100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030035697SENTENCIA-- Seleccione --nullnull11001032400020100047800201831/07/2018SENTENCIA_-- Seleccione --_null_null_11001032400020100047800__2018_31/07/2018300356962018CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2010 00478 00 Actor: Organización de Taxis Unidos por una Armenia Mejor – OSTUAR Demandado: Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Transporte y Departamento Nacional de Planeación
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadOswaldo Giraldo LópezPresidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Transporte y Departamento Nacional de PlaneaciónOrganización de Taxis Unidos por una Armenia Mejor - OSTUAR31/07/2018artículo 24 del Decreto 3422 del 9 de septiembre de 2009Identificadores10030173887true1273096original30152743Identificadores

Fecha Providencia

31/07/2018

Fecha de notificación

31/07/2018

Sala:  -- Seleccione --

Sección:  null

Subsección:  null

Consejero ponente:  Oswaldo Giraldo López

Norma demandada:  artículo 24 del Decreto 3422 del 9 de septiembre de 2009

Demandante:  Organización de Taxis Unidos por una Armenia Mejor - OSTUAR

Demandado:  Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Transporte y Departamento Nacional de Planeación


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil dieciocho (2018)

Radicación núm.: 11001 03 24 000 2010 00478 00

Actor: Organización de Taxis Unidos por una Armenia Mejor – OSTUAR

Demandado: Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Transporte y Departamento Nacional de Planeación

Tesis: No es cierto que no existe reglamentación sobre el transporte intermunicipal en nuestro ordenamiento. No se está creando una nueva modalidad de transporte cuando la norma acusada se refiere a “Transporte intermunicipal”.

Es procedente afirmar que cuando la reglamentación que se acusa hace referencia a los Terminales de Integración o Transferencia como cumplidores de la función de integrar el transporte intermunicipal con los Sistemas Estratégicos de Transporte Público, se refiere a la necesidad de conectar el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera con el mencionado SETP.

La Sala procede a decidir en única instancia la demanda de nulidad interpuesta por la Organización de Taxis Unidos por una Armenia Mejor, contra el artículo 24 del Decreto 3422 del 9 de septiembre de 2009, proferido por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Ministro de Transporte y el Director del Departamento Administrativo Nacional de Planeación.

  1. LA DEMANDA

En ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., la mencionada organización solicitó a la Corporación que accediera a decretar la nulidad del artículo 24 del Decreto 3422 del 9 de septiembre de 2009 proferido por los demandados, “por el cual se reglamentan los Sistemas Estratégicos de Transporte Públicos (SETP) de conformidad con la Ley 1151 de 2007”, que es del siguiente tenor:

DECRETO 3422 DE 2009

(septiembre 9)

por el cual se reglamentan los Sistemas Estratégicos de Transporte Públicos (SETP) de conformidad con la Ley 1151 de 2007.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de las atribuciones conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en desarrollo de lo dispuesto por la Ley 1151 de 2007 y con observancia de las Leyes 105 de 1993 y, 336 del 1996

DECRETA:

(…)

Artículo24. Terminales de integración o transferencia. Las ciudades que estén incluidas en el objeto del presente decreto y que estén implementando Sistemas Estratégicos de Transporte Público construirán Terminales de Integración o Transferencia, que cumplan una función de integración del transporte intermunicipal con el Sistema, como solución para el mejoramiento de su movilidad. En este caso, la autoridad local podrá celebrar convenios para la administración de dichas Terminales de Integración o Transferencia con la entidad o sociedad que administre la Terminal de Transporte local.”[1]

  1. Normas violadas y concepto de la violación

La actora señala como violadas las siguientes disposiciones: Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, y el Decreto 171 de 2001.

Al explicar el concepto de la violación de las normas que se acaban de enunciar la demandante expuso los siguientes dos cargos y fundó sus razones en los siguientes argumentos que, dada la complejidad en su entendimiento, se efectuarán transcripciones textuales como aparece a continuación:

  1. EL PODER EJECUTIVO HA REGLAMENTADO LAS LEYES 105 DE 1993 Y 336 DE 1996, MEDIANTE DECRETO 171 DE 2001, QUE REGLAMENTÓ EL TRANSPORTE TERRESTRE AUTMOTOR DE PASAJEROS POR CARRETERA, SIN QUE HUBIESE HASTA LA FECHA REGLAMENTADO EL TRANSPORTE INTERMUNICIPAL”[2]

Señaló que el Presidente de la República no ha reglamentado los procedimientos que debe seguir el “transporte intermunicipal”, así como tampoco las reglas para su habilitación, el ámbito de aplicación, las condiciones generales de funcionamiento y los derechos y deberes que surgen de esa actividad.

