SENTENCIA 11001032700020160002900 de 2021

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Sentencias de NulidadStella Jeannette Carvajal BastoMINISTERIO DE TRANSPORTENICANOR MOYA CARRILLOfalse20/05/2021Resoluci�n 0000829 de 2016Identificadores10030245597true1369766original30213051Identificadores

Temas: Nulidad de la Resoluci�n 0000829 del 24 de febrero de 2016. Impuesto de Veh�culos Automotores - Base gravable

En ejercicio de la competencia atribuida por el numeral 1 del art�culo 149 del CPACA, corresponde a la Sala decidir sobre las demandas de nulidad interpuestas contra la Resoluci�n 0000829 del 24 de febrero de 2016[1], expedida por el Ministerio de Transporte, �Por la cual se establece la base gravable de los veh�culos automotores para la vigencia fiscal 2016 y se deroga la Resoluci�n 5358 de 2015�.

Nicanor Moya Carillo y Jaime Andr�s Quintana, solicitaron la nulidad de la Resoluci�n 0000829 de 2016, a trav�s de demandas tramitadas en distintos procesos[2], acumulados mediante Auto del 24 de noviembre de 2017[3].

Dichas demandas invocaron como normas violadas los art�culos 4, 338 [inc. 3] y 363 de la Constituci�n Pol�tica; 143 y 144 de la Ley 488 de 1998[4]. Los conceptos de violaci�n, se integran y sintetizan como sigue[5]:

Manifestaron que el acto demandado derog� la Resoluci�n 5358 de 2015, estableciendo nuevas tablas de base gravable para el impuesto de veh�culos en el a�o 2016. Dicho acto contraviene el principio de retroactividad de la ley tributaria, porque al momento de expedirse (24 de febrero de 2016), el impuesto de veh�culos se encontraba causado, acorde con la regla establecida en la Ley 488 de 1998, la cual implica el pago anticipado del tributo, dentro de la misma vigencia en que se causa.

Concordantemente, la ley orden� que el Ministerio de Transporte estableciera la base gravable del impuesto en el a�o anterior a su causaci�n, a trav�s de la resoluci�n que fija los aval�os comerciales de los veh�culos gravados, en el mes de noviembre de esa anualidad precedente, plazo preclusivo y perentorio. Dicha resoluci�n, entonces, goza de vigencia antes de la fecha de causaci�n (el 1� de enero de cada a�o) y del inicio del respectivo periodo fiscal, evitando as� efectos retroactivos.

Agregaron que el acto demandado no dio continuidad a la Resoluci�n 5358 de 2015, sino que la derog� total y expresamente, y que, al haberse publicado el 25 de febrero de 2016, es decir, en fecha posterior a cuando se caus� el impuesto de veh�culos (1� de enero), que es un �tributo de periodo�, la base gravable dispuesta por aqu�l devino extempor�nea y rige para el periodo siguiente (2017), sin afectar los grav�menes causados con antelaci�n a ese a�o. Lo anterior, porque, para efecto de la causaci�n el 1 de enero de 2016, la resoluci�n encargada de fijar el aval�o constitutivo de la base gravable del impuesto deb�a expedirse como m�ximo el 31 de diciembre de 2015, a�o inmediatamente anterior.

Sostuvieron que esa derogatoria expuls� del ordenamiento jur�dico a la Resoluci�n 5358 de 2015 y dio origen a una nueva regulaci�n (la de la Resoluci�n 0000829 de 2016, aqu� demandada), con efectos retrotra�dos al 1 de enero de 2016, en lugar de haberse limitado a disponer las nuevas tablas de aval�os comerciales, permitiendo a los declarantes aplicar las tablas anteriores en virtud del principio de favorabilidad.

Los demandantes solicitaron la suspensi�n provisional de la resoluci�n acusada[6].

Tal medida fue negada por los Autos del 6 de diciembre de 2016[7] y del 3 de febrero de 2017, confirmado el 8 de marzo de 2018, en sede del recurso de reposici�n[8].

Seg�n dichas providencias, la resoluci�n demandada se expidi� por raz�n del Auto del 15 de febrero de 2016 y no configura la aplicaci�n retroactiva de la ley tributaria, porque: i) no regul� un periodo diferente al del 2016; ii) hizo parte una actuaci�n administrativa iniciada desde la expedici�n de la Resoluci�n 5853 de 2015, con el fin de fijar el valor comercial de los automotores gravados para el siguiente a�o; iii) el plazo para que el Ministerio de Transporte profiriera dicho acto no era preclusivo sino perentorio, de modo que su vencimiento no implicaba la p�rdida de oportunidad para ejercer una competencia, facultad o derecho, ni viciaba o tornaba ineficaz el acto posterior al vencimiento de tal plazo; iv) la expedici�n de tal acto era necesaria para que los entes territoriales tuvieran el fundamento legal del recaudo del impuesto; y, v) la resoluci�n demandada reconoce los efectos de la expedici�n extempor�nea, al prever la devoluci�n de saldos a favor por los pagos efectuados con base en la Resoluci�n 5853 de 2015, frente a los menores valores que dispon�a la Resoluci�n 0000829 de 2016.

Estefan�a Hoyos Osorio, Valentina Espitia Giraldo, Daniela Plaza Saldarriaga y Diana Carolina Pinilla Pimienta, aceptadas como coadyuvantes de la demanda en el proceso 22549[10], se�alaron que la normativa tributaria se rige por el principio de irretroactividad, acorde con el cual, los tributos de periodo deben aplicarse a partir del periodo siguiente a la entrada en vigencia de la ley que los crea, y que ello mitiga el riesgo de incertidumbre, conexo a la posibilidad de que el Estado cree o var�e los elementos del impuesto en cualquier momento.

Estimaron que la resoluci�n demandada viol� el principio referido, porque se expidi� en el a�o 2016, con el fin de surtir efectos durante la misma anualidad, no obstante que para ello debi� haberse proferido, a m�s tardar, el 31 de diciembre de 2015, �ltimo d�a del a�o anterior que tal acto pretend�a regular.

