100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030041763SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull11001032700020190005700 25089202115/04/2021SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001032700020190005700 _25089_2021_15/04/2021300417832021
Sentencias de NulidadSuperintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPDCombustibles Líquidos de Colombia S.A. E.S.P.false15/04/2021Resolución Nro. SSPD 20185300100025 del 30 de julio de 2018, Identificadores10030245814true1370135original30213173Identificadores

Fecha Providencia

15/04/2021

Fecha de notificación

15/04/2021

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Norma demandada:  Resolución Nro. SSPD 20185300100025 del 30 de julio de 2018,

Demandante:  Combustibles Líquidos de Colombia S.A. E.S.P.

Demandado:  Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD


SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide la demanda de simple nulidad interpuesta por Combustibles Líquidos de Colombia S.A. E.S.P. contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante SSPD) contra la Resolución Nro. SSPD 20185300100025 del 30 de julio de 2018, la cual fue acumulada con la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Liquidación Oficial Nro. 20185340048146 del 5 de diciembre de 2018, la Resolución Nro. SSPD 20195300002035 del 6 de febrero de 2019 y la Resolución Nro. 20195000009115 del 9 de abril del mismo año, actos proferidos por la misma autoridad y que determinaron el valor del tributo a cargo de la demandante.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

El artículo 85 de la Ley 142 de 1994 establece que, con el fin de recuperar el costo del servicio de control y vigilancia prestado por la SSPD, anualmente se liquidará una Contribución Especial a cargo de las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios.

Con fundamento en esta norma, la SSPD profirió la Resolución Nro. SSPD 20185300100025 del 30 de julio de 2018, mediante la cual determinó la tarifa y la base gravable de dicha Contribución Especial para el año gravable 2018.

Esa misma entidad determinó el valor de la contribución para el año 2018 a cargo de Combustibles Líquidos de Colombia S.A. E.S.P. mediante la Liquidación Oficial Nro. 20185340048146 del 5 de diciembre de 2018.

La sociedad contribuyente interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra este acto administrativo. Empero, la decisión fue confirmada mediante las Resoluciones Nro. SSPD 20195300002035 del 6 de febrero de 2019, que resolvió la reposición, y Nro. Resolución Nro. 20195000009115 del 9 de abril del mismo año, que decidió la apelación.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL

Demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad, contemplado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011, C.P.A.C.A.), y del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, del artículo 138 ibidem, Combustibles Líquidos de Colombia S.A. E.S.P. formuló las siguientes pretensiones:

1. Que se declare nula la Resolución SSPD 20185300100025 del 30 de julio de 2018, por la cual se fija la tarifa de la contribución especial a la cual se encuentran sujetos los prestadores de servicios públicos domiciliarios para el año 2018, se establece la base de liquidación, el procedimiento para el recaudo y se dictan otras disposiciones.

2. Que como consecuencia de la nulidad de la Resolución SSPD 20185300100025 del 30 de julio de 2018, esta corporación declare que ha operado el decaimiento del acto de Liquidación Oficial No. 20185340048146 del 05 de diciembre de 2018 Exp: 2018534260102583E.

3. Que como consecuencia de la anterior declaración, se declaren igualmente nulas la Resolución SSPD 20195300002035 del 6 de febrero de 2019, que resuelve el recurso de reposición presentado por CLC S.A. E.S.P. y la Resolución SSPD 20195000009115 del 9 de abril de 2019, que decide la apelación interpuesta en contra de la Resolución SSPD 20195300002035 del 6 de febrero de 2019.

4. Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la devolución del monto total pagado por COMBUSTIBLES LÍQUIDOS DE COLOMBIA S.A. E.S.P. como contribución para el año 2018, suma que asciende a ciento sesenta y seis millones novecientos cuarenta y cuatro mil pesos m/cte. ($166.944.000).

5. Que a todas las sumas a las que se condene a pagar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a favor de CLC S.A. E.S.P., se apliquen los índices de actualización monetaria, teniendo en cuenta la fecha en que esta realizó el pago de la contribución, hasta la fecha en la que la SSPD realice el pago[1].

Para los anteriores efectos, invocó como normas violadas el artículo 338 de la Constitución y el artículo 85 de la Ley 142 de 1994.

