior al momento de la expedici�n del Decreto 4106 de 2005.

Explic� que la definici�n de desastre descrita en el art�culo 18 del Decreto 919 de 1989, no s�lo comprende los da�os efectivamente acontecidos y verificados que fueren causados por fen�menos naturales, y de los efectos catastr�ficos de la acci�n humana, sino que tambi�n abarca la mutaci�n en las condiciones normales de la vida en un �rea geogr�fica determinada. Agreg� que el procedimiento de declaratoria de desastres se encuentra regulado en el art�culo 19 del mismo texto normativo, y de la lectura del mismo se puede concluir de manera evidente la competencia del Presidente de la Rep�blica para expedir dichos decretos previo concepto del Comit� Nacional de Prevenci�n y Atenci�n de Desastres.

Expuso el Ministerio P�blico que resulta evidente que el acto administrativo acusado se encuentra debidamente motivado, toda vez que contiene las normas que sirven de fundamento para su expedici�n, las cuales se encuentran previstas en el art�culo 19 del Decreto 919 de 1989, norma que contiene una autorizaci�n al Presidente de la Rep�blica.

Se�al� que el demandante, en el escrito de la demanda, formul� unos argumentos de tipo subjetivo, referidos a las posibles repercusiones econ�micas y perjuicios morales para los habitantes que viven en las zonas cobijadas con la declaratoria de desastre; sin embargo, dentro del expediente judicial no fue acreditado. De otra parte, de la prueba testimonial que reposa en el expediente, se puede inferir con total claridad que la declaratoria de situaci�n de emergencia obedeci� a la necesidad de mitigar el alto riesgo para la vida y seguridad de los habitantes de los municipios aleda�os al volc�n Galeras.

Concluy� el Ministerio P�blico que el actor no logr� desvirtuar la presunci�n de legalidad del Decreto 4106 de 2005 y en ese sentido solicit� a la Sala de Decisi�n que se denieguen las pretensiones de la demanda.

Es competencia de la Secci�n Primera de esta Corporaci�n conocer del presente proceso de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1� del art�culo 128 del C�digo Contencioso Administrativo, sobre la competencia del Consejo de Estado, en �nica instancia, aplicable en virtud de lo dispuesto en el art�culo 308 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, sobre el r�gimen de transici�n y vigencia.

Se solicita en este proceso la nulidad del Decreto 4106 del 15 de noviembre de 2005, �Por el cual se declara la existencia de una situaci�n de desastre en los municipios de Pasto, Nari�o y La Florida, en el Departamento del Nari�o�, expedido por el Presidente de la Rep�blica y el Ministro del Interior y de Justicia.

Con el objetivo de decidir lo que en derecho corresponda, es preciso revisar el contenido de los art�culos 18 y 19 del Decreto 919 de 1989:

�ART�CULO 18. DEFINICI�N DE DESASTRE. Para efectos del presente estatuto, se entiende por desastre el da�o grave o la alteraci�n grave de las condiciones normales de vida en un �rea geogr�fica determinada, causada por fen�menos naturales y por efectos catastr�ficos de la acci�n del hombre en forma accidental, que requiera por ello de la especial atenci�n de los organismos del Estado y de otras entidades de car�cter humanitario o de servicio social.

ART�CULO 19. DECLARATORIA DE SITUACI�N DE DESASTRE. El Presidente de la Rep�blica declarar� mediante Decreto y previo concepto del Comit� Nacional para la Prevenci�n y Atenci�n de Desastres, la existencia de una situaci�n de desastre, y en el mismo acto la clasificar� seg�n su magnitud y efectos, como de car�cter nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital o municipal.

La declaratoria de una situaci�n de desastre podr� producirse hasta tres (3) meses despu�s de haber ocurrido los hechos que la constituyen. De igual manera, mientras no se haya declarado que la situaci�n ha vuelto a la normalidad, el Presidente de la Rep�blica podr� modificar la calificaci�n que le haya dado a la situaci�n de desastre y las disposiciones del r�gimen especial que pueden ser aplicadas.

Producida la declaratoria de situaci�n de desastre se aplicar�n las normas pertinentes propias del r�gimen especial para situaciones de desastre, que el Decreto ordene y espec�ficamente determine. Las autoridades administrativas, seg�n el caso, ejercer�n las competencias que legalmente les correspondan y, en particular, las previstas en las normas del r�gimen especial que se determinen, hasta tanto se disponga que ha retornado la normalidad.� Se destaca

De conformidad con lo dispuesto en los art�culos citados, se advierte que el Presidente de la Rep�blica tiene la facultad de decretar la situaci�n de desastre de una zona determinada, siempre y cuando se cuente con un concepto previo por parte del Comit� Nacional de Prevenci�n y Atenci�n de Desastres.

