100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030042048SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull11001-03-27-000-2016-00059-00 (22794) 202124/06/2021SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001-03-27-000-2016-00059-00 (22794) __2021_24/06/2021300420712021
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadMINISTERIO DE TRANSPORTEMARÍA PAULA VELOZA ARÉVALO Y OTROSfalse24/06/2021Resolución 0000829 del 24 de febrero de 2016Identificadores10030249142true1375194original30215421Identificadores

Fecha Providencia

24/06/2021

Fecha de notificación

24/06/2021

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Norma demandada:  Resolución 0000829 del 24 de febrero de 2016

Demandante:  MARÍA PAULA VELOZA ARÉVALO Y OTROS

Demandado:  MINISTERIO DE TRANSPORTE


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiuno (2021)

Referencia: NULIDAD SIMPLE

Radicación: 11001-03-27-000-2016-00059-00 (22794)

Demandante: MARÍA PAULA VELOZA ARÉVALO Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE

Temas: Nulidad de la Resolución 0000829 del 24 de febrero de 2016.

Impuesto de Vehículos Automotores - Base gravable

SENTENCIADE ÚNICA INSTANCIA

En ejercicio de la competencia atribuida por el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, corresponde a la Sala decidir sobre la demanda de nulidad interpuesta contra la Resolución 0000829 del 24 de febrero de 2016[1], expedida por el Ministerio de Transporte, “Por la cual se establece la base gravable de los vehículos automotores para la vigencia fiscal 2016 y se deroga la Resolución 5358 de 2015”.

DEMANDA

María Paula Veloza Arévalo, Adriana Paola Bautista Vanegas y Nicolás Alberto Correa González, solicitaron la nulidad de la Resolución 0000829 de 2016, por la presunta violación de los principios de legalidad e irretroactividad tributaria.

Invocaron como normas violadas los artículos 4, 338 [inc. 3] y 363 de la Constitución Política[2]. El concepto de violación se sintetiza como sigue[3]:

Adujeron que la información relacionada con los diferentes impuestos debe reportarse dentro del periodo fiscal del respectivo tributo y que, tratándose del impuesto de vehículos, dicho periodo comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre del mismo año, sin que después de esa fecha puedan asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra.

Señalaron que el plazo para que las entidades territoriales publiquen la base gravable del impuesto, conforme a la regulación expedida por el Ministerio de Hacienda (corresponde al Ministerio de Transporte), vence el 31 de diciembre de cada año, y que la falta de publicación de la base gravable de dicho impuesto dentro del término establecido para hacerlo impide que aquella se renueve. Anotaron que esa circunstancia afecta al acto demandado por haber entrado a regir el 23 de febrero de 2016 y que pretender su vigencia para el mismo año vulnera el principio de legalidad y, consiguientemente, la primacía de la voluntad popular.

Expresaron que los tributos sólo pueden ser impuestos por los organismos de representación popular, pero respetando la seguridad que debe asistir a los colombianos respecto de las obligaciones tributarias a su cargo. Para ello, el legislador debe determinar claramente los elementos del tributo, lo cual evita actos arbitrarios de las autoridades recaudadoras en el cobro de contribuciones imprevisibles.

Destacaron que las leyes que reglamentan tributos de periodo no pueden aplicarse retroactivamente, sino a partir del periodo siguiente a cuando aquellas comienzan a regir; que los efectos retroactivos se contraponen al efecto general e inmediato de los actos administrativos, puesto que éstos sólo rigen hacia el futuro; que la resolución demandada contraría la normativa constitucional porque otorga efectos desde el 1 de enero de 2016, sin conllevar efectos favorables para los contribuyentes, desconociendo los derechos consolidados por la Resolución 5358 de 2015; y que las normas que modifican elementos como la base gravable del impuesto establecido anualmente, no pueden aplicarse hacia el pasado, porque dejarían al contribuyente en incertidumbre y quebrantarían la seguridad jurídica.

CONTESTACIÓN DEL DEMANDADO

El Ministerio de Transporte[4] se opuso a las pretensiones de la demanda, precisando que el acto acusado fue expedido para acoger el Auto del 15 de febrero de 2016, que suspendió provisionalmente la Resolución 5358 de 2015, en el proceso judicial 11001032700020160000800, y que, independientemente del curso del proceso, instó al ministerio a emitir una resolución que fijara de nuevo la base gravable del impuesto de vehículos, porque el plazo legal para tal efecto no era preclusivo, sin que la suspensión provisional decretada limitara la competencia atribuida a tal entidad para hacer dicha fijación, a través de una nueva resolución motivada y correctora de cualquier desfase e imperfección de las tablas en relación con cierto rango y clases de vehículos.

Indicó que dicha resolución se expidió en ejercicio de la competencia funcional del Ministerio de Transporte, sin disponer ninguna modificación al periodo de causación del impuesto; aplicó el principio de favorabilidad tributaria para beneficiar a los contribuyentes del impuesto de vehículos e invocó una motivación ampliada que justifica los avalúos constitutivos de la base gravable del impuesto.