Los cargos de nulidad se sintetizan así:

• Violación del principio de legalidad

El artículo 85 de la Ley 142 de 1994 establece que la Contribución Especial tiene un tope del 1% de los «gastos de funcionamiento» asociados al servicio sometido a la vigilancia y control de la SSPD. Sin embargo, la Resolución Nro. SSPD 20185300100025 del 30 de julio de 2018 incluyó en la base del tributo los «gastos operativos».

Aunque el parágrafo de la norma legal referida autoriza la inclusión de los gastos operativos en la proporción indispensable para cubrir faltantes presupuestales, este supuesto no se cumplió en el caso bajo examen, pues no fue demostrado ningún faltante presupuestal.

En este orden, el reglamento acusado desconoció el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y violó el principio de reserva de ley del artículo 338 de la Constitución, pues excedió los parámetros establecidos por el legislador.

Comoquiera que la base del tributo establecida en la Resolución Nro. SSPD 20185300100025 del 30 de julio de 2018 es nula, decayeron los actos administrativos de carácter particular proferidos con base en ella. Además, se debe excluir del cálculo del tributo en los actos administrativos particulares los gastos operativos adicionados ilegalmente.

• Violación de los lineamientos jurisprudenciales del Consejo de Estado

En diversas providencias, la Sección Cuarta del Consejo de Estado[2] ha señalado que no procede la adición de los gastos operativos, también identificados como cuentas del grupo 75, a la base de la Contribución Especial de la Ley 142 de 1994, salvo que se haya acreditado un faltante presupuestal.

No obstante, se reitera que la Resolución Nro. SSPD 20185300100025 del 30 de julio de 2018 no demostró la existencia de dicho faltante presupuestal, por lo que desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado al adicionar las cuentas del grupo 75.

• Violación de los principios constitucionales en materia tributaria.

La adición de los gastos operacionales (cuentas del grupo 75) a la base de la Contribución Especial por el año 2018 desconoció los principios tributarios de equidad, progresividad y eficacia porque constituye un abuso de poder al incrementar de forma desmesurada el valor a pagar a cargo de las empresas prestadoras de servicios públicos.

Contestación de la demanda

La SSPD contestó a la demanda con base en los siguientes argumentos:

El Consejo de Estado señaló que es legal la inclusión de los gastos operativos en la base de la Contribución Especial de la Ley 142 de 1994 cuando está probado un faltante presupuestal. Con base en esto negó la nulidad de las resoluciones que determinaron la base gravable de este tributo para los años 2015, 2016 y 2017. Estas consideraciones se extienden para la base gravable fijada por el año 2018, pues el fundamento del acto acusado es el mismo: que está probado un faltante presupuestal. Así las cosas, en el caso bajo examen no se desconoció el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 ni el artículo 338 de la Constitución.

Los actos administrativos acusados no vulneraron el derecho al debido proceso de la demandante porque la entidad se ajustó al procedimiento que regula la materia.

Además, en un proceso de simple nulidad no procede el estudio del impacto económico que el tributo causa a las empresas prestadoras de servicios públicos, como lo plantea la demandante.

Alegatos de conclusión

Combustibles Líquidos de Colombia S.A. E.S.P. reiteró lo dicho en la demanda.

La SSPD señaló que hubo un cambio normativo en materia contable por la expedición de la Ley 1314 de 2009, por lo que actualmente no procede la distinción entre gastos y costos en que se fundamenta la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la base de la Contribución Especial de la Ley 142 de 1994.

Concepto del Ministerio Público

El Ministerio Público solicitó acceder las pretensiones de la demanda porque la SSPD no aportó ninguna prueba sobre la existencia de un faltante presupuestal y la necesidad de adicionar los gastos operacionales a la base gravable del tributo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Corresponde a la Sala verificar la legalidad del artículo 2 de la Resolución Nro. SSPD 20185300100025 del 30 de julio de 2018, así como de la Liquidación Oficial Nro. 20185340048146 del 5 de diciembre de 2018, de la Resolución Nro. SSPD 20195300002035 del 6 de febrero de 2019 y de la Resolución Nro. 20195000009115 del 9 de abril del mismo año, según los cargos planteados en la demanda.

