100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030034474SENTENCIA-- Seleccione --nullnull004711001-3-25-000-2008-00047-00 (2559-2008)201730/11/2017SENTENCIA_-- Seleccione --_null_null_0047_11001-3-25-000-2008-00047-00 (2559-2008)_2017_30/11/2017300344732017CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Suéter Bogotá, D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Acción: Nulidad Expediente: 11001-3-25-000-2008-00047-00 (2559-2008) Demandante: Ramón Valdés Mendoza Demandado: Nación-Ministerios de la Protección Social, y de Minas y Energía Tema: Nulidad de los artículos 1.0 y 3.0 del Decreto reglamentario 2719 de 1993, y 1.0 y 2.0 del Decreto reglamentario 3164 de 2003 Actuación: Sentencia (única instancia) Agotado el trámite procesal de instancia y corno no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de mérito dentro del proceso del epígrafe.
Sentencias de NulidadRamón Valdés Mendoza 30/11/2017los artículos 1.0 y 3.0 del Decreto reglamentario 2719 de 1993, y 1.0 y 2.0 del Decreto reglamentario 3164 de 2003 Identificadores10030139734true1235065original30137238Identificadores

Fecha Providencia

30/11/2017

Fecha de notificación

30/11/2017

Sala:  -- Seleccione --

Sección:  null

Subsección:  null

Norma demandada:  los artículos 1.0 y 3.0 del Decreto reglamentario 2719 de 1993, y 1.0 y 2.0 del Decreto reglamentario 3164 de 2003

Demandante:  Ramón Valdés Mendoza


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: Carmelo Perdomo Suéter

Bogotá, D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)

Acción: Nulidad

Expediente: 11001-3-25-000-2008-00047-00 (2559-2008)

Demandante: Ramón Valdés Mendoza

Demandado: Nación-Ministerios de la Protección Social, y de Minas y Energía

Tema: Nulidad de los artículos 1.0 y 3.0 del Decreto reglamentario 2719 de 1993, y 1.0 y 2.0 del Decreto reglamentario 3164 de 2003

Actuación: Sentencia (única instancia)

Agotado el trámite procesal de instancia y corno no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de mérito dentro del proceso del epígrafe.

I. ANTECEDENTES

1.1 La acción (ff. 1 a 11). El señor Ramón Valdés, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (CCA), demanda a la Nación-Ministerios de la Protección Social, y de Minas y Energía, en la que pide la anulación por «inconstitucionalidad» de los artículos 1.0 y 3.0 del Decreto reglamentario 2719 de 1993, y 1.0 y 2.0 del Decreto reglamentario 3164 de 2003, expedidos por el presidente de la Republica y los Ministros de Minas y Energía, y de Trabajo y Seguridad Social', mediante los cuales, en su orden, se reglamenta el artículo 1.0 del Decreto ley 284 de 1957 y se dictan otras disposiciones, y se modifica el citado Decreto 2719.

1 En el Decreto 3164, Ministro de la Protección Social.

1.2 Cargos y concepto de violación:

1.2.1 «Cargo primero de inconstitucionalidad», Indica el accionante que el artículo 1.0 del Decreto reglamentario 31ó4 de 2003, «es un ejercicio INTERPRETATIVO del contenido del decreto legislativo reglamentado (#284 de 1957) y un ENCUADRAMIENTO de las labores o situaciones que relacionan en los supuestos del decreto legislativo reglamentario (3284 [sic] de 1957); siendo inconstitucional [ ... ], habida cuenta que esas conductas competen a la rama judicial del poder público y no a la administración ( extralimitación)».

Expresa que, además, el aludido Decreto 284 jamás le otorgó atribuciones al gobierno para determinar, de manera excluyente, y a su consideración las «únicas» labores que son propias y esenciales de la: industria del petróleo, motivo por el cual el artículo 1. 0 del Decreto reglamentario 3164 de 2003 es inconstitucional, ya que el presidente de la Republica no contaba con facultades para hacerlo.

Agrega que el artículo 2. 0 del decreto reglamentario cuestionado tiene su razón de ser en la subsistencia de su artículo 1.0, razón por: la cual aquel debe ser también declarado inconstitucional.

Aduce que si bien el artículo 3.0 del Decreto legislativo «584 (sic)» de 1957 autorizó para reglamentar sus disposiciones, el ejercicio de esa facultad por parte del ejecutivo no podía llegar a la extralimitación de definir puntualmente los eventos precisos que «a INTERPRETACION y calificación de la administración, admitían la calidad de 'labores propias y esenciales de la industria del petróleo' y con EXCLUSION de cualquier situación no enumerada en el Decreto Reglamentario 31ó4 de 2003», porque esa labor de interpretación del contenido legislativo corresponde únicamente a la rama judicial del poder público.

Que tampoco es atribución del Gobierno el encuadramiento de ciertas actividades en los supuestos del Decreto 284 de 1957, tal como lo hace el citado artículo 1. 0 del Decreto 31ó4, pues señala que, para efectos del artículo 1.0 del 284 de 1957, constituyen labores propias y esenciales de la industria del petróleo «únicamente» las que allí se señalan.

Resalta que mientras el artículo 1. Del Decreto 31ó4 de 2003, dispuso que para efectos del artículo 1.0 del Decreto 284 de 1957 constituyen labores propias y esenciales de la industria únicamente las que esa norma indica, el artículo 1.0 de este, en su inciso segundo refiere primero unas actividades que define como «propias» de la explotación, transporte y refinación del petróleo, para luego agregar, globalmente, que lo serán todas aquellas que se consideren esenciales a la industria del petróleo.

