Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Hernando Sánchez Sánchez

Norma demandada:  Decreto núm. 1020 de 30 de marzo de 2007

Demandante:  Yecith Efrén Ángel Romero

Demandado:  Nación –Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020)

Referencia: Acción de nulidad

Núm. único de radicación: 11001032400020090035700

Demandante: Yecith Efrén Ángel Romero

Demandada: Nación –Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social)[1]

Temas: Se resuelve sobre la demanda presentada contra la el Decreto núm. 1020 de 30 de marzo de 2007. Alcance de la cosa juzgada en relación con sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo.

SENTENCIA UNICA INSTANCIA

La Sala decide, en única instancia, la demanda presentada por Yecith Efrén Ángel Romero contra la Nación – Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social) en ejercicio de la acción de nulidad[2], con el fin de que se declare la nulidad parcial del artículo 8 núm. 1° del Decreto 1020 de 30 de marzo de 2007, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de la Protección Social (hoy Ministro de Salud y Protección Social), mediante el cual se reglamenta la ejecución y giro de unos recursos del régimen subsidiado y aspectos de la prestación de servicios de salud a la población cubierta con subsidios a la demanda.

La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

La demanda

1. Yecith Efrén Ángel Romero, en adelante la parte demandante, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad establecida en el artículo 84 del Decreto Ley 01 de 2 de enero de 1984, en adelante Código Contencioso Administrativo, contra la Nación – Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social), en adelante, la parte demandada.

Las Pretensiones

2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones:

“[…] DECLARACIONES

1. Que se declare la nulidad del decreto 1020 de 2007 de fecha 30 de Marzo de 2007, por medio de la cual se reglamentó la ley 1122 de 2007 en su artículo 8 numeral 1, expedido por le (sic) gobierno nacional representado para el caso, por el Ministerio de Protección Social.
2. Que una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción se comunique a la autoridad administrativa que profirió el decreto, para los efectos consiguientes […][3]”.

Presupuestos fácticos

3. La parte demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones:

3.1. El Gobierno Nacional en desarrollo del artículo 16 de la Ley 1122 de 9 de enero de 2007[4], expidió el Decreto 1020 de 30 de marzo de 2007, mediante el cual se reglamenta la ejecución y giro de unos recursos del régimen subsidiado y la prestación de servicios de salud con cargo a los subsidios a la demanda.

3.2. Aduce la parte demandante que el artículo 16 de la Ley 1122, en lo que corresponde a la contratación del régimen subsidiado, dispuso que las EPS del régimen subsidiado y las EPS públicas del régimen contributivo, contratarán obligatoria y efectivamente, como mínimo, el sesenta por ciento (60%) del gasto en salud con las Empresas Sociales del Estado debidamente habilitadas en el municipio de residencia del afiliado.

3.3. Sostuvo que el Decreto 1020 de 2007 al reglamentar la norma en comento, excedió su potestad reglamentaria, al ampliar la cobertura territorial establecida para la contratación de los servicios de salud con las Empresas Sociales del Estado, pues mientras la norma legal reglamentada emplea la expresión “municipios”, la norma acusada utiliza el vocablo “región”, concepto que evoca la idea de un territorio mucho más extenso del que corresponde a un municipio, y debido a su organización, impide un prestación de servicio eficiente.

Normas violadas y concepto de la violación

4. La parte demandante indicó como norma violada el artículo 189 núm. 11 de la Constitución Política.

5. La parte demandante formuló el siguiente cargo de violación y explicó su concepto de violación de la siguiente forma:

Exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria

6. Sustentó el concepto de la violación en los siguientes términos:

“[…] La Constitución establece que de conformidad con el artículo 189 Núm. 11 de la Constitución Política, el Presidente de la República tiene asignada, en forma general, la denominada potestad reglamentaria que, como su nombre lo indica, lo faculta para reglamentar las leyes. Esta atribución no es ilimitada, pues está sujeta a la Constitución y al contenido de la misma ley que se va a reglamentar, de manera que el Jefe del Ejecutivo no puede ir mas allá de su contenido para ampliar, modificar o restringir su alcance. Dicho poder de reglamentación tiene como propósito fundamental hacer operativa la ley, es decir, permitir que ella tenga cumplida ejecución por lo que procede el conocimiento y la decisión de esta demanda. […]”[5] [i.e.]

