Fecha Providencia | 17/09/2020 |
Fecha de notificación | 17/09/2020 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto
Norma demandada: Artículo 1.2.1.20.7 del Decreto 1625 de 2016
Demandante: JOSÉ DARÍO ZULUAGA CALLE, CARLOS MARIO RESTREPO PINEDA Y FELIX HOYOS LEMUS
Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinte (2020)
Referencia: NULIDAD
Radicación: 11001-03-27-000-2018-00020-00 (23727) 11001-03-27-000-2018-00051-00 (24261) Acumulado
Demandantes: JOSÉ DARÍO ZULUAGA CALLE, CARLOS MARIO RESTREPO PINEDA Y FELIX HOYOS LEMUS
Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Tema: Rechazo del recurso de súplica por improcedente
RECURSO DE SÚPLICA
La Sala decide el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante, contra la providencia de 31 de julio de 2019, mediante la cual el magistrado sustanciador resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 13 de mayo de 2019, que negó la medida de suspensión provisional del artículo 1.2.1.20.7 del Decreto 1625 de 2016[1], sustituido por el artículo 6 del Decreto 2250 de 2017[2].
ANTECEDENTES
La parte actora, en ejercicio del medio de control de nulidad, solicitó la suspensión provisional del artículo 1.2.1.20.7 del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el artículo 6 del Decreto 2250 de 2017, por extralimitación en el ejercicio de la facultad reglamentaria y desconocimiento del principio de reserva de ley, toda vez que a través de esta norma se modificó la base gravable en la determinación del impuesto de renta, respecto a la realización del ingreso de las personas naturales cuando perciban ingresos por cesantías e intereses a las cesantías.
Precisó que la norma demandada pretende incluir en el patrimonio bruto de los contribuyentes dineros que no poseen, en el entendido que las cesantías no son de disponibilidad inmediata, dado que solo pueden ser retiradas en los casos específicos regulados por el Código Sustantivo del trabajo.
Señaló que el hecho de que los dineros consignados a los fondos por concepto de cesantías sean de propiedad del contribuyente por tratarse de un derecho adquirido en materia laboral, no implica que éste sea el poseedor de los mismos, pues de conformidad con el artículo 263 del ET, “es poseedor en materia tributaria la persona que tiene el aprovechamiento económico, potencial o real del bien”.
Luego, en este caso, el poseedor es el fondo de cesantías, quien obtiene rentas por la colocación de los dineros transferidos por el empleador, mientras se consolida alguno de los requisitos para que el trabajador pueda acceder a estos recursos.
Finalmente, consideró que “incorporar los dineros consignados en el fondo de cesantías en el patrimonio bruto de los contribuyentes, desnaturaliza su realidad económica por su no inmediatez en la disponibilidad de los recursos, reflejando valores que no van en armonía con las reglas fijadas en los artículos 263 y 265 del E.T.”
Auto que niega la solicitud
En providencia de 13 de mayo de 2019 , el magistrado sustanciador negó la medida de suspensión provisional del artículo 1.2.1.20.7 del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el artículo 6 del Decreto 2250 de 2017.
Para el efecto, consideró que el tema fue regulado por el legislador de manera expresa en una ley posterior (Ley 1943 de 2018), situación que impide decretar la suspensión provisional de los efectos de la norma demandada, ya que con la expedición de la citada ley, la norma reglamentaria no está vigente.
Agregó que los efectos que se produjeron en vigencia del acto administrativo y su incidencia en otros trámites, es un aspecto que escapa de la finalidad de la medida cautelar, por lo que ese tema se analizará al momento de decidir sobre la validez de la norma.
Recurso de reposición
El 21 de mayo de 2019 , los demandantes del expediente 2018-00020-00 (23727), interpusieron recurso de reposición contra la providencia de 13 de mayo de 2019, en el que solicitaron se revoque y en su lugar se decrete la suspensión provisional.
Señalaron que el magistrado sustanciador desconoció lo referente a la aplicabilidad de las normas fiscales que regulan los impuestos de periodo, y los principios de capacidad contributiva, irretroactividad y reserva de la ley tributaria.