Precisaron que dicha resoluci�n se emiti� por cuenta de la suspensi�n provisional de la Resoluci�n 5358 de 2015, dentro del proceso 22328, mediante providencia del 15 de febrero de 2016, es decir, dentro de la vigencia fiscal para la cual se previ� la base gravable cuestionada en el presente medio de control, inaplic�ndose as� el inciso final del art�culo 338 de la CP que prima sobre la normativa tributaria y es de obligatoria observancia.

A�adieron que, acorde con lo anotado en dicha providencia, la resoluci�n suspendida carec�a de motivaci�n y su fin primario no era el de favorecer a los contribuyentes, de modo que no se configuraba la excepci�n dispuesta por la Corte Constitucional para inaplicar la regla general de irretroactividad de la ley tributaria.

El Ministerio de Transporte[11] se opuso a las pretensiones de la demanda, precisando que el acto acusado fue expedido para acoger el Auto del 15 de febrero de 2016, que suspendi� provisionalmente la Resoluci�n 5358 de 2015, en el proceso judicial 11001032700020160000800, y que, independientemente del curso del proceso, invit� al ministerio a emitir una resoluci�n que fijara de nuevo la base gravable del impuesto de veh�culos, porque el plazo legal para tal efecto no era preclusivo, sin que la suspensi�n provisional decretada limitara la competencia atribuida a tal entidad para hacer dicha fijaci�n, a trav�s de una nueva resoluci�n motivada y correctora de cualquier desfase e imperfecci�n de las tablas en relaci�n con cierto rango y clases de veh�culos.

Destac� que dicha resoluci�n se expidi� en ejercicio de la competencia funcional del Ministerio de Transporte, sin disponer ninguna modificaci�n al periodo de causaci�n del impuesto; aplic� el principio de favorabilidad tributaria para beneficiar a los contribuyentes del impuesto de veh�culos e invoc� una motivaci�n ampliada que justifica los aval�os constitutivos de la base gravable del impuesto.

Adujo que, seg�n estudios sobre la materia en el marco la jurisprudencia constitucional, la ley tributaria puede aplicarse retroactivamente cuando de ella no se deriven perjuicios econ�micos para los contribuyentes o cuando contenga disposiciones que les resulten m�s favorables, incluso para la consecuci�n del bien com�n, seg�n razones pol�ticas, econ�micas, sociales o de convivencia que pueden sacrificar la percepci�n del mayor ingreso. Si no existen perjuicios y la ley nueva es m�s favorable o el inter�s de la colectividad amerita los cambios, los reg�menes tributarios pueden modificarse.

Se�al� que en los impuestos de periodo el legislador tiene por verificado el hecho imponible en el �ltimo instante de aqu�l dentro del cual se computan los hechos econ�micos, y que las modificaciones legislativas durante el curso del periodo pueden ser v�lidas, de modo que durante el mismo no puede hablarse de derechos adquiridos, pues mientras ese periodo no ha terminado de transcurrir la ley puede variar la cuota o los elementos del impuesto; y si esa variaci�n implica rebajar o suprimir un tributo, establecer una exoneraci�n o prorrogar la que hubiere vencido, no existe ning�n principio que impida renunciar al aqu�l ni que dote de sentido el continuar gravando al sujeto pasivo despu�s de esa supresi�n, exoneraci�n o pr�rroga que, como tal, opera en beneficio de dicho sujeto.

Indic� que la prohibici�n de retroactividad de las leyes tributarias se dirige a impedir que las nuevas regulaciones aumenten las cargas para periodos vencidos o en curso, de modo que el contribuyente puede confiar en que el r�gimen general del impuesto de periodo se mantenga inalterado. As�, si la nueva ley entra a regir antes de que se consolide el impuesto, pero dentro de su periodo interno, la modificaci�n del r�gimen regir� para el periodo siguiente, salvo que disminuya la carga tributaria del contribuyente.

Advirti� que, desde la perspectiva del derecho comparado, Colombia integra el grupo de pa�ses que reconocen impl�citamente la retroactividad al establecer la prohibici�n s�lo para leyes perjudiciales o restrictivas de derechos individuales. Y que las leyes que imponen o agravan la carga impositiva en funci�n de una capacidad contributiva inexistente por ocurrencia del hecho generador en el pasado, ser�an arbitrariamente injustas e inconstitucionales, pero si la desgravan o disminuyen, la aplicaci�n de la ley antigua tendr�a que restringirse a pesar de que permitiera un mayor gravamen, y la nueva ley m�s favorable se aplicar�a retroactivamente. El principio de irretroactividad no es absoluto ni puede pugnar con la necesidad de cambios normativos ben�ficos para el contribuyente.

Anot� que la resoluci�n demandada comenz� a regir a partir de la fecha de su publicaci�n y que su favorabilidad se constata, adem�s, en que admiti� que el eventual saldo a favor generado para los contribuyentes que hubieren cancelado el impuesto correspondiente a la vigencia 2016 conforme a la Resoluci�n 5358 de 2015, pod�a descontarse del impuesto de 2017 o solicitarse la devoluci�n del mismo.

Sostuvo que la resoluci�n demandada se fundament� en las Leyes 488 y 489 de 1998, la jurisprudencia y la doctrina vigentes, y tuvo en cuenta estudios y an�lisis de mercado realizados desde el a�o 2015, seg�n el �ndice de precios al consumidor y los principios de equidad y justicia tributaria. Estim� que dicho acto es m�s favorable para el contribuyente del impuesto de veh�culos automotores; que el t�rmino de expedici�n previsto en la primera de las leyes mencionadas, no es preclusivo ni fue vulnerado; y que el Ministerio de Transporte mantuvo la competencia para esa expedici�n.

