SENTENCIA 9588 de 2000

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030034296SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull95889588200025/05/2000SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_9588_9588_2000_25/05/2000300342952000

Sentencias de NulidadDECRETO 676 DE 1999 ROSA ELVIRA VELANDIA MARI�ODecreto Reglamentario No. 676 de 1999 Identificadores10030136873true1231688original30134613Identificadores

NORMA DEROGADA - Procedencia de la demanda de acci�n de nulidad / ACCION DE NULIDAD - Procede contra norma derogada / DEROGATORIA - Efectos hacia el futuro: terminaci�n de la vigencia / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Solo se pierde por fallo anulatorio del Juez / ANULACI�N - Efectos ab inicio restableciendo imperio de la legalidad

La p�rdida de la vigencia del acto administrativo acusado, no implica que en relaci�n con el mismo este impedida la jurisdicci�n para adelantar el juicio de ilegalidad propuesto por el actor, porque como lo ha reiterado la Corporaci�n. �Basta que una norma jur�dica de car�cter general haya tenido vigencia por un peque�o lapso de tiempo para que la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presenta contra ella, pues en ese lapso de tiempo pueden haberse efectuado situaciones jur�dicas particulares o puede haber efectos de la misma que ameriten reparaci�n del da�o y restauraci�n del derecho que eventualmente se haya ocasionado. (Sentencia de agosto 17 de 1984, Secci�n Cuarta, Expediente 9584) En cuanto a los efectos de la derogatoria de la norma acusada, reitera igualmente la Sala el criterio expuesto en anteriores oportunidades, seg�n el cual, �..La derogatoria de una norma no restablece per se el orden jur�dico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuesti�n. Porque resulta que un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que s�lo se pierde ante el pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisi�n del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho.. Ello, adem�s, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro; sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulaci�n lo hace ab initio, restableci�ndose por tal raz�n el imperio de la legalidad.�

NOTA DE RELATORIA: Reitera Sentencia de agosto 17 de 1984, Secci�n Cuarta, Expediente 9584, Sentencia de enero 14 de 1991, Expediente S-157- Sala Plena.

BONOS DE SOLIDARIDAD PARA LA PAZ - Inversi�n forzosa, base para su c�lculo / BONOS PENSIONALES - Aportes voluntarios y obligatorios a los fondos de pensiones / BONOS PENSIONALES - Exclusi�n de la base para inversi�n / POSTESTAD REGLAMENTARIA - Exceso / DECRETO 676 DE 1999 - Nulidad de la expresi�n �durante la respectiva vigencia fiscal� contenida en el en el par�grafo 1�. Del art�culo 3�.

La ley autoriz� descontar los aportes voluntarios y obligatorios hechos a los fondos p�blicos y privados de pensiones de vejez e invalidez, del patrimonio l�quido pose�do a 31 de diciembre de 1998, para hacer el c�lculo de la inversi�n, sin limitarlos a los realizados durante dicha vigencia fiscal, como dice el reglamento, es evidente que incurri� el ejecutivo en exceso de potestad reglamentaria, pues so pretexto de reglamentar la ley, est� modificando la base de la inversi�n, al limitar el descuento, a los aportes realizados durante la vigencia fiscal de 1998. En efecto, si se aplica el descuento para calcular la inversi�n sobre la base definida en la ley, esto es la totalidad de los aportes acumulados a 31 de diciembre de 1998, no s�lo el valor de la inversi�n a suscribir resulta inferior, sino que algunas personas naturales obligadas en principio a realizarla, podr�an llegar a estar excluidas de tal obligaci�n. Si por el contrario, se utilizar� la base se�alada por el reglamento, limitando el descuento a los aportes realizados durante el a�o de 1998, los personas obligadas a constituir la inversi�n ver�an aumentada la base sobre la cual debe calcularse la inversi�n. Se trata entonces de bases gravables diferentes. Circunstancia que justifica ampliamente la pretensi�n de anulaci�n de la expresi�n demandada, por exceder el reglamento la ley. En ejercicio de la facultad reglamentaria, no puede el Gobierno Nacional modificar la ley y tampoco adicionarla, pues tal facultad se circunscribe a determinar el modus operandi de la norma superior reglamentada, con el prop�sito de hacer viable su aplicaci�n, haciendo expl�cito lo que esta impl�cito en ella. Demostrado que el reglamento acusado se aparta de la base gravable definida por la ley y con ello excede el ejecutivo su potestad reglamentaria, procede la anulaci�n de la expresi�n acusada.