Sostuvieron que con la expedición de la norma acusada, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público mutó su condición de ente reglamentador en el ordenamiento jurídico tributario haciendo las veces de legislador, pues creó una condición especial en la regla de la relación del ingreso de las cesantías en el impuesto sobre la renta, con lo cual alteró la base gravable del tributo.
Explicaron que la potestad tributaria del Estado tiene límites, por lo que no puede cambiar las reglas de juego de forma retrospectiva, pues ello atentaría contra la confianza legítima que existe en la relación jurídica tributaria.
Manifestaron que la norma demandada sí tiene efectos jurídicos y debió ser aplicada en la depuración del impuesto sobre la renta del periodo gravable 2018, y que la regla de realización del ingreso en las cesantías introducida por la Ley 1943 de 2018 rige para el año gravable siguiente, so pena de desconocer el principio de irretroactividad de la ley tributaria.
En el término de traslado del recurso, el señor Félix Hoyos Lemus , actor en el expediente 2018-00051-00 (24261), solicitó que se confirme el auto recurrido, por cuanto, a su juicio, el acto demandado perdió fuerza ejecutoria debido a que su contenido fue reproducido en la Ley 1943 de 2018. No obstante, reiteró la solicitud de nulidad de la norma demandada.
Auto objeto de súplica
Mediante auto de 31 de julio de 2019, el magistrado sustanciador resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la providencia de 13 de mayo de 2019, en el sentido de negar la medida de suspensión provisional solicitada, por las siguientes razones:
Indicó que las normas tributarias que rigen los impuestos de periodo deben aplicarse en el periodo fiscal siguiente a su entrada en vigencia, por lo que la Ley 1943 de 2018 -promulgada el 28 de diciembre de 2018-, resulta aplicable al año gravable 2019.
Anotó que para el año gravable 2018, estuvo vigente la norma demandada, por lo tanto, produce efectos respecto de las declaraciones de renta que se presentan para esa vigencia.
Señaló que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 del ET, para efectos del impuesto de renta, el ingreso se entiende realizado cuando se reciben efectivamente en dinero o en especie, o cuando el derecho a exigirlo se extingue por cualquier otro modo legal de extinción de la obligación.
Sostuvo que la realización del ingreso es un asunto distinto a la disponibilidad inmediata del mismo, pues no es la disponibilidad la que define su realización.
Expresó que las cesantías y sus intereses, son un derecho laboral que se rigen por las normas del C.S.T., las cuales se hacen exigibles cuando el empleador cumple con la obligación de consignación y es en ese momento las cesantías entran al patrimonio de la persona, circunstancia que no se puede confundir con la disponibilidad inmediata de las mismas para su retiro.
Por lo anterior, no declaró la suspensión provisional de la norma demandada.
RECURSO DE SÚPLICA
La parte demandante interpuso recurso de súplica contra el proveído de 31 de julio de 2019, que resolvió el recurso de reposición contra el auto que negó la medida cautelar de suspensión provisional de la norma demandada.
Solicitó se revoque la decisión recurrida y, en su lugar, se acceda a la suspensión provisional del artículo 1.2.1.20.7 del Decreto 1625 de 2016 sustituido por el artículo 6 del Decreto 2250 de 2017; y que de no prosperar el recurso, se declare que no hay obligación legal por parte de los contribuyentes para la vigencia 2018, de incorporar en sus declaraciones de renta el valor de las cesantías consignadas en el fondo durante la vigencia fiscal 2018.
Señaló que en la providencia recurrida, se expresa una nueva tesis jurídica sobre la retroactividad de la ley, pues se afirma que por la incorporación que hizo el legislador del numeral 3 al artículo 27 del ET, efectuada mediante la Ley 1943 de 2018, se impide decretar la suspensión provisional de los efectos de la norma demandada, sin tener en cuenta que la disposición reglamentaria si tuvo efectos jurídicos para la vigencia 2018, época para la cual se encontraba vigente la Ley 1819 de 2016.