Ahora bien, revisado el acto administrativo demandado, es importante transcribir algunos de los argumentos citados en el Decreto 4106 de 2005, que sirvieron como fundamento para su expedici�n, de la siguiente manera:

�Que en los municipios de Nari�o, La Florida y Pasto, en el departamento de Nari�o, se est� presentando una alteraci�n grave de las condiciones normales de vida de sus habitantes, causada por la probable erupci�n del Volc�n Galeras, ubicado en su zona de influencia.

Que en el volc�n Galeras se detectaron varios sismos volcano tect�nicos, en los d�as 19, 20, 21, 22, 26 y 27 de agosto, localizados entre 4 y 8 kil�metros respecto a la cima del volc�n, siendo la magnitud mayor 4.6 magnitud local e intensidad IV en la escala de Mercalli para la ciudad de Pasto.

Atendiendo el concepto favorable del Comit� Nacional para la Prevenci�n y Atenci�n de Desastres, se considera necesario tomar las medidas urgentes para prevenir y mitigar la alteraci�n grave de las condiciones normales de vida y los efectos de la posible erupci�n del Volc�n Galeras.�

De acuerdo con los anteriores argumentos, se advierte que la declaratoria de situaci�n de desastre decretada, se fundament� en el concepto emitido por el Comit� Nacional de Prevenci�n y Atenci�n de Desastres, cumpliendo de esta manera los requisitos formales establecidos en el art�culo 19 de la Ley 919 de 1989.

De otra parte, el demandante argument� que el Ministerio del Interior incurri� en una falsa motivaci�n del decreto demandado por considerar que nunca se ha producido un desastre como consecuencia de la actividad del volc�n Galeras y, en consecuencia, no era procedente la declaraci�n de situaci�n de desastre.

Para abordar el an�lisis del cargo de falsa motivaci�n, en primer lugar, la Sala procede a precisar que la motivaci�n de los actos administrativos detenta la mayor relevancia por tratarse de un requisito de su validez, como lo dej� expuesto la jurisprudencia de esta Secci�n, en la sentencia de 11 de julio de 2019, ocasi�n en la cual manifest�:

[�] La motivaci�n constituye, entonces, uno de los elementos esenciales o fundamentos de legalidad del acto administrativo, a tal punto que cuando se pretermite, o cuando se demuestra que las razones que sustentan la decisi�n no son reales, no existen o est�n distorsionadas, se presenta un vicio que lo invalida.

Ahora bien, teniendo en cuenta la presunci�n de legalidad de la cual goza el acto administrativo, concierne a quien pretende desvirtuarlo por la causal de falsa motivaci�n demostrar el vicio en el elemento causal de la decisi�n, es decir, la inexistencia o el error de los antecedentes de hecho y derecho que facultan su expedici�n o, en otras palabras, que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad [�][16].

Tambi�n esta misma Secci�n, mediante sentencia 12 de diciembre de 2019, reiter� lo expresado en pronunciamiento anterior, estableciendo que se configura la falsa motivaci�n de los actos administrativos en los siguientes casos: �cuando i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestaci�n de voluntad de la Administraci�n P�blica; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones enga�osas o simuladas; iii) porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisi�n�[17].

Descendiendo al caso, se proceder� a analizar el testimonio rendido por el se�or Fernando C�rdenas Guerrero, quien, para la fecha de los hechos, se desempe�aba como Presidente de la Seccional Nari�o de la Cruz Roja Colombiana, y que manifest� lo siguiente:

�Con ocasi�n de la ocurrencia de una sucesi�n de eventos eruptivos del volc�n Galeras, que a juicio del Instituto Colombiano de Geolog�a y Miner�a Ingeominas, constitu�an una situaci�n at�pica y grave que podr�a eventualmente poner en peligro la vida y la seguridad de los habitantes de varios municipios ubicados en las faldas del volc�n, particularmente los municipios de Pasto, Nari�o y La Florida que de acuerdo con el concepto t�cnico de Ingeominas podr�an haberse visto afectados con base en el Decreto 919 de 1989 que entonces era la norma vigente sobre el sistema de gesti�n de riesgo, entonces llamado Sistema de Atenci�n y Prevenci�n de Desastres (�) el Decreto dispuso en general que se aplicaran todas las disposiciones previstas en la normativa vigente en orden a minimizar el riesgo y la vulnerabilidad de las personas asentadas en lo que se denomin� la zona de amenaza volc�nica, se dispuso que lo que era entonces el Comit� Regional para la Prevenci�n y Atenci�n en Desastres en Nari�o que ahora se llama Consejo Departamental de Gesti�n de Riesgo, presentara un plan de acci�n para el manejo de la situaci�n de desastres declarada con la asesor�a de lo que entonces era la Direcci�n Nacional de Prevenci�n y Atenci�n de Desastres, plan que de acuerdo con el decreto ser�a de obligatorio cumplimiento para todas las entidades p�blicas y privadas llamadas a ejecutarlo (�) ejecuci�n tomando inicialmente medidas destinadas a prevenir la ocurrencia de alg�n desastre con ocasi�n de la amenaza que en esos d�as el volc�n representaba dado que estaba en plena actividad eruptiva particularmente con la emisi�n de gases, vapor de agua y eventualmente emisi�n de part�culas (�) No obstante la declaratoria de desastre y dada la din�mica propia de un volc�n en actividad, los eventos s�smicos volc�nicos bajaron su intensidad y desde entonces viene repiti�ndose espaciadamente lo que hace que cada vez que un evento se produce y re�ne las caracter�sticas que justifique una evacuaci�n se procede a trasladar a la poblaci�n afectada en la zona de amenaza alta volc�nica que puede cubrir en los tres municipios, alrededor de unas 8000 personas.� Se destaca

Del anterior testimonio se puede advertir que la declaratoria de situaci�n de desastre de los municipios Pasto, Nari�o y La Florida, del Departamento de Nari�o, se fundament� en conceptos t�cnicos expedidos por INGEOMINAS, los cuales consideraron que la actividad volc�nica del Galeras representaba un peligro para la comunidad de los municipios citados. Por lo tanto, el cargo de falsa motivaci�n, se�alado por el demandante no est� llamado a prosperar.

Por otra parte el demandante en los alegatos de conclusi�n, cit� los art�culos 92 y 96 de la Ley 1523 de 2012, por considerar que son aplicables al caso sub examine, que consagran lo siguiente:

�Art�culo 92. Art�culo transitorio: declaratorias anteriores. Todas las zonas del territorio nacional declaradas en situaci�n de desastre o calamidad p�blica, cualquiera fuere su car�cter, antes del 30 de noviembre de 2010, quedan en condiciones de retorno a la normalidad.�

�Art�culo 96. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicaci�n y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial la Ley 46 de 1988 y el Decreto-ley 919 de 1989, con excepci�n de lo dispuesto en el inciso primero del art�culo 70 del Decreto-ley, as� como tambi�n los art�culos 1� inciso primero, 2� y 3� del Decreto 1547 de 1984, modificado por el Decreto-ley 919 de 1989.

De igual manera, der�guense los art�culos 1� y 5� a excepci�n del par�grafo 2�; los art�culos 6�, 7� y 8� del Decreto 4702 de 2010; el art�culo 2� del Decreto 4830 de 2010 y mantendr�n plena vigencia los art�culos 2�, 3�, 4�, 9� y 10 del Decreto-ley 4702 de 2010 y los art�culos 1� y 3� del Decreto-ley 4830 de 2010.

Conservar�n su vigencia los Decretos 4579 y 4580 de 2010 y los Decretos Legislativos expedidos en virtud del Decreto 4580 de 2010.�

Revisada la anterior normatividad se encuent� que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-269 del 12 de mayo de 2015, resolvi� �INAPLICAR POR INCONSTITUCIONAL el art�culo 92 de la Ley 1523 de 2012 para el caso espec�fico del Volc�n Galeras. En este sentido, revivir la declaratoria de desastre sobre la zona de influencia del Volc�n y habilitar los mecanismos jur�dicos especiales de atenci�n, coordinaci�n y asignaci�n presupuestaria que contempla la Ley 1523 de 2012�, con base en estos argumentos:

�El regreso a la normalidad jur�dica del Volc�n Galeras no tuvo asidero f�ctico ni t�cnico. Por el contrario, desconoci� los serios indicios cient�ficos de que la grave amenaza volc�nica persiste en la regi�n, lo que constituye una violaci�n al derecho fundamental a la vida y a una vivienda digna.