Afirm� que, ante el deber de definir el valor comercial de los veh�culos gravables en el a�o 2016, el ministerio cont� con la debida consultor�a que le ofrec�a un modelo matem�tico de mercado de veh�culos usados y con la informaci�n sobre los factores determinantes del valor comercial de dichos veh�culos en revistas especializadas, internet y mercado automotriz, como l�neas, marcas, cilindraje y referencia, puesto que tales variables permit�an determinar con mayor precisi�n la l�nea de cambio de valores en el tiempo seg�n la devaluaci�n de la moneda, la depreciaci�n aplicable y el comportamiento del mercado en el a�o 2015. A ello se integraron estudios elaborados por peritos encargados de analizar los diversos factores.

Explic� que al ministerio le correspond�a determinar los par�metros para el aval�o comercial de los veh�culos automotores en el a�o 2016, a trav�s de la modelaci�n matem�tica del mercado de los veh�culos usados, en el marco del contrato de �estudios, asistencia t�cnica y jur�dica para el an�lisis del sistema de recolecci�n de datos e informaci�n del sector transporte terrestre� de la etapa de inversi�n, e incluida en el plan de adquisiciones de la entidad y correspondiente al proyecto BPIN0011095410000 �IMPLEMENTACI�N DE UN SISTEMA DE RECOLECCI�N DE DATOS PARA EL TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR�, de manera que las disposiciones del acto acusado no fueron producto del error ni de la improvisaci�n.

Destac� el soporte legal del acto demandado y su finalidad recaudatoria con destino a los entes territoriales, en pro del inter�s p�blico de sus comunidades y con respeto a los principios de progresividad, equidad y justicia en la determinaci�n metodol�gica de la base gravable del impuesto de veh�culos; resaltando que en �l no se establecieron nuevos aval�os comerciales sino que se ajustaron las tablas iniciales en los casos particulares que lo ameritaban. Adem�s, el ministerio dise�� un aplicativo web para que los usuarios pudieran consultar la base gravable de cada veh�culo, con el cual los importadores, fabricantes y ensambladores pod�an registrar las nuevas l�neas que entraban al mercado.

Detall� que un modelo pod�a tener registrada una l�nea est�ndar, pero que en circulaci�n pod�an estar tanto los veh�culos de esa l�nea, como de otras no incluidas en los listados de las secretar�as de hacienda y con caracter�sticas superiores, mejores condiciones t�cnicas, mayor precio y aval�o comercial, y beneficiadas con impuestos menores a los de los veh�culos registrados. Por tanto, el acto que estableci� la base gravable bajo el estudio t�cnico matem�tico realizado en el 2015 no quebranta la Constituci�n ni la ley.

Estim� que la resoluci�n demandada, como acto administrativo que establece la base gravable de los veh�culos automotores, no transgrede la fecha de causaci�n del impuesto ni las normas superiores invocadas en la demanda. Tampoco configura las causales de nulidad simple establecidas en el ordenamiento legal y es v�lida porque, a trav�s del mismo, el Ministerio de Transporte s�lo ejerci� la facultad de estructurar los valores comerciales reales de los veh�culos en Colombia, procurando la efectiva realizaci�n de la ley.

El 29 de noviembre de 2018 se llev� a cabo la audiencia inicial de que trata el art�culo 180 de la Ley 1437 de 2011[12]. En dicha diligencia se advirti� la improcedencia de la conciliaci�n en raz�n del medio de control p�blico ejercido y la inexistencia de irregularidades y excepciones previas o medidas cautelares que debieran resolverse.

Asimismo, el litigio se fij� respecto del estudio de legalidad de la resoluci�n demandada; y, concretamente en lo siguiente, seg�n los petitum de los procesos acumulados:

Igualmente, se orden� tener como pruebas las aportadas con las demandas, los escritos de contestaci�n a las mismas y la manifestaci�n de coadyuvancia. Y se corri� traslado a las partes para alegar de conclusi�n.

El Ministerio de Transporte reiter� los argumentos de sus escritos de contestaci�n[13], insistiendo en que el sustento de la resoluci�n acusada se ajusta al ordenamiento jur�dico y a la jurisprudencia sobre la materia; se expidi� conforme a las facultades legales de la entidad demandada y dentro de los par�metros fijados por el Auto del 15 de febrero de 2016; cuenta con una motivaci�n que justifica la ampliaci�n metodol�gica sobre los aval�os dispuestos en forma ajustada a derecho y m�s beneficiosa para los contribuyentes; incorpora las correcciones necesarias y pertinentes frente a posibles inconsistencias; y fue debidamente publicada.

Manifest� que frente a la derogatoria de la Resoluci�n 5358 de 2015, era legalmente justificado, necesario e indispensable expedir la Resoluci�n 0000829 de 2016, para que las administraciones territoriales pudieran hace efectivo el cobro del impuesto en ese a�o y no quedaran en un limbo jur�dico.

El Ministerio P�blico solicit� que se negaran las pretensiones de la demanda[14]. Al efecto, anot� que el hecho generador del impuesto sobre veh�culos automotores debe verificarse el 1� de enero de cada a�o y que en el caso de veh�culos nuevos el impuesto se causa en la fecha de solicitud de la inscripci�n en el registro terrestre automotor.

Expuso que la base gravable de dicho impuesto est� constituida por el valor comercial de los veh�culos gravados establecido anualmente mediante resoluci�n expedida en el mes de noviembre del a�o inmediatamente anterior al gravable, plazo que no extingue la facultad asignada al Ministerio de Transporte para determinarla, ni es perentorio. El elemento de cuantificaci�n del hecho generador del tributo no es un factor para establecer la causaci�n del impuesto, de acuerdo con las fluctuaciones en los valores de los activos gravados y el car�cter t�cnico de los mismos.

La base prevista en el acto demandado fue establecida con posterioridad al momento de la causaci�n del impuesto de veh�culos de 2016, pero se determin� con antelaci�n a la exigibilidad de la resoluci�n acusada. No quebrant� el principio de irretroactividad de la ley tributaria, porque no dio origen a una imposici�n inexistente al momento de la causaci�n sino que fij� la base para la imposici�n del tributo aplicable a los contribuyentes que cumplieron el hecho generador a 1� de enero de 2016, y esa determinaci�n puede ocurrir en momento posterior a la causaci�n pero anterior a la exigibilidad.