Agregó que las empresas de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, es decir, las que prestan legalmente su servicio en las vías nacionales o departamentales, y llegan o acceden a las ciudades “amables”, se encuentran habilitadas por el Ministerio de Transporte para operar en un radio de acción nacional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 del Decreto 171 de 2001; lo cual, a juicio de la actora, les permite prestar el servicio en cualquier ruta por carretera dentro del país, y al mismo tiempo aspirar a otras rutas en tanto que el “intermunicipal” lo restringe pues no podría aspirar a prestar el servicio en vía distinta a la ya autorizada.

A renglón seguido sostuvo que, al no existir la reglamentación a que se ha aludido, se está en presencia de un acto ficto que crea la denominación “transporte intermunicipal”, lo cual lleva a concluir que los Terminales de Integración o Transferencia no tiene efectos legales. El siguiente fue el análisis sobre el punto:

“el radio de acción intermunicipal no se viene otorgando por el Ministerio de Transporte desde el Decreto 171 de 2001, aún si una empresa presta el servicio entre dos Municipios, pues su radio de acción será siempre “Nacional”, puesto que si solo fuera con radio de Acción “Intermunicipal”, no podrían prestar potencialmente el servicio de transporte en otra vía del país, lo cual la colocaría en desventaja frente a las demás, aclarando finalmente que el servicio de transporte terrestre automotor “intermunicipal”, como tal no existe, sino solamente el servicio de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera.

Los actos “fictos” no conceden derecho alguno, nacen como un supuesto, no tiene apoyo legal, y en el presente caso, el Presidente de la República, no ha efectuado la correspondiente reglamentación, sino uso infortunado e improcedente del “transporte intermunicipal” en el artículo 24 del Decreto 3422 de Septiembre 9 de 2009, como se indica:

(…)

En tal sentido los Terminales de Integración o Transferencia entre el “transporte intermunicipal”, con el Sistema Estratégico de Transporte de la ciudad de ARMENIA y de las demás ciudades llamadas ciudades amables, como IBAGUÉ, PASTO, POPAYÁN, VALLEDUPAR, SANTA MARTA, NEIVA, etc., contenidas en el artículo 51 de la Ley 1151 de 2007, no cuentan con efectos legales, puesto que es un acto ficto, la denominación “transporte intermunicipal”, dado que el Gobierno Nacional, jamás lo reglamentó, sin entender cuáles son esas empresas de transporte, dado que todas las acceden por carreteras departamentales o nacionales, a la ciudad de ARMENIA y demás ciudades “amables” no constituyen transporte “intermunicipal”, sino todo lo contrario transporte NACIONAL, que son distintas al transporte “intermunicipal”, que señala el artículo 24 del Decreto 3422 de 1999”[3]

  1. LOS ALCALDES MUNICIPALES DE LAS LLAMADAS CIUDADES AMABLES NO PUEDEN CONSTRUIR TERMINALES DE INTEGRACIÓN O TRANSFERENCIA PUESTO QUE NO EXISTE LA DEFINICIÓN DE TRASNPORTE INTERMUNICIPAL, POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL, NI LO HA REGLAMENTADO”[4]

Atendiendo a lo anotado, afirmó que resultaba improcedente e irregular que los Alcaldes de las llamadas ciudades “amables”, tramiten la construcción de Terminales de Integración o Transferencia entre el sistema estratégico de transporte de esas ciudades y el transporte “intermunicipal”, puesto que este último no existe como tal. Agregó que “Por ello se carece, de una parte importante para construir los llamados TERMINALES DE INTEGRACIÓN O TRANSFERENCIA, de parte de los señores alcaldes, puesto que existe con su reglamentación el transporte estratégico en las citadas ciudades, pero a su vez, no existe el llamado transporte “intermunicipal”, lo que indica finalmente que no se puede llevar a cabo, la supuesta integración, por medio de los citados Terminales”[5].