Dice que así, la reglamentación del Decreto 31ó4 suprime cualquier consideración interpretativa por parte de la rama jurisdiccional del poder público sobre esas «labores esenciales» e impone un encuadramiento, limitación y exclusión con base en una atribución no otorgada por el Decreto 284 de 1957.

Anota que es el caso del transporte del petróleo o de los hidrocarburos, labor esencial de esa industria, al punto que los incisos primero y segundo del artículo 1.0 del Decreto 284 de 1957 la refiere como tal, y que si esa aquella, de propiedad de la empresa petrolera, la hace un contratista independiente y recibe fletes, cualquiera que sea el medio empleado (remolcadores, botes, tanques fluviales, carro tanques, etc.), tal actividad correspondería, en principio, a la citada industria y al negocio y objeto social de la empresa petrolera, por lo cual cabria considerar si queda dentro de todas aquellas otras que se califiquen como esenciales a la industria del petróleo.

Sostiene que, como se aprecia, de manera inmediata y manifiesta, la voluntad del artículo 1.0 del Decreto 284 de 1957 no fue la: de imponer un listado limitado y excluyente, sino el de permitir estimar, mediante la interpretación, a más de las actividades que precisa el mismo artículo, «todas aquellas otras que se consideren esenciales a la industria del petróleo (inciso segundo) y que signifiquen o entrañen que el contratista independiente «realice las labores esenciales y propias de su negocio o de su objeto -social» de la empresa dedicada a los ramos de exploración, explotación, transporte o refinación de petróleos.

Asevera que los artículos 1. 0 y 2. 0 del Decreto 3164 de 2003 quebrantan los artículos 189, numeral 11, de la Constitución Política, que atribuye la facultad reglamentaria al presidente de la Republica, «para la cumplida ejecución de las leyes» y no para extralimitarse y sustituir en sus funciones a la rama jurisdiccional del poder público, y 228 ibidem, que dispone la prevalencia del derecho sustancial en la administración de justicia, a lo cual se opone el artículo 1. 0 del Decreto reglamentario 31ó4 por constituir como «únicas» labores esenciales y propias de la industria del petróleo las que la norma enuncia de manera taxativa, razón por la cual las demás no podrían ser cobijadas sustancialmente ni protegidas como tales en las sentencias de los jueces.

1.2.2 «Cargo segundo de inconstitucionalidad». Arguye el accionante que el artículo 1.0 del Decreto reglamentario 2719 de 1993 «es un ejercicio INTERPRETATIVO del contenido del decreto legislativo reglamentado (#284 de 1957) y en un ENCUADRAMIENTO de las labores o situaciones que relacionan en los supuestos del decreto legislativo reglamentario (3284 [sic] de 1957); siendo inconstitucional [...], habida cuenta que esas conductas competen a la rama judicial del poder público y no a la administración (extralimitación)».

Plantea los mismos argumentos expuestos frente al Decreto reglamentario 31ó4 de 2003, pero de cara a su homólogo 2719 de 1993, artículos 1.0 y 3.0, por cuanto, advierte, este cuerpo normativo carece del articulo 2.0

1.2. Actuación procesal. Surtidas algunas actuaciones, por auto de 12 de julio de 2012 se declaró la nulidad de lo actuado a partir del proveído del 4 de agosto de 2010, mediante el cual se admitió la demanda y se decretó la suspensión provisional de las normas acusadas (ff. 377 a 390). Según providencia de 1. 0 de agosto de 2013 se adoptó la primera decisión y se negó la segunda, a la vez que se ordenó notificar, además de los demandados, a los representantes legales de la Asociación Colombiana del Petróleo (ACP) y la empresa Mansarrovar Energy Colombia y en los términos del artículo 207, numeral 3, del CCA, a quienes tengan interés directo en el resultado del proceso (ff. 428 a 440). El señor Alfredo Castaño Martínez coadyuvo la demanda (ff. 441 a 469).

1.3 Contestación de la demanda:

1.3.l El Ministerio de la Protección Social, a través de su apoderado, manifiesta que la sección segunda de la Corporación, por medio de sentencia de 21 de agosto de 2008, dictada en los procesos 11001-03-25-000-2004- 00024-01 (0294-04) y 11001-03-25-000-2004-00025-01 (0295-04), dentro de los cuales se solicitó la nulidad de los decretos demandados en este proceso, debido a que, entre otras razones, se encuentran viciados porque el Gobierno nacional excedió la facultad reglamentaria al recortar el alcance del articulo 1.0 del Decreto legislativo 284 de 1957, negó las suplicas de la demanda (ff. 539 a 553).

Sostiene que, en consecuencia, se presenta, en el caso sub lite, cosa juzgada, conforme al artículo 175 del CCA.

1.3.2 El Ministerio de Minas y Energía estima que no existe vulneración del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, de la cual se deduce que cuando los elementos normativos brindados por la ley no son suficientes para garantizar la exacta interpretación de su espíritu, le es dable al presidente de la Republica complementarla en ejercicio de la potestad reglamentaria, vía expedición, entre otros, de decretos, dentro de los límites de la norma superior (ff. 515 a 538).

Afirma que, en este caso, por tratarse de un sector de la economía eminentemente técnico, como es el de hidrocarburos en sus ramos de exploración, explotación, transporte y refinanciación, en el Decreto 284 de 1957 nada más se hizo la enunciación de algunas: labores propias de tal industria, para dejar al reglamento la definición .de las demás que se consideren de esa naturaleza, y en ese sentido se requirió de la concurrencia de los ministros del ramo involucrados, como son el de Minas y Energía y de Protección Social, quienes en coordinación con el presidente de la Republica, único autorizado para ejercer la facultad contenida en el aludido numeral 11, procedieron con los Decretos 2719 de 1993 y 3164 de 2003 a la revisión y ajuste de las actividades previstas en la reglamentación expedida, inicialmente según la Resolución 644 de 1959, que complicaron su aplicabilidad.