En los t�rminos de la fijaci�n del litigio corresponde a la Sala establecer la legalidad de la Resoluci�n 0000829 del 24 de febrero de 2016, expedida por la Ministra de Transporte, en cuanto estableci� la base gravable del impuesto sobre veh�culos automotores para el a�o 2016, en el mes de febrero de la misma anualidad.

Seg�n los demandantes y sus coadyuvantes, el acto acusado deviene extempor�neo, porque la base del tributo debe establecerse en el mes de noviembre del a�o inmediatamente anterior al gravable; y viola el principio de irretroactividad de la ley tributaria, dado que afecta un impuesto de periodo, causado el 1� de enero de 2016, cuya normativa reguladora s�lo puede comenzarse a aplicar en la vigencia fiscal siguiente a cuando aquella empieza regir.

El demandado, por su parte, clarific� que la resoluci�n acusada se expidi� en atenci�n a una providencia judicial, apoy�ndose en una motivaci�n adecuada y suficiente para soportar disposiciones m�s favorables para los contribuyentes y en beneficio del inter�s general; y limit�ndose a ajustar las tablas de aval�os comerciales dispuestas por la Resoluci�n 5358 de 2015, en los casos particulares que lo ameritaban, para garantizar una tributaci�n concordante con las caracter�sticas, condiciones, precios y aval�os de los veh�culos gravados; con base en estudios t�cnicos de mercado del a�o 2015 y en f�rmulas matem�ticas previamente dise�adas.

Ahora bien, el impuesto sobre veh�culos automotores fue creado por la Ley 488 de 1998 [138], como un tributo sustitutivo de los impuestos de timbre nacional sobre veh�culos automotores, de circulaci�n y tr�nsito y del unificado de veh�culos del Distrito Capital de Santaf� de Bogot�, al que se le permiti� mantener la tributaci�n que hubiere dispuesto sobre los veh�culos de servicio p�blico establecidos antes de entrar a regir dicha ley.

Se trata de un impuesto aut�nomo, directo y de periodo anual, con recursos destinados a las entidades territoriales enunciadas en el art�culo 139 ib. (municipios, distritos, departamentos y Distrito Capital de Santaf� de Bogot�)[15], encargadas de administrarlo; que grava la propiedad y posesi�n de los veh�culos automotores nuevos[16], usados e internados temporalmente al territorio nacional[17], salvo los se�alados en el art�culo 141 ejusdem[18]; que se encuentra a cargo de los propietarios o poseedores de dichos veh�culos y que se causa el 1� de enero de cada a�o, excepto en el caso de los veh�culos automotores nuevos, para los cuales la ley previ� la causaci�n en la fecha de la solicitud de inscripci�n en el registro terrestre automotor, correspondiente con la fecha de la factura de venta, o en la fecha de la solicitud de internaci�n[19].

Concordantemente con las reglas de causaci�n, el impuesto de veh�culos automotores debe declararse y pagarse anualmente, ante los departamentos o el Distrito Capital, dependiendo de d�nde se encuentre matriculado el respectivo veh�culo; as� como dentro de los plazos y ante las instituciones financieras que se�alen tales entes territoriales, utilizando para ello los formularios prescritos por el art�culo 146 de la Ley 488 de 1998, modificado por el art�culo 106 de la Ley 633 de 2000.

De manera diferencial para los tipos de veh�culos gravados, el art�culo 143 de la referida Ley 488, regul� la base gravable del impuesto para unos y otros[20].

As�, los veh�culos usados e internados temporalmente quedaron sujetos a la regla general seg�n la cual la base gravable corresponde al valor comercial[21] de los veh�culos gravados, establecido por el Ministerio de Transporte mediante resoluci�n expedida en el mes de noviembre del a�o inmediatamente anterior al gravable. Y, en caso de que esos veh�culos no figuren en la resoluci�n expedida por dicho ministerio, el valor comercial para la declaraci�n y el pago del impuesto ser� el del veh�culo automotor incluido, que m�s se asimile en sus caracter�sticas.

Trat�ndose de los veh�culos que entran en circulaci�n por primera vez, la base gravable se constituye por el valor total registrado en la factura de venta, o, si se trata de importaci�n directa por el usuario propietario o poseedor, por el valor total registrado en la declaraci�n de importaci�n.

En ejercicio de la competencia legal asignada, el Ministerio de Transporte profiri� la Resoluci�n 5358 de 2015 para disponer la base gravable de los veh�culos automotores en la vigencia 2016, cuya nulidad fue demandada ante la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado, dentro del proceso 22328.

Iniciado el tr�mite de instancia, el magistrado sustanciador de dicho proceso profiri� el Auto de 15 de febrero de 2016[22], mediante el cual decret�, a t�tulo de medida cautelar de urgencia, la suspensi�n provisional y preventiva del acto demandado, orden�ndole a la Ministra de Transporte �asegurar el cumplimiento de esta orden judicial, mediante las respectivas �rdenes, instrucciones y dem�s medidas pertinentes para ese cometido�. Al tiempo, advirti� que �el Ministerio de Transporte conservar�a sus competencias para cumplir lo ordenado por el art�culo 143 de la Ley 488 de 1998 para el a�o 2016, en los t�rminos expuestos en la parte considerativa de esta providencia�.

El alcance de dicha advertencia se concreta en la parte considerativa de la misma, en la que se precis� que �la suspensi�n de la Resoluci�n 5358 no significar�, de ninguna manera, un l�mite a la competencia del Ministerio de Transporte para fijar de nuevo esa base gravable en otra resoluci�n en la que se cumpla a cabalidad la carga de motivaci�n e incluso se corrija, si es del caso, los desfases e imperfecciones de las tablas en relaci�n con cierto rango y clase de veh�culos�; aclarando que el plazo conferido por el art�culo 143 de la Ley 488 de 1998 no era preclusivo sino perentorio[23], y que nada obstaba para que, a falta de la base gravable fijada en la Resoluci�n 5358, cuyos efectos se suspendieron, se pudiera expedir una nueva con las correcciones mencionadas.