Contestación de la demanda[6]

7. La parte demandada[7], contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, asi:

8. Manifestó que la parte demandante hace una interpretación equivocada del acto acusado al confundir entre la habilitación de las Empresas Sociales del Estado por parte de las autoridades municipales, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1011 de 3 de abril de 2006[8], de la habilitación que otorga la Superintendencia Nacional de Salud para que las EPS puedan operar, según lo establece el Decreto 515 de 20 de febrero de 2004[9], y las normas que la modifican.

9. Sostuvo que la parte demandante no tiene en cuenta la “regionalización” como esquema de operación del régimen subsidiado. Indicó que la interpretación efectuada por la parte demandante, supondría que en todo municipio debe existir una E.S.E. con capacidad de atender todos los niveles de complejidad contemplados en el P.O.S., sin tener en cuenta el tamaño de la población, lo cual, en su sentir, rebasa la capacidad real de muchos municipios.

10. Adujo que el Gobierno Nacional, al ejercer su potestad reglamentaria, debe considerar el ordenamiento como un todo, dotado de sentido y coherencia. Por lo mismo, si dos disposiciones del mismo rango o dos artículos de un mismo código se contradicen entre sí, debe primar la norma posterior sobre la anterior.

11. Mencionó que la normativa sobre el funcionamiento de las EPS del régimen subsidiado no es municipalizado, sino que responde al criterio de regionalización, inspirado en un criterio de racionalización y eficacia en el aseguramiento, por lo que el artículo 35 del Acuerdo 244 de 2003, proferido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, dispuso que para efectos de la operación regional del régimen subsidiado, el precitado Ministerio “[…]definirá regiones de aseguramiento en el territorio nacional las cuales deberán permitir la eficiencia en la administración de los recursos y el manejo adecuado del riesgo en salud por parte de las Administradoras del Régimen Subsidiado, propiciando economías de escala, articulando y adecuando la oferta de prestadores con la demanda de servicios de los afiliados[…] ”, definición que fue establecida mediante la Resolución 1013 de abril 18 de 2005[10], según la cual se conformaron 5 regiones, integradas por departamentos y sus respectivos municipios.

12. Concluyó, conforme a la argumentación anterior, que una vez las E.P.S. del régimen subsidiado han recibido de la Superintendencia Nacional de Salud la habilitación correspondiente, su operación debe enmarcarse dentro de las regiones ya definidas y es por ello que las normas cuestionadas hacen referencia a las regiones “donde opere la E.P.S.”, lo cual debe ser analizado a partir del régimen contenido en el Decreto 1011 de 2006, por medio del cual se garantiza la calidad de los servicios de salud y se prevé, no solamente la posibilidad de que las EPS operen en el plano municipal, sino también en el orden departamental, tal y como lo consagra el artículo 43 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001[11].

Alegatos de conclusión

13. El Despacho sustanciador, mediante providencia de 31 de mayo de 2016[12], corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que en el término de diez (10) días presentaran sus alegatos de conclusión, los cuales se presentaron de la siguiente manera:

Parte demandante

14. La parte demandante guardó silencio en este momento procesal.

Parte demandada[13]

15. La apoderada de la parte demandante solicitó estarse a lo resuelto en la sentencia de 2 de septiembre de 2010, proferida por la Sección Primera de esta Corporación, en la que se declaró la nulidad de las normas acusadas por la parte demandante.

Concepto del Ministerio Público[14]

16. El Ministerio Público, pese a que pone de presente que el acto parcialmente acusado fue anulado por esta Corporación, “[…]dicha nulidad no es óbice para realizar el análisis de los cargos y del problema jurídico planteado […].”