Reiteró que en Colombia no existe empresa que cuente con habilitación de radio de acción “intermunicipal”.

  1. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La apoderada del Ministerio de Transporte estimó que las pretensiones debían ser negadas en consideración a las siguientes razones:

2.1. Después de traer a colación los artículos 1, 2 y 365 Constitucionales, y de informar que los Sistemas Estratégicos de Transporte Público (en adelante SETP) responden a la estrategia de Ciudades Amables consignada en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, aseveró que la expedición del Decreto 3422 de 2009 obedeció a tales postulados normativos y que tiene además como respaldo el Documento CONPES 3167, “POLÍTICA PARA MEJORAR EL SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBICO URBANO DE PASAJEROS”, que pretendió resolver el problema del crecimiento desordenado y de los niveles de accidentalidad y contaminación a nivel del transporte colectivo de carácter municipal.

Precisó que las normas generales de transporte en Colombia definen esa actividad como un servicio público planificado, regulado y controlado por el Estado, y que su prestación permanece principalmente en manos de operadores privados dentro de una economía de mercado. Indicó que era obligación del Estado no sólo organizar la autorización de la prestación de ese servicio sino brindar a los prestadores una infraestructura adecuada que reduzca tiempos de traslado y mejore las condiciones de seguridad, como ocurre, por ejemplo, con el establecimiento de sitios de parqueo obligatorios, concepto que en el Decreto acusado se denominó “terminales de integración”.

Añadió que el SETP permite contar como un servicio de transporte de calidad, oportuno, confiable, con condiciones de accesibilidad, con costos acordes y eficientes en la prestación del servicio, de manera que permita reducir costos operacionales, con tarifas integradas y una reducción de las externalidades.

  1. Luego de explicar las razones que llevaron a la expedición de la normativa que se impugna, explicó que el concepto de Terminales de Integración o Transferencia no representa nada distinto a la posibilidad de que le sea permitido, facilitado y entregado al usuario un sitio confiable y seguro que le permita llegar a las ciudades que cuentan con sistemas integrados para acceder al transporte local o colectivo municipal en condiciones de seguridad y oportunidad y con la posibilidad de ser orientado, sin que se someta al recorrido obligado a la empresa de servicio de pasajeros por carretera.

Se refirió a las normas que facultan a las autoridades territoriales para administrar el uso de las vías de su jurisdicción e incluso disponer los recorridos y sitios de parqueo de las empresas que prestan el servicio entre dos municipios, lo que en la práctica se convierte en “terminales” y que para efecto de los sistemas integrados de transporte, se denominó terminales de integración o transferencia, por tener precisamente una vocación integradora. Al respecto, trajo a colación el artículo 119 de la Ley 769 de 2002 y el artículo 1º del Decreto 80 de 1987.

  1. Adujo que si bien es cierto que la modalidad de transporte que reglamenta la prestación del servicio entre dos municipios se denomina “Transporte de pasajeros por carretera”, la prestación del servicio que planteó el Decreto 171 de 2001 siempre autoriza la actividad entre dos municipios, por lo que técnicamente es intermunicipal. En ese orden, consideró que la apreciación de la demandante no es suficiente para demostrar que el artículo 24 del Decreto 3422 de 2009 viole disposiciones de rango superior.

  1. Indicó que las disposiciones censuradas en nada afectaban la habilitación de las empresas de pasajeros por carretera, no cambiaban sus horarios o despachos y tampoco les impedían la prestación del servicio autorizada, sino que se limitaba a establecer los sitios de parqueo obligatorios para la comodidad de los usuarios, además con la posibilidad de tener en cuenta a los terminales de transporte habilitados con el Decreto 2762 de 2001, es decir, los terminales de transporte intermunicipal.