El 24 de febrero de 2016, atendiendo a la advertencia mencionada, el Ministerio de Transporte expidi� la Resoluci�n 0000829[24], ahora demandada, por la cual estableci� la Base Gravable de los Veh�culos Automotores para dicha vigencia fiscal (2016) y derog� la Resoluci�n 5358 de 2015.

El 17 de marzo de 2016, considerando la derogatoria mencionada, la Sala de la Secci�n Cuarta, en sede de recurso de s�plica, revoc� la medida cautelar de urgencia decretada[25] y, en su lugar, neg� la suspensi�n provisional de la Resoluci�n 5358 del 30 de noviembre de 2015, porque �sta hab�a desaparecido del ordenamiento jur�dico y dejado de producir efectos jur�dicos; de modo que, por sustracci�n de materia, la medida ordenada carec�a de sentido.

Seguido el procedimiento correspondiente, el 23 de febrero de 2017 se realiz� la audiencia inicial de que trata el art�culo 180 del CPACA, dentro de la cual el magistrado sustanciador[26] declar� probada la excepci�n de inepta demanda, por carencia de objeto asociada a la p�rdida de fuerza ejecutoria de la Resoluci�n 5358 del 30 de noviembre de 2015 que, seg�n se dijo, no produjo mayores efectos jur�dicos[27]; en consecuencia, dispuso la terminaci�n del proceso de nulidad iniciado contra dicha resoluci�n, resaltando la inoperancia e ineficacia del control judicial contra actos que desaparecen del ordenamiento jur�dico por derogatoria o revocatoria o por alguna sentencia que declara la invalidez de la norma fundamento del mismo.

El 4 de octubre de 2018, la Sala de la Secci�n Cuarta confirm� la anterior decisi�n[28], al resolver el recurso de s�plica interpuesto en su contra, en el entendido de que �ste no formulaba reparo concreto contra las razones que sustentaron la decisi�n impugnada, esto es, la inepta demanda por carencia de objeto, sino que se hab�a limitado a cuestionar el acto mismo de la derogatoria.

Concomitante con dicha derogatoria, la Resoluci�n 0000829 de 2016, demandada a trav�s del medio de control que ahora se decide, estableci� la base gravable de los veh�culos automotores para la vigencia fiscal del mismo a�o. Tal circunstancia temporal estructura la glosa de nulidad invocada en la demanda, en el entendido de que viola principio de irretroactividad de la ley tributaria en el marco de los impuestos de periodo.

El marco constitucional de aplicaci�n temporal de normas que regulan impuestos de periodo, se encuentra en el art�culo 338 de la CP, norma que, en el contexto del principio de legalidad de los tributos[29], dispuso que �las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un per�odo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del per�odo que comience despu�s de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.� (inc. 3�).

Dicha disposici�n constitucional, en principio, muestra una forma de irretroactividad de la ley, concordante con el principio del art�culo 363 ib., dirigida a salvaguardar las situaciones fiscales en curso al momento de iniciarse la vigencia de la nueva norma, y a la cual la Corte Constitucional se ha referido en diferentes ocasiones precisando que, �si una norma beneficia al contribuyente, evitando que se aumenten sus cargas, en forma general, por razones de justicia y equidad, s� puede aplicarse en el mismo per�odo en que entra en vigencia, comoquiera que el mandato del inciso tercero del art�culo 338 de la CP s�lo se dirige a impedir que se aumenten las cargas de dicho obligado, de modo que el Estado no pueda modificar la tributaci�n con efectos retroactivos, en perjuicio de los contribuyentes de buena fe.�; y que �la aplicaci�n del principio de irretroactividad no pod�a ser absoluta trat�ndose de modificaciones ben�ficas al contribuyente y que tuvieren un car�cter garantista.�[30]

Sin perjuicio de tales lineamientos, la Secci�n[31] ha apuntado que el principio constitucional de legalidad tributaria, expresi�n del principio de representaci�n popular y forma material del de predeterminaci�n de los tributos, as� como los postulados de distribuci�n de las cargas p�blicas, sostenibilidad fiscal y separaci�n de poderes, y la trascendencia social y econ�mica de las razones que orientan las pol�ticas fiscales sobre regulaci�n de tributos de periodo, permiten resaltar que el llamado a determinar los efectos en el tiempo de ese tipo de regulaciones es el legislador, en ejercicio de la facultad que le confiere el art�culo 150 [12] de la CP, en concordancia con el art�culo 11 del CC[32].

Y que, trat�ndose de situaciones jur�dicas no consolidadas en impuestos de periodo, es dable la aplicaci�n de normas tributarias ben�ficas para el contribuyente, en forma inmediata, si as� lo establece el legislador. En sentido contrario, si el legislador no lo prev�, se aplica el principio general de irretroactividad de la ley en materia tributaria respecto de impuestos de periodo.

Ahora bien, la Resoluci�n 0000829 del 24 de febrero de 2016 regula uno de los elementos sustanciales del impuesto de veh�culos automotores, esto es, de un gravamen de periodo que, de acuerdo con el articulo 144 de la Ley 488 de 1998, se caus� el 1� de enero de 2016. Si bien se trata de una regulaci�n administrativa expedida un poco m�s de un mes despu�s de la causaci�n legal, no por ello se afecta de la invalidez asociada a la violaci�n del principio de irretroactividad de las leyes tributarias, seg�n pasa a explicarse:

Por regla general, los actos administrativos producen efectos hacia el futuro. Sin embargo, existen circunstancias especiales, puntuales y enteramente v�lidas, frente a las cuales tales efectos pueden surtirse hacia el pasado[33]. Ello ocurre cuando, verbi gracia, el mismo acto as� lo dispone, bajo sustentos f�cticos y jur�dicos suficientes que legitimen en el pret�rito lo que ha resuelto; o cuando implica situaciones m�s favorables para su destinatario y los derechos de �stos se preservan sin lesi�n alguna; o cuando el acto se modifica por cuenta de alguna aclaraci�n, correcci�n material o rectificaci�n, saneamiento o ratificaci�n, conversi�n o sustituci�n del acto o, yendo m�s all�, en los supuestos de nulidad, cuando la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo estatuye disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, modific�ndolas o reform�ndolas (CPACA, art. 187 inc. 3).