1. Antes de iniciar el estudio del problema jurídico, la Sala advierte que la demanda pretende la nulidad total de la Resolución Nro. SSPD 20185300100025 del 30 de julio de 2018. Sin embargo, los cargos de nulidad únicamente controvierten la adición de los gastos operacionales a la base gravable del tributo, aspecto que solamente fue regulado por el artículo 2° de dicho acto administrativo. En consecuencia, la Sala solo estudiará la legalidad de este artículo al analizar la pretensión de simple nulidad.

2. Ahora, el artículo 2° de la Resolución Nro. SSPD 20185300100025 del 30 de julio de 2018 fue declarado parcialmente nulo mediante la Sentencia del 12 de noviembre de 2020 porque no fue acreditado el faltante presupuestal que exige el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para adicionar los gastos operativos a la base gravable de la Contribución Especial[3]. En consecuencia, dicha providencia precisó que la norma acusada quedaría así:

Artículo 2°. Base para fijar la liquidación de la contribución especial. Base para la liquidación de la contribución especial de la vigencia 2018. Los conceptos que integrarán la base gravable de la contribución especial de la vigencia 2018, por representar salidas de recursos para lograr el funcionamiento del prestador y por encontrarse relacionados con la prestación del servicio sujeto a la inspección, vigilancia y control de la Superservicios, de acuerdo con la taxonomía para fines de presentación y lo señalado en la parte considerativa de la presente resolución, son:

(+) Gastos de administración (-) Impuestos.

El artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo surte efectos erga omnes. Es decir, que opera frente a todos los operadores jurídicos, aunque no haya identidad de partes en los procesos judiciales.

Por lo anterior, no procede un análisis de fondo de la legalidad del artículo 2° de la Resolución Nro. SSPD 20185300100025 del 30 de julio de 2018 en esta sentencia, sino que la Sala declarará probada de oficio la excepción de cosa juzgada respecto de la pretensión de nulidad simple.

3. Respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos de carácter particular, esta Sección señaló en casos similares que la nulidad del acto administrativo de carácter general que reglamentó la base gravable de la Contribución Especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 afecta las situaciones jurídicas no consolidadas[4].

En el caso bajo examen, la situación jurídica de Combustibles Líquidos de Colombia S.A. E.S.P. no se encuentra consolidada porque fue discutida en sede administrativa, mediante el ejercicio de los recursos procedentes contra la liquidación oficial, y en sede judicial, mediante la presentación de la demanda de la referencia[5].

Ahora, en el expediente consta que los actos administrativos de carácter particular acusados determinaron el valor del tributo a cargo de la demandante por el año 2018 adicionando a la base gravable de la Contribución Especial los gastos operativos, según lo establecía la redacción original del artículo 2° de la Resolución Nro. SSPD 20185300100025 del 30 de julio de 2018[6].

En este orden, y comoquiera que la Sentencia del 12 de noviembre de 2020 tiene efectos inmediatos en este caso, no es procedente la liquidación del tributo a cargo de la demandante adicionando los gastos operativos. En consecuencia, la Sala declarará la nulidad parcial de los actos particulares acusados y reliquidará el valor del tributo a cargo de la demandante.

4. Para estos efectos se realiza la siguiente operación, según la información que obra en la Liquidación Oficial Nro. 20185340048146 del 5 de diciembre de 2018, que no fue controvertida por ninguna de las partes[7]:

DESCRIPCIÓN

LIQUIDACIÓN

SSPD

LIQUIDACIÓN

CONSEJO DE ESTADO

(+) Gastos de administración

$3.415’506.000

$3.415’506.000

(–) Impuestos, tasas y contribuciones

$291’910.000

$291’910.000

(+) Servicios personales

$6.853’416.000

$0

(+) Generales

$4.170’961.000

$0

(+) Arrendamientos

$456’030.000

$0

(+) Licencias, contribuciones y regalías

$0

$0

(+) Órdenes de mantenimiento y reparaciones

$751’365.000

$0

(+) Peajes terrestres

$0

$0

(+) Honorarios

$0

$0

(+) Servicios Públicos

$293’042.000

$0

(+) Materiales y otros gastos de operación

$2.168’095.000

$0

(+) Seguros

$681’426.000

$0

(+) Órdenes y contratos por otros servicios

$0

$0

TOTAL BASE

$18.497’931.000

$3.123’596.000

(%) Tarifa

0.9025%

0.9025%

Contribución a cargo 2018

$166’944.000

28’190.000

Valor pagado anticipo

$566.000

$566.000

Total a pagar

$166’378.000

$27’624.000

5. La demanda pretendió que, a título de restablecimiento del derecho, se devuelva el valor de $166’944.000 por haber sido pagado en exceso. Sin embargo, esta pretensión no tiene en cuenta que la demandante tiene a su cargo el pago de $27’624.000 por la Contribución Especial de la Ley 142 de 1994 respecto del año gravable 2018.