Expresó que el magistrado ponente no realizó un estudio pormenorizado en relación con el poder reglamentario que ostentó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para las vigencias fiscales 2017 y 2018, sino que equiparó la causación del ingreso como derecho consolidado del trabajador, con una forma de extinguir la obligación por parte del empleador en el momento de la consignación de la prestación social.
Finalmente, señaló que el recurso de súplica es procedente por cuanto el auto recurrido, por su esencia, sería apelable y fue dictado por el magistrado ponente del proceso, tal como lo dispone el artículo 236 del CPACA.
TRASLADO DEL RECURSO
La DIAN en el término del traslado solicitó rechazar por improcedente el recurso de súplica interpuesto contra el proveído de 31 de julio de 2019, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 13 de mayo de 2019, que negó la medida de suspensión provisional solicitada.
Manifestó que conforme el artículo 243 del CPACA, la providencia recurrida no se encuentra entre los autos susceptibles de apelación, teniendo en cuenta que el recurso se interpuso contra el proveído que negó el recurso de reposición contra el auto que, a su vez, también negó la medida de suspensión provisional.
Citó jurisprudencia de esta Corporación , en la que se precisa que los recursos de apelación y de súplica, no son viables respecto del auto que niega la medida cautelar.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso al recurso instaurado por la parte demandante, al considerar que la providencia recurrida es fáctica y jurídicamente correcta.
CONSIDERACIONES
En este caso la discusión planteada inicialmente se concretaría en determinar si debe revocarse el auto de 31 de julio de 2019, mediante el cual el magistrado sustanciador resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 13 de mayo de 2019, que negó la suspensión provisional del artículo 1.2.1.20.7 del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el artículo 6 del Decreto 2250 de 2017. Sin embargo, la Sala advierte que el recurso de súplica es improcedente.
En efecto, la Sala anota que la providencia recurrida en súplica corresponde al auto que resolvió el recurso de reposición, dictado por el magistrado sustanciador, en el curso de un proceso de única instancia.
En relación con el auto que decide la reposición, el inciso cuarto del artículo 318 del C.G.P., señala:
“Reposición. Artículo 318. procedencia y oportunidades.
(…)
El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos.
(…)”
De conformidad con lo expuesto, en el presente caso no procede el recurso de súplica interpuesto por la actora, toda vez que el auto recurrido corresponde al que resolvió el recurso de reposición impetrado por la misma parte, el cual no es susceptible de ningún recurso.
Además, la providencia de 31 de julio de 2019 no contiene puntos nuevos no decididos, pues en ella el magistrado sustanciador del proceso negó la medida de suspensión provisional del artículo 1.2.1.20.7 del Decreto 1625 de 2016. Para el efecto, se pronunció nuevamente sobre la vigencia de la norma demandada y sobre la realización y disponibilidad del ingreso respecto a las cesantías y los intereses de las mismas.
Debe precisarse, que de conformidad con el artículo 236 del CPACA, el recurso de súplica es viable solo cuando se decrete una medida cautelar, decisión que no fue la adoptada en los autos de 13 de mayo y 31 de julio de 2019.
En este orden de ideas, se rechazará por improcedente el recurso de súplica interpuesto por la parte actora contra la providencia de 31 de julio de 2019, mediante la cual se negó la medida de suspensión provisional del artículo 1.2.1.20.7 del Decreto 1625 de 2016, incorporado por el artículo 6 del Decreto 2250 de 2017.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
RESUELVE
RECHAZAR por improcedente el recurso de súplica interpuesto por la parte actora, contra el auto de 31 de julio de 2019, mediante el cual el magistrado sustanciador resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 13 de mayo de 2019, que negó la suspensión provisional del artículo 1.2.1.20.7 del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el artículo 6 del Decreto 2250 de 2017.
Cópiese, notifíquese y devuélvase al Despacho de origen. Cúmplase.
Cópiese, notifíquese y devuélvase al Despacho de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente)
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Presidenta de la Sección
(Firmado electrónicamente)
MILTON CHAVES GARCÍA
(Firmado electrónicamente)
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