A la hora de examinar la eficacia de la decisi�n administrativa, la teor�a del acto admite que aquellos dictados en sustituci�n de otros anulados en tanto decisi�n del juez natural de la legalidad, puedan tener eficacia retroactiva dentro del sistema presidido por los principios de legalidad y seguridad jur�dica. Los efectos del acto sustitutivo pueden retrotraerse cuando los supuestos f�cticos que lo justifican existen desde la fecha a la que se remontan, sin haber lesionado derechos o intereses leg�timos de terceros afectados[34].

En ese escenario, los actos que tienen por objeto restablecer las situaciones jur�dicas de conformidad con los par�metros definidos por las autoridades judiciales en el marco de los efectos obligatorios y aplicativos de las providencias que aquellas profieren, vienen a ser una consecuencia directa de tales efectos restablecedores de las situaciones jur�dicas surgidas en la forma que hubieren tenido si el acto no se hubiere expedido y, por su propia ontolog�a, ese restablecimiento o reformulaci�n de situaciones s�lo puede darse cuando el acto tiene un efecto retroactivo.

Como se ha dicho, la Resoluci�n 0000829 de 2016 fue expedida con ocasi�n de la medida de urgencia decretada por el Auto del 15 de febrero de 2016, que inst� a la titular de la cartera ministerial para asegurar el cumplimiento de la orden judicial de suspensi�n provisional y preventiva de la Resoluci�n 5358 de 2015 �mediante las respectivas �rdenes, instrucciones y dem�s medidas pertinentes para ese cometido�, advirtiendo que �conservar�a sus competencias para cumplir lo ordenado por el art�culo 143 de la Ley 488 de 1998 para el a�o 2016, en los t�rminos expuestos en la parte considerativa de esta providencia�. Concordantemente, la providencia previ� que la orden de suspensi�n no limitaba la competencia del ministerio �para fijar de nuevo la base gravable en otra resoluci�n�.

En el contexto de la medida de urgencia, la suspensi�n de la Resoluci�n 5358 de 2015 constituy� la cesaci�n de los efectos de un acto ilegal bajo la apariencia de buen derecho impl�cita en el principio fumus boni iuris y considerada por el juez encargado de examinar su legalidad y de proveer sobre la cautela solicitada, de acuerdo con estudios de ponderaci�n de intereses ante la inquebrantable pretensi�n de justicia, en el marco de la facultad legal conferida por los art�culos 229 y 231 del CPACA[35]. Pero, dado que ese ejercicio ponderativo no pod�a excusar, extinguir o, en �ltimas, sacrificar las obligaciones tributarias consolidadas desde el 1 de enero de 2016 frente a la preexistencia de hechos generadores del impuesto, en tanto que ello afectar�a el inter�s p�blico que asiste al Estado en la debida y oportuna tributaci�n de quienes incurren en tales hechos, la misma providencia dispuso el mecanismo a implementar para salvaguardar dicho inter�s, consistente en la expedici�n de una nueva resoluci�n sobre la misma materia regulada por la suspendida, a modo de, si se quiere, acto sustituto ante la p�rdida de efectos del suspendido[36], pero dentro de los par�metros de motivaci�n que lo har�an eficaz y exigible, sin m�s condicionamientos a observar.

La forma como se orden� emitir el acto administrativo sustituto al que se reduce el mecanismo se�alado, no implica restricci�n alguna sobre la eventual derogatoria expresa del acto sustituido que, en todo caso, tampoco vicia la validez del mismo, porque el propio hecho de la sustituci�n v�a nueva resoluci�n motivada, lo deja desprovisto de vigencia al momento de que �sta se expida.

En s�ntesis, la Resoluci�n 0000829 del 24 de febrero de 2016 fue el medio utilizado por la autoridad ejecutiva para cumplir la orden judicial del 15 de febrero del mismo a�o, con la prontitud y eficacia connaturales a la medida de urgencia que se adopt�[37], para efecto de salvaguardar la debida motivaci�n de la resoluci�n prevista en el art�culo 143 de la Ley 488 de 1998; y, desde esa perspectiva, es producto de una circunstancia concreta y especial de habilitaci�n judicial para subsanar el defecto en la formaci�n de la Resoluci�n 5358 de 2015, sin alterar la materia regulada por la misma ni, menos a�n, la causaci�n legal del impuesto de veh�culos automotores el 1 de enero de 2016, ante la propiedad o posesi�n de veh�culos gravados a esa fecha.

De cara a lo analizado, concluye la Sala que la Resoluci�n 0000829 de 2016 se encuentra legitimada por el pronunciamiento del juez natural del juicio de legalidad; por el principio de obligatoriedad de las providencias judiciales, al tenor del art�culo 234 del CPACA[38] e independientemente de la impugnaci�n del Auto del 15 de febrero de 2016[39]; por el principio constitucional de contribuci�n con las cargas p�blicas [CP, Art. 95], ante la configuraci�n de hechos generadores del impuesto y, por supuesto, por el inter�s general que recae sobre la funci�n recaudadora para satisfacer los gastos e inversiones del Estado y que respecto del impuesto de veh�culos automotores corresponden al nivel territorial, en tanto renta cedida a Departamentos, Municipios y Distritos.

M�s all� de ello, es claro que dicha resoluci�n regla un elemento con regulaci�n preexistente desde el a�o 2015 y que, seg�n lo aduce el Ministerio de Transporte sin que las pruebas aportadas por la contraparte lo demeritaran, se limit� a ajustar las tablas de aval�os comerciales de acuerdo con las espec�ficas caracter�sticas t�cnico mec�nicas de los veh�culos gravados, en salvaguarda de los principios de justicia y equidad tributaria, dado que el valor comercial que ven�a tom�ndose como base gravable no reflejaba la realidad del mercado, seg�n lo pone de presente la motivaci�n t�cnica y metodol�gica presentada en la parte considerativa del acto.