  1. Se refirió a la manifestación de la accionante sobre “una desafortunada e inoperante integración entre el SETP y el transporte que se presta entre dos municipios”[6], arguyendo que tal afirmación se desvirtuaba con la fundamentación expuesta en la primera parte de la contestación cuando se aludió a que la efectividad de cualquier política en esta materia debe “tener en cuenta no solo el transporte autorizado a nivel municipal sino también el que se presta entre ciudades por cuanto afecta directamente la utilización de las vías y el servicio al usuario”[7].

  1. Estimó que aun cuando el libelo introductorio carecía de la determinación específica de los artículos de las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 que la OSTUAR considera violados, con las manifestaciones anteriores quedaba demostrado que el servicio que el Decreto 3422 de 2009 señaló como intermunicipal, es aquel que se presta entre dos municipios y que técnicamente se denomina de pasajeros por carretera, y que siempre se autoriza con origen en un municipio y con destino en otro, por lo que la denominación no contraviene ninguna norma superior.

  1. Señaló que no era acertado expresar que el transporte intermunicipal no estaba reglamentado, toda vez que el Gobierno Nacional había expedido los Decretos 170 de 2001 y 171 de ese mismo año, por medio de los cuales se reglamentaba el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros, y el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, respectivamente.

  1. Finalmente, informó que el proyecto de SETP en Armenia hace parte integral del plan de movilidad del municipio y que deberá ser construido entre los años 2009-2012. Sostuvo que mediante Resolución No. 0522 del 8 de mayo de 2007, la Administración de dicho ente autorizó el convenio de colaboración empresarial celebrado mediante la figura de unión temporal entre las empresas Buses de Armenia SA., Transportes Unidos Ciudad Milagro S.A. y Cooburquin Ltda., debidamente habilitadas para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros en Armenia, que tiene por objeto la asociación operativa de dichas empresas bajo la figura de un único operador, con el fin de administrar y servir de manera conjunta y en forma proporcional a su capacidad transportadora, rutas, recorridos que se señalen en los actos administrativos correspondientes, así como adoptar y administrar un sistema de recaudo centralizado que integre todos los sistemas de transporte complementario colectivo, utilizando los mecanismos que le permitan preferiblemente el sistema de pago electrónico, buscando responder a las necesidades y exigencias de operación de todos los componentes del sistema estratégico de transporte público.

Este acto administrativo fue reglamentado, mediante Resolución No. 0526 del 10 de mayo de 2017, en cuanto a la unificación del color de los vehículos, los números internos y la estructuración del procedimiento para la unificación del recaudo.

  1. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

  1. La demandante no alegó de conclusión.

  1. El Ministerio de Transporte tampoco presentó alegaciones finales.

  1. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Agente del Ministerio Público que actúa como delegado ante esta Corporación solicitó negar a las súplicas de la demanda, trayendo al proceso los siguientes argumentos:

Sostuvo que el término “transporte intermunicipal” debe entenderse en su sentido natural, esto es, el prefijo “inter” significa “1. Entre o en medio. Intercostal, 2. Entre varios. Interministerial”. Y la palabra “municipal” significa “1. Perteneciente o relativo al municipio. Ley, cargo municipal. 2. Individuo de la guardia municipal”, por lo que puede entenderse como “entre municipios”.

En ese entendido, para el Ministerio Público lo que pretende la norma es hacer compatible la organización local del transporte, a través del mencionado esquema de prestación del servicio, con el transporte que se presta entre municipios y que, por esta razón, no se encuentra cobijado por el sistema estratégico de transporte público pero que inevitablemente debe ingresar a la entidad territorial, haciendo que a través de la construcción de terminales de integración o transferencia se organice el cargue y descargue de pasajeros que viajan entre municipios.

Vistas así las cosas, a su juicio, la reglamentación no plantea una nueva modalidad de transporte, y por ello debe entenderse en su sentido natural y obvio, es decir, con referencia al transporte que desplaza pasajeros de una ciudad a otra.

  1. DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

  1. CONSIDERACIONES

  1. Competencia.

De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.

  1. Cuestión previa.

Por medio de auto calendado el 11 de noviembre de 2016, visto a folios 165 a 166 de este Cuaderno, el Despacho Sustanciador aceptó el impedimento manifestado por el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, por encontrarse incurso en la causal prevista en el numeral 12 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, en cuanto que rindió concepto de fondo en el presente asunto en su calidad de Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa. En consecuencia, fue separado del conocimiento y decisión de este proceso.