Adujo que, según estudios sobre la materia en el marco de la jurisprudencia constitucional, la ley tributaria puede aplicarse retroactivamente cuando de ella no se deriven perjuicios económicos para los contribuyentes o cuando contenga disposiciones que les resulten más favorables, incluso para la consecución del bien común, según razones políticas, económicas, sociales o de convivencia que pueden sacrificar la percepción del mayor ingreso. Si no existen perjuicios y la ley nueva es más favorable o el interés de la colectividad amerita los cambios, los regímenes tributarios pueden modificarse.

Señaló que en los impuestos de periodo el legislador tiene por verificado el hecho imponible en el último instante de aquél dentro del cual se computan los hechos económicos, y que las modificaciones legislativas durante el curso del periodo pueden ser válidas, de modo que durante el mismo no puede hablarse de derechos adquiridos, pues mientras ese periodo no ha terminado de transcurrir la ley puede variar la cuota o los elementos del impuesto; y si esa variación implica rebajar o suprimir un tributo, establecer una exoneración o prorrogar la que hubiere vencido, no existe ningún principio que impida renunciar a aquél ni que dote de sentido el continuar gravando al sujeto pasivo después de esa supresión, exoneración o prórroga que, como tal, opera en beneficio de dicho sujeto.

Indicó que la prohibición de retroactividad de las leyes tributarias se dirige a impedir que las nuevas regulaciones aumenten las cargas para periodos vencidos o en curso, de modo que el contribuyente puede confiar en que el régimen general del impuesto de periodo se mantenga inalterado. Así, si la nueva ley entra a regir antes de que se consolide el impuesto, pero dentro de su periodo interno, la modificación del régimen regirá para el periodo siguiente, salvo que disminuya la carga tributaria del contribuyente.

Advirtió que, desde la perspectiva del derecho comparado, Colombia integra el grupo de países que reconocen implícitamente la retroactividad al establecer la prohibición sólo para leyes perjudiciales o restrictivas de derechos individuales. Y que las leyes que imponen o agravan la carga impositiva en función de una capacidad contributiva inexistente por ocurrencia del hecho generador en el pasado, serían arbitrariamente injustas e inconstitucionales, pero si la desgravan o disminuyen, la aplicación de la ley antigua tendría que restringirse a pesar de que permitiera un mayor gravamen, y la nueva ley más favorable se aplicaría retroactivamente. El principio de irretroactividad no es absoluto ni puede pugnar con la necesidad de cambios normativos benéficos para el contribuyente.

Anotó que la resolución demandada comenzó a regir a partir de la fecha de su publicación y que su favorabilidad se constata, además, en que admitió que el eventual saldo a favor generado para los contribuyentes que hubieren cancelado el impuesto correspondiente a la vigencia 2016 conforme a la Resolución 5358 de 2015, podía descontarse del impuesto de 2017 o solicitarse la devolución del mismo.

Sostuvo que la resolución demandada se fundamentó en las Leyes 488 y 489 de 1998, la jurisprudencia y la doctrina vigentes, y tuvo en cuenta estudios y análisis de mercado realizados desde el año 2015, según el índice de precios al consumidor y los principios de equidad y justicia tributaria. Estimó que dicho acto es más favorable para el contribuyente del impuesto de vehículos automotores; que el término de expedición previsto en la primera de las leyes mencionadas, no es preclusivo ni fue vulnerado; y que el Ministerio de Transporte mantuvo la competencia para esa expedición.

Afirmó que, ante el deber de definir el valor comercial de los vehículos gravables en el año 2016, el ministerio contó con la debida consultoría que le ofrecía un modelo matemático de mercado de vehículos usados y con la información sobre los factores determinantes del valor comercial de dichos vehículos en revistas especializadas, internet y mercado automotriz, como líneas, marcas, cilindraje y referencia, puesto que tales variables permitían determinar con mayor precisión la línea de cambio de valores en el tiempo según la devaluación de la moneda, la depreciación aplicable y el comportamiento del mercado en el año 2015. A ello se integraron estudios elaborados por peritos encargados de analizar los diversos factores.

Explicó que al ministerio le correspondía determinar los parámetros para el avalúo comercial de los vehículos automotores en el año 2016, a través de la modelación matemática del mercado de los vehículos usados, en el marco del contrato de “estudios, asistencia técnica y jurídica para el análisis del sistema de recolección de datos e información del sector transporte terrestre” de la etapa de inversión, e incluida en el plan de adquisiciones de la entidad y correspondiente al proyecto BPIN0011095410000 “IMPLEMENTACIÓN DE UN SISTEMA DE RECOLECCIÓN DE DATOS PARA EL TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR”, de manera que las disposiciones del acto acusado no fueron producto del error ni de la improvisación.

Destacó el soporte legal del acto demandado y su finalidad recaudatoria con destino a los entes territoriales, en pro del interés público de sus comunidades y con respeto a los principios de progresividad, equidad y justicia en la determinación metodológica de la base gravable del impuesto de vehículos; resaltando que en él no se establecieron nuevos avalúos comerciales, sino que se ajustaron las tablas iniciales en los casos particulares que lo ameritaban. Además, el ministerio diseñó un aplicativo web para que los usuarios pudieran consultar la base gravable de cada vehículo, con el cual los importadores, fabricantes y ensambladores podían registrar las nuevas líneas que entraban al mercado.