17. En tal sentido sostuvo que, como lo concluyó la Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia de 2 de septiembre de 2010, el Gobierno Nacional en el acto acusado, extralimitó sus funciones contenidas en el ejercicio de la potestad reglamentaria, por lo que solicita estarse a lo resuelto en dicha oportunidad.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

18. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el acto administrativo acusado y las presuntas normas desconocidas; iii) el problema jurídico; iv) el marco jurídico y desarrollos jurisprudenciales de la cosa juzgada; v) los elementos de la excepción de cosa juzgada en procesos de nulidad; y, vi) análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala

19. Vistos los artículos 128 del Código Contencioso Administrativo[15]; y, el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en única instancia.

20. Agotados los trámites inherentes al proceso de nulidad de que trata este asunto y sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite, como se desarrollará a continuación:

Actos administrativos acusado y normas presuntamente vulneradas

21. El acto administrativo acusado[16] es el siguiente:

21.1. Corresponde al artículo 8° núm. 1° del Decreto 1020 de 30 de marzo de 2007 “por el cual se reglamenta la ejecución y giro de unos recursos del régimen subsidiado y aspectos de la presentación de servicios de salud a la población cubierta con subsidios a la demanda”, expedido por el Gobierno Nacional, cuyo texto acusado se señala a continuación:

“[…]

DECRETO 1020 DE 2007

(Marzo 30)

Por el cual se reglamenta la ejecución y giro de unos recursos del régimen subsidiado y aspectos de la prestación de servicios de salud a la población cubierta con subsidios a la demanda

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y por el artículo 154, literales a) y g), y 215 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con los artículos 11, 13 literal e), 14 literal f) y 16 de la Ley 1122 de 2007,

DECRETA:

[…]

Artículo 8°. Aspectos que deben ser tenidos en cuenta en la contratación obligatoria y efectiva. Para efectos cumplir con el porcentaje mínimo del 60% de contratación obligatoria y efectiva del gasto en salud con Empresas Sociales del Estado ESE, las EPS, deberán tener en cuenta los siguientes aspectos:

1°. El porcentaje mínimo de contratación deberá ser cumplido mediante contratación de los servicios de baja, mediana o alta complejidad establecidos en el POS con empresas sociales del estado de la región donde opera la EPS […]”. (Destacado fuera de texto)

22. La norma reglamentada y presuntamente vulnerada, corresponde al artículo 16 de la Ley 1122 que establece:

“[…] Artículo 16.- Contratación en el Régimen Subsidiado y EPS Públicas del Régimen Contributivo.- Las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado contratarán obligatoria y efectivamente un mínimo porcentual del gasto en salud con las Empresas Sociales del Estado debidamente habilitadas en el municipio de residencia del afiliado, siempre y cuando exista allí la correspondiente capacidad resolutiva. Dicho porcentaje será, como mínimo, el sesenta por ciento (60%). Lo anterior estará sujeto al cumplimiento de requisitos e indicadores de calidad y resultados, oferta disponible, indicadores de gestión y tarifas competitivas. Las Entidades Promotoras de Salud de naturaleza pública del Régimen Contributivo, deberán contratar como mínimo el 60% del gasto en salud con las ESE escindidas del ISS siempre y cuando exista capacidad resolutiva y se cumpla con indicadores de calidad y resultados, indicadores de gestión y tarifas competitivas.

El Ministerio de la Protección Social reglamentará este artículo de tal manera que permita la distribución adecuada de este porcentaje en los diferentes niveles de complejidad, teniendo en cuenta la diversidad de las diferentes Entidades Territoriales.

Parágrafo. Se garantizarán los servicios de baja complejidad de manera permanente en el municipio de residencia de los afiliados, salvo cuando a juicio de estos sea más favorable recibirlos en un municipio diferente con mejor accesibilidad geográfica. […]”.

