100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030037802SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull11001032400020090004600201918/07/2019SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001032400020090004600__2019_18/07/2019300378032019
Sentencias de NulidadNación - Gobierno Nacional conformado por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la Ministra de Comunicaciones (hoy Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones) y el Director del Departamento Administrativo de la Función PúblicaFrancisco Javier Pérez Rodríguezfalse18/07/2019Decreto 2853 de 25 de agosto de 2006Identificadores10030197466true1304949original30172659Identificadores

Fecha Providencia

18/07/2019

Fecha de notificación

18/07/2019

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Norma demandada:  Decreto 2853 de 25 de agosto de 2006

Demandante:  Francisco Javier Pérez Rodríguez

Demandado:  Nación - Gobierno Nacional conformado por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la Ministra de Comunicaciones (hoy Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones) y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019)

Referencia: Acción de nulidad

Número único de radicación: 11001 03 24 000 2009 00046 00

Demandante: Francisco Javier Pérez Rodríguez

Demandado: Nación - Gobierno Nacional conformado por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la Ministra de Comunicaciones (hoy Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones) y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública

Asunto: Nulidad del Decreto 2853 de 25 de agosto de 2006 expedido por la Nación- Gobierno Nacional conformado por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la Ministra de Comunicaciones (hoy Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones) y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, por el cual se suprime la Administración Postal Nacional – Adpostal-, y se ordena su liquidación.

SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad señalada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo presentó el señor Francisco Javier Pérez Rodríguez contra la Nación- Gobierno Nacional[1] para que se declare la nulidad del Decreto núm. 2853 de 25 de agosto de 2006, mediante el cual se suprime la Administración Postal Nacional –Adpostal- y se ordena su liquidación.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y, iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

  1. ANTECEDENTES

La demanda

1. El señor Francisco Javier Pérez Rodríguez, obrando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad señalada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo[2], con el fin de obtener la nulidad del Decreto núm. 2853 de 25 de agosto de 2006, expedido por el Gobierno Nacional (conformado por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la Ministra de Comunicaciones -hoy Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones- y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública), por el cual se suprime la Administración Postal Nacional –Adpostal- y se ordena su liquidación.

Pretensiones

2. En la demanda se solicitaron las siguientes pretensiones:

“[…]

1. Declarar la nulidad del Decreto 2853 del 25 de Agosto 2006 (sic) proferido por el señor Presidente de la República, por violación del artículo 52 de la ley 489 de 1998, el artículo 2° del Decreto – Ley 254 de 2000 y el artículo 3° del Decreto 414 de 2001

[…]”.

Presupuestos fácticos

3. La parte demandante indicó que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2853 de 25 de agosto de 2006, por medio del cual se ordenó la supresión y liquidación de la Administración Postal Nacional –Adpostal-, apoyándose en el uso de las facultades señaladas en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998[3] y en el Decreto – Ley 254 de 21 de febrero de 2000[4].

Normas violadas y concepto de la violación

4. La parte demandante adujo la vulneración de las siguientes normas:

5. Indicó que el Decreto 2853 de 25 de agosto de 2006 fue expedido con violación directa del parágrafo 1.° del artículo 52 de la Ley 489, el artículo 2.° del Decreto – Ley 254 de 2000 y el artículo 3.° del Decreto 414 de 2001, normas que, a su juicio, ordenan una enunciación precisa de la entidad pública que debe asumir los derechos y obligaciones de una entidad pública en liquidación, sin discriminación del patrimonio u obligaciones por transmitir o asumir.

6. Adujo que el acto acusado no hizo mención específica de la entidad que asumiría los derechos y obligaciones de la Administración Postal Nacional ni abarcó la totalidad de los derechos y obligaciones que se subrogarían a otras entidades, en la medida que: i) no hizo referencia a la subrogación de las obligaciones, comerciales, laborales y de los procesos judiciales existentes con posterioridad a la liquidación y ii) no dispuso sobre la trasmisión patrimonial para el cumplimiento de los derechos y obligaciones que debieron ser objeto de subrogación.

Contestación de la demanda

7. La parte demandada contestó la demanda de la siguiente manera:

Ministerio de Hacienda y Crédito Público[8]

8. La apoderada especial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda oponiéndose a sus pretensiones.

9. Para el efecto, indicó que el acto acusado se expidió conforme a la ley, toda vez que:

9.1. La supresión y liquidación se realizó después de adelantar los estudios técnicos correspondientes, los cuales determinaron que la Administración Postal Nacional enfrentaba problemas económicos, financieros y estructurales que hacían incierta su sostenibilidad financiera.

9.2 Estableció que el Ministerio de Comunicaciones[9] sería la entidad encargada de designar la empresa que adelantaría la liquidación y estaría a cargo de la prestación del servicio para asegurar su continuidad, designado como liquidador a la Fiduciaria La Previsora S.A., y para la prestación de los servicios postales a la sociedad Servicios Postales Nacionales S.A.

9.3 Con posterioridad a la suscripción del acta final de liquidación y en desarrollo del artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000 se celebró el contrato de Fiducia Mercantil núm. 31919 con Fiduagraria S.A., con el objeto de constituir un Patrimonio Autónomo de Remanente denominado Par Adpostal en liquidación para: i) la administración, conservación, custodia y transferencia de los archivos y ii) la atención de las obligaciones remanentes y contingentes, de los procesos judiciales, tutelas y reclamaciones que se encuentren vigentes al momento de terminar la liquidación de Adpostal, cumpliendo los elementos necesarios para que el acto acusado surtiera plenos efectos jurídicos.

Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones[10]

10. El apoderado del Ministerio contestó la demanda oponiéndose a sus pretensiones, al señalar que el Ministerio de Comunicaciones (hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones) era el garante de la continuidad de la prestación del servicio postal, dentro de lo cual se encontraba la guarda de los bienes y del patrimonio de la Administración Postal Nacional en liquidación.

11. Solicitó declarar probada la excepción de cosa juzgada, en la medida que, a su juicio, esta Sección mediante la proferida el 27 de enero de 2011, dentro del proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2006 00400 00[11] declaró la legalidad del acto acusado.

Departamento Administrativo de la Función Pública

12. El apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública contestó la demanda oponiéndose a sus pretensiones. Para el efecto, adujo que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2853 de 2006 con fundamento en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política de 1991, del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto – Ley 254 de 2000, disposiciones normativas que facultan al ejecutivo para suprimir y por consiguiente liquidar entidades u organismos del orden nacional, cuando las evaluaciones de la gestión administrativa aconsejaren la supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.

13. Asimismo, indicó que el acto acusado determinó que el Ministerio de Comunicaciones era el garante en la continuación de la prestación del servicio postal y que la Fiduprevisora S.A. como entidad liquidadora de la Administración Postal Nacional ejercería su representación legal y judicial, cumpliendo el requisito señalado en el parágrafo 1.º del artículo 52 de la Ley 489 al disponer la subrogación de derechos y obligaciones.

14. Señaló que no se omitió la designación de la entidad pública que se encargaría de la defensa judicial con posterioridad a la terminación del proceso de liquidación, en la medida que, conforme se señaló en el acto acusado, en lo no regulado se aplicaría las disposiciones del Decreto Ley 254 de 2000, norma que dispuso la creación de un patrimonio autónomo que se encargaría de su representación judicial, dando cumplimiento con ello a la normativa aplicable al caso concreto.

15. Finalmente, solicitó declarar probada la excepción de cosa juzgada, en la medida que, a su juicio, esta Sección mediante la proferida el 27 de enero de 2011, dentro del proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2006 00400 00[12] declaró la legalidad del acto acusado, en especial, sobre la competencia del Gobierno Nacional para su expedición y a la referenciación normativa a la que debía sujetarse.

Alegatos de conclusión

16. El Despacho sustanciador, mediante la providencia proferida el 3 de agosto de 2015, corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que en el término de diez (10) días presentaran sus alegatos de conclusión, los cuales se presentaron de la siguiente manera:

Parte demandante

17. La parte demandante no presentó alegatos de conclusión

Ministerio de Comunicaciones (hoy Tecnologías de la Información y las Comunicaciones).

18. El apoderado del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

Departamento Administrativo de la Función Pública

19. El apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

20. El apoderado especial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no presentó alegatos de conclusión.

Concepto del Ministerio Público

21. Durante el presente trámite, el Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia de la Sala

22. Vistos los artículos 128 del Código Contencioso Administrativo[13]; y 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en única instancia.

Acto administrativo acusado

23. El Decreto núm. 2853 de 25 de agosto de 2006 expedido por el Gobierno Nacional conformado por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la Ministra de Comunicaciones (hoy Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones) y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, por el cual se suprime la Administración Postal Nacional –Adpostal- y se ordena su liquidación, que prevé:

“[…] DECRETO 2853 DE 2006

(Agosto 25)

“Por el cual se suprime la Administración Postal Nacional, Adpostal, y se ordena su liquidación”.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y de conformidad con el Decreto-Ley 254 de 2000, y

CONSIDERANDO:

Que el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política dispone como atribución del Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley;

Que el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, numerales 3º y 4º, faculta al Presidente de la República para suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de las entidades u organismos del orden nacional cuando las evaluaciones de la gestión administrativa aconsejen la supresión o cuando la conveniencia de esa decisión se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los órganos de control;

Que el artículo 365 de la Constitución Nacional establece: “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”;

Que los informes “Auditoría gubernamental con enfoque integral abreviada Administración Postal Nacional, Adpostal” de la Contraloría General de la República, de los últimos cinco años revelan que la empresa enfrenta problemas económicos, financieros y estructurales que hacen incierta su sostenibilidad;

Que los estudios técnicos sobre la reforma del sector postal adelantados por el Ministerio de Comunicaciones y la Administración Postal Nacional y el documento Conpes 3440 de agosto 18° de 2006, evidencian la insostenibilidad económica, financiera y operativa de la Empresa Industrial y Comercial del Estado “Administración Postal Nacional, Adpostal”, concluyen que la entidad no es viable ni operativa ni financieramente;

Que la empresa se encuentra dentro de las causales de disolución y supresión de entidades del orden nacional contempladas en los numerales 3º y 4º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998,

DECRETA:

CAPÍTULO I

Supresión y liquidación

ART. 1º—Supresión y liquidación. Suprímese la Administración Postal Nacional, Adpostal, creada mediante Decreto 3267 del 20 de diciembre de 1963 como establecimiento público adscrito al Ministerio de Comunicaciones, reestructurada mediante Decreto 2124 del 29 de diciembre de 1992, en empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional.

En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, la Administración Postal Nacional, Adpostal, entrará en proceso de liquidación y utilizará para todos los efectos la denominación —Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación.

Para efectos de la liquidación de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en los aspectos no contemplados por el presente decreto, se aplicará lo señalado en el Decreto-Ley 254 de 2000 y en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad, lo pertinente en las disposiciones sobre liquidación del estatuto orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio.

ART. 2º—Duración del proceso de liquidación y terminación de la existencia de la entidad. El proceso de liquidación deberá concluir en un plazo de dos (2) años contados a partir de la vigencia del presente decreto, prorrogable por el Gobierno Nacional, por un acto debidamente motivado, hasta por un plazo igual.

Vencido el término de liquidación señalado, terminará para todos los efectos la existencia jurídica de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación.

ART. 3º—Prohibición para iniciar nuevas actividades. La Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social y conservará su capacidad jurídica únicamente para expedir los actos, celebrar, subrogar los contratos y adelantar las acciones necesarias para su liquidación.

ART. 4º—Garantía de la continuidad en la prestación del servicio postal. Con el fin de garantizar la continuidad para la prestación de los servicios postales a cargo del Estado se deberá:

1. Garantizar que los bienes, activos y derechos que se hagan necesarios para la prestación del servicio postal, continúen destinados a tal fin. Para ello, la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación, deberá celebrar los actos y contratos a que haya lugar con terceros.

2. Subrogar los derechos, contratos, convenios y obligaciones contraídas con el Ministerio de Comunicaciones para el cumplimiento de su objeto a la entidad que el Gobierno Nacional-Ministerio de Comunicaciones determine, así como en los casos en que hubiere lugar los contraídos con los usuarios del servicio postal.

3. De ser necesario, el Ministerio de Comunicaciones reasignará de manera total o parcial en la entidad que el Gobierno Nacional-Ministerio de Comunicaciones determine, la red oficial de correos que utiliza Adpostal.

4. De ser necesario, el fondo de comunicaciones del Ministerio de Comunicaciones para garantizar la continuidad en la prestación del servicio postal universal transferirá los recursos para tal fin, previa sustentación del operador y aprobación por parte del Ministerio de Comunicaciones.

5. Garantizar en tanto sea necesario que las enseñas comerciales, las marcas, los logotipos, los símbolos y, en general, todos los derechos de propiedad intelectual de Adpostal, en especial todos aquellos que recaigan sobre los signos distintivos que incluyan o hagan referencia a la palabra Adpostal se mantengan destinados a la prestación del servicio postal.

6. Subrogar para los fines del presente artículo en la entidad que el Gobierno Nacional determine, los convenios, contratos y procesos de contratación de Adpostal que se hagan necesarios para la prestación de los servicios postales, para su respectivo desarrollo, ejecución, adjudicación, y liquidación.

7. Subrogar a favor y en nombre de la entidad que el Gobierno Nacional-Ministerio de Comunicaciones determine, todos los títulos habilitantes y derechos que se encuentren actualmente en cabeza de Adpostal relacionados con la prestación del servicio postal, en especial los vinculados con el servicio postal universal, la prestación del servicio correo, servicio de mensajería especializada, emisiones a nombre de la Nación de las especies postales, emisión, custodia, promoción, venta y desarrollo comercial de la filatelia (estampillas) y cualquiera otro del cual sea titular la Administración Postal Nacional, Adpostal, relacionado con el ejercicio, operación y prestación de los servicios postales otorgado mediante ley, decreto, resolución, convenio administrativo y demás actos administrativos.