Detalló que un modelo podía tener registrada una línea estándar, pero que en circulación podían estar tanto los vehículos de esa línea, como de otras no incluidas en los listados de las secretarías de hacienda y con características superiores, mejores condiciones técnicas, mayor precio y avalúo comercial, y beneficiadas con impuestos menores a los de los vehículos registrados. Por tanto, el acto que estableció la base gravable bajo el estudio técnico matemático realizado en el 2015 no quebranta la Constitución ni la ley.

Estimó que la resolución demandada, como acto administrativo que establece la base gravable de los vehículos automotores, no transgrede la fecha de causación del impuesto ni las normas superiores invocadas en la demanda. Tampoco configura las causales de nulidad simple establecidas en el ordenamiento legal y es válida porque, a través del mismo, el Ministerio de Transporte sólo ejerció la facultad de estructurar los valores comerciales reales de los vehículos en Colombia, procurando la efectiva realización de la ley.

AUDIENCIA INICIAL

El 23 de enero de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011[5]. En dicha diligencia se advirtió la improcedencia de la conciliación en razón del medio de control público ejercido y la inexistencia de irregularidades y excepciones previas o medidas cautelares que debieran resolverse.

Asimismo, el litigio se fijó respecto del estudio de legalidad de la resolución demandada y, concretamente, en establecer si vulneró el principio de legalidad tributaria por expedición extemporánea para regular la base gravable del impuesto sobre vehículos del año gravable 2016, y si transgredió el principio de irretroactividad tributaria.

Igualmente, se ordenó tener como pruebas las aportadas con la demanda y el escrito de contestación a la misma. Asimismo, se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

El Ministerio de Transporte reiteró los argumentos de sus escritos de contestación[6], insistiendo en que el sustento de la resolución acusada se ajusta al ordenamiento jurídico y a la jurisprudencia sobre la materia; se expidió conforme a las facultades legales de la entidad demandada y dentro de los parámetros fijados por el Auto del 15 de febrero de 2016; cuenta con una motivación que justifica la ampliación metodológica sobre los avalúos dispuestos en forma ajustada a derecho y más beneficiosa para los contribuyentes; incorpora las correcciones necesarias y pertinentes frente a posibles inconsistencias; y fue debidamente publicada.

Manifestó que frente a la derogatoria de la Resolución 5358 de 2015, era legalmente justificado, necesario e indispensable expedir la Resolución 0000829 de 2016, para que las administraciones territoriales pudieran hacer efectivo el cobro del impuesto en ese año y no quedaran en un limbo jurídico.

El Ministerio Público solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda[7]. Al efecto, anotó que el hecho generador del impuesto sobre vehículos automotores debe verificarse el 1º de enero de cada año y que en el caso de vehículos nuevos el impuesto se causa en la fecha de solicitud de la inscripción en el registro terrestre automotor.

Expuso que la base gravable de dicho impuesto está constituida por el valor comercial de los vehículos gravados establecido anualmente mediante resolución expedida en el mes de noviembre del año inmediatamente anterior al gravable, plazo que no extingue la facultad asignada al Ministerio de Transporte para determinarla, ni es perentorio. El elemento de cuantificación del hecho generador del tributo no es un factor para establecer la causación del impuesto, de acuerdo con las fluctuaciones en los valores de los activos gravados y el carácter técnico de los mismos.

La base prevista en el acto demandado fue establecida con posterioridad al momento de la causación del impuesto de vehículos de 2016, pero se determinó con antelación a la exigibilidad de la resolución acusada. No quebrantó el principio de irretroactividad de la ley tributaria, porque no dio origen a una imposición inexistente al momento de la causación, sino que fijó la base para la imposición del tributo aplicable a los contribuyentes que cumplieron el hecho generador a 1º de enero de 2016, y esa determinación puede ocurrir en momento posterior a la causación pero anterior a la exigibilidad.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

En los términos de la fijación del litigio corresponde a la Sala establecer la legalidad de la Resolución 0000829 del 24 de febrero de 2016, expedida por la Ministra de Transporte, en cuanto estableció la base gravable del impuesto sobre vehículos automotores para el año 2016, en el mes de febrero de la misma anualidad.

Según los demandantes, el acto acusado vulnera los principios de legalidad e irretroactividad de la ley tributaria, dado que afecta un impuesto de periodo, causado el 1º de enero de 2016, cuya normativa reguladora sólo puede comenzar a aplicarse en la vigencia fiscal siguiente a cuando ella empieza regir.

El demandado, por su parte, clarificó que la resolución acusada se expidió en atención a una providencia judicial, apoyándose en una motivación adecuada y suficiente para soportar disposiciones más favorables para los contribuyentes y en beneficio del interés general; y limitándose a ajustar las tablas de avalúos comerciales dispuestas por la Resolución 5358 de 2015, en los casos particulares que lo ameritaban, para así garantizar una tributación concordante con las características, condiciones, precios y avalúos de los vehículos gravados; con base en estudios técnicos de mercado del año 2015 y en fórmulas matemáticas previamente diseñadas.