El problema jurídico

23. A la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en los argumentos fácticos y jurídicos expuestos por las partes demandante y demandada, y el agente del Ministerio Público, en el caso sub examine le corresponde determinar:

23.1. Si está probada la excepción de cosa juzgada formulada por el agente del Ministerio Público, en relación con la sentencia proferida por esta Sección el 2 de septiembre de 2010, dentro del expediente identificado con número único de radicación 11001-03-24-000-2007-00265-0016.

23.2. En caso de no estar probada la excepción de cosa juzgada, si el artículo 8 núm. 1° del Decreto 1020 de 30 de marzo de 2007, infringe o no el artículo 16 de la Ley 1122.

Marco jurídico y desarrollos jurisprudenciales de la cosa juzgada

24. Visto el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, sobre los efectos de las sentencias que se profieren en los procesos de nulidad, dispone lo siguiente:

“[…] Artículo 175.Cosa juzgada. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada.

La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios […]” (Negrilla de la Sala).

25. Visto el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, sobre la cosa juzgada, dispuso:

“[…] ARTÍCULO 332. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

Se entiende que hay identidad jurídica de partes, cuando las del segundo proceso son sucesores mortis causa de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda, si se trata de derechos sujetos a registro y al secuestro en los demás casos.

La sentencia dictada en procesos seguidos por acción popular produce cosa juzgada erga omnes.

Los efectos de la cosa juzgada en procesos en que se ventilen cuestiones relativas al estado civil de las personas, se regularán por lo dispuesto en el Código Civil y leyes complementarias.

En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.

La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto).

26. Esta Corporación[17] ha explicado, acerca de la declaratoria de cosa juzgada en el marco de una acción de nulidad simple, lo siguiente:

“[…] El fenómeno de la cosa juzgada se encontraba regulado en los artículos 332 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, cuyo contenido es el siguiente:

(…) De conformidad con la norma transcrita, la sentencia que decrete la nulidad de un acto administrativo tiene efectos erga omnes de manera plena, por lo que respecto de dicho acto no resulta posible adelantar un nuevo proceso en el que se solicite su anulación. Sin embargo, cuando se trate de sentencias en las que se denieguen la nulidad, los efectos de cosa juzgada solo recaen sobre la causa petendi, razón por la cual es posible que respecto de los actos que son objeto de la decisión se puedan tramitar nuevos procesos, los cuales deben tener por fundamento una causa distinta a la resuelta en la sentencia que negó la pretensión nugatoria […]”(Destacado fuera de texto).

27. La Sala reitera, de conformidad con la normativa y jurisprudencia citada supra, que en los procesos de nulidad, si la sentencia accede a las pretensiones de la demanda, producirá efectos de cosa juzgada erga omnes, “[…] lo cual significa que la decisión judicial en firme que haya declarado la nulidad de un acto administrativo, se hace extensiva a aquellos procesos en los cuales el acto demandado sea exactamente el mismo, independientemente de cuál sea la causa invocada para sustentar la nulidad deprecada […]”[18]; es decir, que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes, para todo el mundo y sin importar la causa petendi o los argumentos alegados, situación que impide que pueda presentarse un nuevo pronunciamiento en relación con el acto acusado.

28. Por el contrario, si se trata de una sentencia desestimatoria de las pretensiones, esta producirá efectos de cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi que, entendida como la razón o los motivos por los cuales se demanda, está contenida en los cargos esgrimidos o en el concepto de la violación que se invoca como sustento de la solicitud de nulidad; de ello se infiere que la sentencia desestimatoria de las pretensiones de una acción de nulidad hace tránsito a cosa juzgada erga omnes, solo respecto de los cargos que dan lugar a su interposición.

Elementos de la excepción de cosa juzgada en procesos de nulidad

29. Visto el artículo 303 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[19], aplicable en virtud del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo[20], se considera que los elementos de la cosa juzgada son: i) identidad jurídica de partes, ii) identidad de objeto, y iii) identidad de causa.