ROSA ELVIRA VELANDIA MARI�O en ejercicio de la acci�n consagrada en el art�culo 84 del C�digo Contencioso Administrativo, demanda la nulidad parcial del Decreto Reglamentario No. 676 de 1999 expedido por el Gobierno Nacional.

En texto de la norma a la cual pertenece la expresi�n acusada -que se subraya-, es el siguiente:

Por el cual se ordena la emisi�n de t�tulos de deuda p�blica interna denominados �Bonos de Solidaridad para la Paz�, se fijan las caracter�sticas de su emisi�n, los plazos de suscripci�n y se dictan otras disposiciones.

El Ministro de Hacienda y Cr�dito P�blico, delegatario de las funciones presidenciales mediante Decreto n�mero 654 del 13 de abril de 1999, en uso de sus facultades constitucionales y legales y en especial de las que le confieren el numeral 11 del art�culo 189 de la Constituci�n Pol�tica y los art�culos 1� a 7� de la Ley 487 del 24 de diciembre de 1999.

�Articulo 3�. Obligados a suscribir los Bonos de Solidaridad para la Paz. De conformidad con lo establecido en el art�culo 3� de la Ley 487 del 24 de diciembre de 1998, est�n obligados a suscribir los �Bonos de Solidaridad para la Paz�.

Par�grafo 1�. Para el c�lculo del valor que se deba invertir, se descontara del patrimonio l�quido aquella proporci�n que, dentro del valor total de los bienes y derechos apreciables en dinero pose�dos a 31 de diciembre del respectivo a�o, corresponda a los bienes representados en acciones y aportes en sociedades, y trat�ndose de personas naturales, adicionalmente se descontaran los aportes voluntarios y obligatorios efectuados a los fondos p�blicos y privados de pensiones de vejez e invalidez durante la respectiva vigencia fiscal.�

Se�ala el actor como infringidos el numeral 11 del art�culo 189 de la Constituci�n Pol�tica y el art�culo 4� de la Ley 487 de 1998.

Argumenta que el par�grafo 1� del articulo 3� del decreto 676 de 1999, al establecer la forma en que debe calcularse la inversi�n forzosa, determin� que solamente es procedente llevar como descuento del patrimonio l�quido, trat�ndose de personas naturales, los aportes efectuados a Fondos P�blicos y Privados de Pensiones de Vejez e Invalidez realizados durante la vigencia fiscal de 1998, es decir aquellos aportes efectuados hasta el 31 de diciembre del mismo a�o, cuando esta limitaci�n no se encontraba prevista en el art�culo 4� de la Ley 487 de 1998, objeto del reglamento, excediendo con ello el Ejecutivo el ejercicio de la facultad reglamentaria.

Agrega que seg�n la previsi�n constitucional los l�mites del poder reglamentario se enmarcan en los criterios de competencia y necesidad a los cuales no responde la norma acusada, ya que mientras la ley estableci� que los descuentos para las personas naturales por efectos de lo citados aportes no tienen limitante alguna, el decreto reglamentario consagr� una excepci�n no contemplada en la norma fuente, pues cuando �sta se refiere a valores patrimoniales, se entienden los acumulados al cierre de una fecha determinada, por ser estos registros de balance.

Mediante auto de diciembre 3 de 1999 se admiti� la demanda y se decreto la suspensi�n provisional de la expresi�n acusada, solicitada por el actor.

El Ministerio de Hacienda y Cr�dito Publico, mediante apoderada especial, expone las siguientes consideraciones de oposici�n a la demanda:

El aparte acusado de nulidad no existe en el mundo jur�dico por haber sido modificado con la expedici�n del Decreto 1484 de agosto 12 de 1999, en el sentido de se�alar que �trat�ndose de personas naturales, adicionalmente se descontaran los aportes voluntarios y obligatorios efectuados a los fondos p�blicos y privados de pensiones de vejez e invalidez que se posean a la misma fecha.�

Se tiene entonces, que trat�ndose de una eventual declaratoria de nulidad del acto acusado, conforme la sentencia de agosto 25 de 1995 Expediente 7113 del Consejo de Estado, el fallo correspondiente no surte efectos retroactivos respecto de los pagos realizados en los plazos se�alados para la inversi�n, los cuales se concretaron y verificaron con posterioridad a la declaratoria y por tanto no configuran pagos en exceso.