El problema jurídico planteado se analizará en el siguiente orden:

El impuesto sobre vehículos automotores fue creado por la Ley 488 de 1998 [138], como un tributo sustitutivo de los impuestos de timbre nacional sobre vehículos automotores, de circulación y tránsito y del unificado de vehículos del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, al que se le permitió mantener la tributación que hubiere dispuesto sobre los vehículos de servicio público establecidos antes de entrar a regir dicha ley.

Se trata de un impuesto autónomo, directo y de periodo anual, con recursos destinados a las entidades territoriales enunciadas en el artículo 139 ib. (municipios, distritos, departamentos y Distrito Capital de Santafé de Bogotá)[8], encargadas de administrarlo; que grava la propiedad y posesión de los vehículos automotores nuevos[9], usados e internados temporalmente al territorio nacional[10], salvo los señalados en el artículo 141 ejusdem[11]; que se encuentra a cargo de los propietarios o poseedores de dichos vehículos y que se causa el 1° de enero de cada año, excepto en el caso de los vehículos automotores nuevos, para los cuales la ley previó la causación en la fecha de la solicitud de inscripción en el registro terrestre automotor, correspondiente con la fecha de la factura de venta, o en la fecha de la solicitud de internación[12].

Concordantemente con las reglas de causación, el impuesto de vehículos automotores debe declararse y pagarse anualmente, ante los departamentos o el Distrito Capital, dependiendo de dónde se encuentre matriculado el respectivo vehículo; así como dentro de los plazos y ante las instituciones financieras que señalen tales entes territoriales, utilizando para ello los formularios prescritos por el artículo 146 de la Ley 488 de 1998, modificado por el artículo 106 de la Ley 633 de 2000.

De manera diferencial para los tipos de vehículos gravados, el artículo 143 de la referida Ley 488, reguló la base gravable del impuesto para unos y otros[13].

Así, los vehículos usados e internados temporalmente quedaron sujetos a la regla general según la cual la base gravable corresponde al valor comercial[14] de los vehículos gravados, establecido por el Ministerio de Transporte mediante resolución expedida en el mes de noviembre del año inmediatamente anterior al gravable. Y, en caso de que esos vehículos no figuren en la resolución expedida por dicho ministerio, el valor comercial para la declaración y el pago del impuesto será el del vehículo automotor incluido, que más se asimile en sus características.

Tratándose de los vehículos que entran en circulación por primera vez, la base gravable se constituye por el valor total registrado en la factura de venta, o, si se trata de importación directa por el usuario propietario o poseedor, por el valor total registrado en la declaración de importación.

Ahora bien, la Resolución 0000829 del 24 de febrero de 2016, demandada en el sub lite, estableció la base gravable de los vehículos automotores para la vigencia fiscal del mismo año. Contra dicho acto se ejerció el medio de control de simple nulidad ante esta Sección, a través de demandas tramitadas dentro de los procesos con radicado interno 22479 y 22549, fundamentadas en cargos de nulidad sustancialmente idénticos a los planteados por los demandantes del presente proceso y concretados en la violación del principio de irretroactividad de la ley tributaria, en el marco de los impuestos de periodo, habida cuenta de que dicha resolución se expidió en el curso de la misma vigencia fiscal que afecta (2016), no obstante que el impuesto de vehículos cuya base gravable regula, se causó el 1º de enero de ese año, con periodicidad anual.

Por Auto del 24 de noviembre de 2017[15] se ordenó la acumulación de dichos procesos (22479 y 22549), decididos conjuntamente en sentido denegatorio, mediante sentencia del 20 de mayo de 2021[16], por ausencia de razones que desvirtuaran la presunción de legalidad que ampara a la resolución acusada.

Dicho fallo constató que la base gravable de los vehículos automotores para la vigencia 2016, había sido inicialmente dispuesta por la Resolución 5358 de 2015, cuya nulidad se había demandado ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado y fue objeto de la suspensión provisional y preventiva decretada por el Auto del 15 de febrero de 2016[17], a título de medida cautelar de urgencia; para la cual dicha providencia ordenó a la Ministra de Transporte «asegurar el cumplimiento de esta orden judicial, mediante las respectivas órdenes, instrucciones y demás medidas pertinentes para ese cometido». Y advirtió, al mismo tiempo, que «el Ministerio de Transporte conservaría sus competencias para cumplir lo ordenado por el artículo 143 de la Ley 488 de 1998 para el año 2016, en los términos expuestos en la parte considerativa de esta providencia».

Sobre el alcance de tal advertencia, la parte considerativa del auto precisó que «la suspensión de la Resolución 5358 no significará, de ninguna manera, un límite a la competencia del Ministerio de Transporte para fijar de nuevo esa base gravable en otra resolución en la que se cumpla a cabalidad la carga de motivación e incluso se corrija, si es del caso, los desfases e imperfecciones de las tablas en relación con cierto rango y clase de vehículos»; aclarando que el plazo conferido por el artículo 143 de la Ley 488 de 1998 no era preclusivo sino perentorio[18], y que nada obstaba para que, a falta de la base gravable fijada en la Resolución 5358, cuyos efectos se suspendieron, se pudiera expedir una nueva con las correcciones mencionadas.