  1. Análisis de la Sala

Para el pronunciamiento sobre la petición de nulidad del acto acusado, la Sala observa que los cargos y la defensa discrepan esencialmente en el alcance del artículo demandado en cuanto a si allí se está creando una nueva modalidad de trasporte, esto es, “transporte intermunicipal”, o si por el contrario puede enmarcarse en el concepto de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera previsto en el Decreto 171 de 2001.

También discuten si, de ser cierto lo alegado por la actora, se está atribuyendo una competencia a las autoridades territoriales sin efecto alguno, puesto que la norma acusada las faculta para la celebración de convenios con las entidades o sociedades que administren los terminales de transporte con el fin de poner en funcionamiento los Terminales de Integración o Transferencia, todo sobre la base de la existencias de la mencionada modalidad de transporte intermunicipal.

En estos términos, previamente a pronunciarse sobre la solicitud de nulidad, la Sala abordará los siguientes problemas jurídicos:

¿Es cierto que no existe reglamentación sobre el transporte intermunicipal en nuestro ordenamiento En otras palabras, ¿es cierto que se está creando una nueva modalidad de transporte

De responder afirmativamente la anterior pregunta, debe precisarse si es procedente afirmar que la reglamentación del transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera se identifica con el denominado transporte intermunicipal.

A efectos de resolver los interrogantes anteriores, es preciso aludir al contenido del acto censurado.

  1. La disposición impugnada

  1. El contexto de la norma acusada

Por medio de la Ley 1151 de 2007 el Congreso de la República aprobó el Plan Nacional de Desarrollo fijado por el Gobierno Nacional para el período comprendido entre el año 2006 a 2010, cuyo propósito, en materia de infraestructura y energía sostenible en asuntos relacionados con el servicio de transporte en el país, fue impulsar los llamados Sistemas Estratégicos de Transporte Público en algunas ciudades del país. El artículo 52 de la enunciada ley así lo previene:

Artículo 52. Apoyo a los Sistemas de Transporte Masivo. El Gobierno Nacional continuará cofinanciando los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) de Bogotá, Cali, Área Metropolitana del Valle de Aburrá, Área Metropolitana de Bucaramanga, Área Metropolitana de Centro Occidente, Área Metropolitana de Barranquilla, Cartagena, Soacha y Cúcuta, de acuerdo con los compromisos presupuestales previamente adquiridos.

El Gobierno Nacional propenderá, en conjunto con el sector privado, por conseguir los recursos para la construcción de los proyectos de infraestructura y analizará las condiciones particulares y los esfuerzos fiscales locales que permitan impulsar los Sistemas Estratégicos de Transporte Públicos (SETP) de Ibagué, Pasto, Popayán, Neiva, Armenia, Santa Marta, Manizales, Montería, Valledupar, Villavicencio, Buenaventura y Sincelejo.

Parágrafo 1°. Teniendo en cuenta el impacto en el desarrollo económico, social, cultural y urbanístico de los sistemas de transporte masivos en las ciudades donde se desarrollan, el Gobierno Nacional podrá ampliar los convenios cofinanciados suscritos con el fin de aumentar la cobertura de estos de acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Parágrafo 2°. Los sistemas deben propender por una operación segura, con el menor riesgo de accidentes. Para ello los entes gestores deben en conjunto con el Fondo de Prevención Vial desarrollar programas que alcancen este objetivo, con su adecuada difusión e información.” (Subrayas de la Sala).

En respuesta a tal mandato, el Presidente expidió el Decreto 3422 del 9 de septiembre de 2009, en aras de reglamentar la implementación de dichos sistemas, objetivo en el cual incluyó la construcción de los Terminales de Integración o Transferencia, para conectar tal sistema con lo que denominó “transporte intermunicipal”. La norma que se cuestiona es del siguiente tenor:

DECRETO 3422 DE 2009

(septiembre 9)

por el cual se reglamentan los Sistemas Estratégicos de Transporte Públicos (SETP) de conformidad con la Ley 1151 de 2007.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de las atribuciones conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en desarrollo de lo dispuesto por la Ley 1151 de 2007 y con observancia de las Leyes 105 de 1993 y, 336 del 1996