30. En este contexto, la cosa Juzgada se estructura a partir de dos premisas, una objetiva relacionada con el objeto y la causa de la controversia, y otra subjetiva relativa a los sujetos que intervienen en un proceso. Así lo ha precisado la Sala Plena del Consejo de Estado, entre otras, en sentencia de veintiséis (26) de julio de dos mil cinco (2005), señaló:

“[…] La institución de la cosa juzgada, como lo ha reiterado esta Corporación, está sujeta a dos límites: el objetivo, que mira hacia el asunto sobre el que versó el debate y la causa petendi de la prestación, y el subjetivo, que tiene que ver con las personas que fueron parte en el proceso. Así mismo, la cosa juzgada se predica de los puntos que han sido materia expresa de la decisión de una sentencia y sólo puede extenderse a aquellos que por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de ella, se reputan tácitamente decididos. Los principios tutelares de esta institución jurídica son los establecidos en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, los cuales son aplicables al proceso contencioso administrativo, por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo. Según el artículo 332 ibídem, cabe plantear la cosa juzgada con éxito solo si concurren los tres elementos señalados en ella, esto es, que en ambos procesos exista identidad de partes, de objeto y de causa. La jurisprudencia y la doctrina han señalado que la identidad de partes no es física sino jurídica, lo cual explica la previsión del inciso segundo del precitado artículo, al entender que hay identidad de partes cuando los del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de los que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto intervivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda. Así mismo la jurisprudencia ha dicho que este tercer requisito, denominado límite subjetivo de la institución de la cosa juzgada, no tiene aplicación alguna en los procesos contencioso administrativos de nulidad, pues las sentencias que sobre ellos recaiga tienen un valor erga omnes, como lo establece el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, lo cual implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial. Además en estos procesos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino en interés del orden jurídico […]”[21]. (Destacado fuera de texto)

Marco normativo y jurisprudencial sobre las facultades oficiosas del juez respecto de la excepción de cosa juzgada

31. Visto el artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, sobre las excepciones, podrá proponerse, entre otras, la excepción de cosa juzgada.

32. El artículo 306 del Código de Procedimiento Civil establece que, en cualquier clase de proceso, “[…] cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda[…]”.

33. En concordancia con lo anterior, artículo 305 ejusdem, sobre la congruencia de la sentencia, ordena que la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

34. La Sección Primera del Consejo de Estado, sobre las facultades del juez para declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada, en sentencia proferida el 18 de abril de 2007, precisó lo siguiente:

“[…] si bien es cierto que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 del C.P.C. se trata de una excepción que puede alegarse como previa, tal cosa no significa que revista dicha naturaleza. En efecto, la doctrina la ha calificado como una excepción mixta, pues pese a su naturaleza perentoria, recibe el trámite propio de una excepción de mérito; por consiguiente, puede proponerse por la parte demandada desde un primer momento, o, si esto no ocurre, puede declararse por el juez aún de oficio, en el momento de dictar sentencia. Más aún en acciones populares cuando la propia ley dispone que el juez la declarará en la sentencia […]”22

35. Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que, de oficio, el juez debe declarar probada la excepción de cosa juzgada, en primera y segunda instancia, teniendo en cuenta que este medio exceptivo es un instrumento que no beneficia exclusivamente a una parte procesal sino que garantiza los principios que rigen el procedimiento, como la igualdad, la confianza legítima, la seguridad jurídica y el non bis in idem y, con ello, la vigencia del orden justo.

36. En consecuencia, los principios que rigen el Estado Social de Derecho le exigen a los jueces “[…] ser consistentes con las decisiones que adoptan, impidiendo que un mismo asunto sea estudiado y fallado nuevamente por la autoridad judicial, en oportunidad diferente y de distinta manera […]”23

Solución del caso concreto en relación con la cosa juzgada

37. La Sala procede al estudio de los elementos de configuración de la cosa juzgada, en los siguientes términos:

38. Identidad jurídica de partes. En el presente asunto por tratarse de una demanda de nulidad (acción pública), el análisis resulta irrelevante por las razones expuestas supra.