Lo anterior por el mutante desarrollo tecnológico de dicha producción petrolera, en sus diferentes ramos, que desde sus inicios ha hecho que aparezcan nuevas actividades y labores o se prescinda de otras, así como el cambio de forma de contratos que, para la época de la expedición de la citada resolución, los únicos existentes eran los de concesión.

Expresa que no hacerlo representaría una conducta omisiva del Estado en el cumplimiento de uno de sus cometidos, como lo es la protección de las garantías fundamentales, máxime tratándose de un tema tan sensible como es el derecho de los trabajadores, ya que se dejaría al arbitrio de los administrados la delimitación del campo de aplicación de los beneficios contemplados en el Decreto Legislativo 284 de 1957.

Sostiene que la «suspensión provisional de las normas acusadas» afecta negativamente a la industria del petróleo, pues hoy se dejó en manos de los administrados la interpretación del Decreto legislativo 284 de 1957, con lo cual se afecta los derechos fundamentales tanto de los empleadores como de los trabajadores, lo que desestimula la inversión extranjera al no existir seguridad jurídica sobre las actividades propias y esenciales de la industria del petróleo.

Anota, por otra parte, que el demandante falta a la verdad al señalar que el mencionado Decreto reglamentario 3164 de 2003, en su artículo 1.0 prevé que constituyen labores propias y esenciales del petróleo «únicamente» las que se relacionan, pues, ni el Diario Oficial 45367, de 10 de noviembre de 2003, ni el original de la norma que obra en el Ministerio de Minas y Energía, ni las copias simples que aquel presento, aparece esa palabra.

Propone, a la luz del articulo 17 5 del CCA, la excepción de cosa juzgada con fundamento en la sentencia de 21 de agosto de 2008, proferida por la sección segunda del Consejo de Estado, dictada dentro del expediente 11001-03-25- 000-2004-00024-01 (0294-2004), que negó la prosperidad del cargo de la demanda de nulidad contra los Decretos 3164 de 2003 y 2719 de 1993, dado que se estableció que en la expedición de costos no existió extralimitación alguna en la función reglamentaria del ejecutivo, y que no existe diferencia sustancial entre el libelo introductorio que terminó con dicha sentencia y el del presente asunto, pues en ambos se formula el mismo cargo ( causa pretendí) contra las normas demandadas ( extralimitación de función reglamentaria).

Solicita no acceder a las pretensiones del accionante, declarar probada la excepción de cosa juzgada, y rechazar los cargos propuestos por el demandante.

1.3.3 La empresa Mansarrovar Energy Colombia, por intermedio de defensora, señala que, no obstante el actor predica varios cargos contra las normas acusadas, en realidad se trata de uno solo, con: el mismo contenido (ff. 554 a 564).

Propone la excepción de cosa juzgada, por cuanto el reparo por el exceso de la potestad reglamentaria fue estudiado en la sentencia de 21 de agosto de 2008, proferida por la sección segunda del Consejo de Estado, en los procesos acumulados 0294-04 y 0295-04, según demanda formulada por la Asociación de Directivos, Profesionales y Técnicos de Empresas de la Industria del Petróleo de Colombia (Adeco ), en la que se analizó dicho cargo, alegado en el presente caso, fundado en que los decretos demandados recortaron el alcance del artículo 1.0 del Decreto 284 de 1957, lo que, de conformidad con el fallo no ocurrió, bajo la visión de que los decretos acusados lo que hicieron fue precisar las actividades propias de la industria del petróleo.

Agrega, por otro lado, que los actos atacados incluyeron actividades propias de la exploración, explotación, transporte y refinación del oro negro, trabajos geológicos y otros que se consideran esenciales de la industria, y que antes de contrariar la norma reglamentada, lo que hacen es desarrollarla, sin incluir ninguna actividad ajena. Que, además, el actor no señala cuales tareas debieron ser incluidas y no lo fueron.

Pide que, por tanto, en el evento de no acogerse la excepción propuesta, se denieguen las pretensiones de la demanda.

1.3.4 La Asociación Colombiana de Petróleo, a través de apoderado, entre otros aspectos, muestra en un cuadro los cambios introducidos mediante los decretos censurados, y se refiere a la demanda de nulidad que termino con la sentencia de 21 de agosto de 2008 proferida por el Consejo de Estado, dentro los procesos 0294-04 y 0295-04, en la que se declare impróspero el cargo que cuestiono la facultad reglamentaria, razón por la cual propone la excepción de cosa juzgada, por cuanto se refiere a la misma causa pretendí de que trata este asunto, como lo exige el inciso 2.0 del artículo 175 del CCA, sin que sea de recibo el argumento expuesto en el auto de 7 de abril de 2011 (ff. 565 a 588).

Expresa que en la hipótesis de no declararse ese fenómeno se viola el derecho fundamental a la igualdad, y que el hecho de que en aquel expediente no se haya aducido el artículo 228 constitucional no impide aplicar dicho medio exceptivo, porque la presente demanda también está dirigida a señalar un supuesto exceso de la potestad reglamentaria.

Asevera que el supuesto desbordamiento de la mencionada facultad no tiene lugar, pues el presidente de la Republica al expedir los decretos cuestionados solo estableció, como era su obligación, cuales otras actividades debían ser consideradas como esenciales en la industria del petróleo, que no estaban contempladas en el Decreto 284 de 1957, precisamente para darle aplicación a esta norma, como consecuencia del mutante desarrollo tecnológico que permite la aparición de nuevas actividades y que se prescinda de otras.