DECRETA:

(…)

Artículo24. Terminales de integración o transferencia. Las ciudades que estén incluidas en el objeto del presente decreto y que estén implementando Sistemas Estratégicos de Transporte Público construirán Terminales de Integración o Transferencia, que cumplan una función de integración del transporte intermunicipal con el Sistema, como solución para el mejoramiento de su movilidad. En este caso, la autoridad local podrá celebrar convenios para la administración de dichas Terminales de Integración o Transferencia con la entidad o sociedad que administre la Terminal de Transporte local.”[8]

De la disposición que se acaba de anotar, se deduce que el artículo demandado ha dispuesto que las ciudades que cuenten con financiación de la Nación y cumplan con lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 1152 de 2007, en el sentido de que se encuentren implementando los SETP, construirán Terminales de Integración o Transferencia que, según la norma, cumplan una función de integración entre el transporte intermunicipal y el sistema propiamente dicho.

Vistas así las cosas, resulta indispensable aludir al régimen de transporte para verificar si la pretensión de nulidad tiene vocación de prosperar.

  1. Servicio Público de Transporte

El transporte, entendido como actividad, ha sido concebido como parte fundamental de la sociedad, no sólo desde la perspectiva económica sino también desde la arista pública que emerge cuando se erige un Estado como social de derecho, orientado a garantizar los conceptos básicos de la vida en sociedad. Así lo entendió la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad de algunas disposiciones de las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 en la sentencia C-066 de 1999; veamos:

“De otro lado, es claro que el transporte juega un papel muy importante en el desarrollo social y económico y en la realización de los derechos fundamentales. Así, la libertad de movimiento y circulación (CP art. 24, Convención Interamericana art. 22, Pacto de Derechos Civiles y Políticos art. 12) presupone la existencia de formas y modos de transporte, pues mal podrían las personas transitar libremente por el territorio nacional, si la sociedad no les ofrece los medios para hacerlo. En segundo término, la realización de las actividades económicas y el intercambio de mercancías sólo son posibles si existen medios idóneos de transporte, que permitan que los sujetos económicos y los distintos bienes puedan desplazarse de un lugar a otro. La profundización de la división social del trabajo y el desarrollo de una libre competencia presuponen entonces el perfeccionamiento de los medios de transporte. Finalmente, en la sociedad moderna, la actividad transportadora implica en general riesgos importantes, por cuanto los adelantos técnicos permiten que éstos se realicen a velocidades importantes, por lo cual resulta indispensable no sólo potenciar la eficacia de los modos de transporte sino garantizar su seguridad.

En nuestro ordenamiento el transporte siempre ha gozado de una especial protección, y ha sido calificado como un servicio público, cuya planeación, control, regulación y vigilancia corresponde al Estado, y en esa medida se trata de una actividad intervenida dados sus efectos en el desarrollo progresivo de las interacciones de la vida moderna y el significativo progreso social resultante del crecimiento económico que promueve y dinamiza.

En sentencia de 16 de agosto de 2007 la Sala reiteró:

“La actividad misma del transporte constituye un servicio público, que ha de prestarse en forma permanente, regular y continua, dada la función económica que con ella se cumple y, además, por cuanto resulta indispensable para el desarrollo de las demás actividades de los usuarios, tanto si se trata del desplazamiento de mercancías de un lugar a otro, como en el transporte de pasajeros”[9].

Con el fin de organizar el sistema y la actividad misma el Legislador previó lo que llamó modos y modalidades de transporte. Veamos:

  1. Modos de Transporte

El artículo primero de la Ley 336 de 1996 indicó que el objeto de las disposiciones allí contenidas sería unificar los criterios y principios que servirán de fundamento para la regulación y reglamentación de cada modo de transporte, es decir, el aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre.

El artículo 5 ibídem dejó en manos del reglamento la determinación de los derechos y obligaciones de las empresas de transporte en cuanto a la garantía en la prestación del servicio público en cada uno de los modos ya establecidos por el Legislador. Así mismo, encargó al Gobierno Nacional de precisar las autorizaciones que debían expedirse para ejecución de esa actividad, nuevamente, para tales modos de transporte (artículo 6 ibídem).