Como acertadamente explic� el Servicio Geol�gico Colombiano en su intervenci�n, la calificaci�n del riesgo no obedece a una estimaci�n subjetiva ni caprichosa, sino que es el resultado de una valoraci�n razonable soportada en la evidencia natural y social de la zona de estudio. De esta forma, el riesgo equivale a la conjugaci�n de la amenaza (el volc�n y sus diferentes fen�menos eruptivos), los elementos expuestos (principalmente el ser humano) que est�n residiendo temporal o permanentemente en la zona de influencia del volc�n y sus diferentes condiciones de vulnerabilidad (f�sica, social, funcional, etc.). Se hace entonces indispensable el an�lisis conjunto de estos aspectos para establecer el o los niveles de riesgo a los que puede estar expuesta una poblaci�n dada:

�i. Factor amenazante: Los volcanes se constituyen entonces en el factor amenazante, de origen natural y que dependiendo de sus caracter�sticas pueden generar simult�neamente, diferentes tipos de fen�menos eruptivos, que tienen distintos comportamientos y grados de peligrosidad (ondas explosivas, proyectiles bal�sticos, ca�das de cenizas, flujos pirocl�sticos, flujos de lava, flujos de lodo, sismos). Para conocer esto, es necesario entonces adelantar estudios geol�gicos de detalle, que implican tanto trabajo de campo como de laboratorio, con el fin de establecer si se trata de un volc�n activo, el tipo de volc�n, su grado de explosividad, �reas potencialmente afectables, dotaciones de sus erupciones, para elaborar el mapa geol�gico y posteriormente, con esta informaci�n y el apoyo de modelamiento de algunos de los fen�menos, se realiza el mapa de amenaza volc�nica que zonifica espacialmente las zonas aleda�as al volc�n de acuerdo con los fen�menos esperados.

ii. Elementos expuestos: Se debe entonces entrar a identificar y caracterizar los diferentes elementos expuestos en la zona de influencia volc�nica y elaborar con esta informaci�n, bases de datos detalladas y georreferenciadas. Es importante obtener informaci�n sobre poblaci�n, viviendas, servicios vitales (hospitales, puestos de salud, colegios, estaciones de polic�a, oficinas gubernamentales, etc.), acueductos, v�as, etc., etc. Debido a la diversidad de fen�menos volc�nicos, se puede realizar levantamiento de informaci�n de detalle para algunos de los elementos expuestos fundamentales (por ejemplo hospitales, colegios o sitios de congregaci�n masiva), para realizar evaluaciones de vulnerabilidad ante un determinado fen�meno volc�nico.

iii. Condiciones de vulnerabilidad: Esos elementos expuestos, pueden tener entonces diferentes condiciones de vulnerabilidad, que puede ser f�sica, funcional, social, etc. Evaluar todo esto de manera integral es por supuesto muy complejo y probablemente la vulnerabilidad social puede ser la de mayor complicaci�n por las diferentes visiones o percepciones que pueden tener los seres humanos. La Vulnerabilidad f�sica, por ejemplo es funci�n de la exposici�n y la resistencia. A su vez la exposici�n tiene que ver tanto con la distancia al fen�meno, como con el tiempo. Entre m�s cerca est� al fen�meno eruptivo, mayor vulnerabilidad o entre m�s tiempo permanezca el elemento expuesto al fen�meno, m�s vulnerable es. Por su parte la resistencia, tiene que ver directamente con que tan mitigable o no es un fen�meno dado y por lo tanto hay fen�menos volc�nicos ante los cuales se pueden realizar acciones de intervenci�n que hacen que el elemento sea m�s fuerte o resistente, pero hay otros fen�menos volc�nicos (por ejemplo flujos pirocl�sticos) que son altamente peligrosos donde la medida es simplemente la evacuaci�n o no estar en el momento en que estos fen�menos se presenten ya que la vida peligra. As� entonces si se quiere evaluar por ejemplo la vulnerabilidad f�sica ante ca�da de cenizas (fen�meno volc�nico mitigable), es necesario contar con informaci�n detallada de las estructuras a analizar las cuales se van a someter mediante modelamientos a diferentes espesores de ca�da de ceniza para mirar su respuesta y posible colapso o no�.