La parte actora manifiesta en esta oportunidad apartarse de los argumentos expuestos con ocasi�n de la contestaci�n a la demanda, se�alando que la norma acusada al presentarse la demanda, 23 de junio de 1999, se encontraba vigente, dado que el decreto 1484 de 1999, que la derog�, se public� el 15 de agosto de 999 en el Diario Oficial No.43667.

Advierte que la norma acusada surti� efectos durante su vigencia, ya que las personas obligadas a suscribir la inversi�n, lo hicieron entre el 21 y el 25 de junio de 1999, suscripci�n que dice, deber� ser examinada por la Corporaci�n a fin de determinar si bajo su vigencia se conserv� su presunci�n de legalidad, citando al respecto lo expresado en la sentencia de marzo 8 de 1996, expediente S612/3367.

Considera que los efectos del fallo de nulidad deben ser ex tunc, como si la norma jam�s hubiera existido, y que es procedente la devoluci�n del mayor valor de la inversi�n, detrayendo de la segunda suscripci�n a efectuarse en el mes de noviembre de 2000 el pago en exceso, pues no se puede predicar que la primera suscripci�n en una situaci�n cumplida, ya que la obligaci�n de suscribir la inversi�n en el 100% solamente se satisface plenamente en noviembre del a�o 2000.

Representado por la Procuradora Sexta Delegada ante la Corporaci�n considera debe darse prosperidad a la demanda, pues es indudable que el reglamento al expresar que los aportes correspondientes ser�an los realizados durante la respectiva vigencia fiscal, consagr� una limitaci�n no contemplada en la norma superior, excediendo as� el Ejecutivo la potestad reglamentaria.

Acusa el actor la ilegalidad de la expresi�n �durante la respectiva vigencia fiscal�, contenida en el par�grafo 1o del art�culo 3� del Decreto Reglamentario 676 de abril 17 de 1999, por encontrarla violatoria del art�culo 4� de la Ley 487 de 1998 y los art�culos 150 y 189-11 de la Constituci�n Pol�tica.

El concepto de violaci�n se concreta al cargo seg�n el cual, el Ejecutivo habr�a incurrido en exceso de facultad reglamentaria, puesto que seg�n la ley, trat�ndose de personas naturales obligadas a suscribir los Bonos de Solidaridad para la Paz, del patrimonio l�quido -base de la inversi�n-, podr�n descontarse los aportes voluntarios y obligatorios efectuados a los fondos p�blicos y privados de pensiones e invalidez, entendi�ndose el total acumulado de los pagos por este concepto, ya que la norma no hace ninguna distinci�n; mientras que seg�n el reglamento el descuento por el mismo concepto debe limitarse a los pagos efectuados �durante la respectiva vigencia fiscal�.

Argumenta la apoderada de la Naci�n, que el aparte acusado no existe dentro del ordenamiento jur�dico por haber sido derogado por el Decreto 1484 de 1999, seg�n el cual las personas naturales podr�n descontar del patrimonio l�quido base de la inversi�n los aportes que posean a la misma fecha, en los fondos y p�blicos y privados de pensiones de vejez e invalidez, y que, como consecuencia de ello, la eventual declaratoria de nulidad de la norma acusada no implica que los pagos de la inversi�n realizados durante su vigencia, constituyan pagos de exceso objeto de devoluci�n.

Sobre el primer aspecto advierte la Sala que la p�rdida de la vigencia del acto administrativo acusado, no implica que en relaci�n con el mismo este impedida la jurisdicci�n para adelantar el juicio de ilegalidad propuesto por el actor, porque como lo ha reiterado la Corporaci�n.