39. En efecto, respecto de la identidad de partes, la Sala reitera que, en tratándose de procesos de nulidad como el caso sub lite, la identidad jurídica entre las partes, es un aspecto que carece de relevancia para la configuración de la cosa juzgada en la medida en que, estando habilitado todo ciudadano para “[…] interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley […]”[22], no es necesario que la parte demandante del segundo proceso corresponda a la parte demandante del proceso primigenio, precisamente, porque entre uno y otro existe un interés común, como es la defensa de la Constitución Política y la Ley, resultando irrelevante la identidad de las personas que participaron en el proceso.

40. Identidad de objeto. Del análisis de las pretensiones de los dos procesos, la

Sala encuentra acreditada identidad de objeto, por lo siguiente:

41. Identidad de causa petendi. Respecto de los fundamentos de las demandas, se evidencia lo siguiente:

42. En el presente caso, se observa que mediante sentencia del 2 de septiembre de 2010, la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió una demanda de nulidad en contra del numeral 1.° del artículo 8 del Decreto 1020 de 2007, en la cual se esgrimieron argumentos similares a los que fueron planteados en el caso sub lite, consistente en que, el ejecutivo incurrió en una extralimitación en el ejercicio de sus potestades reglamentarias, pues al sustituir la palabra “MUNICIPIO” a que alude el artículo 16 de la Ley 1122, por el de “REGIÓN”, se está ampliando indebidamente el alcance de la norma reglamentada, en la cual se consagra la obligación que tienen las EPS del régimen subsidiado de contratar como mínimo un 60% del gasto en salud con las Empresas Sociales del Estado –ESE- debidamente habilitadas en el municipio de residencia del afiliado.

43. Como consecuencia de esta demanda, La Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia proferida por esta Sección el 2 de septiembre de 2010, dentro del expediente identificado con número único de radicación 11001-03-24-000-2007-00265-00, resolvió:

“[…]

FALLA

PRIMERO.- DECRETAR la nulidad de las expresiones “de la región donde opera la EPS” y “de la región en que opera la EPS”, contenidas, en ese mismo orden, en el numeral 1° del artículo 8° y en el parágrafo del artículo 9° del Decreto 1020 de 30 de marzo de 2007 “por el cual se reglamenta la ejecución y giro de unos recursos del régimen subsidiado y aspectos de la presentación de servicios de salud a la población cubierta con subsidios a la demanda”, expedido por el Ministerio de la Protección Social.

SEGUNDO.- En firme esta decisión, archívese el expediente. […]”

44. La declaratoria de nulidad tuvo como fundamento las siguientes consideraciones:

“[…] Las facultades reglamentarias establecidas por el artículo 189 numeral 11 de la Carta, tal como lo ha sostenido la Sala en reiteradas oportunidades, fueron instituidas por el Constituyente como un mecanismo tendiente a garantizar la cumplida ejecución de las leyes, siendo ese el único fin autorizado por ese mandato superior. Así las cosas, al hacer uso de tales potestades, el ejecutivo debe inspirarse en el único propósito de aclarar y hacer mucho más explícita la norma de carácter legal, en orden a facilitar su adecuada interpretación, ejecución y cumplimiento y viabilizar su estricta observancia.

En ese contexto, ha de entenderse que las potestades a que alude el artículo constitucional anteriormente trascrito, no pueden ser ejercidas para ampliar o restringir los alcances de la Ley, apartándose de su sentido original y auténtico. La actividad reglamentaria se encuentra limitada y encausada por la norma legal y por ello debe respetar tanto su texto como su espíritu. Dicho en otras palabras, so pretexto de aclarar y hacer mucho más explícita una norma de carácter legal, el Presidente de la República no puede llegar al extremo de recortar o ampliar lo que en ella se dispone, pues ello, además de constituir un ejercicio desbordado e ilegítimo de dicha función, equivale a desconocer el espíritu del legislador y el principio democrático en el cual se inspira el cumplimiento de la función legislativa por parte del Congreso de la República.