El título II, Disposiciones Especiales, de la citada ley, reguló en términos generales cada uno de ellos. Así por ejemplo los artículos 56 a 67 se dedicaron al transporte terrestre; los artículos 68 y 69 al aéreo; los artículos 70 a 73 al marítimo; las disposiciones contenidas en los artículos 74 a 79 al fluvial; los artículos 80 a 84 al ferroviario y el 85 y 86 al transporte masivo.

En lo atinente al transporte terrestre, que importa para resolver el problema jurídico planteado, los artículos 56 y 57 ibídem señalan lo siguiente:

Artículo 56. El Modo de Transporte Terrestre Automotor, además de ser un servicio público esencial, se regirá, por normas de esta Ley y por las especiales sobre la materia”. (Subrayas de la Sala).

Artículo 57. En el caso del transporte terrestre automotor, cuando se trate de servicios que no presten dentro de las áreas metropolitanas, o entre ciudades que por su vecindad generen alto grado de influencia recíproca, bajo la coordinación del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, cada autoridad municipal o distrital decidirá lo relacionado con la utilización de su propia infraestructura de transporte, a menos que por la naturaleza y complejidad del asunto, el Ministerio de Transporte asuma su conocimiento para garantizar los derechos del usuario al servicio público. Cuando el servicio sea intermunicipal, será competencia del Ministerio de Transporte.” (Subrayas y resaltado de la Sala).

De lo anterior se colige con claridad que el transporte terrestre automotor cuenta con una regulación vista en la Ley 336 de 1996 y en las demás disposiciones que se dediquen a determinar sus directrices. También se advierte que el servicio intermunicipal fue previsto expresamente por el Legislador como parte del modo de transporte terrestre automotor, lo cual lleva a concluir que sí existe normativa que se refiera a ese punto.

Resulta ahora necesario aludir a la reglamentación que el Gobierno Nacional expidió para el caso de este preciso modo, categorías conocidas como “modalidades” de transporte.

  1. Modalidades de Servicio Público Transporte Terrestre Automotor

  1. El presidente de la República, en uso de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, así como de la orden ya vista de la Ley 336 de 1996, elaboró los cuerpos normativos que debían atender quienes se encontraran interesados en prestar el servicio público de transporte, entre los cuales encontramos los siguientes, con la claridad de que se hará referencia a los vigentes al momento de expedición de la norma que se enjuicia: el Decreto 170 de 2001, "Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros"; el Decreto 171 de 2001, “por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera”; el Decreto 172 de 2001, “por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Individual de Pasajeros en Vehículos Taxi”; el Decreto 173 de 2001, “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga”; el Decreto 174 de 2001, “por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial”[10]; y el Decreto 175 de 2001, “por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Mixto”.

Cada una de esas modalidades cuenta con una clasificación regulada con especificidad en los mencionados decretos. No obstante, es claro para la Sala que el Decreto 3422 de 2009 (impugnado), se orienta a reglamentar el acceso de pasajeros a los Sistemas Estratégicos de Transporte Público, así como los esquemas de administración de recursos y operación en las ciudades en las cuales sea permitido. El artículo 13 ibídem señala al respecto lo siguiente:

Artículo13. Empresas operadoras de transporte.Las empresas operadoras de los SETP deberán ser responsables de la administración integral de la flota, operación y programación de la misma, atendiendo la demanda de pasajeros según las directrices y parámetros de calidad operacional definidos por cada autoridad de transporte a cambio de la remuneración establecida por la misma.

Parágrafo. Las empresas operadoras deberán contar con esquemas organizacionales que proporcionen eficiencia, economías de escala y responsabilidad centralizada de acuerdo con los lineamientos establecidos para cada uno de los proyectos.” (Subrayas y resaltado de la Sala).

  1. En tal medida, la atención sobre la necesidad de resolver si el transporte intermunicipal corresponde al terrestre automotor de pasajeros se concreta en el estudio de algunas de las disposiciones del Decreto 171 de 2001 a que se ha hecho referencia (transporte terrestre automotor de pasajeros), debido a que, además, es respecto de éste que la parte actora funda las pretensiones de nulidad.