En atención a lo anterior, el Ministerio de Transporte expidió la Resolución 0000829 del 24 de febrero de 2016[19], por la cual estableció la Base Gravable de los Vehi´culos Automotores para dicha vigencia fiscal (2016) y derogó la Resolucio´n 5358 de 2015.

El 17 de marzo de 2016, considerando la derogatoria mencionada, la Sala de la Sección Cuarta, en sede del recurso de súplica, revocó la medida cautelar de urgencia decretada[20] y, en su lugar, negó la suspensión provisional de la Resolución 5358 del 30 de noviembre de 2015, porque ésta había desaparecido del ordenamiento jurídico y dejado de producir efectos jurídicos; de modo que, por sustracción de materia, la medida ordenada carecía de sentido.

Seguido el procedimiento correspondiente, el 23 de febrero de 2017 se realizó la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, dentro de la cual el magistrado sustanciador[21] declaró probada la excepción de inepta demanda, por carencia de objeto asociada a la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 5358 del 30 de noviembre de 2015 que, según se dijo, no produjo mayores efectos jurídicos[22]; en consecuencia, dispuso la terminación del proceso de nulidad iniciado contra dicha resolución, resaltando la inoperancia e ineficacia del control judicial contra actos que desaparecen del ordenamiento jurídico por derogatoria o revocatoria o por alguna sentencia que declara la invalidez de la norma fundamento del mismo.

El 4 de octubre de 2018, la Sala de la Sección Cuarta confirmó la anterior decisión[23], al resolver el recurso de súplica interpuesto en su contra, en el entendido de que éste no formulaba reparo concreto contra las razones que sustentaron la decisión impugnada, esto es, la inepta demanda por carencia de objeto, sino que se había limitado a cuestionar el acto mismo de la derogatoria.

Tales verificaciones, en todo pertinentes para entender el contexto de la Resolución 0000829 del 24 de febrero de 2016, igualmente demandada en el sub lite, condujeron a la Sala a realizar los siguientes razonamientos:

El marco constitucional de aplicación temporal de normas que regulan impuestos de periodo se encuentra en el artículo 338 de la CP, norma que, en el contexto del principio de reserva de ley de los tributos[24], dispuso que “las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” (inc. 3º).

Dicha disposición constitucional, en principio, muestra una forma de irretroactividad de la ley, concordante con el principio del artículo 363 ib., dirigida a salvaguardar las situaciones fiscales en curso al momento de iniciarse la vigencia de la nueva norma, y a la cual la Corte Constitucional se ha referido en diferentes ocasiones precisando que,

«siuna norma beneficia al contribuyente, evitando que se aumenten sus cargas, en forma general, por razones de justicia y equidad, sí puede aplicarse en el mismo período en que entra en vigencia, comoquieraque el mandato del inciso tercero del artículo 338 de la CP sólo se dirige a impedir que se aumenten las cargas de dicho obligado, de modo que el Estado no pueda modificar la tributación con efectos retroactivos, en perjuicio de los contribuyentes de buena fe.»; y que «la aplicación del principio de irretroactividad no podía ser absoluta tratándose de modificaciones benéficas al contribuyente y que tuvieren un carácter garantista.»[25]

Sin perjuicio de tales lineamientos, la Sección[26] ha apuntado que el principio constitucional de reserva de ley tributaria, expresión del principio de representación popular y forma material del de predeterminación de los tributos, así como los postulados de distribución de las cargas públicas, sostenibilidad fiscal y separación de poderes, y la trascendencia social y económica de las razones que orientan las políticas fiscales sobre regulación de tributos de periodo, permiten resaltar que el llamado a determinar los efectos en el tiempo de ese tipo de regulaciones es el legislador, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 150 [12] de la CP, en concordancia con el artículo 11 del CC[27].

Y que, tratándose de situaciones jurídicas no consolidadas en impuestos de periodo, es dable la aplicación de normas tributarias benéficas para el contribuyente, en forma inmediata, si así lo establece el legislador. En sentido contrario, si el legislador no lo prevé, se aplica el principio general de irretroactividad de la ley en materia tributaria respecto de impuestos de periodo.

Ahora bien, la Resolución 0000829 del 24 de febrero de 2016 regula uno de los elementos sustanciales del impuesto de vehículos automotores, esto es, de un gravamen de periodo que, de acuerdo con el artículo 144 de la Ley 488 de 1998, se causó el 1º de enero de 2016. Si bien se trata de una regulación administrativa expedida un poco más de un mes después de la causación legal, no por ello se afecta de la invalidez asociada a la violación del principio de irretroactividad de las leyes tributarias, según pasa a explicarse:

Por regla general, los actos administrativos producen efectos hacia el futuro. Sin embargo, existen circunstancias especiales, puntuales y enteramente válidas, frente a las cuales tales efectos pueden surtirse hacia el pasado[28]. Ello ocurre cuando, verbi gracia, el mismo acto así lo dispone, bajo sustentos fácticos y jurídicos suficientes que legitimen en el pretérito lo que ha resuelto; o cuando implica situaciones más favorables para su destinatario y los derechos de éstos se preservan sin lesión alguna; o cuando el acto se modifica por cuenta de alguna aclaración, corrección material o rectificación, saneamiento o ratificación, conversión o sustitución del acto o, yendo más allá, en los supuestos de nulidad, cuando la jurisdicción de lo contencioso administrativo estatuye disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, modificándolas o reformándolas (CPACA, art. 187 inc. 3).