Siguiendo lo expuesto, la calificaci�n del riesgo ser�a la suma de las variables descritas anteriormente. Es un proceso complejo de evaluar, por cuanto implica �el apoyo a comunidades y autoridades, de profesionales de diferentes �reas del conocimiento y la b�squeda de espacios amplios de an�lisis y concertaci�n para que los resultados finales sean los deseados�. Adem�s, los volcanes en s� mismos representan un desaf�o may�sculo para su comprensi�n dadas las escalas de tiempo, de vol�menes, de energ�as que manejan y que resultan ser muy diferentes a las que el ser humano est� acostumbrado a ver.

Es en consonancia con los conceptos t�cnicos descritos que deben entenderse las normas relacionadas con la declaraci�n de situaciones de desastre o calamidad p�blica. As� por ejemplo, el Decreto-Ley 919 de 1989 exig�a que el Presidente contara previamente con el concepto del Comit� Nacional para la Prevenci�n y Atenci�n de Desastres, antes de fijar una situaci�n de riesgo o establecer el retorno a la normalidad. En este mismo sentido la Ley 1523 de 2012 incluye una definici�n t�cnica de desastre y calamidad p�blica, la cual contempla tanto los factores amenazantes como las condiciones de vulnerabilidad y exposici�n, y exige una recomendaci�n previa del Consejo Nacional para la Gesti�n del Riesgo.

En su momento, el Decreto 4106 de 2005, por el cual se decret� una situaci�n de desastre en los municipios de Pasto, Nari�o y La Florida, (�)

Con fundamento en ello se expidi� el Decreto 4046 de 2005 que cre� la comisi�n intersectorial para la zona de influencia del Volc�n Galeras, y el Decreto 3905 de 2008, que defini� el objeto y los instrumentos necesarios para la implementaci�n del Plan de Reasentamiento de los habitantes de la Zona de Amenaza Volc�nica Alta, ZAVA, del Volc�n Galeras. Fue as� como se gest� la pol�tica p�blica denominada �Proceso Galeras� orientada a garantizar que el �rea de influencia del Volc�n no volviese a ser habitada, mediante la adquisici�n de predios ubicadas en zonas de alto riesgo volc�nico y la reubicaci�n de sus moradores.�

Conforme a lo resuelto por la Corte Constitucional, se entender�a que el Decreto 4106 de 2005 contin�a vigente, o por lo menos que lo estaba para la �poca de dicha sentencia, y no existe noticia cierta de su derogatoria expresa con posterioridad a esa fecha. De otro lado, dado que, la actividad s�smica del volc�n Galeras es latente y permanente, podr�a considerarse que las condiciones que en su momento llevaron al Presidente de la Rep�blica a declarar la situaci�n de desastre, contin�an presentes en los municipios de Pasto, Nari�o y La Florida del departamento de Nari�o. Sin embargo, es claro que a�n en caso de establecerse que el acto demandado ya no se encuentra vigente, ello en ning�n sentido afectar�a su validez, como tampoco la posibilidad de que esta corporaci�n se pronuncie al respecto, pues seg�n ha se�alado sostenidamente su jurisprudencia, ello es posible y �til a�n respecto de actos derogados, especialmente a prop�sito de los efectos que aqu�llos hubieran producido durante el tiempo que estuvieron vigentes.

En ese contexto, considera la Sala que la parte actora no logr� desvirtuar la presunci�n de legalidad del acto demandado, lo cual llevar� a denegar la pretensi�n de la demanda.

En m�rito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Secci�n Primera, administrando justicia en nombre de la Rep�blica y por autoridad de la Ley,

PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Secretar�a de la Secci�n Primera del Consejo de Estado, que, una vez en firme esta sentencia, archive el expediente, previas las anotaciones a que haya lugar.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue le�da, discutida y aprobada por la Sala en la sesi�n de la fecha.

[3] Decreto No. 919 de 1989 "Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevenci�n y Atenci�n de Desastres"

[4] Ley 46 de 1988 (Noviembre 2) Por la cual se crea y organiza el Sistema Nacional para la Prevenci�n y Atenci�n de desastres, se otorga facultades extraordinarias al Presidente de la Rep�blica, y se dictan otras disposiciones"

[5] La demanda fue radicada el 23 de junio de 2011, folio 67 del cuaderno principal

[16] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Secci�n Primera. Sentencia de 11 de julio de 2019. Rad. 25000-23-24-000-2012-00509-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Vald�s.

[17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Primera. Sentencia de 12 de diciembre de 2019. Rad. 25000-23-24-000-2009-00249-01. C.P. doctor Hernando S�nchez S�nchez.

Fecha Providencia	16/09/2021
Fecha de notificaci�n	16/09/2021