8. Expedir los actos administrativos y celebrar lo contratos y convenios que se hagan necesarios para asegurar la continuidad en la prestación del servicio postal.

PAR.—Con el fin de garantizar la continuidad en la prestación del servicio, el Ministerio de Comunicaciones transferirá a la entidad que determine, todas aquellas funciones asignadas por ley u acto administrativo a la Administración Postal Nacional, Adpostal, y que se precisen para la operación del servicio público postal.

ART. 5º—Usos y explotación de bienes necesarios para la continuidad en la prestación del servicio. El uso y explotación de los bienes que se precisen necesarios para la continuidad en la prestación de los servicios postales conllevará el pago de una contraprestación dineraria, destinada al pago de gastos de la liquidación y de las mesadas pensionales corrientes, a ser determinada en el respectivo convenio o contrato, el cual deberá celebrarse dentro de los 6 meses siguientes a partir de la vigencia del presente decreto.

Para los efectos del presente decreto se entienden por bienes necesarios para la continuidad en la prestación del servicio aquellos que sean señalados por la entidad que el Gobierno Nacional-Ministerio de Comunicaciones determine.

PAR.—Culminada la liquidación, en el evento que existan bienes necesarios para la continuidad de la prestación del servicio, serán transferidos a la entidad que determine el Ministerio de Comunicaciones.

CAPÍTULO II

Órganos de dirección y control de la liquidación

ART. 6º—Liquidador. El liquidador de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación será la Fiduciaria La Previsora S.A., quien deberá suscribir el correspondiente contrato con el Ministerio de Comunicaciones, el cual se pagará con cargo a los recursos del ente en liquidación.

ART. 7º—Funciones del liquidador. El liquidador actuará como representante legal de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación y adelantará el proceso de liquidación de la empresa dentro del marco de las disposiciones del Decreto-Ley 254 de 2000, de las atribuciones señaladas en el presente decreto, y de las demás normas aplicables. En particular, ejercerá las siguientes funciones:

1. Realizar el inventario físico detallado de los activos y pasivos de la entidad y el avalúo de los bienes.

2. Celebrar contratos para el uso, explotación, y enajenación de los bienes, una vez los mismos hubieren sido inventariados y valorados por parte del liquidador y se haya determinado su costo de uso, hasta el final del proceso de liquidación.

3. Celebrar o subrogar todos aquellos contratos y convenios, que se requieran para garantizar la continuidad de la prestación del servicio de acuerdo a lo establecido en el presente decreto.

4. Responder por la guarda y administración de los bienes y haberes que se encuentren en cabeza de la entidad en liquidación, adoptando las medidas necesarias para mantener los activos en adecuadas condiciones de seguridad física y ejerciendo las acciones judiciales y administrativas requeridas para el efecto. En consecuencia podrá celebrar los contratos necesarios para la protección y amparo de los bienes que se encuentren bajo su cuidado.

5. Adoptar las medidas necesarias para asegurar la conservación y fidelidad de todos los archivos de la entidad y, en particular, de aquellos que puedan influir en la determinación de obligaciones a cargo de la misma.

6. Informar a los organismos de veeduría y control del inicio del proceso de liquidación.

7. Dar aviso a los jueces de la República del inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que se deben acumular al proceso de liquidación y que no se podrá continuar ninguna otra clase de proceso contra la misma sin que se notifique personalmente al liquidador.

8. Dar aviso a los jueces que conozcan de los procesos en los cuales se hayan decretado embargos contra el patrimonio de la entidad en liquidación, con anterioridad a la vigencia del presente decreto, para que oficien a los registradores de instrumentos públicos con el fin de que procedan a cancelar los correspondientes registros.

9. Dar aviso a los registradores de instrumentos públicos para que procedan a cancelar los registros correspondientes a los embargos y para que dentro de los treinta (30) días siguientes a que se inicie la liquidación, informen al liquidador sobre la existencia de folios en los que la institución en liquidación figure como titular de bienes o de cualquier clase de derechos.

10. Ejecutar los actos que tiendan a facilitar la preparación y realización de una liquidación rápida y efectiva.

11. Liquidar los contratos que con ocasión de la liquidación de la Administración Postal Nacional, Adpostal, se terminen, a más tardar en la fecha prevista para la culminación del proceso liquidatorio, previa, apropiación y disponibilidad presupuestal.

12. Elaborar un programa de supresión de cargos dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en la que asuma sus funciones como liquidador.

13. Terminar los contratos laborales de los trabajadores oficiales y las relaciones legales y reglamentarias de los empleados públicos, cuyos cargos sean suprimidos.

14. Elaborar el anteproyecto de presupuesto y las modificaciones presupuestales de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación a que haya lugar.

15. Adelantar las gestiones necesarias para el cobro de los créditos a favor de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación.

16. Dar cierre a la contabilidad de la Administración Postal Nacional, Adpostal, e iniciar la contabilidad de la liquidación.

17. Celebrar los actos y contratos requeridos para el debido desarrollo de la liquidación, y representar a la entidad en las sociedades, asociaciones y entidades en que sea socia o accionista.

18. Transigir, conciliar, comprometer, compensar o desistir, judicial o extrajudicialmente, en los procesos y reclamaciones que se presenten dentro de la liquidación, atendiendo las reglas sobre prelación de créditos establecidas legalmente.

19. Promover las acciones disciplinarias, contenciosas, civiles o penales a que haya lugar contra los servidores públicos, personas o instituciones que actúen o hayan actuado dolosa o culposamente en ejercicio de funciones o en el manejo de los bienes y haberes de la entidad.

20. Rendir mensualmente los informes de su gestión al Ministerio de Comunicaciones.

21. Velar por que se dé cumplimiento al principio de publicidad dentro del proceso de liquidación.

22. Elaborar el cronograma de actividades para adelantar el proceso liquidatorio, de conformidad con lo dispuesto en el presente decreto.

23. Presentar al Ministerio del Interior y de Justicia un informe mensual sobre el estado de los procesos y reclamaciones, al igual que cumplir con las demás funciones establecidas en el Decreto 414 de 2001.

24. Presentar el informe final de labores al Ministerio de Comunicaciones.

25. Las demás funciones que le sean asignadas o que sean propias de su encargo.

PAR.—Para el ejercicio de las funciones contempladas en el presente artículo que impliquen gastos, se requerirá de la corresponderte apropiación y disponibilidad presupuestal.

ART. 8º— Actos del liquidador. Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, son actos administrativos y serán objeto de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso de liquidación.

Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del proceso, no procederá recurso alguno.

El liquidador podrá revocar directamente los actos administrativos manifiestamente ilegales o que se hayan obtenido por medios ilegales.

CAPÍTULO III

Disposiciones laborales y pensionales

ART. 9º—Terminación de la vinculación. La supresión de los empleos y cargos como consecuencia de la supresión y liquidación de la Administración Postal Nacional, Adpostal, dará lugar a la terminación de los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales y del vínculo legal y reglamentario de los empleados públicos, en los términos previstos en las normas vigentes.

ART. 10.—Supresión de empleos. El liquidador, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que asuma sus funciones elaborará un programa de supresión de cargos, determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompañar el proceso de liquidación.

Al vencimiento del término de la liquidación quedarán automáticamente suprimidos los cargos existentes y terminarán las vinculaciones de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable.

ART. 11.—Indemnizaciones. A los trabajadores oficiales a quienes se les termine el contrato de trabajo como consecuencia de la supresión y liquidación de la Administración Postal Nacional, Adpostal, se les reconocerá y pagará una indemnización conforme lo establece la cláusula once de la convención colectiva de trabajo vigente para 2005-2008 así:

1. Por menos de un (1) año de servicios continuos: cuarenta y cinco (45) días de salario.

2. Por un (1) año o más de servicios continuos y menos de cinco (5) años: cuarenta y cinco (45) días de salario, por el primer año; y quince (15) días por cada uno de los años subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos.

3. Por cinco (5) años o más de servicios continuos y menos de diez (10) años; cuarenta y cinco (45) días de salario, por el primer año; y veinte (20) días por cada uno de los años subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos.

4. Por diez (10) años o más de servicios continuos: cuarenta y cinco (45) días de salario por el primer año, y cuarenta (40) días por cada uno de los años subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos.

PAR.—El liquidador elaborará un plan de pagos para la cancelación de las obligaciones laborales incluidas las indemnizaciones de que trata el presente decreto, las que serán canceladas en el término máximo de noventa (90) días conforme a lo establecido por el Decreto 797 de 1949.

ART. 12.—Incompatibilidad con otras indemnizaciones. Las indemnizaciones a las que se refiere el presente decreto son incompatibles con cualquier otra de las establecidas para la terminación unilateral y sin justa causa de los contratos de trabajo.

ART. 13.—Compatibilidad con las prestaciones sociales. El pago de las indemnizaciones previstas en el presente decreto es compatible con el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que tenga derecho el trabajador oficial a la terminación del respectivo contrato de trabajo.

ART. 14.—Financiación de las Indemnizaciones. La Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro del término establecido en el Decreto 797 de 1949, transferirá a la entidad en liquidación los recursos suficientes para que pueda cumplir con el pago de las indemnizaciones y demás acreencias laborales a que tengan derecho los trabajadores oficiales y los empleados públicos que sean retirados.

ART. 15.—Levantamiento de fuero sindical. Para efectos de la desvinculación del personal que al momento de la expedición del presente decreto, goce de la garantía de fuero sindical, el liquidador adelantará los procesos de levantamiento de fuero sindical en los términos del Decreto 2160 de 2004.

ART. 16.—Prohibición de vincular nuevos servidores públicos. Dentro del término previsto para el proceso de liquidación, no se podrá vincular nuevos servidores públicos a la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación, ni se podrá adelantar ningún tipo de actividad que implique celebración de pactos o convenciones colectivas.

ART. 17.—Reconocimiento de pensiones, prestaciones económicas y cuotas partes. La Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, será la encargada de reconocer las cuotas partes, las pensiones y demás prestaciones económicas de los ex servidores de Adpostal, así como las pensiones de sobrevivientes que se causen a cargo de la misma, a partir de la fecha de vigencia del presente decreto.

Será responsabilidad de Caprecom la elaboración de las nóminas de pensionados y gestionará el cobro de los recursos ante las entidades competentes del pago de las pensiones y demás prestaciones económicas para su pago oportuno, de conformidad con los artículos 5º, 22 y 40 del presente decreto.

ART. 18.—Cálculo actuarial. La Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación presentará para la respectiva aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección general del presupuesto público nacional, con el concepto previo de la dirección de regulación económica de la seguridad social de ese ministerio, el cálculo actuarial correspondiente a los pasivos pensionales de la entidad en liquidación. El cálculo actuarial debe contemplar los costos de administración de las pensiones y demás prestaciones económicas.

PAR.—Sin perjuicio de la responsabilidad de hacer y presentar el cálculo actuarial de manera completa y correcta, en el evento en que se encuentren personas no incluidas en el cálculo actuarial, será necesario efectuar previamente los ajustes a que haya lugar, para el pago de las respectivas pensiones. Sin dichos ajustes la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, no podrá realizar el respectivo pago de las mesadas pensionales. En tales casos, la entidad en liquidación deberá cumplir las obligaciones pensionales que le correspondan con cargo a sus recursos, hasta tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público apruebe la inclusión en el respectivo cálculo. Para el efecto la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, deberá cruzar cada seis (6) meses la nómina general de pensionados con las personas incluidas en el cálculo actuarial respectivo y aplicar los mecanismos de control establecidos.

ART. 19.—Revisión de pensiones. La Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, deberá realizar las verificaciones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 y procederá a revocar directamente el acto administrativo mediante el cual se realizó el reconocimiento o a solicitar su revisión en los términos establecidos por las normas vigentes. Procederá de la misma forma a solicitud de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público cuando dicha entidad detecte que algunas de las pensiones se encuentran incursas en una de las causales establecidas por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003.

ART. 20.—Emisión y pago de bonos pensionales. La Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, reconocerá, liquidará y emitirá los bonos pensionales de los ex servidores de Adpostal. Caprecom pagará los bonos pensionales con cargo a las transferencias que con tal fin debe efectuar la entidad en liquidación o la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme lo dispuesto en el artículo 22 del presente decreto. De igual forma realizará el cobro y pago de cuotas partes de bonos pensionales correspondientes a los ex servidores de Adpostal.

ART. 21.—Cuotas partes pensionales. Las cuotas partes pensionales serán reconocidas, pagadas y cobradas, por la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, de conformidad con la normatividad vigente. Los recursos obtenidos por el cobro de cuotas partes se destinarán para la financiación de las pensiones de la entidad en liquidación.

ART. 22.—Financiación de las obligaciones pensionales. Los activos de Adpostal que estaban destinados al pago de sus pasivos pensionales, conservarán tal destino, no formarán parte de la masa de la liquidación y deberán ser entregados a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom-Foncap, en la forma y oportunidad que lo determine el Gobierno Nacional.

Si dichos activos no fueren suficientes para financiar tales pasivos y en razón de la preferencia de primer grado que le corresponde a los pasivos laborales, en la liquidación se destinarán preferentemente otros activos de la entidad a tal fin hasta completar el monto de aquellos pasivos.

Los activos que se entreguen para atender el pago de pasivos pensionales deberán ser preferentemente monetarios.

Subsidiariamente, y una vez se hayan agotado los activos de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación o se haya establecido que no es posible la realización de los mismos por la entidad en liquidación, la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, transferirá a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom-Foncap los recursos necesarios para cubrir el pasivo pensional de Adpostal, reflejado en el cálculo actuarial, de acuerdo con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 32 del Decreto-Ley 254 del 2000.

CAPÍTULO IV

Régimen de bienes

ART. 23.—Inventario y valoración de activos de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación. Dentro del plazo establecido en las normas vigentes sobre liquidación de entidades públicas, el liquidador deberá realizar el inventario físico detallado del activo y del pasivo de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación, y realizar la depuración contable a que haya lugar, para lo cual celebrará los contratos que se requieran con una o más firmas especializadas.