En el presente juicio de legalidad no se discute la motivaci�n del acto demandado ni se cuestiona o demerita la existencia o la certeza de la informaci�n y documentaci�n anteriormente mencionada; menos a�n se explican o detallan razones t�cnicas contra el modelo matem�tico utilizado en el dise�o de la metodolog�a aplicada para fijar la base gravable del impuesto de veh�culos automotores. Tampoco se desconoce o desvirt�a la existencia, pertinencia o eficacia de las variables tomadas para dicha metodolog�a de cara a la realidad del mercado automotriz.

Por lo dem�s, el art�culo 10 de la Resoluci�n 0000829 de 2016 contiene un indicador de favorabilidad en su regulaci�n, al disponer que �Aquellos contribuyentes que hubiesen cancelado el impuesto de veh�culo correspondiente a la vigencia 2016 y que con la implementaci�n de la presente resoluci�n se les cre� un saldo a favor, las Secretar�as de Hacienda descontar�n dicho valor para la vigencia 2017 en las declaraciones sugeridas, si no ha sido objeto de solicitud de devoluci�n por parte del contribuyente al 31 de diciembre de 2016.�; sin que la parte actora se refiriera a tal norma ni discutiera su efectividad. Tan solo aludi� a la desfavorabilidad de la resoluci�n como criterio general frente al hecho de no haberse aplicado en el 2016 las mismas bases gravables de 2015, previstas para el impuesto causado el 1 de enero de ese a�o, en lugar de exigir las fijadas por el acto demandado para el impuesto causado el 1 de enero de 2016, sin que en ese predicado se tuvieran en cuenta criterios de actualizaci�n y progresividad en el impuesto aplicable a los diferentes veh�culos que contempla dicho acto[40].

Conforme a lo anterior, la Sala negar� las pretensiones de la demanda, por carecer de razones que desvirt�en la presunci�n de legalidad que ampara el acto acusado.

No se condenar� en costas, en virtud de lo dispuesto en el art�culo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En m�rito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Cuarta, administrando justicia en nombre de la Rep�blica y por autoridad de la ley,

2. No se condena en costas, en virtud de lo dispuesto en el art�culo 188 de la Ley 1437 de 2011.

Notif�quese, comun�quese y c�mplase. La anterior providencia se estudi� y aprob� en sesi�n de la fecha.

[2] Radicados internos 22479 y 22549. La demanda de este �ltimo se present� en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, pero, no habi�ndose impetrado contra un decreto expedido por el Gobierno Nacional, ni en cumplimiento de una norma de rango constitucional, aunado a que la violaci�n de las normas constitucionales presupon�a un estudio de legalidad, el Auto del 11 de julio de 2016 adecu� dicho tr�mite al de la demanda de simple nulidad (Fls. 181 a 182, c. p. 4)

[3] Decret� la acumulaci�n del proceso 22549 al proceso 22479 (fls. 509 a 510, c. p. 3)

[15] La Sentencia C-720 de 1999 precis� que el impuesto de veh�culos es una renta nacional cedida a los Departamentos, Distritos y Municipios, en proporci�n a lo recaudado en sus respectivas jurisdicciones, y cuyo perfeccionamiento no requiere acto alguno de los Concejos Municipales ni de las Asambleas Departamentales. Y las sentencias C-1320 de 2000 y C-532 de 2005 reconocieron en dicho impuesto una forma de participaci�n de los municipios en las rentas nacionales, porque la Ley 488 de 1998 prev� que el 150% del recaudo debe transferirse a los municipios.

[16] Para los efectos del impuesto se consideran nuevos los veh�culos que entran en circulaci�n por primera vez en el territorio nacional (Ley 488 de 1988 [141, par. 1]

[17] En la internaci�n temporal la autoridad aduanera exige, antes de expedir la autorizaci�n, que el interesado acredite la declaraci�n y pago del impuesto ante la jurisdicci�n correspondiente por el tiempo solicitado. Para esos efectos la fracci�n de mes se toma como mes completo. De la misma manera se procede para las renovaciones de las autorizaciones de internaci�n temporal. (Ley 488 de 1988 [141, par. 2])

[18] Bicicletas, motonetas, y motocicletas con motor hasta de 125 c.c. de cilindrada; tractores para trabajo agr�cola, trilladoras y dem�s maquinaria agr�cola; tractores sobre oruga, cargadores, mototrillas, compactadoras, motoniveladoras y maquinaria similar de construcci�n de v�as p�blicas; veh�culos y maquinaria de uso industrial que por sus caracter�sticas no est�n destinados a transitar por las v�as de uso p�blico o privadas abiertas al p�blico; veh�culos de transporte p�blico de pasajeros y de carga.

[20] Base gravable. Est� constituida por el valor comercial de los veh�culos gravados, establecido anualmente mediante resoluci�n expedida en el mes de noviembre del a�o inmediatamente anterior al gravable, por el Ministerio de Transporte. Para los veh�culos que entran en circulaci�n por primera vez, la base gravable est� constituida por el valor total registrado en la factura de venta, o cuando son importados directamente por el usuario propietario o poseedor, por el valor total registrado en la declaraci�n de importaci�n.�

[21] Acorde con dicho valor, las tarifas aplicables para los veh�culos gravados operan entre los rangos establecidos en el art�culo 145 lb., con valores reajustables anualmente por el Gobierno Nacional y, en el caso de veh�culos nuevos, el impuesto se liquida en proporci�n al n�mero de meses que reste del respectivo a�o gravable, tomando la fracci�n de mes como mes completo, y el pago del impuesto como requisito inicial para la inscripci�n inicial en el registro terrestre automotor.

[23] Huelga decir que los plazos son de dos categor�as: los preclusivos cuyo vencimiento implica la p�rdida de oportunidad para ejercer una competencia, facultad o derecho. Los perentorios, en cambio, m�s bien aceleran o tienen como fin agilizar la toma de decisiones o el ejercicio de facultades o derechos. CE, S4, sentencia del 29 de octubre de 2009, Exp. 16482.