Indica que el demandante, para sustentar el cargo, incluye contenidos subjetivos · propios que las normas · acusadas no· contemplan, tales como las expresiones «únicas» o «exclusivas», con el fin de decir que los decretos reglamentarios establecen esos criterios para desarrollar las actividades inherentes a la industria petrolera.

Pide, por lo expuesto, ante la carencia de fundamento real y probatorio que sustente la declaratoria de nulidad, y al no lograrse desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados, que se nieguen las pretensiones de la demanda.

1.4 Pruebas. Mediante auto de 22 de julio de 2014, se ordenó el traslado al presente proceso de la copia del estudio sobre salario petrolero de 14 de marzo de 2001, elaborado por la Universidad de los Andes, aportado por el Ministerio de Minas y Energía dentro del expediente 11001-03-25-000-2004- 01 (0294-2004) [ff. 590]. Se reconoció en el mismo proveído como interviniente al señor Alfredo Castalio Martínez.

1.5 Alegatos de conclusión. A través de proveído de 14 de noviembre de 2014, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y recibir concepto del Ministerio Publico (f. 595), oportunidad que fue aprovechada por este, el Ministerio de Minas y Energía; el señor Jorge Luis Pabón Apicella (tercero interviniente), la Asociación Colombiana de Petróleo y la empresa Mansorravar Energy Colombia (ff. 663 y 662).

1.5.1 El señor Jorge Luis Pabón Apicella sostiene que los decretos acusados si cobijan el transporte de hidrocarburos como actividad esencial de la industria del petróleo, sin excluir o excepcionar el fluvial u otro tipo de envió.

Que el Decreto 284 de 1957 no descarta dicho medio Precisa que no solo los oleoductos se constituyen para ese efecto (ff. 596 a 599, 662 y 664 a 666).

1.5.2 La Asociación Colombiana del Petróleo, a través de su apoderado, reitera la excepción de declaratoria de cosa juzgada, que el presidente de la Republica ejerció de manera plena las facultades de reglamentación, y la eventual ilegalidad de la Resolución 644 de 1959, en el evento de prosperar la acción, por cuanto esta también contempla actividades que se tendrían como esenciales (ff. 601 a 610). Mediante memorial visible en el folio ó87 adjunta copia de la sentencia de 12 de marzo de 2015, dictada dentro del expediente 11001-1032-6000-2008-00060-00, dentro del cual se solicitó la nulidad de los artículos 1. 0 y 2°. del Decreto 31ó4 de 2003 (ff. 672 a 686).

1.5.3 El Ministerio de Minas y Energía persiste en los argumentos de la contestación de la demanda (ff. 611 a 633).

1.5.4 .La empresa Mansarrovar Energy Colombia, por intermedio de apoderada, explica que la nulidad de los actos acusados conllevaría el regreso a la vía jurídica de la Resolución 644 de 1959, sobre cuyo desbordamiento el Consejo de Estado se pronunció, y como consecuencia fue derogada por el Decreto 2719 de 1993, el cual, a su vez, dado el desarrollo tecnológico y social, fue modificado por el Decreto 3164 de 2003 (ff. 637 a 640).

Señala que, en el prisma del Decreto Legislativo 284 de 1957, las normas demandadas no hicieron cosa distinta que determinar su ámbito de aplicación, sin exceder la facultad reglamentaria. Propone la excepción de cosa juzgada, con fundamento en la aludida sentencia de 21 de agosto de 2008.

1.5.5 El Ministerio Publico, a través de la procuradora segunda delegada ante esta Corporación, solicita denegar las suplicas de la demanda, ya que el Decreto legislativo 284 de 1957 no previó taxativamente las labores que se deben considerar como propias y esenciales a la industria del petróleo, al consignar en el artículo 1.0, inciso segundo, la expresión «[ ... ] y todas aquellas otras», debía procederse a su reglamentación, para incluir las labores que tuvieran ese carácter, lo cual no desvirtuó el actor, como tampoco que faltaran algunas; que no es la rama jurisdiccional la competente para ejercer tal facultad, sino el presidente de la Republica, que de la literalidad de las normas demandadas no se observa exceso de esa potestad, pues no restringe lo contemplado en el Decreto legislativo 284 de 1957 (ff. 641 a 661).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del numeral 1 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo (CCA)2, esta Corporación es competente para conocer del presente asunto, porque el acto censurado se expidió por una autoridad del orden nacional y es de naturaleza laboral, por cuanto lo que se discute corresponde a un tema relacionado con actividades que conciernen a los salarios y prestaciones a que tengan derecho los trabajadores de los contratistas independientes de las empresas de exploración, explotación, transporte y refinación de petróleo.

2.2 Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si los artículos 1.0 y 2. 0 Del Decreto 31ó4 de 2003, por medio del cual se modificó el Decreto 2719 de 1993; y 1.0 y 3.0 de este, por el cual se reglamentó el artículo 1.0 del Decreto ley 284 de 1957, consagraron una lista única y excluyente de las actividades consideradas como propias o esenciales a, la industria del petróleo en las ramas de la exploración, explotación, transporte y refinación, con lo cual desbordó el presidente de la Republica su facultad reglamentaria.

2"ARTÍCULO 128. Competencia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden",

2.2.1 Cuestión previa. Antes de decidir sobre el fondo del asunto, resulta menester examinar las excepciones propuestas.

Cosa Juzgada. Se plantea por algunas de las partes dicho medio exceptivo, con el argumento de que el asunto fue examinado en la sentencia de 21 de agosto de 2008, dictada dentro de los procesos acumulados 11001-03-25-000- 2004-00024-01 (0294-04) y 11001-03-25-000-2004-00025-01 (0295-04), en los que se negó la nulidad de los Decretos reglamentarios 2719 de 1993 y 3164 de 2003.