Para la realización de dicho inventario deberá incluir la siguiente información:

1. La relación de los bienes muebles e inmuebles de propiedad de la entidad y de los créditos y activos intangibles de que sea titular.

2. La relación de los bienes corporales cuya tenencia esté en poder de un tercero, indicando en cada caso el nombre del titular, la naturaleza del contrato y la fecha de vencimiento.

PAR.—En el inventario se identificarán por separado aquellos bienes que se consideren indispensables para el funcionamiento de la entidad durante el período de la liquidación.

ART. 24.—Estudio de títulos. Durante la etapa de inventarios, según se precise necesario, el liquidador dispondrá la realización de un estudio de títulos de los bienes inmuebles de propiedad de la entidad, con el fin de sanear cualquier irregularidad que pueda afectar su posterior enajenación y de identificar los gravámenes y limitaciones existentes al derecho de dominio.

Así mismo el liquidador identificará plenamente aquellos bienes inmuebles que la entidad posea a título de tenencia, como arrendamiento, comodato, usufructo, u otro similar, con el fin de establecer la posibilidad de transferir dicha condición a terceros o de lo contrario, proceder a su restitución.

Si la restitución no se obtuviere en este lapso, se cederán los respectivos contratos a la entidad a la cual se traspasen los remanentes de la liquidación.

ART. 25.—Masa de la liquidación. La masa de la liquidación de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación estará constituida por los bienes de propiedad de Adpostal en liquidación, a los que se refiere el artículo 20 del Decreto 254 de 2000.

No formarán parte de la masa de la liquidación, para lo cual se entenderán como bienes excluidos de la masa, los señalados en el artículo 21 del Decreto 254 de 2000.

CAPÍTULO V

Pasivos de la liquidación

ART. 26.—Inventario de pasivos. Simultáneamente con el inventario de activos, el liquidador elaborará un inventario de pasivos de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación, incluidos los laborales y las contingencias que surjan de las reclamaciones y procesos en curso, el cual se sujetará a las siguientes reglas:

1. Incluir la relación cronológica pormenorizada de todas las obligaciones a cargo de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación, incluyendo las obligaciones a término y aquellas que solo representan una contingencia para ella, entre otras, las condicionales, los litigios y las garantías;

2. Sustentar la relación de pasivos en los estados financieros de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación y en los demás documentos contables que permitan comprobar su existencia y exigibilidad; y

3. La relación de las obligaciones laborales a cargo de la entidad.

CAPÍTULO VI

Avalúo de bienes e inventarios

ART. 27.—Autorización de inventarios. Los inventarios que elabore el liquidador, conforme a las reglas anteriores deberán ser remitidos a la Contraloría General de la República para un control posterior.

CAPÍTULO VII

Proceso de liquidación

ART. 28.—Emplazamiento. Dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha en que se inicie el proceso de liquidación, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación y a quienes tengan en su poder, a cualquier título, activos de la entidad, para los fines de su devolución y cancelación.

En los procesos jurisdiccionales que se encuentren en curso en el momento en que entre en vigencia el presente decreto, y dentro de los cuales se hubieren practicado medidas cautelares sobre los bienes de la Administración Postal Nacional, Adpostal, se levantará tal medida y el o los actuantes se deberán constituir como acreedores de la masa de la liquidación.

ART. 29.—Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. El liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los tres (3) meses siguientes de su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener por lo menos:

1. El nombre, dirección, identificación y cargo, si es del caso que ocupaba el demandante.

2. Pretensiones.

3. El despacho judicial en que cursa o cursó el proceso.

4. El estado actualizado del proceso y su cuantía.

5. El nombre y dirección del apoderado de la entidad a liquidar.

6. El valor y forma de pago de los honorarios del apoderado de la entidad.

PAR. 1º—El archivo de procesos y de reclamaciones y sus soportes correspondientes, será entregado al Ministerio del Interior y de Justicia debidamente inventariado conforme a lo dispuesto en la Ley 594 de 2000 y demás disposiciones sobre la materia.

PAR. 2º—Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto se efectúe la entrega de los inventarios, conforme a los previsto en el Decreto 254 de 2000, los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término.

El liquidador deberá entregar al Ministerio del Interior y de Justicia un informe mensual sobre el estado de los procesos y reclamaciones.

CAPÍTULO VIII

Destinación de los bienes y pago de obligaciones

ART. 30.—Enajenación de activos a otras entidades públicas. Copia del inventario y avalúo de los bienes de la entidad en liquidación deberá remitirse a las entidades de la rama ejecutiva del poder público, con el fin de que en un plazo máximo de treinta (30) días, informen si se encuentran interesados en adquirir cualquiera de dichos elementos. Si tal manifestación ocurre dentro del plazo estipulado, el liquidador celebrará un convenio interadministrativo con la entidad respectiva.

ART. 31.—Bienes objeto de enajenación. Los activos que no sean adquiridos por otras entidades públicas se enajenarán con criterio estrictamente comercial, con sujeción a las normas legales que regían a la entidad para efectos de contratación y podrán también enajenarse a través de los martillos autorizados conforme a las normas que regulan estos últimos.

Cuando se trate de bienes cuyo estado de deterioro arriesgue su valor de mercado, el liquidador podrá realizar la venta de los mismos con sujeción a las normas que rigen el derecho privado.

PAR.—Para la determinación de los bienes que deban ser materia de enajenación y la oportunidad en que esta deba realizarse, se tendrá en cuenta la necesidad de garantizar el funcionamiento de la entidad durante la liquidación, pero sin afectar con ello la celeridad requerida en el proceso liquidatorio.

ART. 32.—Pago de obligaciones. Las obligaciones a cargo de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación, serán atendidas en la forma prevista en el presente decreto teniendo en cuenta la prelación de créditos prevista en los artículos 2488 a 2511 del Código Civil y demás disposiciones legales.

Para ello se tendrá en cuenta las siguientes reglas:

1. Toda obligación a cargo de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación, deberá estar relacionada en el inventario de pasivos y debidamente comprobada.

2. El liquidador deberá elaborar un plan de pagos para la cancelación de las obligaciones laborales y de las indemnizaciones a que hubiere lugar.

3. Las obligaciones a término que superen el plazo límite fijado para la liquidación se podrán cancelar en forma anticipada, sin dar lugar al pago de intereses distintos de los que se hubieren estipulado expresamente.

4. Para el pago de las obligaciones condicionales o litigiosas, cuando estas llegaren a hacerse exigibles, se efectuará la reserva correspondiente.

5. Para el pago del pasivo se tendrá en cuenta la caducidad y la prescripción de las obligaciones, contenidas en las normas legales vigentes.

PAR.—Las obligaciones de la entidad en liquidación, incluyendo los pasivos laborales, se cancelarán con el producto de las enajenaciones y del uso y explotación de bienes mediante los convenios que en los términos del presente decreto se suscriban con terceros, con observancia de las normas legales y presupuestales del caso, teniendo en cuenta la prelación de créditos. Los pasivos pensionales incluirán el valor correspondiente al cálculo actuarial del pasivo pensional, el cual se entregará a Caprecom, con la preferencia reconocida por las normas vigentes.

CAPÍTULO IX

Informe final y acta de liquidación

ART. 33.—Informe final de la liquidación. Una vez culminado el proceso de liquidación de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación, el liquidador elaborará un informe final de liquidación que contendrá como mínimo los siguientes asuntos:

1. Administrativos y de gestión.

2. Laborales.

3. Operaciones comerciales y de mercadeo.

4. Financieros.

5. Jurídicos.

6. Manejo y conservación de los archivos y memoria institucional.

7. Bienes y obligaciones remanentes, y

8. Otros procesos en curso y estado en que se encuentren.

El informe deberá ser presentado al Ministerio de Comunicaciones para la formulación de las objeciones pertinentes.

ART. 34.—Acta de liquidación. Si el informe final de liquidación no fuere objetado en ninguna de sus partes, se levantará un acta que deberá ser firmada por el liquidador y por el representante legal de la entidad a la cual se traspasen los bienes y obligaciones de la entidad liquidada.

Si se objetare, el liquidador realizará los ajustes necesarios y posteriormente se levantará el acta de liquidación.

El liquidador declarará terminado el proceso de liquidación una vez quede en firme el acta final de liquidación, la cual se deberá publicar conforme a la ley.

Los bienes que no hayan podido ser enajenados, así como los derechos de la entidad liquidada se traspasarán al ministerio o entidad descentralizada que mediante acto administrativo señale el Gobierno Nacional.

Con la terminación de la liquidación termina la existencia jurídica de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación.

CAPÍTULO X

Disposiciones varias

ART. 35.—Término para presentar reclamaciones. El término para presentar reclamaciones, el traslado de las mismas y la decisión sobre ellas se sujetará a las disposiciones que rigen a las entidades financieras.

ART. 36.—Custodia y administración. La custodia y administración de las primeras emisiones postales, emisiones mundiales de los países miembros de la Unión Postal Universal, UPU, similares y del Museo Postal, quedará a cargo del Ministerio de Comunicaciones.

ART. 37.—Obligaciones especiales de los servidores de dirección, confianza y manejo y responsables de los archivos de la entidad. Teniendo en cuenta el actual estado de inventarios de la entidad y las labores de reconstrucción, levantamiento y avalúo que este decreto dispone, los empleados y trabajadores que desempeñen empleos o cargos de dirección, confianza y manejo y los responsables de los archivos de la entidad deberán rendir las correspondientes cuentas fiscales e inventarios y efectuar la entrega de los bienes y archivos a su cargo, conforme a las normas y procedimientos establecidos por la Contraloría General de la República, la Contaduría General de la Nación y el Archivo General de la Nación, sin que ello implique exoneración de la responsabilidad fiscal a que haya lugar en caso de irregularidades.

ART. 38.—Archivos. Los archivos de la entidad en liquidación se conservarán conforme a lo dispuesto en la Ley 594 de 2000, el Acuerdo 41 de 2002 del Archivo General de la Nación y las demás normas aplicables.

Será responsabilidad del liquidador constituir, dentro de los doce (12) primeros meses del proceso de liquidación con recursos de la entidad el fondo requerido para atender los gastos de conservación, guarda y depuración de los archivos. La destinación de recursos de la liquidación para estos efectos, se hará con prioridad sobre cualquier otro gasto o pago a cargo de la masa de la entidad en liquidación.

Los archivos, contratos y procesos que continúen vigentes a la terminación del proceso de liquidación serán entregados debidamente inventariados por el liquidador a la entidad que para los efectos de la continuidad en el servicio determine el gobierno-Ministerio de Comunicaciones para lo cual suscribirán un acta que dé cuenta de dicha entrega.

ART. 39.—Contabilidad de la liquidación. Las políticas, normas y procedimientos contables aplicables a Adpostal en liquidación serán establecidas por la Contaduría General de la Nación.

La Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación seguirá presentando información financiera, económica y social a la Contaduría General de la Nación, en la forma y términos establecidos por la misma para el efecto, hasta tanto culmine por completo dicho proceso.

ART. 40.—Recursos para el funcionamiento de la entidad en liquidación. Los gastos de funcionamiento y operación de la entidad en liquidación, serán financiados con cargo a los recursos de la liquidación y en su defecto con recursos de la Nación.

ART. 41.—Transitorio. La Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación deberá garantizar la continuidad y cumplimiento de los contratos que se precisen para la prestación del servicio postal hasta que sean subrogados a la entidad que para efectos de la continuidad en la prestación del servicio determine el Ministerio de Comunicaciones.

De igual manera, la Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación, continuará ejecutando las apropiaciones de la vigencia fiscal de 2006, comprometidas por parte de la Administración Postal Nacional, Adpostal, antes de la expedición del presente decreto.

ART. 42.—Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su promulgación

[…]”.

Problemas jurídicos

24. Los problemas jurídicos que la Sala debe resolver se contraen a determinar lo siguiente:

24.1 Si es procedente o no declarar probada la excepción de cosa juzgada, presentada por los apoderados del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y del Departamento Administrativo de la Función Pública respecto de la sentencia proferida por esta Sección el 27 de enero de 2011, dentro del proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2006 00400 00[14]. En caso negativo,

24.2 Si el Decreto núm. 2853 de 25 de agosto de 2006, fue expedido por el Gobierno Nacional con violación directa de la ley. Para el efecto, se desarrollarán los siguientes cargos.

Primer cargo

24.2.1 Si se vulneran el parágrafo 1.° del artículo 52 de la Ley 489 y del artículo 2.° del Decreto – Ley 254 de 2000 por: i) no señalar la entidad pública que debía asumir la subrogación de los derechos y obligaciones de la Administración Postal Nacional – Adpostal- al momento de su liquidación y ii) por no hacer referencia a la subrogación de las obligaciones comerciales, laborales y pensionales de tipo administrativo y judicial ni a la trasmisión patrimonial para el cumplimiento del cumplimiento de los derechos y obligaciones subrogadas.

Segundo cargo

24.2.2 Si se vulneran los artículos 35 del Decreto Ley 254 de 2000 y 3.° del Decreto 414 de 2001, por no indicar la entidad encargada de tramitar los procesos judiciales existentes con posterioridad a la liquidación.

24.2.3. En ese sentido, la Sala procederá a estudiar seguidamente cada uno de los problemas jurídicos planteados por la parte demandante y demandada, de la siguiente manera:

Primer problema jurídico

25. Para resolver si es procedente o no declarar probada la excepción de cosa juzgada propuesta por los apoderados del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y del Departamento Administrativo de la Función Pública respecto de la sentencia proferida por esta Sección el 27 de enero de 2011, dentro del proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2006 00400 00[15], esta Sala analizará los siguientes aspectos: i) de la cosa juzgada y ii) análisis del caso concreto del primer problema jurídico.