Es por ello que la norma reglamentaria debe limitarse a dar vida práctica a la ley y por ello sólo puede desarrollar aquello que explícita o implícitamente esté comprendido en el texto de aquella, lo que involucra la interdicción de introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de las disposiciones legales, so pena de incurrir en una extralimitación de funciones y en una invasión de las competencias del legislador.

Hechas las anteriores acotaciones, estima la Sala que en el asunto sub examine, efectivamente los artículos demandados son contrarios a lo que se dispone en el artículo 16 de la Ley 1122 de 2007, pues no es dable afirmar que al emplearse en tales disposiciones el vocablo “región”, el Gobierno Nacional simplemente esté aclarando o haciendo mucho más explícito lo dispuesto en la norma reglamentada, en donde, como queda dicho, se hace clara referencia al concepto de “municipio”, categoría administrativa que en el derecho público colombiano tiene una connotación constitucional y legal propia, de suyo distinta a la idea de región.

No sobra expresar además, como bien lo señala el señor agente del Ministerio Público, que el concepto de región que se desarrolla en la Constitución alude a una modalidad concreta de organización “necesariamente interdepartamental”. Aparte de ello, la Sala no puede desconocer que por virtud de lo previsto en otras disposiciones, existe otro tipo de medidas de “Regionalización”, encaminadas a garantizar la eficiencia y la racionalidad de la gestión pública. A manera de ejemplo se pueden citar las regiones creadas por el Ministerio de Salud de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 del Acuerdo 244 de 2003, proferido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud y en la Resolución 1013 de 2005, dictada por el Ministro de la Protección Social, a las cuales se alude en la contestación de la demanda.

No obstante lo anterior, no puede perderse de vista que ni el Acuerdo ni la Resolución precitadas, son normas jerárquicamente superiores a las de la Ley 1122 de 2007, ni tienen tampoco la fuerza vinculante suficiente para condicionar el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del ejecutivo, pues éste sólo se encuentra sujeto a la Constitución y la Ley. Dicho de otra manera, el hecho que las normas precitadas hayan dispuesto un esquema de regionalización, no significa necesariamente que el Presidente de la República, al reglamentar el artículo 16 de la Ley 1122 de 2007, tenga que modificar el vocablo “Municipio” por el de “Región”, por el sólo hecho de que el Acuerdo y la Resolución precitadas hayan establecido el esquema de regionalización allí previsto. En suma, si la norma legal se refiere de manera explícita a los municipios, no podía el ejecutivo sustituir esa expresión por la de regiones.

En tales circunstancias, el simple cotejo de los actos acusados con el artículo 16 de la Ley 1122 de 2007, que aquellos dicen reglamentar en orden a facilitar su adecuada interpretación, ejecución y cumplimiento, permite concluir que en realidad lo que están haciendo tales preceptos es modificar y ampliar indebidamente el alcance de la norma reglamentada, lo cual es constitutivo de una extralimitación en el ejercicio de las potestades reglamentarias, razón por la cual habrán de ser retirados del ordenamiento jurídico. […] (Destacado fuera de texto)

45. En ese orden, la Sala considera que existe identidad de objeto y causa petendi comoquiera que las razones que se invocan para formular las pretensiones de la demanda (cargos de nulidad), son similares en cada uno de los procesos, razón suficiente para declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada que fue formulada por el agente del Ministerio Público, bajo el entendido que la cosa juzgada a declarar es absoluta por cuanto la primera decisión, al declarar la nulidad de las expresiones demandadas, agotaron el debate sobre la legalidad de la norma acusada.

Conclusiones de la Sala

46. La Sala advierte, de acuerdo con lo anterior, que en el caso sub-lite, la solicitud de nulidad de las expresiones del acto administrativo acusado, se fundamenta en las mismas normas y argumentos considerados en la sentencia de 2 de septiembre de 2010 que anuló las expresiones “de la región donde opera la EPS” y “de la región en que opera la EPS”, contenidas, en ese mismo orden, en el numeral 1° del artículo 8° y en el parágrafo del artículo 9° del Decreto 1020 de 30 de marzo de 2007.