Sobre el punto resulta pertinente traer a colación la definición que el mismo Decreto 171 trae de tal modalidad:

Artículo6.Servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera. Es aquel que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada en ésta modalidad, a través de un contrato celebrado entre la empresa y cada una de las personas que han de utilizar el vehículo de servicio público a esta vinculado, para su traslado en una ruta legalmente autorizada.”.

El artículo 22 ibídem que determina el radio de acción respectivo dispone que:

Artículo22. Radio de acción. El radio de acción en esta modalidad será de carácter nacional. Incluye los perímetros departamentales y nacional.

El perímetro del transporte departamental comprende el territorio del departamento. El servicio departamental está constituido por el conjunto de rutas cuyo origen y destino están contenidos dentro del perímetro departamental.

El perímetro del transporte nacional comprende el territorio de la Nación. El servicio nacional está constituido por el conjunto de rutas cuyo origen y destino están localizados en diferentes departamentos dentro del perímetro nacional.”

El artículo 7 define “radio de acción”, así:

Artículo7o. Definiciones. Para la interpretación y aplicación del presente decreto, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

(…)

Radio de acción. Es el ámbito de operación autorizado a una empresa dentro del perímetro de los servicios asignados.”

De las normas que se transcribieron se desprende que la modalidad de transporte terrestre automotor de pasajeros tiene un ámbito de operación de carácter nacional, y que ello incluye dos tipos de perímetros, a saber: (i) el departamental, que cobija las rutas cuyo origen y destino están dentro del perímetro territorial de un departamento, y (ii) el nacional, que se constituye por las rutas cuyo origen y destino está localizado en diferentes departamentos pero siempre dentro del territorio nacional.

En tal contexto, es procedente concluir que las rutas que conectan dos municipios se encuentran dentro del radio de acción de la modalidad de transporte terrestre automotor de pasajeros, y que será perímetro departamental si las rutas conectan entes territoriales que se encuentran comprendidos en el mismo departamento, o será perímetro nacional si se encuentran en diferentes departamentos.

Bajo tales premisas, es claro que, aun cuando la reglamentación no responda a la denominación de “transporte intermunicipal”, sí previene un radio de acción en el cual puede ser identificado, y por ello, es procedente concluir que cuando el artículo 24 del Decreto 3422 de 2009 hace referencia al pluricitado “transporte intermunicipal” se refiere concretamente al transporte terrestre automotor de pasajeros; que en esa medida sí existe reglamentación que respalde tal precisión normativa y, por supuesto, desde esa perspectiva, es coherente la norma al habilitar a las autoridades locales para celebrar los convenios de que trata su último inciso.

Es pertinente afirmar, primeramente, que, atendiendo a lo anotado por la apoderada del Ministerio en su contestación, la referencia a los Terminales de Integración o Transferencia que describe la disposición cuestionada, no es nada distinto a los actuales Terminales de Transporte, sólo que deberán adaptarse a las condiciones técnicas que se señalen a efectos de permitir la conexión de los pasajeros que se movilicen fuera del perímetro urbano hacia este último, de modo que se faciliten los canales de acceso al casco municipal, distrital o metropolitano; con lo cual, además de lograr un desarrollo organizacional, se permite solucionar las condiciones de movilidad.

Corolario de lo analizado es que no hay lugar a decretar la nulidad del artículo 24 del Decreto 3422 de 2009, y por ello, se despacharán negativamente las súplicas de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, pues no se encuentra fundamento alguno que logre desvirtuar la presunción de validez de la norma censurada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

NEGAR las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase,

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 31 de julio de 2018.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Consejero de Estado Consejera de Estado

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado


[1] Folios 2 a 4 ibídem.

[2] Folio 39 ibídem.

[3] Folios 40 y 41 ibídem.

[4] Folio 41 ibídem.

[5] Folio 42 ibídem.

[6] Folio 70 ibídem.

[7] Ibídem.

[8] Folios 2 a 4 ibídem.

[9] Consejo de Estado. Sección Primera. Proceso número 11001-03-24-000-2004-00231-01. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

[10] Derogado por el Decreto 348 de 2015 expedido por el Presidente de la República.