De la cosa juzgada

26. Esta Sección[16] ha señalado que el concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales, hace referencia a las características de imperatividad,coercibilidad e inmutabilidad de las cuales los fallos ejecutoriados están dotadas; es decir, cuando las decisiones de los funcionarios judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, significa que luego de ciertos trámites, pasan a ser imperativas, son susceptibles de cumplirse coercitivamente y no pueden ser modificadas por una decisión posterior, salvo las excepciones expresamente reguladas por la ley en tal sentido.

27. De esta forma, el hecho de que la figura de la cosa juzgada impida que los asuntos decididos mediante sentencia en firme sean nuevamente sometidos a la controversia judicial, permite dar seriedad a las sentencias judiciales y poner término a la incertidumbre que se produciría si quien obtuvo una sentencia judicial contraria a sus intereses, pudiera seguir planteando su caso ante los tribunales hasta que fuera fallado conforme a ellos.

28. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 303 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[17], aplicable en virtud del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, la sentencia ejecutoriada proferida en un proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior, y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

29. La citada sentencia señaló que la identidad jurídica entre las partes, es un presupuesto que carece de relevancia para la configuración de la cosa juzgada entratándose de acciones públicas de nulidad, en la medida que, estando habilitado todo ciudadano para “interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”[18], no es necesario que la parte demandante del segundo proceso corresponda a la parte demandante del primero, precisamente, porque entre uno y otro existe un interés común, como es la defensa de la Constitución y la Ley, resultando irrelevante por lo mismo la identidad de las personas jurídicamente consideradas.

30. En acciones de simple nulidad el citado fenómeno entraña además la siguiente particularidad en cuanto tiene que ver con sus efectos. Al respecto, el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo[19]. prevé en sus dos primeros incisos, lo siguiente:

“[…] Artículo 175.Cosa juzgada.La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada.

La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios […].” (Subrayas de la Sala)

31. De acuerdo las disposiciones citadas, los efectos de la cosa juzgada dependerán de lo decidido en la sentencia.

32. Si la sentencia accede a las pretensiones de la demanda, producirá efectos de cosa juzgada erga omnes, “[…] lo cual significa que la decisión judicial en firme que haya declarado la nulidad de un acto administrativo, se hace extensiva a aquellos procesos en los cuales el acto demandado sea exactamente el mismo, independientemente de cuál sea la causa invocada para sustentar la nulidad deprecada […]”[20].

33. En efecto, la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes, para todo el mundo y sin importar la causa petendi o los argumentos alegados, situación que impide que pueda presentarse un nuevo pronunciamiento en relación con el acto acusado.

34. Entre tanto, si se trata de una sentencia desestimatoria de las pretensiones, producirá efectos de cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi que, entendida como la razón o los motivos por los cuales se demanda, está contenida en los cargos esgrimidos o en el concepto de la violación que se invoca como sustento de la solicitud de nulidad; de ello se infiere que la sentencia desestimatoria de las pretensiones de una acción de nulidad hace tránsito a cosa juzgada erga omnes, solo respecto de los cargos que dan lugar a su interposición.

Análisis del caso en concreto del primer problema jurídico.

35. Los apoderados del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y del Departamento Administrativo de la Función Pública solicitaron declarar probada la excepción de cosa juzgada, en la medida que, a su juicio, esta Sección mediante la proferida el 27 de enero de 2011, dentro del proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2006 00400 00[21] declaró la legalidad del acto acusado, es decir, desestimó las pretensiones de la demanda.

36. Ahora, la Sala observa que:

36.1 Conforme lo señalado supra, por corresponder el proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2006 00400 00 y el caso sub examine a acciones públicas de nulidad, no es relevante el estudio de la identidad jurídica entre las partes.

36.2 Existe identidad de objeto, toda vez que, tanto en el proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2006 00400 00, como en el caso sub examine se demandó la nulidad del Decreto 2853 de 25 de agosto de 2006 expedido por la Nación- Gobierno Nacional conformado por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la Ministra de Comunicaciones (hoy Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones) y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, por el cual se suprime la Administración Postal Nacional – Adpostal-, y se ordena su liquidación.

36.3 Respecto a la identidad de causa petendi, se observa que:

Problemas jurídicos resueltos por la Sección en el proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2006 00400 00, C.P. Rafael Ostau Lafont Pianeta.

Problema jurídicos a resolver en el presente caso

3. Las cuestiones planteadas en los cargos

Por la relación temática o similitud en el contenido entre los mismos se puede decir que confluyen en las siguientes cuestiones:

3.1.- Incompetencia, que el memorialista califica como falsa motivación, para expedir el decreto acusado por razones que cabe puntualizar así:

- El numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, invocado en concordancia con el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, sólo faculta al Presidente para suprimir o disponer la disolución y consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos nacionales señalados en el artículo 38 de la misma ley, más no empresas de servicios públicos.

- Hubo vencimiento del término de seis (6) meses, contado a partir de la fecha de publicación de la citada ley, que tuvo el Gobierno para expedir normas con fuerza de ley para los eventos enunciados en el artículo 120 ibídem, puesto que esas facultades expiraron el 29 de junio de 1999.

- El Gobierno no podía suprimir y liquidar la Administración Postal Nacional –ADPOSTAL- mediante un decreto ordinario, ya que ese establecimiento fue creado mediante el Decreto Ley 3267 del 20 de diciembre de 1963, y fue reestructurado como Empresa Industrial y Comercial del Estado en desarrollo del artículo 20 transitorio de la Constitución Política, mediante el Decreto 2124 de 1992. No es viable que mediante un decreto de menor jerarquía se suprima dicha entidad.

3.2.- Expedición irregular por desconocerse el procedimiento fijado en la Ley 142 de 1994 para extinguir esta empresa, que por ser una entidad que presta un servicio público, su supresión debió sujetarse a los procedimientos de las Leyes 142 y 143 de 1994, 223 de 1995 y 286 de 1996, así como al ejercicio de las facultades concedidas al Gobierno por la Ley 489 de 1998, y al numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política.

El artículo 1 del Decreto 2853 de 2006 mediante el cual se ordena la supresión y liquidación de la Administración Postal Nacional –ADPOSTAL-, desconoce que esta actuación no puede hacerse en virtud de un decreto ordinario.

3.3.- Desviación de poder, porque en este caso se creó la Empresa de Servicios Postales Nacionales para que sustituyera a la Administración Postal Nacional –ADPOSTAL-, y con posterioridad se ordenara su liquidación, evadiendo así las obligaciones laborales.

No es posible que por su propia culpa el Gobierno liquide a la Administración Postal Nacional –ADPOSTAL-, pues al momento en que el establecimiento se convirtió en Empresa Industrial y Comercial se le trasladó el gran pasivo pensional que fue la causa del desajuste en la entidad, y debe tenerse en cuenta que el sector de telecomunicaciones ha poseído un régimen especial de pensiones, lo cual no puede ser desconocido en virtud del Decreto 2853 de 2006, pues en primer lugar se trata de un derecho adquirido para los servidores que laboraban en la Administración Postal Nacional –ADPOSTAL- y por el otro lado, este régimen solo podría ser derogado mediante un acto legislativo.

3.4. Violación del inciso 4° del artículo 53 de la Constitución Política, porque con el decreto se puso término unilateralmente a una convención colectiva de trabajo que el Gobierno y la Administración Postal Nacional –ADPOSTAL- suscribieron el 13 de septiembre de 2005, con vigencia desde el 1 de julio de 2005 hasta el 30 de junio de 2008, lo cual sólo sería viable por medio de una ley.

El Decreto 2853 de 2006 desconoció la indemnización a la que se dispuso en la cláusula novena de la mencionada convención colectiva, pues se acordó que para los eventos en que se tuviera que efectuar un ajuste a la planta de personal se determinaría la indemnización. El acto demandado les dio a los trabajadores un tratamiento menos favorable.

3.5.- El despido masivo de la Administración Postal Nacional –ADPOSTAL, desconoció el procedimiento previsto en el capítulo IX del título II de la segunda parte del Código Sustantivo del Trabajo, el cual resulta aplicable por ser una empresa de servicios públicos.

3.6.- Desconocimiento de los derechos adquiridos y la estabilidad de los trabajadores en los artículos 9 y 10 del Decreto 2853 de 2006, al suprimirse los empleos y terminar la vinculación de los trabajadores.

Según los artículos 11 y 12 del acto acusado, el reconocimiento de la indemnización de los trabajadores por su retiro es el contenido en la Ley 50 de 1991, desconociendo así lo acordado en la cláusula once de la Convención Colectiva de Trabajo.

3.7. Se desacató el procedimiento establecido por el artículo 410 del Código Sustantivo del Trabajo, ya que el artículo 15 del Decreto 2853 de 2006 contraviene la protección que tienen los trabajadores amparados por el fuero sindical, pues remite al Decreto 2160 de 2004.

Si el Decreto núm. 2853 de 25 de agosto de 2006, fue expedido por el Gobierno Nacional con violación directa de la ley, específicamente, de las siguientes normas:

- Del parágrafo 1.° del artículo 52 de la Ley 489 y del artículo 2.° del Decreto – Ley 254 de 2000 por: i) no señalar la entidad pública que debía asumir la subrogación de los derechos y obligaciones de la Administración Postal Nacional – Adpostal- al momento de su liquidación y ii) por no hacer referencia a la subrogación de las obligaciones comerciales, laborales y pensionales de tipo administrativo y judicial ni a la trasmisión patrimonial para el cumplimiento del cumplimiento de los derechos y obligaciones subrogadas.

- De los artículos 35 del Decreto Ley 254 de 2000 y 3.° del Decreto 414 de 2001, por no indicar la entidad encargada de tramitar los procesos judiciales existentes con posterioridad a la liquidación.

36.3.1. De lo anterior se colige que, dentro del proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2006 00400 00, la Sección desarrolló los cargos de: i) falta de competencia del Gobierno Nacional para expedir el acto acusado; ii) expedición irregular por presuntamente desconocerse el procedimiento fijado en la Ley 142 de 1994 para suprimir la Administración Postal Nacional y iii) desviación de poder por, presuntamente, evadirse las obligaciones laborales, pensionales y los derechos adquiridos de los trabajadores y empleados de la entidad en liquidación.

36.3.2. Los anteriores cargos difieren de los cargos que se desarrollarán infra, respecto de la presunta violación directa del parágrafo 1.° del artículo 52 de la Ley 489, de los artículos 2.° y 35 del Decreto – Ley 254 de 2000 y 3.° del Decreto 414 de 200, específicamente, por no señalar la entidad pública que debía asumir la subrogación de los derechos y obligaciones de la Administración Postal Nacional – Adpostal- al momento de su liquidación; ii) por no hacer referencia a la subrogación de las obligaciones comerciales, laborales y pensionales de tipo administrativo y judicial ni a la trasmisión patrimonial para el cumplimiento del cumplimiento de los derechos y obligaciones subrogadas y iii) por no indicar la entidad encargada de tramitar los procesos judiciales existentes con posterioridad a la liquidación que es el aspecto jurídico a considerar en el proceso de la referencia.

36.3.3. En suma, en el caso sub examine, no es procedente declarar probada la excepción de cosa juzgada, en la medida que no existe identidad de causa petendi, toda vez que, conforme lo señalado supra las pretensiones de nulidad no resultan coincidentes en ambas acciones.

Segundo problema jurídico

37. Para el segundo problema jurídico, es decir, si el Decreto núm. 2853 de 25 de agosto de 2006, fue expedido por el Gobierno Nacional con violación directa de la ley en los términos planteados en la demanda y sus contestaciones, esta Sala analizará los siguientes temas: i) marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la facultad del presidente de la República para suprimir y liquidar entidades del orden nacional, ii) contenido del acto administrativo por el cual se ordena la supresión y liquidación de una entidad pública del orden nacional, iii) sobre el régimen laboral en el proceso de liquidación de entidades públicas del orden nacional, iv) sobre el régimen pensional en el proceso de liquidación de entidades públicas del orden nacional, v) sobre el inventario de procesos judiciales y las reclamaciones de carácter laboral y contractual y vi) análisis del caso en concreto, en el cual se analizará la creación y restructuración de la Administración Postal Nacional, su proceso de supresión y liquidación y, finalmente se desarrollarán los cargos presentados en este problema jurídico.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la facultad del presidente de la República para suprimir y liquidar entidades del orden nacional

38. Visto el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa podrá “[…] Suprimir o fusionar entidades y organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley […]”.

39. En desarrollo de este precepto constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998[22], la cual, en su artículo 52 señaló lo siguiente:

“[…] Artículo 52. De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente Ley cuando:

1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.

2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden nacional.

3. Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.

4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizare el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado.

5. Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades.

6. Siempre que como consecuencia de la descentralización o desconcentración de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia.

Parágrafo 1º.-El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.

Parágrafo 2º.- Tratándose de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza […]”.

40. La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999[23], declaró exequible el artículo 52 de la Ley 489, por considerar que el Presidente de la República tiene una facultad constitucional permanente para suprimir y fusionar las entidades u organismos administrativos nacionales o modificar su estructura, que debe ejercer con sujeción a las normas que definen los principios y reglas generales expedidas por el Congreso de la República.

41. Asimismo, del artículo citado supra, se coligen los siguientes criterios y objetivos a que debe someterse el Gobierno Nacional para suprimir entidades estatales en el marco de las competencias que para el efecto le confiere el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política:

41.1. Por remisión expresa al artículo 38 de la Ley 489, las entidades que pueden ser suprimidas son aquellas que integran la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, tanto en el sector central como en el sector descentralizado por servicios, entre otras, las empresas industriales y comerciales del Estado[24].

41.2. Las causales para suprimir y liquidar las entidades antes mencionadas son taxativas y se resumen en:

“[…] 1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.

2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden nacional.

3. Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.

4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizare el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado.

5. Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades.

6. Siempre que como consecuencia de la descentralización o desconcentración de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia […]”.