Sobre el particular, el artículo 175 del CCA, hoy 189, inciso 1.0, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), dispuso:

Cosa juzgada. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada «erga omnes»

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada «erga omnes» pero sólo en relación con la «causa pretendí» juzgada.

La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechara a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedaran sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios.

En tomo al contenido y alcance de esta norma, esta Corporación sostuvo que la «cosa juzgada en materia contencioso administrativo comporta una regulación específica y diferencial atendiendo al tipo de acción que le dio origen a la sentencia [...) y opera cuando se ha adoptado, en proceso anterior, una decisión de fondo, debidamente ejecutoriada, sobre una causa pretendí específica, en salvaguarda de la seguridad jurídica. En particular, para el caso de las sentencias proferidas en desarrollo de la acción de nulidad, sus efectos de cosa juzgada serán erga omnes absolutos cuando quiera que se declare la nulidad de un acto administrativo»,

Agregó que, en el evento en que la sentencia no acoja las suplicas de la demanda, es decir, no encuentre fundados los cargos de invalidez de las disposiciones atacadas y niegue la nulidad impetrada, la sentencia tendrá efectos erga omnes relativos, pues solo se predicaran de la causa pretendí juzgada, lo cual se acompasa con el principio dispositivo de la justicia de lo contencioso-administrativo, en tanto que no se realiza un control integral de legalidad, ya que los análisis se concentran en las normas quebrantadas y el concepto de la violación contendidos en el escrito generatriz de la controversia judicial, tal como lo previene el numeral 4 del artículo 13 7 del CCA.

De conformidad con la sentencia de 12 de marzo de 2015 dictada por este Tribunal de cierre4 (ff. 672 a 686), el argumento que se esgrimió en la demanda de que tratan los procesos acumulados 11001-03-25-000-2004-00024-01 (0294-04) y 11001-03- 25-000-2004-00025-01 (0295-04), fallados mediante providencia de 21 de agosto de 2008, fue la vulneración de la Constitución Política, así como la expedición de los mencionados actos administrativos con desviación de poder, falsa motivación y exceso de potestad reglamentaria. «Lo anterior por cuanto, según el demandante del referido proceso, las normas acusadas excluyeron las prestaciones sociales legales y extralegales, contenidas en convenciones colectivas y laudos arbitrales, pactadas con empresas beneficiarias o contratantes dedicadas a la industria del petróleo en Colombia, para los trabajadores de los contratistas independientes e intermediarios de actividades propias, esenciales, conexas y complementarias o afines e inherentes a dicha industria y cercenaron el alcance del campo de aplicación de las convenciones colectivas de trabajo celebradas por Ecopetrol S.A. con sus trabajadores sindicalizados y de los contratistas independientes».

Así las cosas, comoquiera que la razón o fundamento a que se contrae el presente asunto, en esencia, se relaciona con la posible violación de los artículos 189, numeral 11, y 228 superiores, tiene que ver con la presunta señalización de actividades «únicas y excluyentes», no hay lugar a aplicar el instituto de la cosa juzgada, por cuanto la causa pretendí, como se estableció, es diferente.

Sin embargo, se observa que en la sentencia de 12 de marzo de 2015, proferida dentro del expediente 11001-032-6000-2008-00060-00, se planteó como problema jurídico «establecer [si] el Decreto Reglamentario N° 3164 de 2003 proferido por el gobierno en ejercicio de la facultad reglamentaria, en el artículo 1.0 consagró una lista taxativa de las actividades consideradas como propias o esenciales a (sic) la industria del petróleo en las ramas de la exploración, explotación, transporte y refinación» (f. 675).

Y, al analizar el caso concreto, lo resolvió, entre otros, con fundamento en los siguientes argumentos:

Dado que los cargos de anulación presentados por el demandante giran en torno a la extralimitación de la facultad reglamentaria del Presidente de la Republica y sus Ministros de Protección Social, y Minas y Energía, de ahora en adelante el Gobierno, al expedir el Decreto Reglamentario N.0 3164 de 2003, en la medida en que limito las actividades consideradas por el legislador como propias y esenciales de la industria del petróleo, excluyendo con ellas otras especialmente en el ramo del transporte, debe la Sala: a) analizar el contenido y alcance del Decreto Legislativo N.0 284 de 1957, norma reglamentada; b) analizar el contenido y alcance de la facultad reglamentaria y del Decreto Reglamentario N.0 3164 de 2003, y d) [sic] realizar el análisis de los cargos planteados por el demandante.

2.4.1 El contenido y alcance del Decreto Legislativo N.0 284 de 1957 por el cual se dictan normas sobre salarios y prestaciones de los trabajadores de contratistas a precio fijo, en empresas de petróleo.

El inciso 1.0 del artículo 1.0 del Decreto Legislativo N.0 284 de 1957 proferido por la Junta Militar de Gobierno plantea, dos relaciones jurídicas autónomas: a) la que surge entre la persona natural o jurídica dedicada a las actividades propias de la industria del petróleo y el contratista independiente, a quien aquella le encarga la función de desarrollar las labores propias de su objeto social; y b) la que surge entre el contratista independiente y los empleados que trabajan a su servicio, en las cuales se pretende equiparar a los trabajadores de ambas relaciones en materia de derechos laborales y prestacionales.

Conforme a la norma en comento y teniendo presente el alcance establecido por la jurisprudencia constitucional previamente citada, para la equiparación salarial y prestacional entre los trabajadores de la empresa petrolera y los de la empresa contratista se exige que, las actividades para las cuales la primera contrata a la segunda, que van a ser desarrolladas por los empleados de la contratista, sean propias y esenciales de la industria del petróleo en las ramas de la exploración, explotación, transporte y refinación, pues de no ser así no le serán extensivos estos beneficios.