A la hora de examinar la eficacia de la decisión administrativa, la teoría del acto admite que aquellos dictados en sustitución de otros anulados en tanto decisión del juez natural de la legalidad, puedan tener eficacia retroactiva dentro del sistema presidido por los principios de legalidad y seguridad jurídica. Los efectos del acto sustitutivo pueden retrotraerse cuando los supuestos fácticos que lo justifican existen desde la fecha a la que se remontan, sin haber lesionado derechos o intereses legítimos de terceros afectados[29].

En ese escenario, los actos que tienen por objeto restablecer las situaciones jurídicas de conformidad con los parámetros definidos por las autoridades judiciales en el marco de los efectos obligatorios y aplicativos de las providencias que aquellas profieren, vienen a ser una consecuencia directa de tales efectos restablecedores de las situaciones jurídicas surgidas en la forma que hubieren tenido si el acto no se hubiere expedido y, por su propia ontología, ese restablecimiento o reformulación de situaciones sólo puede darse cuando el acto tiene un efecto retroactivo.

Como se ha dicho, la Resolución 0000829 de 2016 fue expedida con ocasión de la medida de urgencia decretada por el Auto del 15 de febrero de 2016, que instó a la titular de la cartera ministerial para asegurar el cumplimiento de la orden judicial de suspensión provisional y preventiva de la Resolución 5358 de 2015 “mediante las respectivas órdenes, instrucciones y demás medidas pertinentes para ese cometido”, advirtiendo que “conservaría sus competencias para cumplir lo ordenado por el artículo 143 de la Ley 488 de 1998 para el año 2016, en los términos expuestos en la parte considerativa de esta providencia”. Concordantemente, la providencia previó que la orden de suspensión no limitaba la competencia del ministerio “para fijar de nuevo la base gravable en otra resolución”.

En el contexto de la medida de urgencia, la suspensión de la Resolución 5358 de 2015 constituyó la cesación de los efectos de un acto ilegal bajo la apariencia de buen derecho implícita en el principio fumus boni iuris y considerada por el juez encargado de examinar su legalidad y de proveer sobre la cautela solicitada, de acuerdo con estudios de ponderación de intereses ante la inquebrantable pretensión de justicia, en el marco de la facultad legal conferida por los artículos 229 y 231 del CPACA[30]. Pero, dado que ese ejercicio ponderativo no podía excusar, extinguir o, en últimas, sacrificar las obligaciones tributarias consolidadas desde el 1 de enero de 2016 frente a la preexistencia de hechos generadores del impuesto, en tanto que ello afectaría el interés público que asiste al Estado en la debida y oportuna tributación de quienes incurren en tales hechos, la misma providencia dispuso el mecanismo a implementar para salvaguardar dicho interés, consistente en la expedición de una nueva resolución sobre la misma materia regulada por la suspendida, a modo de, si se quiere, acto sustituto ante la pérdida de efectos del suspendido[31], pero dentro de los parámetros de motivación que lo harían eficaz y exigible, sin más condicionamientos a observar.

La forma como se ordenó emitir el acto administrativo sustituto al que se reduce el mecanismo señalado, no implica restricción alguna sobre la eventual derogatoria expresa del acto sustituido que, en todo caso, tampoco vicia la validez del mismo, porque el propio hecho de la sustitución vía nueva resolución motivada, lo deja desprovisto de vigencia al momento de que ésta se expida.

De acuerdo con los señalamientos anteriores, la Sala estimó que «la Resolución 0000829 del 24 de febrero de 2016 fue el medio utilizado por la autoridad ejecutiva para cumplir la orden judicial del 15 de febrero del mismo año, con la prontitud y eficacia connaturales a la medida de urgencia que se adoptó[32], para efecto de salvaguardar la debida motivación de la resolución prevista en el artículo 143 de la Ley 488 de 1998; y, desde esa perspectiva, es producto de una circunstancia concreta y especial de habilitación judicial para subsanar el defecto en la formación de la Resolución 5358 de 2015, sin alterar la materia regulada por la misma ni, menos aún, la causación legal del impuesto de vehículos automotores el 1 de enero de 2016, ante la propiedad o posesión de vehículos gravados a esa fecha.

De cara a lo analizado, concluye la Sala que la Resolución 0000829 de 2016 se encuentra legitimada por el pronunciamiento del juez natural del juicio de legalidad; por el principio de obligatoriedad de las providencias judiciales, al tenor del artículo 234 del CPACA[33] e independientemente de la impugnación

delAuto del 15 de febrero de 2016[34]; por el principio constitucional de contribución con las cargas públicas [CP, Art. 95], ante la configuración de hechos generadores del impuesto y, por supuesto, por el interés general que recae sobre la función recaudadora para satisfacer los gastos e inversiones del Estado y que respecto del impuesto de vehículos automotores corresponden al nivel territorial, en tanto renta cedida a Departamentos, Municipios y Distritos».