41.3. El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.

41.3.1. Frente a la subrogación de los derechos, contratos y obligaciones en la liquidación de entidades públicas, esta Sección[25] indicó que se produce por mandato de la Ley y aún contra la voluntad de las partes, e implica el traspaso a la nueva entidad de todos los derechos y obligaciones de la entidad liquidada, ello en aplicación de los artículos 1667[26] y 1670[27] del Código Civil.

41.4. Tratándose de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza.

42. Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 573 de 7 de febrero de 2000[28], facultando al Gobierno Nacional para expedir el régimen de liquidación de las entidades públicas del orden nacional y establecer un procedimiento uniforme sobre la materia.

43. En desarrollo de estas facultades extraordinarias se expidió el Decreto Ley 254 de 2000[29], cuyo ámbito de aplicación se definió en los siguientes términos:

“[…]

Articulo. 1º. Ámbito de aplicación. El presente decreto se aplica a las entidades públicas del orden nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución.

En lo no previsto en el presente decreto deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad.

Parágrafo. Aquellas entidades del Estado que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, incluyendo las sociedades, continuarán rigiéndose por ellas

[…]”[30].

44. Esta Sala[31] señaló que, a través del Decreto Ley 254, el legislador extraordinario estableció un régimen legal general para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, que es aplicable a aquellas entidades estatales que no están sujetas a un régimen especial de liquidación. Respecto de estas últimas, continúan aplicándose las normas especiales, pero sin excluirse la aplicación del régimen general, pues nada se dispone en este sentido en la norma comentada.

45. Además, indicó que este régimen general, aunque regula distintos temas de la liquidación, reconoce la existencia de aspectos de la misma que no están previstos, por lo que autoriza llenar tales vacíos con las disposiciones sobre liquidación del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de Comercio, las cuales se aplicarán, en lo pertinente, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad. Es decir, se trata de un régimen que no tiene la pretensión de comprender la totalidad de las materias sustanciales y procesales de la liquidación de una entidad pública, y que se complementa con otras normas sobre el tema.

Contenido del acto administrativo por el cual se ordena la supresión y liquidación de una entidad pública del orden nacional

46. Visto el artículo 2.º del Decreto Ley 254 de 2000, sobre la iniciación del proceso de liquidación, que establece que el acto administrativo que ordene la supresión o la liquidación de una entidad pública del orden nacional dispondrá: i) sobre las situaciones a que se refiere el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 489 y ii) deberá contener, entre otros aspectos, lo siguiente:

46.1. La designación del liquidador por parte del Presidente de la República.

46.2. La designación del revisor fiscal en el proceso de liquidación, si es del caso.

46.3. La prohibición de vincular nuevos servidores públicos a la planta de personal.

46.4. La cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y que afecten bienes de la misma, con la finalidad de integrar la masa de la liquidación.

46.5 La realización de un inventario y avalúo de los activos y pasivos de la entidad.

46.6. La prohibición expresa al representante legal de la entidad de realizar cualquier tipo de actividades que impliquen la celebración de pactos o convenciones colectivas o cualquier otro acto que no esté dirigido a la liquidación de la entidad, la cual opera a partir de la expedición del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad.

46.7. La adopción inmediata de las medidas necesarias para asegurar la conservación y fidelidad de todos los archivos de la entidad y, en particular, de aquéllos que puedan influir en la determinación de obligaciones a cargo de la misma.

46.8. Señalar el plazo de liquidación, el cual será fijado teniendo en cuenta las características de la entidad y no podrá exceder de dos años, prorrogables por el gobierno por acto debidamente motivado hasta por un plazo igual[32].

46.9. Solicitar a los jueces que, a solicitud del liquidador, oficien a los registradores de instrumentos públicos para que estos procedan a cancelar los correspondientes registros que contengan medidas cautelares[33].

47. De igual manera, el citado artículo indicó que en el acto que ordena la liquidación o con posterioridad al mismo […] podrá disponerse que la liquidación sea realizada por otra entidad estatal que tenga dicho objeto. Igualmente podrá establecerse que la liquidación se realice por una entidad fiduciaria contratada para tal fin o contratarse con una de dichas entidades la administración y enajenación de los activos […]”.

48. Además de los aspectos generales, señalados supra, el acto administrativo que ordene la supresión o la liquidación dispondrá, entre otros aspectos[34], sobre:

El régimen laboral en el proceso de liquidación de entidades públicas

49. Visto el artículo 8 del Decreto Ley 254 de 2000, que señala que el liquidador como representante legal de la entidad en liquidación, dentro de los 30 días siguientes a la fecha en que asuma sus funciones debe elaborar un programa de supresión de cargos, determinando el personal que debe acompañar el proceso de liquidación, cargos que quedarán suprimidos de manera automática al vencimiento del término de liquidación y terminará los contratos laborales de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable con su respectivas indemnizaciones.

50. Asimismo, visto el artículo 32 ibidem, sobre el pago de obligaciones, específicamente, respecto al pago de las obligaciones de carácter laboral, indicó que el liquidador cancelará las obligaciones pendientes a cargo de la masa de liquidación, la cual deberá estar relacionada en el inventario de pasivos y debidamente comprobada, previo la elaboración de un plan de pagos de acuerdo con las indemnizaciones a que hubiere lugar.

51. En el parágrafo del citado artículo, dispuso que los pasivos laborales se cancelarán con el producto de las enajenaciones de los bienes de la entidad en liquidación, con observancia de las normas legales y presupuestales del caso, teniendo en cuenta la prelación de créditos, e incluyendo el valor correspondiente al cálculo actuarial del pasivo pensional, el cual, se entregará a la entidad que deba asumir el pago de las pensiones y de bonos pensionales.

52. Señaló que en caso de que los recursos sean insuficientes las obligaciones laborales estarán a cargo de la Nación o de la entidad pública del orden nacional que se designe en el decreto que ordene la supresión y liquidación de la entidad y que la Nación podrá asumir o garantizar obligaciones derivadas de las cesiones de activos, pasivos y contratos que haya realizado la entidad en liquidación, no obstante, para las empresas industriales y comerciales del Estado únicamente en los eventos en que se hayan agotado los activos o se haya establecido que no es posible la realización del mismo.

Sobre el régimen pensional en el proceso de liquidación de entidades públicas

53. Visto el artículo 11 del Decreto Ley 254 de 2000, sobre reconocimiento de las pensiones indicó que las mismas quedarán a cargo de la entidad que señale el Gobierno Nacional. Asimismo, señaló que la entidad en liquidación deberá entregar a la entidad que se determine “[…] los documentos, archivos magnéticos con los equipos correspondientes y demás información laboral que sirvió de fundamento al cálculo actuarial y que será el soporte para la creación de la base de datos necesaria para la elaboración de la nómina de pensionados […]”.

54. Frente a la financiación de las pensiones, el artículo 14 ibidem señaló las siguientes reglas:

54.1 Los activos de la entidad en liquidación que estén destinados al pago de los pasivos pensionales, conservarán tal destino y no formarán parte de la masa de liquidación y deberán ser entregados al FOPEP a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o al Fondo de Reservas de Bonos Pensionales, en la forma y oportunidad que lo determine el Gobierno Nacional.

54.2 Si dichos activos no fueran suficientes para financiar los pasivos pensionales se destinarán preferentemente otros activos de la entidad hasta completar el momento de aquellos pasivos, ello en razón de la preferencia del primer grado que le corresponde a los pasivos laborales.

54.3 Los activos que se entreguen para atender el pago de pasivos pensionales deberán ser, preferentemente, activos monetarios en la medida que lo permitan las condiciones de liquidación.

54.4 Cuando exista una entidad a la cual le corresponda financiar total o parcialmente los pasivos pensionales que estaban a cargo de la entidad en liquidación, dicha entidad deberá entregar los recursos correspondientes al FOPEP o al Fondo de Reservas de Bonos Pensionales, según corresponda, en la forma y oportunidad que señale el Gobierno Nacional en el decreto que ordene la liquidación.

54.5 Los recursos destinados al pago de las pensiones que asuma el FOPEP, en desarrollo de lo previsto en el decreto que ordene la liquidación, serán manejados en una cuenta independiente de los demás recursos de dicho fondo. El saldo remanente, una vez pagadas las obligaciones pensionales correspondientes o asegurado su pago, se destinará a cancelar otras obligaciones del FOPEP.

55. Finalmente, frente a la emisión y pago de los bonos pensionales que le correspondiera emitir y pagar a la entidad en liquidación, el citado Decreto Ley, indicó que estarán a cargo de la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público[35] y que el acto administrativo que ordene la supresión y liquidación indicará la entidad a la cual le corresponda el cobro y pago de las cuotas pensionales[36].

Sobre el inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual

56. Visto el artículo 25[37] del Decreto Ley 254 de 2000, sobre el inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual, según el cual el liquidador de la entidad dentro de los tres meses siguientes a su posesión debía presentar al Ministerio del Interior y de Justicia (hoy Ministerio de Justicia y del derecho) un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en la que sea parte la entidad en liquidación.

57. Asimismo, señaló que con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el liquidador continuaría atendiendo los procesos judiciales y demás reclamaciones que se presentaran dentro del proceso de liquidación hasta que se efectúe la entrega de inventarios[38].

58. A su vez, el artículo 35 ibidem[39]determinó que a la finalización del plazo de liquidación, el liquidador podría celebrar contratos de fiducia mercantil con una entidad fiduciaria por el cual se transferirá activos de la liquidación con el fin de formar un patrimonio autónomo que la misma los enajene y destine el producto de dichos bienes a pagar los pasivos y contingencias de la entidad en liquidación, en la forma que hubiere determinado el liquidador en el contrato respectivo, de conformidad con las reglas de prelación de créditos previstas en la ley.

59. Si al terminar la liquidación existieren procesos pendientes contra la entidad, las contingencias respectivas se atenderán con cargo al patrimonio autónomo al que se refiere el presente artículo o a falta de este, el que se constituya para el efecto. Lo anterior sin perjuicio de los casos en que la Nación u otra entidad asuman dichos pasivos, de conformidad con la ley.

60. Finalmente, visto el artículo 3.º del Decreto 414 de 2001[40], sobre la defensa de la entidad en liquidación: i) el liquidador como representante legal de la entidad en liquidación continuará atendiendo los procesos judiciales y las reclamaciones dentro del proceso de liquidación hasta tanto se efectúe la entrega integral de los inventarios y ii) terminado el proceso liquidatorio si sobreviven procesos judiciales o reclamaciones, serán atendidos por la entidad que haya sido señalada en el acto que ordenó la liquidación como receptora de los inventarios de bienes y subrogatoria de los derechos y obligaciones de la entidad liquidada.

61. En suma, el Presidente de la República tiene la facultad para suprimir, entre otras, las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional, la cual ejerce dentro del marco de la ley que contiene el régimen general para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional y/o las disposiciones especiales expedidas sobre la materia, especialmente, para el caso sub examine, el parágrafo 1.º del artículo 52 de la Ley 489, el Decreto Ley 254 de 2000 y su Decreto reglamentario 414 de 2001 y, de manera supletoria, en lo no previsto, las disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad.

Análisis del caso en concreto del segundo problema jurídico

62. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto, de la siguiente manera:

Creación y restructuración de la Administración Postal Nacional

63. Mediante el Decreto Ley 3267 del 20 de diciembre de 1963, se creó la Administración Postal Nacional como un establecimiento público adscrito al Ministerio de Comunicaciones, entidad que mediante el Decreto 2124 de 29 de diciembre de 1992 fue restructurada en empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, en los siguientes términos:

“[…] Artículo 1.º Reestructúrase en Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente a la Administración Postal Nacional - ADPOSTAL -, creada y organizada por el Decreto 3267 de 1963, vinculada al Ministerio de Comunicaciones, a la cual, salvo lo dispuesto en el presente Decreto, para todos los efectos, le serán aplicables las disposiciones que regulan el régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado […].

64. Asimismo, el artículo 2.º señalaba como objeto de la Administración Postal Nacional: “[…] la prestación y explotación económica de los servicios postales, que mediante concesiones le confiera el Ministerio de Comunicaciones […]”.

65. A su vez, el artículo 7.º del Decreto 2247 de 11 de noviembre de 1993[41] estableció las siguientes funciones:

“[…] ARTICULO 7o. FUNCIONES. En cumplimiento de su objeto, ADPOSTAL tendrá las siguientes funciones:

1. Prestar y administrar los servicios de correspondencia urbana, nacional e internacional, giros postales, correo electrónico, servicios postales especiales, servicios postales complementarios y todos los que le sean otorgados, conforme a la Ley.

2. Emitir, en nombre de la Nación y en forma privativa las especies postales, custodiarlas, tutelarlas y comercializarlas.

3. Fomentar, impulsar, comercializar, exhibir y promover las especies postales a través de la filatelia.

4. Administrar, con criterios de rentabilidad y eficiencia, los fondos que recaude.

5. Definir las tarifas y los precios para los servicios a su cargo, gestionando la adopción de aquéllas y tomando las medidas pertinentes para su desarrollo dentro del marco legal que rija en la materia.

6. Liquidar, cobrar y recaudar el valor de los servicios que preste, respecto de los cuales sólo podrán concederse las franquicias, establecidas en la Ley.

7. Administrar sus bienes y celebrar contratos para el desarrollo del objeto y las funciones que le competen.

8. Administrar fondos o celebrar contratos para su administración, que contribuyan a fomentar el bienestar social del personal y al mejor desarrollo del objeto y de las funciones de la empresa.

9. Constituir, promover, organizar, participar e invertir en sociedades e instituciones que desarrollen actividades afines o complementarias a las de la empresa.

10. Celebrar contratos de recolección, conducción y distribución de correo, vigilando su cumplimiento en forma directa y permanente; de conformidad con las normas que rigen la materia.

11. Estudiar y desarrollar sistemas y técnicas que contribuyan de manera eficaz a la modernización, ampliación y perfeccionamiento de los servicios comprendidos en su objeto.

12. Adelantar las acciones necesarias para la adecuada utilización de los servicios de asistencia y cooperación técnica en materia postal a escala nacional e internacional.