47. Existe identidad en la causa petendi y en consecuencia, declarada la nulidad de la disposición demandada, ello significa que fue retirada del ordenamiento jurídico desde la fecha de la sentencia que se encuentra ejecutoriada y como lo ha sostenido la jurisprudencia, “(…)al carecer de vigencia no puede revivirse para volverse a estudiar sobre lo mismo, pues ello implicaría interpretar que una norma anulada, continuara produciendo efectos hacia el futuro en contravención no solo de la ley sino del principio de la cosa juzgada”[23] y en consecuencia, debe estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia de 2 de septiembre de 2010, expediente identificado con número único de radicación 11001-03-24-000-2007-00265-00.

48. En este orden de ideas, la Sala constata que las razones que sirvieron de fundamento para solicitar la nulidad parcial del artículo 8 núm. 1° del Decreto 1020 de 30 de marzo de 2007, en el proceso que culminó con providencia de 2 de septiembre de 2010 que se viene analizando corresponden, en lo fundamental, con los expuestos en el sub lite, razón por la cual, en ejercicio de la facultad oficiosa que le otorga el artículo 164 inciso segundo del C.C.A., declarará que frente a esa causa petendi se configura el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

III. RESUELVE:

PRIMERO: DECLAR OFICIOSAMENTE la excepción de cosa juzgada respecto de la nulidad parcial del artículo 8 núm. 1.° del Decreto 1020 de 30 de marzo de 2007, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de la Protección Social (hoy Ministro de Salud y Protección Social). En consecuencia:

SEGUNDO: ESTARSE a lo resuelto en la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, el 2 de septiembre de 2010, expediente identificado con número único de radicación 11001-03-24-000-2007-00265-00, que declaró la nulidad parcial del numeral 1° del artículo 8 del Decreto 1020 de 2007, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de la Protección Social (hoy Ministro de Salud y Protección Social).

TERCERO: En firme esta providencia, archivar el expediente.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

[1] Mediante la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011 se escindió el Ministerio de la Protección Social y se creó el Ministerio de Salud y protección social y el Ministerio de Trabajo.

[2] Señalada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo

[3] Folio 19 cuaderno principal

[4] Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

[5] Fl. 19

[6] Fl. 43 a 56 cuaderno principal.

[7] Por conducto de apoderada

[8] “Por el cual se establece el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud”

[9] “Por el cual se define el Sistema de Habilitación de las Entidades Administradoras del Régimen Subsidiado, ARS”

[10] Por la cual se definen las regiones para la operación del Régimen Subsidiado

[11] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

[12] Folio 120, cuaderno principal.

[13] Folios 123 a 126, cuaderno principal.

[14] Folios 134 a 143, cuaderno principal.

[15] “[…] Artículo128. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]”.

[16] Se procede a transcribir el aparte acusado, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos.

[17] Sección Primera, sentencia de 7 de diciembre de 2017, radicado Nro. 05001-23-33-000-2015-02253-01, Consejero ponente doctor Roberto Augusto Serrato Valdés.

[18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de octubre de 2010, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación 110010325 0002006 00388 00.

[19] “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.

[20] De conformidad con el numeral 1 literal b) del artículo 625 de la Ley 1564, en el presente asunto se aplica la nueva normativa, teniendo en cuenta que el auto que decretó pruebas se profirió el 21 de noviembre de 2013.

[21] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero ponente doctora Ana Margarita Olaya Forero, Radicación Nro. 11001-03-15-000-1999-00217-01(REV); actor: Roberto Hermida Izquierdo, demandado: Ministerio De Hacienda y Crédito Público.

[22] Constitución Política, artículo 40, numeral 6.

[23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 22 de abril de 2004, expediente 13274, C.P. Germán Ayala Mantilla.