Más allá de lo anterior, como se expresó en la citada sentencia del 20 de mayo de 2021, la Resolución 0000829 de 2016 regla un elemento con regulación preexistente desde el año 2015, y que, según lo aduce el Ministerio de Transporte sin que las pruebas aportadas por la contraparte lo demeritaran, se limitó a ajustar las tablas de avalúos comerciales de acuerdo con las específicas características técnico mecánicas de los vehículos gravados, en salvaguarda de los principios de justicia y equidad tributaria, dado que el valor comercial que venía tomándose como base gravable no reflejaba la realidad del mercado, según lo pone de presente la motivación técnica y metodológica presentada en la parte considerativa de dicha resolución.

En los términos del artículo 189 del CPACA[35], la sentencia denegatoria del 20 de mayo de 2021, algunos de cuyos apartes acaban de citarse, tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes, con efectos absolutos y oponibles a todos[36], en relación con la causa petendi juzgada, esto es, la nulidad de la Resolución 0000829 de 2016 por violación del principio de irretroactividad de la ley tributaria de cara a la vigencia fiscal afectada por dicho acto administrativo, máxime cuando el impuesto de vehículos no resulta de hechos continuados durante el periodo determinado al que alude el inciso tercero del artículo 338 de la CP para efectos del principio mencionado, sino de un hecho material concreto (la propiedad o posesión del automotor a primero de enero de cada año) respecto del cual se configura una obligación tributaria autónoma de causación periódica que, como tal, difiere del concepto de impuesto de periodo.

Por tanto, como dicha causa es sustancialmente coincidente con la ventilada en el presente medio de control, se declarará probada de oficio la excepción de cosa juzgada respecto del acto acusado y, en consecuencia, se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia del 20 de mayo de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el expediente acumulado 22479.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

  1. DECLARAR probada de oficio la excepción de cosa juzgada respecto de la pretensión de nulidad de la Resolución 0000829 del 24 de febrero de 2016, expedida por el Ministerio de Transporte y, en consecuencia, estarse a lo resuelto en la sentencia del 20 de mayo de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el expediente acumulado 22479.

  1. No se condena en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA

Presidente

(Firmadoelectrónicamente)

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

(Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLAGUTIÉRREZ ARGÜELLO

Salva voto

(Firmadoelectrónicamente)

JULIO ROBERTO PIZARODRÍGUEZ


[1] Fls. 6 a 15, c. 1

[2] Fls. 2 a 3, c. 1

[3] Fls. 3 a 5, c. 1

[4] Fls. 34 a 71, c. 1

[5] 5 Fls. 32.a 36, c. 2

[6] Fls. 41 a 71, c. 2

[7] Fls. 39 a 40, c. 2

[8] La Sentencia C-720 de 1999 precisó que el impuesto de vehículos es una renta nacional cedida a los Departamentos, Distritos y Municipios, en proporción a lo recaudado en sus respectivas jurisdicciones, y cuyo perfeccionamiento no requiere acto alguno de los Concejos Municipales ni de las Asambleas Departamentales. Y las sentencias C-1320 de 2000 y C-532 de 2005 reconocieron en dicho impuesto una forma de participación de los municipios en las rentas nacionales, porque la Ley 488 de 1998 prevé que el 150% del recaudo debe transferirse a los municipios.

[9] Para los efectos del impuesto se consideran nuevos los vehículos que entran en circulación por primera vez en el territorio nacional

(Ley 488 de 1988 [141, par. 1]

[10] En la internación temporal la autoridad aduanera exige, antes de expedir la autorización, que el interesado acredite la declaración y pago del impuesto ante la jurisdicción correspondiente por el tiempo solicitado. Para esos efectos la fracción de mes se toma como mes completo. De la misma manera se procede para las renovaciones de las autorizaciones de internación temporal. (Ley 488 de 1988 [141, par. 2])

[11] Bicicletas, motonetas, y motocicletas con motor hasta de 125 c.c. de cilindrada; tractores para trabajo agrícola, trilladoras y demás maquinaria agrícola; tractores sobre oruga, cargadores, mototrillas, compactadoras, motoniveladoras y maquinaria similar de construcción de vías públicas; vehículos y maquinaria de uso industrial que por sus características no estén destinados a transitar por las vías de uso público o privadas abiertas al público; vehículos de transporte público de pasajeros y de carga.

[12] Ley 488 de 1998, arts. 140, 141, 142 y 144.

[13] “Base gravable. Está constituida por el valor comercial de los vehículos gravados, establecido anualmente mediante resolución expedida en el mes de noviembre del año inmediatamente anterior al gravable, por el Ministerio de Transporte. Para los vehículos que entran en circulación por primera vez, la base gravable está constituida por el valor total registrado en la factura de venta, o cuando son importados directamente por el usuario propietario o poseedor, por el valor total registrado en la declaración de importación.”

[14] Acorde con dicho valor, las tarifas aplicables para los vehículos gravados operan entre los rangos establecidos en el artículo 145 íb., con valores reajustables anualmente por el Gobierno Nacional y, en el caso de vehículos nuevos, el impuesto se liquida en proporción al número de meses que reste del respectivo año gravable, tomando la fracción de mes como mes completo, y el pago del impuesto como requisito inicial para la inscripción inicial en el registro terrestre automotor.