�Basta que una norma jur�dica de car�cter general haya tenido vigencia por un peque�o lapso de tiempo para que la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presenta contra ella, pues en ese lapso de tiempo pueden haberse efectuado situaciones jur�dicas particulares o puede haber efectos de la misma que ameriten reparaci�n del da�o y restauraci�n del derecho que eventualmente se haya ocasionado. (Sentencia de agosto 17 de 1984, Secci�n Cuarta, Expediente 9584)

En cuanto a los efectos de la derogatoria de la norma acusada, reitera igualmente la Sala el criterio expuesto en anteriores oportunidades, seg�n el cual,

�..La derogatoria de una norma no restablece per se el orden jur�dico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuesti�n. Porque resulta que un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que s�lo se pierde ante el pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisi�n del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho.. Ello, adem�s, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro; sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulaci�n lo hace ab initio, restableci�ndose por tal raz�n el imperio de la legalidad.�

�Y por ello mismo es necesario el pronunciamiento sobre actos administrativos de car�cter general, impugnados en ejercicio de la acci�n p�blica de nulidad, pues su derogatoria expresa o t�cita no impide la proyecci�n en el tiempo y el espacio de los efectos que haya generado, ni de la presunci�n de legalidad que los cubre, la cual se extiende tambi�n a los actos de contenido particular que hayan sido expedidos en desarrollo de ella y durante su vigencia. (Sentencia de enero 14 de 1991, Expediente S-157- Sala Plena-)

El par�grafo 1� del art�culo 3� del decreto 676 abril 17 de 1999, al que pertenece el aparte acusado, estaba vigente a la fecha de presentaci�n de la demanda, junio 22 de 1999, en virtud de su publicaci�n en el Diario Oficial 43.559 del 26 de abril del mismo a�o.

Mediante auto de diciembre 3 de 1999, la Sala admiti� la demanda y decret� la suspensi�n provisional del aparte demando. En consecuencia, dicha disposici�n produjo efectos entre el 26 de abril de 1999 y la fecha de ejecutoria del acto de suspensi�n provisional, esto es el 13 de enero del a�o 2000.

Seg�n el art�culo 3� de la Ley 487 de 1998, la inversi�n forzosa en Bonos de Solidaridad para la Paz, deber� efectuarse durante los a�os 1999 y 2000, y conforme el art�culo 4� ib., la base para el c�lculo de la inversi�n es el patrimonio l�quido pose�do a 31 de diciembre de 1998, para la inversi�n a efectuarse en 1999, y para la inversi�n a efectuarse en 2000, el mismo patrimonio l�quido pose�do a 31 de diciembre de 1998, incrementado en el IPC.

Los plazos para el cumplimiento de la obligaci�n sustancial del pago de la inversi�n forzosa fueron fijados por el Gobierno Nacional inicialmente mediante el Decreto 390 de marzo 4 de 1999, derogado por el Decreto 676 de abril 17 de 1999, determin�ndose en este ultimo que para el caso de las personas naturales atendiendo al �ltimo digito del NIT, los plazos para el pago ir�an entre el 21 de junio de 1999 y el 24 de noviembre de 2000 (art�culo 5�).

Seg�n el mismo Decreto (art�culo 4�) las inversiones correspondientes a los a�os 1999 y 2000, a efectuarse por parte de personas naturales, se har�an en su orden as�: el 30% hasta la fecha l�mite del mes de junio de 1999 y el 70% de la inversi�n, hasta la fecha limite del mes de noviembre de 1999; el 30% hasta la fecha l�mite del mes de junio del a�o 2000 y el 70% hasta la fecha l�mite del mes de noviembre del a�o 2.000.

Teniendo en cuenta que seg�n la Ley 487 de 1998 (art�culo 3�), poseer un patrimonio l�quido a diciembre 31 de 1998, superior a $210.000.000, constituye la hip�tesis legal generadora de la obligaci�n sustancial de efectuar la inversi�n forzosa, por los a�os 1999 y 2000, debe concluirse, como lo se�ala el actor, que dicha obligaci�n no se encontraba consolidada, s�lo es un hecho cumplido hasta la fecha l�mite del mes de noviembre del a�o 2000.

De acuerdo con lo anterior, los efectos del fallo que sobre el juicio de ilegalidad propuesto habr� de proferir la Sala se retrotraen a las situaciones jur�dicas particulares realizadas al amparo de la vigencia de la norma acusada, por tratarse de situaciones en curso que a�n no se han consolidado.

Al margen debe precisarse que el procedimiento y reconocimiento de los derechos que pueden derivarse en relaci�n con los sujetos pasivos de la obligaci�n de suscribir y pagar la inversi�n forzosa a que se ha venido haciendo referencia, no es asunto que corresponda decidir en el presente proceso.

Hechas las anteriores precisiones procede la Sala a decidir de fondo sobre los cargos propuestos en la demanda.

Sobre la base para el c�lculo de la inversi�n forzosa en Bonos de Solidaridad para la Paz, dispuso el art�culo 4� de la Ley 487 de 1998:

�Para el calculo de la inversi�n de que trata el presente art�culo, se descontaran del patrimonio l�quido aquella proporci�n que dentro del valor total de los bienes y derechos apreciables en dinero pose�dos a 31 de diciembre del respectivo a�o, corresponda a los bienes representados en acciones y aportes en sociedades. Trat�ndose de personas naturales, adicionalmente se descontaran los aportes voluntarios y obligatorios a los Fondos p�blicos y Privados de Pensiones de vejez e invalidez. (se subraya)

Por su parte, el par�grafo 1� del art�culo 3� del decreto reglamentario 676 de 1999, en lo relativo al descuento de los aportes voluntarios y obligatorios efectuados a los Fondos P�blicos y Privados de Pensiones de vejez e invalidez, dispuso que �ste correspond�a a los aportes realizados �durante la respectiva vigencia fiscal�.

Si como se observa, la ley autoriz� descontar los aportes voluntarios y obligatorios hechos a los fondos p�blicos y privados de pensiones de vejez e invalidez, del patrimonio l�quido despose�do a 31 de diciembre de 1998, para hacer el c�lculo de la inversi�n, sin limitarlos a los realizados durante dicha vigencia fiscal, como dice el reglamento, es evidente que incurri� el ejecutivo en exceso de potestad reglamentaria, pues so pretexto de reglamentar la ley, est� modificando la base de la inversi�n, al limitar el descuento, a los aportes realizados durante la vigencia fiscal de 1998.

En efecto, si se aplica el descuento para calcular la inversi�n sobre la base definida en la ley, esto es la totalidad de los aportes acumulados a 31 de diciembre de 1998, no s�lo el valor de la inversi�n a suscribir resulta inferior, sino que algunas personas naturales obligadas en principio a realizarla, podr�an llegar a estar excluidas de tal obligaci�n. Si por el contrario, se utilizar� la base se�alada por el reglamento, limitando el descuento a los aportes realizados durante el a�o de 1998, los personas obligadas a constituir la inversi�n ver�an aumentada la base sobre la cual debe calcularse la inversi�n. Se trata entonces de bases gravables diferentes. Circunstancia que justifica ampliamente la pretensi�n de anulaci�n de la expresi�n demandada, por exceder el reglamento la ley.

Ciertamente seg�n el art�culo 189-11 de la Constituci�n Pol�tica, corresponde al Gobierno Nacional ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedici�n de decretos, resoluciones y ordenes necesarios para la cumplida ejecuci�n de la leyes, sin embargo, de acuerdo con el citado precepto constitucional, se entiende que �stas constituyen el marco legal para el desarrollo de aquella, lo cual implica, que en ejercicio de la facultad reglamentaria, no puede el Gobierno Nacional modificar la ley y tampoco adicionarla, pues tal facultad se circunscribe a determinar el modus operandi de la norma superior reglamentada, con el prop�sito de hacer viable su aplicaci�n, haciendo expl�cito lo que esta impl�cito en ella.

Demostrado que el reglamento acusado se aparta de la base gravable definida por la ley y con ello excede el ejecutivo su potestad reglamentaria, procede la anulaci�n de la expresi�n acusada.

En m�rito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Cuarta, administrando justicia en nombre de la Rep�blica y por autoridad de la ley.

DECLARASE la nulidad de la expresi�n �durante la respectiva vigencia fiscal� , contenida en el par�grafo 1� del art�culo 3� del Decreto Reglamentario No. 676 de abril 17 de 1999, expedido por el Gobierno Nacional.