[ ... ]

Una interpretación sistemática de los incisos 1. 0 y 2. 0 del artículo 1° del Decreto Legislativo N° 284 de 1957, indica que las labores propias de la exploración, explotación, transporte y refinería del, petróleo son aquellas señaladas expresamente en esas disposiciones además de todas aquellas que se consideren esenciales a la industria del petróleo.

En ese orden la anterior normativa, en atención al carácter general de la ley, únicamente describe algunos eventos que pueden ser considerados como esenciales o propios de la exploración, explotación, transporte y refinería del petróleo o de la industria del petróleo dejando abierta la configuración de otros que bajo tales parámetros también puedan ser consideradas esenciales a la industria del petróleo [...].

De lo anterior se desprende que, el legislador no restringió las referidas actividades [...].

En ese sentido, para la Sala es claro que entorno a la norma reglamentada giran varios elementos jurídicos-positivos, en referendo al tenor literal, de necesidad y evolutivos, en referendo al avance de la técnica y la ciencia, los cuales permiten deducir que tanto la intención expresa, lo que plasmó el legislador en la norma, como la intención implícita, lo que quiso el legislador con la norma, fue: i) establecer una disposición abierta y flexible en cuanto a las actividades que podían ser consideradas como propias y esenciales de la industria del petróleo; y ii) señalar elementos básicos para determinar cuáles labores podían ser consideradas como esenciales de la industria del petróleo. Esto último a través de la determinación de oía) un listado enunciativo de aquellas labores, y ii.b) un listado de ramos especifico de la industria sobre los cuales debe girar dicha actividad; con lo cual es claro el sentido descriptivo, enunciativo y abierto de la norma legal en cuestión.

2.4.2 El contenido y alcance de la facultad reglamentaria y del Decreto Reglamentario N.0 3164 de 2003.

[ ... ] De acuerdo con lo anterior esta la facultad reglamentaria en comento, tiene límites derivados de: a) la propia ley, a saber del grado de desarrollo legislativo, pues "es inversamente proporcional a la extensión de la ley. De suerte que, ante menos cantidad de materia regulada en Ia ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa", y b) del constituyente el cual por motivos de reserva legal ha dispuesto que determinadas materias sean directamente desarrolladas a través de la función legislativa, garantía que impide que sea por medio de la potestad reglamentaria que se produzca su regulación.

En consecuencia, la facultad reglamentaria que el Gobierno estaba legitimado para ejercer en materia de reglamentación del Decreto Legislativo N.0 284 de 1957, no 'le permitía cerrar, ni de forma expresa ni de forma tácita el sentido abierto y enunciativo de las actividades consideradas como propias y esenciales de la industria del petróleo en los ramos de la exploración, explotación, transporte y refinación.

Ahora bien para la Sala el gobierno no excedió la facultad reglamentaria a través del artículo 1° del Decreto Reglamentario N° 3164 de 2003, en la medida. En que no cerro la cláusula abierta establecida en el Decreto Legislativo N° 284 de 1957.

[ ... ] De la anterior redacción [de los considerandos del Decreto reglamentario 3164 de 2003] se observa que, el ejecutivo considero necesario modificar el artículo 1° del Decreto Reglamentario 2791 de 1993, para establecer actividades que constituyen labores propias y esenciales de la industria del petróleo, en atención a que en la norma que le precedía se plasmaron labores comunes a distintas industrias y no estrictamente propias y esenciales a la industria del petróleo, en ese sentido lo que el reglamentó hizo fue desarrollar de la norma legal.

Además el enunciado del artículo 1. 0 del Decreto Reglamentario N° 3164 de 2003, transcrito en líneas anteriores, utiliza una expresión que no determina exclusividad o exclusión al señalar que "Para los efectos del artículo 1° del Decreto 284 de 1957, constituyen labores propias y esenciales de la industria del petróleo las siguientes (...)".

[ ... ]

2.4.3 El análisis de los cargos planteados por el demandante

Plantea el demandante que el artículo 1.0 del Decreto Reglamentario N.0 3164 de 2003, excedió la facultad reglamentaria otorgada al ejecutivo por los artículos 189 numeral 11 ° de la Constitución Política, y 3. 0 del Decreto Legislativo N° 284 de 1957, en la medida en que expidió una lista limitativa y excluyente de las actividades consideradas como propias o esenciales a la industria del petróleo excluyendo otras, entre ellas el transporte terrestre; vulnero el artículo 228 de la Constitución Política en cuanto a la tutela efectiva de los derechos, por cuanto la determinación taxativa del listado de actividades que pueden ser consideradas como esenciales a la industria del petróleo, en virtud del principio de legalidad, impide llevar con vocación de prosperidad al conocimiento de los Jueces de la Republica otros eventos que también constituyen labores esenciales de la industria del petróleo.

Así mismo señaló que, se descoció el inciso 1 ° del artículo 1 ° del Decreto Legislativo N.0 284 de 1957, el cual expresamente indica que el transporte constituye un ramo de la industria del petróleo, y en consecuencia las labores esenciales en esa actividad no pueden limitarse a lo señalado en el artículo 1. 0 del Decreto Reglamentario N.0 3164 de 2003, en especial al ordinal 10 que hace alusión al transporte mediante oleoductos, pues deja injustificadamente por fuera el transporte fluvial, marítimo, aéreo y especialmente el terrestre.