[15] C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

[16] C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto

[17] Exp. 22328, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

[18] Huelga decir que los plazos son de dos categorías: los preclusivos cuyo vencimiento implica la pérdida de oportunidad para ejercer una competencia, facultad o derecho. Los perentorios, en cambio, más bien aceleran o tienen como fin agilizar la toma de decisiones o el ejercicio de facultades o derechos. CE, S4, sentencia del 29 de octubre de 2009, Exp. 16482.

[19] Entre las consideraciones de dicha resolución se apuntó “Que el Consejo de Estado mediante auto de fecha 15 de febrero de 2016, profirió la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 5358 de 2015 e invitó al Ministerio de Transporte a que independientemente del curso del proceso, emita una resolución que fije de nuevo la base gravable ya que el plazo conferido por la ley no es preclusivo sino perentorio y nada obsta para que se pueda ejercer la competencia definida en la Ley 488 de 1998. Que conforme a todo lo anterior, el Ministerio de Transporte encuentra procedente emitir una nueva base gravable de los vehículos automotores para el an~o 2016 y en consecuencia procedera´ a la derogatoria de la Resolución 5358 de 2015.”

[20] C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia

[21] Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

[22] Esto por cuanto los calendarios tributarios de varias entidades territoriales fijaban el plazo para pagar el impuesto de vehículos automotores en meses posteriores a la derogatoria de la Resolución 5358 del 2015.

[23] C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

[24] Acorde con el mismo, la ley y, en especiales casos, las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales, deben determinar los elementos de los tributos conforme al aforismo “nullum tributum sine lege” que, a su vez, corresponde con la máxima según la cual no hay tributo sin representación, como expresión de los Estados organizados en forma de repúblicas democráticas, participativas y pluralistas, que encuentran en el órgano de representación popular una fuente legítima de poder que evita abusos impositivos por parte de las autoridades administrativas.

[25] C-527 de 1996, M. P. Jorge Arango Mejía, que examinó la constitucionalidad del artículo 87 de la Ley 223 de 1995, modificatorio del artículo 249 del ET; y C-578 de 2011, M. P. Juan Carlos Henao Pérez, que hizo lo mismo respecto del artículo 8 de la Ley 1430 de 2010. Asimismo, la Sentencias C-686 de 2011 analizó la entrada en vigencia de artículo 16 de la Ley 1429 de 2010, señalando que el beneficio tributario establecido en dicha norma podía aplicarse en el mismo periodo de su entrada en vigencia sin implicar retroactividad de la ley, porque en tributos de periodo cuyos hechos económicos gravados no se han consolidado se configuraba un fenómeno de retrospectividad en el marco de razones de equidad y justicia que no justificaban postergar el beneficio para el periodo siguiente a la vigencia de la respectiva ley.

[26] Sentencias del 23 de noviembre de 2018, exp. 22392, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 27 de junio de 2019, exp. 22421, CP. Julio Roberto Piza Rodríguez.

[27] Art. 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.

Art. 11 CC. “Obligatoriedad de la ley - momento desde el cual surte efectos. La ley es obligatoria y surte sus efectos desde el día en que ella misma se designa, y en todo caso después de su promulgacio´n”.

[28] La doctrina alemana, por ejemplo, admite la fuerza retroactiva en el acto reglamentario, eso sí, inextendible en el pasado más allá de la puesta en vigencia de la ley que le sirve de base, máxime frente a la categoría de actos administrativos declarativos que tienen un contenido asociado a la comprobación auténtica de una situación o de un hecho a cuya existencia se atribuyen consecuencias jurídicas legales. Cfr. Francisco Sierra, en la traducción de la obra de Tassinopoulus, Michel, el acto administrativo, 1981.

[29] Bocanegra Sierra, Raúl. La Teoría del Acto Administrativo. Iustel. 1 edición, 2005. Madrid. P. 130 y ss.

[30] Sobre los principios que rigen las medidas cautelares, providencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, del 17 de marzo de 2015, exp. 2014-03799, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, y del 13 de mayo de 2015, exp. 2015-00022, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

[31] Tal circunstancia fue precisamente la considerada para ordenar la terminación del proceso de nulidad instaurado contra la Resolución 5358 de 2015, mediante Auto del 23 de febrero de 2017, en el que asimismo se destacó la inoperancia e ineficacia del control judicial contra actos que desaparecen del ordenamiento jurídico por derogatoria o revocatoria o por alguna sentencia que declara la invalidez de la norma fundamento del mismo.

[32] La nueva resolución se expidió a tan sólo nueve días de expedido el auto que la ordenó.

[33] “Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior. Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar.

La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete.”

[34] Contra dicho auto se interpuso recurso de súplica, conforme al artículo 246 del ET, según el cual, “El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario.”

El auto que decretó la medida de urgencia sería apelable por su naturaleza, al tenor del artículo 243 ib., que prevé: “Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

(…)

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. (…)

El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo (…)”.

A su turno, el artículo 323 del CGP dispuso: “Podrá concederse la apelación: (…) 2. En el efecto devolutivo. En este caso no se suspenderá el cumplimiento de la providencia apelada, ni el curso del proceso. (…)”

[35] Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.

[36] BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, 2013, Página 579.