13. Promover y desarrollar con entidades afines de otros países el intercambio de servicios y participar en las reuniones de la UPU, Upaep y demás organismos internacionales.

14. Conservar, enriquecer y difundir las colecciones postales que forman parte del patrimonio cultural de la Nación.

15. Las demás que señale la Ley, le encomiende el Gobierno Nacional o sean previstas en los tratados internacionales suscritos y ratificados por el Estado Colombiano así como las derivadas de los convenios internacionales que versen sobre materias postales dentro de los fines propios de ADPOSTAL […]”.

66. Asimismo, el artículo 21 ibidem, determinó que el patrimonio y rentas de la Administración Postal Nacional estaría constituido de la siguiente manera:

“[…] ARTICULO 21. El patrimonio y las rentas de ADPOSTAL estarán constituidos así:

1. Los bienes que poseía ADPOSTAL como establecimiento público del orden nacional.

2. El producto de los recaudos por servicios postales.

3. El producto de los servicios de giros postales, telegráficos, envíos contra reembolso, transferencias postales, valores declarados sean unos y otros nacionales o extranjeros.

4. Los recaudos provenientes de la venta de especies postales.

5. Las comisiones por concepto de recaudo de cuentas corrientes o de entidades oficiales.

6. El producto de los servicios internacionales, canje de cuentas de encomiendas internacionales, cupones respuestas y tránsito de acuerdo con la Ley.

7. La totalidad de los ingresos por concepto de gastos terminales.

8. Las participaciones que correspondan a la Administración Postal Nacional en los contratos de prestación de servicios de correos.

9. El producto proveniente del cargue de máquinas franqueadoras y el valor por concepto de arrendamiento de aparatos.

10. El producto de los empréstitos que obtenga con destino a los servicios postales.

11. Las apropiaciones que le sean asignadas en el Presupuesto Nacional.

12. El producto de los bienes que como persona jurídica haya adquirido o adquiera a cualquier título.

13. El producto de las rentas que perciba o llegue a percibir por concepto de tasas, contribuciones, auxilios, subvenciones y legados.

14. Las rentas provenientes de sus bienes, así como los rendimientos de las inversiones.

15. Los demás productos derivados de la operación de los servicios a su cargo y los que por cualquier otro concepto le correspondan o ingresen a la empresa. PARAGRAFO. Las utilidades de la empresa se sujetarán a lo dispuesto en la Ley general del presupuesto. […]”.

67. Luego, el artículo 15 del Decreto 229 de 1995 precisó que la Administración Postal Nacional prestaría el servicio de correos nacional e internacional mediante concesiones que le otorgaría por el Ministerio de Comunicaciones, por el procedimiento de contratación directa.

68. Con base en lo anterior, la Nación- Ministerio de Comunicaciones (hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones) y la Administración Postal Nacional suscribieron, entre otros, el contrato interadministrativo de Concesión 000010 de 9 de julio de 2004[42] cuyo objeto fue “[…] Regular la forma en que Adpostal prestará por concesión el servicio de correo, el cual comprende las actividades de admisión, clasificación, curso y entrega de objetos postales, a nivel nacional e internacional, vía superficie y área […]”.

Supresión y liquidación de la Administración Postal Nacional

69. La Administración Postal Nacional –Adpostal y el Ministerio de Comunicaciones como cabeza del sector administrativo correspondiente, realizaron estudios técnicos que evidenciaron la insostenibilidad económica y financiera de la entidad, y los presentaron a las entidades encargadas para su análisis (Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Hacienda, Departamento Administrativo de la Función Pública y Presidencia de la República).

70. En virtud de lo anterior, mediante el Decreto 4310 de 2005, el Gobierno Nacional autorizó a la Administración Postal Nacional para constituir una filial, en los términos del artículo 49 de la Ley 489, creándose Servicios Postales Nacionales S.A.[43]., sociedad pública, vinculada al Ministerio de Comunicaciones (hoy Tecnologías de la Información y las Comunicaciones), bajo la forma de sociedad anónima con autonomía administrativa, patrimonial y presupuestal.

71. Adicionalmente, el Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes, a través del documento 3440 del 18 de agosto de 2006[44], recomendó al Gobierno Nacional: i) adelantar los trámites necesarios para liquidar la Administración Postal Nacional como uno de los lineamientos de política para reestructurar el sector postal colombiano; ii) asignar sus funciones como operador postal a Servicios Postales Nacionales, con el fin de garantizar la continuidad del Servicios Postal Universal y competir activamente en el mercado postal colombiano y iii) evaluar la viabilidad y conveniencia de vincular a un operador estratégico a la prestación de servicios postales a cargo de la Nación. Textualmente, las recomendaciones señalaron:

“[…] Ante la crítica situación de la Administración Postal Nacional ADPOSTAL y su inviabilidad en el corto plazo, el gobierno nacional debe garantizar la prestación del servicio postal en el país, por la figura que se estime más conveniente al momento de tomar la decisión.

La alternativa propuesta para garantizar la continuidad del servicio postal en el país, es ceder las responsabilidades a la empresa filial Servicios Postales nacionales “PostalServices”, donde se buscará una transformación del modelo postal actual. La descripción de la forma como se soporta la operación postal en el país una vez tomada la decisión de liquidar la Administración Postal Nacional ,se reseña en el estudio anexo denominado: “Documento técnico que sustenta la Operación Postal a partir de la liquidación de Adpostal […]”.

72. Por tanto, mediante el Decreto 2853 de 2006, el Presidente de la República ordenó la supresión y liquidación de la Administración Postal Nacional –Adpostal-, fundamentado en el artículo 189, numeral 15 de la Constitución Política, en el Decreto Ley 254 de 2000 y en los numerales 3.° y 4.° del artículo 52 de la Ley 489, que disponen:

“[…] 3. Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.

4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizare el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado […]”.

73. En dicho Decreto, se designó como entidad encargada de la liquidación a la Fiduciaria La Previsora S.A., proceso de liquidación que finalizó, el 30 de diciembre de 2008, una vez efectuada la publicación en el diario oficial núm. 47218 del acta final de liquidación.

74. Con posterioridad a la suscripción de dicha acta se celebró el contrato de fiducia mercantil núm. 31917 de 2008 con Fiduagraria S.A. con el objeto de constituir un patrimonio autónomo de remanentes denominado Par-Adpostal en liquidación y garantizar los derechos y obligaciones señalados en la ley.

Solución al segundo problema jurídico planteado

75. La Sala se pronunciará acerca del problema jurídico planteado dividiendo su estudio en los siguientes cargos:

Primer cargo

76. A juicio de la parte demandante, el Gobierno Nacional expidió el Decreto núm. 2853 de 25 de agosto de 2006, con violación directa del parágrafo 1.° del artículo 52 de la Ley 489 y del artículo 2.° del Decreto – Ley 254 de 2000 por: i) no señalar la entidad pública que debía asumir la subrogación de los derechos y obligaciones de la Administración Postal Nacional – Adpostal- al momento de su liquidación, ii) no hacer referencia a la subrogación de las obligaciones comerciales, laborales y pensionales y la trasmisión patrimonial para el cumplimiento del cumplimiento de los derechos y obligaciones subrogadas.

77. Las normas presuntamente vulneradas señalan lo siguiente:

Parágrafo 1.º del Artículo 52 de la Ley 489

Artículo 2.º del Decreto Ley 254 de 2000

Artículo 52. De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente Ley cuando:

[…]

Parágrafo 1º.- El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.

ARTICULO 2o. iniciación del proceso de liquidación. El proceso de liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se refiere el artículo 1o. del presente decreto. El acto que ordene la supresión o liquidación dispondrá lo relacionado con las situaciones a que se refiere el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. Así mismo, en dicho acto o posteriormente, podrá disponerse que la liquidación sea realizada por otra entidad estatal que tenga dicho objeto. Igualmente podrá establecerse que la liquidación se realice por una entidad fiduciaria contratada para tal fin o contratarse con una de dichas entidades la administración y enajenación de los activos.

La expedición del acto de liquidación conlleva:

a) La designación del Liquidador por parte del Presidente de la República;

b) La designación del revisor fiscal en el proceso de liquidación, si es del caso;

c) La prohibición de vincular nuevos servidores públicos a la planta de personal;

d) La cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y que afecten bienes de la misma, con la finalidad de integrar la masa de la liquidación;

e) La realización de un inventario y avalúo de los activos y pasivos de la entidad;

f) La prohibición expresa al representante legal de la entidad de realizar cualquier tipo de actividades que impliquen la celebración de pactos o convenciones colectivas o cualquier otro acto que no esté dirigido a la liquidación de la entidad. Esta prohibición opera a partir de la expedición del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad;

g) La adopción inmediata de las medidas necesarias para asegurar la conservación y fidelidad de todos los archivos de la entidad y, en particular, de aquellos que puedan influir en la determinación de obligaciones a cargo de la misma.

PARÁGRAFO 1o. <Parágrafo modificado por el artículo 2 de la Ley 1105 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> En el acto que ordena la supresión o disolución se señalará el plazo para realizar la liquidación de la respectiva entidad, el cual será fijado teniendo en cuenta las características de la misma. Si la liquidación no concluye en dicho plazo, el Gobierno podrá prorrogar el plazo fijado por acto administrativo debidamente motivado.

PARÁGRAFO 2o. <Parágrafo modificado por el artículo 2 de la Ley 1105 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Los jueces que conozcan de los procesos en los cuales se hayan practicado las medidas a que se refiere el literal d) del presente artículo, a solicitud del liquidador oficiarán a los registradores de instrumentos públicos, autoridades de tránsito y transporte y Cámaras de Comercio, para que estos procedan a cancelar los correspondientes registros.

Sobre la indicación expresa en el acto acusado de la entidad que debía asumir la subrogación de los derechos y obligaciones de la Administración Postal Nacional y sobre la subrogación de las obligaciones derivadas de la prestación del servicio postal

78. Vistos el parágrafo 1.º del artículo 52 de la Ley 489, el cual señala que el acto que ordene la supresión, disolución y liquidación de una entidad pública del orden nacional, dispondrá, entre otros aspectos, sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas y el artículo 2.º del Decreto Ley 254 de 2000, sobre iniciación del proceso de liquidación[45], el cual establece el contenido del acto administrativo que ordene la supresión o liquidación de una entidad pública del orden nacional.

79. Atendiendo a que, la normativa señalada supra no hace mención a que en el acto administrativo que ordena la supresión y liquidación de una entidad pública del orden nacional se deba indicar de manera específica la entidad que debe asumir los derechos y obligaciones de la entidad en liquidación; sino que, únicamente, ordenan de manera general la disposición sobre la subrogación de las obligaciones y los derechos de la entidad en liquidación.

80. Esta Sala considera que el acto acusado dio cumplimiento a lo legalmente señalado, al ordenar en el artículo 4.º la subrogación de los derechos, convenios y obligaciones en la entidad que la Nación- Ministerio de Comunicaciones determinara, lo cual incluía lo siguiente:

80.1 Los derechos, convenios y obligaciones contraídas por la Administración Postal Nacional con el Ministerio de Comunicaciones para el cumplimiento de su objeto y en los casos en que hubiere lugar los contraídos con los usuarios del servicio postal.

80.2 Los derechos, convenios y procesos de contratación de la Administración Postal Nacional que se hagan necesarios para la prestación de los servicios postales, para su respectivo desarrollo, ejecución, adjudicación, y liquidación.

80.3 Los títulos habilitantes y derechos que se encontraran en cabeza de la Administración Postal Nacional relacionados con la prestación del servicio postal, ello para garantizar la continuidad en la prestación del servicio, “[…] en especial los vinculados con el servicio postal universal, la prestación del servicio correo, servicio de mensajería especializada, emisiones a nombre de la Nación de las especies postales, emisión, custodia, promoción, venta y desarrollo comercial de la filatelia (estampillas) y cualquiera otro del cual sea titular la Administración Postal Nacional, Adpostal, relacionado con el ejercicio, operación y prestación de los servicios postales otorgado mediante ley, decreto, resolución, convenio administrativo y demás actos administrativos […]”.

80.4 La reasignación de manera total o parcial de la red oficial de correos que utilizaba la Administración Postal Nacional.

81. El citado artículo, indicó que con el fin de garantizar la continuidad en la prestación del servicio, la Nación –Ministerio de Comunicaciones transferiría a la entidad que determinara todas aquellas funciones asignadas por ley, que fueran necesarias para la operación del servicio público postal.

82. Por tanto, en cumplimiento de lo anterior, el Gobierno Nacional (conformado por el Presidente de la República y la Ministra de Comunicaciones), expidió el Decreto 2854 de 25 de agosto de 2006[46], en el cual señaló que todas las actividades relacionadas con los servicios postales quedarían a cargo de Servicios Postales Nacionales S.A sociedad pública, vinculada al Ministerio de Comunicaciones (hoy Tecnologías de la Información y las Comunicaciones), creada bajo la forma de sociedad anónima con autonomía administrativa, patrimonial y presupuestal[47], de la siguiente manera:

“[…] Artículo 1°. Prestador servicios postales. Para los efectos previstos en el, Decreto 2853 de 2006 que ordena la supresión y liquidación de la Administración Postal Nacional ADPOSTAL-, las actividades relacionadas con la prestación de los servicios postales quedarán a cargo de la sociedad Servicios Postales Nacionales S.A. […]”

83. A su vez, el Ministerio de Comunicaciones, por medio de la Resolución núm. 002194 de agosto 31 de 2006, subrogó a Servicios Postales Nacionales S.A[48],., todos los títulos habilitantes y derechos que contaba la Administración Postal Nacional para la prestación del servicio postal, entre otros, el contrato interadministrativo de Concesión 000010 de 9 de julio de 2004[49], convirtiéndose en el operador postal oficial, o concesionario de correo a que se refiere actualmente la Ley 1369 de 2009, calificación que incluye los siguientes servicios: i) el Servicio Postal Universal, ii) el servicio de correo, iii) los servicios postales de pago, iv) el servicio de giros internacionales y v) la denominada “área de reserva”, es decir, la prestación de forma exclusiva los servicios de correo a las entidades integrantes de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial.

84. Asimismo, el acto acusado determinó que para el cumplimiento de las obligaciones subrogadas derivadas de la prestación del servicio postal (incluidas las comerciales), y de ser necesario, el Fondo de Comunicaciones del Ministerio de Comunicaciones[50], transferiría los recursos necesarios para tal fin, previa sustentación del operador y aprobación por parte del Ministerio de Comunicaciones, lo anterior, en cumplimiento de sus funciones de “[…] proveer el apoyo económico, financiero y logístico requerido por el Ministerio de Comunicaciones para el ejercicio de sus funciones […]”, toda vez que su objetivo consistía en: i) el financiamiento de los planes, programas y proyectos para facilitar el acceso de todos los habitantes del territorio nacional a los servicios de telecomunicaciones y postales sociales y ii) apoyar las actividades del Ministerio, y el mejoramiento de su capacidad administrativa, técnica y operativa para el cumplimiento de sus funciones.

85. Finalmente, conforme al artículo 41 del acto acusado, la Administración Postal Nacional en liquidación fue la encargada de garantizar la continuidad y cumplimiento de los contratos indispensables para la prestación del servicio postal hasta el momento en que fueron subrogados a Servicios Postales Nacionales S.A.

86. En suma, el Gobierno Nacional estableció que en virtud de la liquidación de la Administración Postal Nacional los derechos, convenios y obligaciones comerciales y los derivados a las actividades relacionadas con la prestación del servicio postal (incluidas las comerciales) fueron subrogados a Servicios Postales Nacionales S.A., cumpliendo, por este aspecto, con lo establecido en el parágrafo 1.º del artículo 52 de la Ley 489 y en el Decreto Ley 254 de 2000.

Sobre la subrogación de las obligaciones laborales

87. Esta Sección ha señalado que la supresión de una entidad conlleva, como consecuencia lógica y necesaria, la consiguiente facultad de suprimir los cargos o empleos de su planta de personal[51]. Por tanto, en el caso sub examine, visto el artículo 10 del acto acusado, se observa que, el Gobierno Nacional ordenó al liquidador la realización de un programa de supresión de los cargos dentro de los 30 días siguientes a la fecha en que asumiera sus funciones, determinando el personal que debía acompañar el proceso de liquidación, cargos que quedarían suprimidos automáticamente una vez finalizara dicho proceso, junto con la terminación de los contratos de trabajo y las relaciones legales y reglamentarias, de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable.

88. A su vez, el artículo 11 ibidem señaló como función del liquidador el reconocimiento y pago de las indemnizaciones a los trabajadores oficiales que se les terminara el contrato de trabajo con ocasión de la supresión de la Administración Postal Nacional, ello, con base en la cláusula once de la convención colectiva del trabajo vigente para el año 2006-2008. De igual manera, señaló que era necesaria la elaboración de un plan de pagos de las obligaciones laborales incluidas las indemnizaciones, las cuales serían canceladas dentro del término máximo de 90 días.

89. Asimismo, el acto acusado ordenó al liquidador: i) realizar el levantamiento del fuero sindical, ii) prohibir la vinculación de nuevos servidores públicos y iii) prohibir la celebración de pactos o convenciones colectivas.

90. Ahora, el artículo 32 del acto acusado frente al pago de las obligaciones laborales a cargo de la Administración Postal Nacional, indicó que las mismas serían atendidas por parte del liquidador, teniendo en cuenta la prelación de créditos, previamente relacionada en el inventario de pasivos y debidamente comprobada, las cuales serían canceladas […] con el producto de las enajenaciones y del uso y explotación de bienes mediante los convenios que en los términos del presente decreto se suscriban con terceros […]”,

91. De igual manera, determinó que, si dichos activos no eran suficientes para financiar el pasivo laboral, deberían destinarse preferentemente otros activos de la entidad para completar el monto, los cuales deberían ser preferentemente monetarios.

92. Finalmente, conforme al artículo 14 ibidem, sobre la financiación de las indemnizaciones determinó que la Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público transferiría a la entidad en liquidación los recursos suficientes para el cumplimiento del pago de las indemnizaciones y demás acreencias laborales a que tuvieran derecho los trabajadores oficiales y los empleados públicos que fueran retirados con ocasión de la supresión y liquidación.

93. En suma, el acto acusado subrogó las obligaciones de carácter laboral en la entidad liquidadora de la Administración Postal Nacional – Adpostal-, es decir, en la Fiduciaria La Previsora S.A., ordenando la elaboración de un plan de supresión de cargos que implicaba la terminación de contratos de trabajo y de las relaciones legales y reglamentarias y el correspondiente pago de las indemnizaciones y prestaciones sociales a que hubiere lugar, las cuales serían canceladas: i) teniendo en cuenta la prelación de créditos y con el producto de las enajenaciones y del uso y explotación de bienes y ii) en caso de ser insuficiente, con las transferencias realizadas por la Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el pago de las obligaciones y demás acreencias laborales, es decir, en estricto cumplimiento del Decreto Ley 254 de 2000.

Sobre la subrogación de las obligaciones pensionales

94. Visto el artículo 17 del Decreto 2853 de 2006, sobre el reconocimiento de pensiones, prestaciones económicas y cuotas partes pensionales, la Sala observa que dichas obligaciones fueron puestas en cabeza de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones –Caprecom-, (hoy liquidada)[52] la cual conforme al parágrafo 1.º del artículo 2.º de la Ley 314 de 20 de agosto de 1996[53] “[…] en el campo de las pensiones, operará como una entidad Administradora del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida para aquellas personas que estuviesen afiliadas a 31 de marzo de 1994, sin perjuicio de la libre elección que consagra la Ley 100 de 1993 […]”.

94.1 Igualmente, el artículo 4.° la Ley 314 estableció que la Caja de Previsión Social de Comunicaciones –Caprecom- debía crear un Fondo Común de Naturaleza Pública, que se denominó FONCAP, cuyos recursos están conformados por las cotizaciones de los afiliados antes del 31 de marzo de 1994, las reservas para el pago de pensiones vejez o jubilación que debían trasladar las entidades empleadoras y los rendimientos financieros generados por la inversión sus recursos. Además, de conformidad con dispuesto en el artículo 4.° la Ley 419 de 30 de diciembre 1997[54], concurre en la financiación de las pensiones con en las cotizaciones recibidas, a partir del momento en que el pensionado cumpla condiciones señaladas por la Ley 100.

95. Dicha entidad, conforme el citado artículo sería la responsable de: i) la elaboración de la nómina de los empleados y la gestión del cobro de los recursos ante las autoridades competentes del pago de pensiones y demás prestaciones económicas y ii) emitiría y pagaría los bonos pensionales y las cuotas partes de los bonos pensionales con cargo a las transferencias que para dicho fin debía efectuar la entidad en liquidación[55], o en su defecto la Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

96. Asimismo, el artículo 18 ibidem, indicó que el liquidador de la Administración Postal Nacional debía presentar para la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el cálculo actuarial correspondiente a los pasivos pensionales y demás prestaciones económicas de la entidad en liquidación.

97. Ahora, respecto a la financiación de las obligaciones pensionales el artículo 22 del acto acusado dispuso lo siguiente:

97.1. Se financiarían con los activos de la Administración Postal Nacional destinados al pago de los pasivos pensionales, los cuales conservarían tal destino, no harían parte de la masa de liquidación y serían entregados al Fondo Común de Naturaleza Pública de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones.

97.2. Si dichos activos no fueran suficientes para financiar el pasivo laboral y pensional, indicó que deberían destinarse preferentemente otros activos de la entidad para completar el monto, los cuales deberían ser preferentemente monetarios.

97.3. Determinó que, subsidiariamente, una vez agotados los activos de la Administración Postal Nacional, la Nación transferiría al Fondo Común de Naturaleza Pública de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, los recursos necesarios para cubrir el pasivo pensional señalado en el cálculo actuarial.

98. Ahora bien, la Sala encuentra que el contenido normativo señalado en el artículo 22 sub examine, constituye cabal desarrollo del artículo 2.º de la Constitución Política, toda vez que, en los procesos liquidatorios las autoridades tienen el deber constitucional de adoptar las medidas normativas que aseguren la eficaz protección y el respeto de los derechos fundamentales, y que garanticen su efectividad. Así, pues, se acompasa con la Constitución Política que en el contexto de la liquidación de la Administración Postal Nacional se adopten normas que, como el artículo 22 sub examine, dispongan medidas de financiación, encaminadas a asegurar el amparo de estos derechos.

98.1 Finalmente, la Sala precisa que mediante el Decreto 2519 de 28 de diciembre de 2015, expedido por el Gobierno Nacional se suprimió la Caja de Previsión Social de Comunicaciones –Caprecom-, ordenándose su liquidación, en la medida que, entre otros asuntos, no ejercía funciones de administradora del régimen de prima media con prestación definida, no tenía afiliados activos ni desarrollaba labores de reconocimiento, administración ni pago de nóminas de pensionados por haberse trasladado sus funciones a las siguientes entidades:

98.1.1. A la Administradora Colombiana de Pensiones, toda vez que conforme el artículo 1.º de la Ley 1151 de 24 de julio de 2007[56], esta entidad asumió los servicios de aseguramiento pensiones de los afiliados al régimen de prima media con prestación definida, por lo cual Caprecom trasladó a Colpensiones sus afiliados activos para que dicha entidad asumiera su aseguramiento. Asimismo, conforme a lo señalado en el artículo 6.º del Decreto 2011 de 28 de septiembre de 2012[57] Caprecom transfirió a la Administradora Colombiana de Pensiones las reservas del FONCAP correspondientes a los afiliados al régimen de prima media con prestación definida.

98.1.2. A la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP y al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP, toda vez que conforme el artículo 4.º del Decreto 2011 de 2012 las nóminas de pensionados y jubilados que venían siendo canceladas por Caprecom, fueron asumidas por la UGPP y el FOPEP a partir del 31 de agosto de 2013. Asimismo, conforme a lo ordenado por el artículo 2.º del Decreto 2408 de 2014 Caprecom trasladó trasladó a la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público las reservas del Fondo Común de Naturaleza Pública correspondientes a las entidades cuya función pensional fue trasladada a la UGPP.

99. En suma, contrario a lo manifestado por la parte demandante frente a los temas comerciales, laborales y judiciales suscitados antes o durante el trámite de la liquidación, el acto acusado subrogó dichas funciones en el liquidador de la Administración Postal Nacional – Adpostal-, es decir, en la Fiduciaria La Previsora S.A., en su calidad de representante legal de la entidad en liquidación y frente a temas pensionales, el pago de prestaciones económicas indicó que quedarían a cargo de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom- (hoy liquidada, asumiendo sus funciones Colpensiones, la UGPP y el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional) con base en las transferencias realizadas por la entidad en liquidación para dicho fin o, en su defecto, de la Nación en el evento en que los recursos para fueran insuficientes, ello, en estricto cumplimiento del Decreto Ley 254 de 2000 señalado supra.

Segundo cargo

100. A juicio de la parte demandante, el Gobierno Nacional expidió el Decreto núm. 2853 de 25 de agosto de 2006, con violación directa de los artículos 35 del Decreto – Ley 254 de 2000 y 3.° del Decreto 414 de 2001, por no indicar la entidad encargada de tramitar los procesos judiciales y las reclamaciones existentes con posterioridad a la liquidación.

101. Las normas presuntamente vulneradas señalan lo siguiente:

Artículo 3.º del Decreto 414 de 2001

Artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000

Artículo 3º. Defensa de la Entidad en liquidación. De conformidad con el parágrafo 2º del artículo 25 y el inciso 2 del artículo 35 del Decreto 254 de 2000, el liquidador, como representante legal de la entidad en liquidación, continuará atendiendo los procesos judiciales y las reclamaciones, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto se efectúe la entrega integral de los inventarios.

Si terminado el proceso de liquidación sobreviven a éste, procesos judiciales o reclamaciones, los mismos serán atendidos por la entidad que, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 52 de la ley 489 de 1998, haya sido señalada en el acto que ordenó la liquidación como receptora de los inventarios de bienes y subrogataria de los derechos y obligaciones de la entidad liquidada.

ARTÍCULO 35. A la terminación del plazo de la liquidación, el liquidador podrá celebrar contratos de fiducia mercantil con una entidad fiduciaria por el cual se transferirá activos de la liquidación con el fin de que la misma los enajene y destine el producto de dichos bienes a los fines que en el inciso siguiente se indican. La entidad fiduciaria contratista formará con los bienes recibidos de cada entidad en liquidación un patrimonio autónomo.

Si pagadas las obligaciones a cargo de la entidad en liquidación quedaren activos o dinero en poder de la entidad fiduciaria contratada, esta los entregará al Fopep o al Fondo de Reservas de Bonos Pensionales, según corresponda, en la forma y oportunidad que señale el Gobierno Nacional en el decreto que ordene la liquidación o en uno que lo complemente.

Pagados los pasivos o cuando los bienes entregados en fiducia sean suficientes para atenderlos, los demás activos que no hayan sido objeto de fiducia, se traspasarán al Ministerio, Departamento Administrativo o entidad descentralizada que determine la ley o el acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional. Lo anterior, sin perjuicio de que cuando se enajenen bienes, su producto se entregue al Fopep o al Fondo de Reserva de Bonos Pensionales, según lo determine el Gobierno Nacional.

Cumplido el plazo de la liquidación en el acta final de liquidación por la cual se pone fin a la existencia legal de la entidad y, cuando sea del caso, se indicarán los activos que se transfieren o que se encuentran en un patrimonio autónomo de conformidad con el presente artículo, así como los pasivos que se pagarán con cargo a dicho patrimonio autónomo, y las obligaciones que asuman otras entidades con sujeción a lo previsto en el presente decreto.

Si al terminar la liquidación existieren procesos pendientes contra la entidad, las contingencias respectivas se atenderán con cargo al patrimonio autónomo al que se refiere el presente artículo o a falta de este, el que se constituya para el efecto. Lo anterior sin perjuicio de los casos en que la Nación u otra entidad asuman dichos pasivos, de conformidad con la ley.

102. El acto acusado dispuso, entre otros asuntos, que el liquidador de la Administración Postal Nacional:

102.1 Daría aviso a los jueces de la República del inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que se deben acumular al proceso de liquidación y que no se podría continuar ninguna otra clase de proceso contra la misma sin que se notifique personalmente al liquidador.

102.2 Daría aviso a los jueces que conozcan de los procesos en los cuales se hayan decretado embargos contra el patrimonio de la entidad en liquidación, con anterioridad a la vigencia del presente decreto, para que oficien a los registradores de instrumentos públicos con el fin de que procedan a cancelar los correspondientes registros.

102.3. Conforme el artículo 29 del acto acusado, elaboraría un inventario de los procesos judiciales y demás reclamaciones en que fuera parte la entidad, el cual, debía ser presentado al entonces Ministerio del Interior y de Justicia dentro de los tres meses siguientes a su posesión.

103. Asimismo, el parágrafo 2.º de la norma citada en el numeral anterior, indicó que para garantizar la adecuada defensa judicial, el liquidador en su calidad de representante legal de la entidad, continuaría atendiendo los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro del proceso de liquidación hasta que se efectuara la entrega de los inventarios en el acta final, conforme a lo previsto en el Decreto Ley 254 de 2000, lo cual, ocurrió el 30 de diciembre de 2008, una vez efectuada la publicación en el diario oficial núm. 47218 del acta final de liquidación.

104. Con posterioridad a la suscripción de dicha acta y en aplicación de la remisión normativa que señala el inciso 3.º , artículo 1.º del Decreto acusado que indica que “[…] en los aspectos no contemplados por el presente decreto, se aplicará lo señalado en el Decreto-Ley 254 de 2000 […]”, el liquidador celebró el contrato de fiducia mercantil núm. 31917 de 2008 con Fiduagraria S.A., con el objeto de constituir un patrimonio autónomo de remanentes denominado Par-Adpostal, en liquidación, con el fin de garantizar los derechos y obligaciones, entre otros, de los procesos judiciales y reclamaciones administrativas de la entidad con posterioridad a su liquidación y que implicó la transferencia a dicho patrimonio de los activos de la liquidación, de la siguiente manera:

“[…]

a) La cesión legal en los contratos que se encontraban vigentes a la fecha del cierre del proceso liquidatorio, que hayan sido suscritos por ADPOSTAL EN LIQUIDACIÓN y que identifique previamente el liquidador, asumiendo de esta manera el Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR las obligaciones y derechos de la entidad contratante conforme el acta de subrogación de contratos que hace parte integral (Anexo 1) del contrato;

b) Atender y vigilar los procesos judiciales, administrativos o de otro tipo que se hayan iniciado contra la entidad en liquidación con anterioridad al cierre del proceso liquidatorio y la extinción jurídica de ADPOSTAL en liquidación o los que llegaren a iniciarse después de producido el cierre de ADPOSTAL en liquidación siempre y cuando éstos se inicien en contra del patrimonio autónomo;

c) Informar las eventualidades jurídicas al Ministerio de Comunicaciones para que éste constituya las provisiones correspondientes y darle traslado de las obligaciones remanentes y contingentes a cargo de ADPOSTAL EN LIQUIDACIÓN en el momento que se hagan exigibles;

d) Administrar y enajenar los activos remanentes transferidos al Patrimonio Autónomo conforme las directrices que en su momento imparta el comité fiduciario, y (e) Asumir y ejecutar las demás obligaciones remanentes a cargo de ADPOSTAL EN LIQUIDACIÓN posteriores al cierre del proceso liquidatorio que se indique en el contrato de fiducia mercantil

[…]”.

105. Asimismo, una vez culminada la citada fiducia[58] y conforme lo señalado en la Ley 489, los derechos y obligaciones derivados de la misma, incluido lo relacionado a los procesos judiciales y reclamaciones administrativas existentes al momento de su finalización, serían trasladados y asumidos por el Ministerio de Comunicaciones (hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones), entidad a la cual se encontraba adscrita la la Administración Postal Nacional – Adpostal-.

106. Por tanto, contrario a lo señalado por la parte demandante, el acto acusado,: i) determinó en cabeza del liquidador, en su condición de representante legal, la defensa judicial de la entidad en liquidación, función que desarrollaría hasta la culminación del proceso liquidatorio y ii) con posterioridad, en aplicación de la remisión al Decreto Ley 254 de 2000, dicha función fue transferida por el liquidador al Par Adpostal en liquidación, en la medida que, conforme el Decreto acusado, y como lo ha señalado esta Sección en asuntos similares[59], en ausencia de una regulación específica, debe acudirse a las normas supletorias establecidas por el mismo decreto que también constituyen su fundamento jurídico.

Conclusiones de la Sala

107. En el presente caso no se encuentra probada la excepción de cosa juzgada formulada por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Departamento Administrativo de la Función Pública en la medida que no existe identidad de causa petendi con las pretensiones de la sentencia de nulidad proferida por esta Sección dentro del proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2006 00400 00.

108. Finalmente, al no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad del acto acusado, la Sala denegará las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

III. RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de cosa juzgada formulada por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Departamento Administrativo de la Función Pública, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DENEGAR las pretensiones de la demanda presentada por el señor Francisco Javier Pérez Rodríguez contra Nación - Gobierno Nacional conformado por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la Ministra de Comunicaciones (hoy Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones) y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En firme esta providencia, archivar el expediente.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Presidente Consejera de Estado

Consejero de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado Consejero de Estado


[1] Conformado por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la Ministra de Comunicaciones (hoy Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones) y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública

[2] Decreto 01 de enero 2 de 1984, “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo” “[…] Artículo 84 Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.[…]”

[3] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”

[4] “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”.

[5] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

[6] “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”.

[7] por el cual se reglamentan los artículos 25 y 26 del Decreto 254 del 21 de febrero de 2000 sobre el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional.

[8] Folios 153 a 169

[9] Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

[10] Folios 183 a 189

[11] Consejero ponente, doctor Rafael Ostau Lafont Pianeta.

[12] Consejero ponente, doctor Rafael Ostau Lafont Pianeta.

[13] “[…] Artículo128. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]”.

[14] Consejero ponente, doctor Rafael Ostau Lafont Pianeta.

[15] Consejero ponente, doctor Rafael Ostau Lafont Pianeta

[16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de abril de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001 03 24 000 2012 00165 00

[17] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.

[18] C.P., artículo 40, numeral 6.

[19] Aplicable al caso concreto.

[20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de octubre de 2010, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación 11001-03-25-000-2006-00388-00.

[21] Consejero ponente, doctor Rafael Ostau Lafont Pianeta.

[22] “Por la cual se dictan normas sobre sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”

[23] Corte Constitucional, sentencia C -702 de 20 de septiembre de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz

[24] Conforme el Decreto 2124 del 29 de diciembre de 1992 la Administración Postal Nacional se restructuró como empresa industrial y comercial del estado del orden nacional, como se estudiará por esta Sala supra.

[25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de marzo de 2012, C.P. María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación: 11001 03 24 000 2004 00411 01

[26] Artículo 1667. “Se efectúa la subrogación por el ministerio de la ley, y aún contra la voluntad del acreedor, en todos los casos señalados por las leyes (…)”

[27] Artículo 1670. La subrogación, tanto legal como convencional, traspasa al nuevo acreedor todos los derechos, acciones y privilegios, prendas e hipotecas del antiguo, así contra el deudor principal, como contra cualesquiera terceros, obligados solidaria y subsidiariamente a la deuda (…).

[28] Mediante la cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución”

[29] “ […] Por el cual se expide el régimen para la liquidación de entidades públicas del orden nacional […]”

[30] Con posterioridad a la expedición del decreto demandado, el artículo 1º del Decreto Ley 254 de 2000 fue modificado por el artículo 1º de la Ley 1105 de 2006. El nuevo texto es el siguiente: “Artículo 1º. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. La liquidación de las Sociedades Públicas, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social y las Empresas Sociales del Estado, se sujetarán a esta ley. || Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan. ||Aquellas que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, una vez decretada su supresión o disolución realizarán su liquidación con sujeción a dichas normas. || Parágrafo 1º. Las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas, de ser necesario, en el acto que ordene la liquidación. || Parágrafo 2º. Las entidades de orden territorial que se encuentren en proceso de liquidación a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, podrán acogerse en lo pertinente a lo dispuesto en la presente ley”.

[31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de agosto de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001 03 24 000 2007 00131 00

[32] (Modificado por el art. 2, Ley 1105 de 2006)

[33] (Modificado por el art. 2, Ley 1105 de 2006)

[34] Aplicables al caso concreto

[35] Artículo 15 del Decreto Ley 254 de 2000.

[36] Artículo 16 del Decreto Ley 254 de 2000.

[37] modificado por el artículo 236 de la Ley 1450 de 2011

[38] Parágrafo 2 del artículo 25 del Decreto Ley 254 de 2000

[39] <Artículo modificado por el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006

[40] Por el cual se reglamentan los artículos 25 y 26 del Decreto 254 del 21 de febrero de 2000

[41] Por el cual se aprueba el Acuerdo núm. 0030 de 1993 expedido por la Junta Directiva sobre los Estatutos de la Administración Postal Nacional

[42] Prorrogado hasta el 8 de julio de 2024

[43] SERVICIOS POSTALES NACIONALES S.A., es una sociedad pública, vinculada al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, creada bajo la forma de sociedad anónima. La sociedad tiene autonomía administrativa, patrimonial y presupuestal. Su organización, funcionamiento y en general el régimen jurídico de los actos, contratos, servidores y las relaciones con terceros es el previsto para las Empresas Industriales y Comerciales del Estado conforme a lo establecido en el parágrafo 1º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, las cuales de acuerdo con los artículos 85, 86, y 93 de la Ley 489 de 1998, desarrollan sus actividades conforme a las reglas de derecho privado con las excepciones que consagre específicamente la ley.

[44] Anexo 1 del expediente

[45] Normativa aplicable al caso concreto por encontrarse vigente al momento de la expedición del acto acusado

[46] Por el cual se designa el garante de la prestación del servicio público postal a cargo de, la Administración Postal Nacional-ADPOSTAL- (hoy en liquidación)

[47] El Decreto 75 de 1984 calificaba expresamente los servicios de correo como un “monopolio estatal” que se prestaba por conducto de la Administración Postal Nacional, Adpostal.

Actualmente, la Ley 1369 de 2009, aunque no califica expresamente los servicios postales como un “monopolio estatal”, sí establece en forma explícita que se trata de un servicio público cuya titularidad recae en el Estado, quien puede habilitar para su prestación a “empresas públicas y privadas”, ya sea mediante contratos de concesión (en el caso del correo) o mediante licencias (en el caso de los demás servicios postales),

[48] SERVICIOS POSTALES NACIONALES S.A., es una sociedad pública, vinculada al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, creada bajo la forma de sociedad anónima. La sociedad tiene autonomía administrativa, patrimonial y presupuestal. Su organización, funcionamiento y en general el régimen jurídico de los actos, contratos, servidores y las relaciones con terceros es el previsto para las Empresas Industriales y Comerciales del Estado conforme a lo establecido en el parágrafo 1º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, las cuales de acuerdo con los artículos 85, 86, y 93 de la Ley 489 de 1998, desarrollan sus actividades conforme a las reglas de derecho privado con las excepciones que consagre específicamente la ley.

[49] Prorrogado hasta el 8 de julio de 2024

[50] Creado mediante el Decreto 1130 de 1999 como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional adscrita al Ministerio de Comunicaciones con personería jurídica y patrimonio propio.

[51] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de marzo de 2012, C.P. María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación 11001 03 24 000 2005 00053 01

[52] Mediante el Decreto 2519 de 28 de diciembre de 2015 se suprime la Caja de Previsión Social de Comunicaciones -Caprecom EICE-, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones, en el cual se determinó “[…] Que debido a que la Caja de Previsión Social de Comunicaciones –Caprecom-, actualmente no ejerce funciones de Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida ya que no tiene afiliados activos, ni desarrolla labores de reconocimiento, administración ni pago de nóminas de pensionados, al haberse trasladado las mismas por un lado a COLPENSIONES y por el otro a la UGPP y al FOPEP, es necesario suprimir las dependencias y funciones relacionadas con los negocios antes señalados y los referentes a la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, así como adoptar medidas en relación con las competencias para garantizar la continuidad de los procesos que venía adelantando CAPRECOM EICE […]”, como se explicará supra.

[53] Por la cual se reorganiza a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones.

[54] Por la cual se autoriza al Ministro de Hacienda y Crédito Público para reconocer como deuda pública de la Nación las obligaciones pendientes de pago de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom.

[55] Esta Sección mediante la sentencia de 16 de marzo de 2012, C.P. María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación 11001 03 24 000 2005 00053 01 indicó que dichos bonos pensionales debería ser reconocidos y cancelados con base en la trasferencia realizada por la entidad en liquidación o por la Nación y no por otra entidad.

[56] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

[57] por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, y se dictan otras disposiciones

[58] El plazo inicial de ejecución fue de un año comprendido entre el 29 de diciembre de 2008 y el 29 de diciembre de 2009, término que ha sido prorrogado. La última prórroga se produjo mediante el otro sí núm. 12 de 26 de diciembre de 2018, suscrito entre la Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Representante Legal de Fiduagraria S.A. , en la cual la fisuciaria se comprometió a realizar todas las actividades en procura de lograr la finalización del Patrimonio Autónomo de Remanentes Par Adpostal dentro de la vigencia de 2019.

[59] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de enero de 2011, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación 11001 03 24 000 2006 00400 00