[24] Entre las consideraciones de dicha resoluci�n se apunt� �Que el Consejo de Estado mediante auto de fecha 15 de febrero de 2016, profiri� la medida cautelar de suspensi�n provisional de la Resoluci�n 5358 de 2015 e invit� al Ministerio de Transporte a que independientemente del curso del proceso, emita una resoluci�n que fije de nuevo la base gravable ya que el plazo conferido por la ley no es preclusivo sino perentorio y nada obsta para que se pueda ejercer la competencia definida en la Ley 488 de 1998.

Que conforme a todo lo anterior, el Ministerio de Transporte encuentra procedente emitir una nueva base gravable de los veh�culos automotores para el a�o 2016 y en consecuencia proceder� a la derogatoria de la Resoluci�n 5358 de 2015.�

[27] Esto por cuanto los calendarios tributarios de varias entidades territoriales fijaban el plazo para pagar el impuesto de veh�culos automotores en meses posteriores a la derogatoria de la Resoluci�n 5358 del 2015.

[29] Acorde con el mismo, la ley y, en especiales casos, las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales, deben determinar los elementos de los tributos conforme al aforismo �nullum tributum sine lege� que, a su vez, corresponde con la m�xima seg�n la cual no hay tributo sin representaci�n, como expresi�n de los Estados organizados en forma de rep�blicas democr�ticas, participativas y pluralistas, que encuentran en el �rgano de representaci�n popular una fuente leg�tima de poder que evita abusos impositivos por parte de las autoridades administrativas.

[30] C-527 de 1996, M. P. Jorge Arango Mej�a, que examin� la constitucionalidad del art�culo 87 de la Ley 223 de 1995, modificatorio del art�culo 249 del ET; y C-578 de 2011, M. P. Juan Carlos Henao P�rez, que hizo lo mismo respecto del art�culo 8 de la Ley 1430 de 2010. Asimismo, la Sentencias C-686 de 2011 analiz� la entrada en vigencia de art�culo 16 de la Ley 1429 de 2010, se�alando que el beneficio tributario establecido en dicha norma pod�a aplicarse en el mismo periodo de su entrada en vigencia sin implicar retroactividad de la ley, porque en tributos de periodo cuyos hechos econ�micos gravados no se han consolidado se configuraba un fen�meno de retrospectividad en el marco de razones de equidad y justicia que no justificaban postergar el beneficio para el periodo siguiente a la vigencia de la respectiva ley.

[31] Sentencia del 23 de noviembre de 2018, exp. 22392, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto

[32] Art. 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: Art. 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.

Art. 11 CC. �Obligatoriedad de la ley - momento desde el cual surte efectos. La ley es obligatoria y surte sus efectos desde el d�a en que ella misma se designa, y en todo caso despu�s de su promulgacio�n�.

[33] La doctrina alemana, por ejemplo, admite la fuerza retroactiva en el acto reglamentario, eso s�, inextendible en el pasado m�s all� de la puesta en vigencia de la ley que le sirve de base, m�xime frente a la categor�a de actos administrativos declarativos que tienen un contenido asociado a la comprobaci�n aut�ntica de una situaci�n o de un hecho a cuya existencia se atribuyen consecuencias jur�dicas legales. Cfr. Francisco Sierra, en la traducci�n de la obra de Tassinopoulus, Michel, el acto administrativo, 1981.

[34] Bocanegra Sierra, Ra�l. La Teor�a del Acto Administrativo. Iustel. 1 edici�n, 2005. Madrid. P. 130 y ss.

[35] Sobre los principios que rigen las medidas cautelares, providencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, del 17 de marzo de 2015, exp. 2014-03799, C.P. Sandra Lissette Ibarra V�lez, y del 13 de mayo de 2015, exp. 2015-00022, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

[36] Tal circunstancia fue precisamente la considerada para ordenar la terminaci�n del proceso de nulidad instaurado contra la Resoluci�n 5358 de 2015, mediante Auto del 23 de febrero de 2017, en el que asimismo se destac� la inoperancia e ineficacia del control judicial contra actos que desaparecen del ordenamiento jur�dico por derogatoria o revocatoria o por alguna sentencia que declara la invalidez de la norma fundamento del mismo.

[37] La nueva resoluci�n se expidi� a tan s�lo nueve d�as de expedido el auto que la orden�.

[38] �Desde la presentaci�n de la solicitud y sin previa notificaci�n a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podr� adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopci�n, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el tr�mite previsto en el art�culo anterior. Esta decisi�n ser� susceptible de los recursos a que haya lugar.

La medida as� adoptada deber� comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constituci�n de la cauci�n se�alada en el auto que la decrete.�

[39] Contra dicho auto se interpuso recurso de s�plica, conforme al art�culo 246 del ET, seg�n el cual, �El recurso de s�plica procede contra los autos que por su naturaleza ser�an apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o �nica instancia o durante el tr�mite de la apelaci�n de un auto. Tambi�n procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelaci�n o el recurso extraordinario.�

El auto que decret� la medida de urgencia ser�a apelable por su naturaleza, al tenor del art�culo 243 ib., que prev�: �Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. Tambi�n ser�n apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo tr�mite.

El recurso de apelaci�n se conceder� en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este art�culo, que se conceder�n en el efecto devolutivo (�)�.

A su turno, el art�culo 323 del CGP dispuso: �Podr� concederse la apelaci�n: (�) 2. En el efecto devolutivo. En este caso no se suspender� el cumplimiento de la providencia apelada, ni el curso del proceso. (�)�

[40] Autom�viles, camperos y camionetas, veh�culos el�ctricos, motocicletas y motocarros, motocicletas y motocarros el�ctricos, veh�culos de pasajeros, veh�culos de carga, ambulancias, veh�culos usados y objeto de internaci�n temporal veh�culos antiguos y cl�sicos, blindados, matriculados en el departamento Archipi�lago de San Andr�s, Providencia y Santa Catalina, e internados temporalmente en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo.

Fecha Providencia	20/05/2021
Fecha de notificaci�n	20/05/2021