La Sala analizara de forma conjunta los cargos antes planteados en la medida en que confluyen en el aspecto de las actividades consideradas como esenciales a la industria del petróleo planteadas por el artículo 1. 0 del Decreto Reglamentario N.0 3164 de 2003 [...].

Establecido lo anterior se tiene que el legislador en el artículo 1 ° del Decreto Legislativo N° 284 de 1957, consideró que los ramos de la exploración, explotación, transporte y refinería del petróleo, son aquellas áreas de esa industria desde las cuales deben evaluarse las actividades propias o esenciales que entre otros aspectos servirán de parámetro para equiparar en cuanto a salarios y prestaciones sociales a los empleados de la empresa contratista con los de la empresa dedicada a la industria del petróleo, tanto así que en el inciso 2° del artículo 1° de ese decreto enunció algunas de esas labores que pertenecen a esos ramos, y por su parte el Decreto Reglamentario 3164 de 2003, en desarrollo de la norma superior solo definió algunas de las actividades deben considerarse como propias y esenciales a la industria del petróleo sin establecer un listado taxativo de las mismas, por lo cual es claro que la potestad reglamentaria ordinaria ejercida por el gobierno fue materializada dentro de sus estrictos límites constitucionales y legales.

Como consecuencia de lo anterior tampoco es de recibo el cargo presentado por el demandante, según el cual, el gobierno a través del Decreto Reglamentario 3164 de 2003 al establecer una lista cerrada de actividades consideradas como propias o esenciales a la industria del petróleo en los ramos de la exploración, explotación, transporte y refinación, violó los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, ya que los jueces en la resolución de los casos concretos no podrían reconocer otras actividades que no estén en este listado pese a que también sean propias y esenciales a la industria del petróleo. Esto en la medida en que el cargo bajo análisis supone que el Decreto Reglamentario N° 3164 de 2003 estableció una lista taxativa de · actividades propias y esenciales a la industria del petróleo lo cual para la Sala no quedó acreditado en el expediente.

Con fundamento en lo anterior, el fallo materia de estudio (de 12 de marzo de 2015), dispuso negar las pretensiones de la demanda respecto de los artículos 1.0 y 2.0 del Decreto reglamentario 3164 de 2003, proferido por el presidente de la Republica y los Ministros de la Protección Social, y de Minas y Energía.

En estas condiciones, al comparar las razones de la demanda que nos ocupa, vale decir, la causa pretendí, con las examinadas en la providencia trascrita, se encuentra que, en lo que referente al mencionado Decreto reglamentario 3164, en esencia, es idéntica, pues ambas tienen como centro de gravedad una presunta extralimitación del ejecutivo, al señalar, en decir del actor, en forma exclusiva y única actividades que son propias y esenciales de la industria del petróleo, esto es, en otras palabras, como se planteó en el problema jurídico, por consagrar una lista taxativa de aquellas.

Pero si quedare alguna duda al respecto, la exposición, in extenso, del análisis del caso, se encarga de disiparla, cuando, cabe recordar, entre otros argumentos, adujo que «[u]na interpretación sistemática de los incisos 1.0 y 2.0 del artículo 1.0 del Decreto Legislativo N° 284 de 1957, indica que las labores propias de la exploración, explotación, transporte y refinería del petróleo son aquellas señaladas expresamente en esas disposiciones además de todas aquellas que se consideren esenciales a la industria del petróleo».

Y agrega, que, en ese orden, la anterior normativa, en atención al carácter general de la ley, únicamente describe algunos eventos que pueden ser estimados como esenciales o propios de la exploración, explotación, transporte y refinería del petróleo o de la industria del petróleo dejando abierta la configuración de otros que bajo tales parámetros también puedan ser considerados esenciales a la industria del petróleo, en otros términos, el artículo 1.0 del Decreto legislativo 284 de 1957, norma reglamentada, no expresó respecto de las labores en mención una lista taxativa sino simplemente enunciativa factible de extenderse a otros eventos que se encuentren dentro de los parámetros normativos expresados por el legislador.

Puntualiza que, de lo expuesto, se desprende que el legislador no restringió las referidas actividades por las cuales opera el beneficio de equiparación salarial y prestacional de los empleados del contratista independiente a los empleados de la empresa petrolera, ya que además de las razones que militan en el texto expreso de la norma, la naturaleza cambiante y evolutiva de la industria del petróleo implica que el avance técnico y científico en los ramos de la exploración, explotación, transporte y refinería aducidos por esa misma norma puede hacer variar en distintas épocas las labores consideradas como esenciales de la industria del petróleo.

En tal virtud, acerca de los artículos 1.0 y 2.0 del Decreto 3164 de 2003 se configura el instituto de la cosa juzgada, a la luz del artículo 175 del CCA, como así se declarara, de oficio.

2.2.2 Alcance de la cosa juzgada respecto del Decreto 2719 de 1993

Por otro lado, cabe preguntarse si el estudio realizado frente a las anteriores normas abarca los artículos 1.0 y 3.0 del Decreto reglamentario 2719 de 1993, por el cual se reglamenta el artículo 1.0 del Decreto ley 284 de 1957. Para dilucidar este interrogante resulta menester empezar por estudiar los dos primeros artículos, los cuales son del siguiente tenor:

Artículo 1. 0 Para Ios efectos del artículo 1° del Decreto minero 284 del 7 de noviembre de 1957, constituyen labores propias y esenciales de la industria del petróleo, además de las que menciona esa misma disposición, las siguientes:

1. Los levantamientos geológicos, geofísicos, geodésicos y topográficos destinados a la exploración y evaluación de yacimientos de hidrocarburos.