Ahora, en el expediente consta que la actora pagó el valor de $166’378.000, que fue el valor liquidado por la SSPD[8]. Teniendo en cuenta que el valor del tributo liquidado en esta providencia es de $27’624.000, está probado un pago en exceso de $138’754.000.

En Sentencia del 15 de mayo de 2019, esta Sección señaló que la devolución de lo pagado en exceso en estos casos debe ser actualizado con base en el índice de precios al consumidor, según lo dispone el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Además, señaló que la SSPD debe reconocer los intereses moratorios causados, según lo previsto en los artículos 192 y 195 ibidem[9].

Atendiendo este precedente, la Sala restablecerá el derecho de Combustibles Líquidos de Colombia S.A. E.S.P. declarando que la obligación tributaria a su cargo por el año 2018 es de $27’624.000 y ordenando a la SSPD devolver lo pagado en exceso de $138’754.000 actualizado con base en el índice de precios al consumidor y reconocer los intereses moratorios procedentes.

En conclusión, la Sala declarará probada la excepción de cosa juzgada respecto de la pretensión de simple nulidad, declarará la nulidad parcial de los actos administrativos de carácter particular y ordenará el restablecimiento del derecho, según se expuso. Además, no habrá condena en costas porque, respecto del medio de control de simple nulidad, se ventiló un interés público y, en cuanto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no fue demostrada su causación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada respecto de la pretensión de simple nulidad del artículo 2 de la Resolución Nro. SSPD 20185300100025 del 30 de julio de 2018.

2. Declarar la nulidad parcial de la Liquidación Oficial Nro. 20185340048146 del 5 de diciembre de 2018, de la Resolución Nro. SSPD 20195300002035 del 6 de febrero de 2019 y de la Resolución Nro. 20195000009115 del 9 de abril del mismo año.

3. A título de restablecimiento del derecho, declarar que la Contribución Especial de la Ley 142 de 1994 a cargo de Combustibles Líquidos de Colombia S.A. E.S.P. por el año 2018 es de $27’624.000 y ordenar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios devolver a Combustibles Líquidos de Colombia S.A. E.S.P. el valor de lo pagado en exceso de $138’754.000, ajustado con base en el índice de precios al consumidor (artículo 187 de la Ley 1437 de 2011) y reconocer los intereses moratorios procedentes (artículos 192 y 195 ibidem).

4. Sin condena en costas.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha

(Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA

Presidente de la Sección

(Firmado electrónicamente)

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

(Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ



[1] Folios 2 a 3 del cuaderno principal.

[2] En este punto citó las siguientes providencias: i) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03-27-000-2007-00049-00 (16874). Sentencia del 23 de septiembre de 2010. CP: Martha Teresa Briceño de Valencia; y ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03-27-000-2015-00064-00 (22067). Sentencia del 20 de octubre de 2017. CP: Stella Jeannette Carvajal Basto.

[3] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03-27-000-2019-00017-00 (24498). Sentencia del 12 de noviembre de 2020. CP: Milton Chaves García.

[4] Ver, entre otros: i) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03-27-000-2016-00014-00 (22381). Sentencia del 12 de diciembre de 2018. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez; y ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03-27-000-2015-00078-00 (22161). Sentencia del 2 de mayo de 2019. CP: Stella Jeannette Carvajal Basto.

[5] Según lo indicó esta sección, las situaciones jurídicas no consolidadas son aquellas que se debaten o pueden debatirse ante la administración o ante el juez. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 08001-23-31-000-2009-00559-01 (23443). Sentencia del 6 de junio de 2019. CP: Stella Jeannette Carvajal Basto.

[6] Folios 13 a 29 del expediente.

[7] Folio 13 del expediente.

[8] Folio 107 reverso del expediente

[9] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 63001-23-33-000-2016-00412-01 (23907). Sentencia del 15 de mayo de 2019. CP: Stella Jeannette Carvajal Basto.