2. La operación de perforar pozos de hidrocarburos desde la instalación del equipo de perforación hasta su terminación o taponamiento. ·

3. La explotación, mantenimiento y reacondicionamiento de pozos de hidrocarburos.

4. La operación técnica de cerrar y abandonar un pozo de hidrocarburos que ha estado en producción y se ha agotado.

5. La construcción, operación y mantenimiento técnico de los sistemas de recolección, separación, tratamiento, almacenamiento y transferencia de hidrocarburos.

6. La construcción, operación y mantenimiento técnico del sistema de bombeo y tuberías que conducen los hidrocarburos hasta los tanques de almacenamiento y desde ahí a los puntos de embarque o refinación.

7. La construcción, operación y mantenimiento técnico de las instalaciones de la recuperación secundaria y terciaria de petróleo.

8. La construcción, operación y mantenimiento técnico de los sistemas de tratamiento térmico, eléctrico y químico que permitan hacer más fácil o económico el bombeo de petróleo.

9. La construcción, control, operación y mantenimiento técnico de los equipos y unidades de proceso propias de la refinación del petróleo.

10. La construcción, operación y mantenimiento técnico de las tuberías, tanques y bombas para transporte del petróleo crudo, productos intermedios y finales de las refinerías.

Parágrafo. Es entendido que las actividades de descontaminación ambiental que tengan que desarrollarse como consecuencia de daños ocasionados por actos dolosos, no son labores propias o esenciales de la industria del petróleo.

Artículo 3. Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga la Resolución 644 de 1959 y las demás disposiciones que le sean contrarias.

Por su parte, los artículos 1. 0 y 2. 0 del Decreto reglamentario 3164 de 2003 dispusieron:

Articulo 1. El artículo 1° del Decreto 2719 de 1993 quedara así:

Artículo 1°. Para los efectos del artículo 1° del Decreto 284 de 1957, constituyen labores propias y esenciales de la industria del petróleo las siguientes:

1. Los levantamientos geológicos, geofísicos, geodésicos, topográficos, destinados a la exploración y evaluación de yacimientos de hidrocarburos.

2. La operación de perforar pozos de hidrocarburos desde el inicio de la perforación hasta la terminación, completamiento o taponamiento del mismo.

4. La operación y reacondicionamiento de pozos de hidrocarburos.

5. La operación técnica de cerrar y abandonar un pozo que haya servido para la explotación de hidrocarburos, incluyendo los de inyección de fluidos para recuperación secundaria, pozos inyectores de aguas residuales u otro cualquiera requerido para el manejo y desarrollo del campo.

5. La operación de los sistemas de recolección, separación, tratamiento, almacenamiento y transferencia de hidrocarburos.

6. La operación del sistema de bombeo y tuberías que conducen los hidrocarburos hasta los tanques de almacenamiento, y desde ahí a los puntos de embarque o de refinación.

7. La operación de facilidades de levantamiento artificial y las instalaciones de recuperación secundaria y terciaria de petróleo.

8. La operación de los sistemas de tratamiento térmico, eléctrico y químico que permitan hacer más fácil o económico el bombeo de petróleo.

9. La construcción, control, operación y mantenimiento técnico de los equipos y unidades de procesos propias de la refinación del petróleo.

10. La construcción, operación y mantenimiento técnico de las tuberías, tanques y bombas para transporte de petróleo crudo, productos intermedios y finales de las refinerías. -

Parágrafo. Es entendido que las actividades de descontaminación ambiental que tengan que desarrollarse como consecuencia de daños ocasionados por actos dolosos, no son labores propias o esenciales de la industria del petróleo.

Artículo 2. Este decreto rige a partir de la fecha de su publicación, modifica el Decreto 2719 de 1993 y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 6 de noviembre de 2003.

Como se observa, el artículo 1.0 del Decreto reglamentario 2719 de 1993, mutatis mutandis, hizo lo mismo que el articulo inicial del Decreto reglamentario 3164 de 2003, vale decir, enunciar, dijo el precepto, las «]...] labores propias y esenciales de la industria del petróleo [...]5. Este, a su vez, modifico aquel y derogo todas las normas que le sean contrarias, y fue objeto de examen de nulidad en la sentencia de 12 de marzo de 2015 con fundamento en las razones arras mencionadas, causa pretendí que, como anota la empresa Mansarrovar Energy, es la misma esgrimida por el actor respecto de los artículos 1.0 y 3.0 del aludido Decreto 2719 y 1.0 y 2.0 del Decreto 3164, A esto se agrega que el anclaje normativo es idéntico, los artículos 189, numeral 11, y 228 superiores.

Por tanto, dada la órbita descrita, y su alcance omnicomprensivo, al estar subsumido en el pronunciamiento del Decreto 3164 de 2003 el inherente al Decreto 2719 de 1993, en el marco de la sentencia de 12 de marzo de 2·015, procede predicar en relación con los artículos 1.0 y 3.0 del ultimo de aquellos el evento procesal de la cosa juzgada, como se declarara en la parte dispositiva. En esa medida, por sustracción de materia, no es menester entrar a examinar de fondo el asunto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la Republica y por autoridad de la ley,

FALLA:

1°. Declarase probada, de oficio, la excepción de cosa juzgada respecto de la nulidad de los artículos 1.0 y 3.0 del Decreto 2719 de 1993 y 1.0 y 2.0 del Decreto 3164 de 2003, expedidos por el presidente de la Republica; en consecuencia, estese a lo decidido por esta sección en sentencia de 12 de marzo de 2015 (expediente 11001-032-6000-2008-00060-00), conforme a lo expuesto en la parte motiva.

2.0 Ejecutoriada esta providencia, por secretaria de la sección, cúmplase lo ordenado en el artículo 173 del CCA y archívese el expediente, previas las anotaciones que fueren menester.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VELEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS