Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Delio Gómez Leyva

Norma demandada:  artículo 27 del Decreto 1220 de 1996

Demandante:  JUAN CARLOS BECERRA HERMIDA

LEYES MARCO - El legislador crea el marco permanente en que han de desarrollarse determinadas actividades fijando objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno / REGIMEN DE ADUANAS - Modificación por parte del Gobierno con sujeción a las leyes marco / LEYES MARCO DEL REGIMEN DE ADUANAS - Ley 6 de 1971 y Ley 7 de 1991

Las normas generales a que se refiere el numeral 19 del artículo 150 de la C.N, son las denominadas leyes marco, previstas también en la Constitución Política de 1886, desde el acto legislativo de 1968, a través de las cuales el legislador crea el marco permanente en que han de desarrollarse ciertas y determinadas actividades, tales como el crédito público, el comercio exterior, el régimen de aduanas y el cambio internacional, y señala los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno, y éste último, se encarga del resto de la regulación del marco legal impuesto, presentándose así por mandato constitucional una especial distribución de competencias normativas entre la ley y el reglamento. Es así como al amparo del artículo 189 No 25 de la Constitución Nacional, la modificación del régimen de aduanas en general, debe hacerse por parte del gobierno con sujeción a las leyes marco que rigen esas precisas materias. Ahora bien, las leyes marco invocadas como fundamento legal del Decreto 1220 de 1996, son la Ley 6ª de 1971 “por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”, en su artículo 3, y la Ley 7º de 1991 “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior”, en su artículo 2.

NORMAS SOBRE VALORACIÓN ADUANERA / DIAN - Posibilidad de valoración de la mercancía sobre la base de precios mínimos o de referencia / BASE GRAVABLE - En derechos de aduanas e impoventas esta prevista por el Decreto 1909 de 1992, con base en las Leyes Marco 6 de 1971 y 7 de 1991 y en la Constitución, y por el artículo 459 del Estatuto Tributario / PRECIO MINIMO OFICIAL DE MERCANCIAS - Corresponde al ejercicio de la función administrativa / ARTÍCULO 27 DEL DECRETO 1220 DE 1996 – Legalidad por no fijar base gravable

Si en los derechos de aduana la base gravable es el valor de la mercancía determinado según lo establezcan las disposiciones que rijan la valoración aduanera, y si las normas sobre valoración aduanera ( Decisión 378 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, y el Acuerdo del Valor del GATT DE 1994, anexo a dicha decisión también ), permiten la valoración de la mercancía sobre la base de precios mínimos o de referencia, la conclusión es obvia: el decreto ejecutivo que establece las disposiciones para la aplicación de las normas sobre valoración aduanera del Acuerdo del GATT y de las Decisiones 378 y 379 del Acuerdo de Cartagena, que es precisamente el acto acusado, podía prever lo que a la postre consagró, es decir, que en casos excepcionales la DIAN podrá establecer precios oficiales para la determinación de la base gravable de las mercancías. El hecho de que el valor de la mercancía lo determine oficialmente la DIAN, corresponde simplemente a una labor administrativa que por razones de tipo técnico y práctico no puede asumir el legislador dado que, en casos como el presente, los valores de las mercancías fluctúan constantemente, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, el legislador se debe limitar a indicar la manera como debe ser fijado el valor del bien, tal como sucede en el caso del impuesto predial, pues lo que compete al legislador es fijar la base sobre la cual se ha de pagar el tributo, y no las sumas concretas sobre las que ha de cobrarse o los valores patrimoniales de los bienes que son tomados como determinantes de la base gravable de los tributos, dado que esto último obedece a fenómenos dinámicos propios de la actividad administrativa. En conclusión, por cuanto la base gravable en los casos de derechos de aduanas y del impuesto sobre las ventas están previa y directamente fijados por el Decreto 1909 de 1992, con fundamento en las Leyes Marco Nos 6 de 1971 y 7 de 1991 y en la Constitución, y por el artículo 459 del Estatuto Tributario, respectivamente, y teniendo en cuenta que la fijación de precios mínimos oficiales para cierto tipo de mercancías corresponde en realidad al ejercicio de la función administrativa, no se encuentra que el artículo 27 del Decreto 1220 de 1996, otorgue a la DIAN la fijación directa de la base gravable en los dos gravámenes en comento, motivo por el cual no se advierte la violación del artículo 338 de la Carta, ni del 150 No 10 ibídem, pues se repite, con el decreto en comento no se está señalando la base gravable de ningún impuesto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA

Santafé de Bogotá, D.C., treinta ( 30 ) de junio de dos mil ( 2000 )

Radicación número: 9897

Actor: JUAN CARLOS BECERRA HERMIDA

Referencia: ACCION DE NULIDAD

En ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el actor, actuando en nombre propio, demandó a la Nación, representada por los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior y por la Directora de Impuestos y Aduanas Nacionales, para que se declare la nulidad del artículo 27 del Decreto 1220 de 1996, “Por el cual se establecen disposiciones para la aplicación de las normas sobre Valoración Aduanera del Acuerdo del Valor del GATT de 1994 y de las Decisiones 378 y 379 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena” y, por unidad de materia, se declare también la nulidad de la Resolución No 4885 de 1999, expedida por el Director de Aduanas Nacionales, “ Por medio de la cual se establecen Precios Mínimos Oficiales para la aplicación de los gravámenes ad- valorem para calzado”.

El artículo acusado del Decreto 1220 de 1996, es del siguiente tenor:

“DECRETO NÚMERO 1220 DE 1996

(marzo 15)

“Por el cual se establecen disposiciones para la aplicación de las normas sobre Valoración Aduanera del Acuerdo del Valor del GATT de 1994 y de las Decisiones 378 y 379 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena”

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción al artículo 3 de la Ley 6 de 1971 y el artículo 2 de la Ley 7 de 1991, previo concepto del Comité de Asuntos Aduaneros Arancelarios y de Comercio Exterior, y

considerando:

(…)

DECRETA:

(…)

Artículo 27. Precios oficiales. En casos excepcionales, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, podrá establecer precios oficiales para la determinación de la base gravable de las mercancías”

Por su parte, la Resolución No 4885 de 1999, prescribe que:

“Resolución Número 4885 de 1999

junio 28

“por medio del cual se establecen Precios Mínimos Oficiales para la aplicación de los gravámenes ad- valorem para calzado”

El Director de Aduanas, en uso de sus facultades legales y en especial las establecidas en los artículos 17 del Decreto 1693 de junio 27 de 1997 y 27 del Decreto 1220 del 12 de julio de 1996,

Resuelve,

Artículo 1º. Señálanse los siguientes Precios Mínimos Oficiales FOB puerto de embarque país de origen para la aplicación de los gravámenes ad- valorem de los productos clasiflicables por las subpartidas arancelarias que a continuación se indican:

(…)

Artículo 2º. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y hasta el 31 de diciembre de 1999.”

LA DEMANDA

Como fundamento de la demanda, adujo violación de los artículos 150 No 10 y 338 de la Constitución Nacional, pues el Decreto 1220 de 1996, emanado de la Presidencia de la República, fija la base gravable en las importaciones siendo tal elemento esencial de la exclusiva determinación del Congreso. En igual vicio incurre la Resolución No 4885 de junio de 1999, por unidad de materia, ya que la misma se expidió en desarrollo del artículo 27 del Decreto No 1220 de 1996.

Sostuvo, además, que la base gravable de las mercancías no es otra que la que sirve para liquidar los derechos de aduana, como lo prescribe el decreto demandado, y, adicionalmente, para determinar el impuesto sobre las ventas, tal como lo indica el artículo 459 del Estatuto Tributario, en la forma en que fue modificado por el artículo 45 de la Ley 488 de 1998, por lo cual, al otorgarle el artículo 27 del Decreto 1220 de 1996 a la DIAN la potestad de determinar los precios oficiales sobre los cuales se calculan los derechos de aduana y el impuesto sobre las ventas, se violan las normas constitucionales en mención dado que, repite, los elementos esenciales del tributo, como es la base gravable, deben ser determinados por el Congreso Nacional.

Así mismo, adujo violación del numeral 9 del artículo 95 de la Carta y del artículo 363 ibídem por violación del principio de equidad, y del artículo 683 del Estatuto Tributario, por desconocer el principio de justicia, pues mientras el comercializador de productos nacionales tiene una base gravable fija determinada por el Estatuto Tributario, el importador se encuentra expuesto a que en cualquier momento la DIAN determine una base gravable más alta sobre la cual tributará tanto en aduanas como en el impuesto sobre las ventas, siendo entonces una base irreal que surge de una consideración oficial de la autoridad sin facultades constitucionales para ello.

A su vez, se viola el principio de justicia pues el importador termina pagando un mayor impuesto a las ventas frente al comercializador de la misma clase de bienes en Colombia, y tiene en la práctica un menor impuesto descontable, con lo cual termina pagando un mayor impuesto que el que el Estado pretende recaudar.

En apoyo de sus afirmaciones puso de presente la situación que se presentó con la Resolución No 2288 de 1999 de la DIAN, en la cual se fijó un precio oficial muy alto para las “botas llaneras” ( US$ 4.07), y en el proceso ante la autoridad andina se logró demostrar que el costo de dicho producto era de US$ 1.76.

En escrito separado de la demanda solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, solicitud que fue denegada mediante auto de la Sala del 10 de diciembre de 1999.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

LA NACIÓN- MINISTERIO DE HACIENDA

A través de apoderada, la Nación - Ministerio de Hacienda se opuso a las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes razones:

No se da la supuesta violación de los artículos 150 No 10 y 338 de la Carta, pues la fijación de precios mínimos oficiales está regulada en la Decisión No 378 de 1995, a cuyo tenor es posible al gobierno colombiano establecer los precios mínimos oficiales para la importación de bienes, obviamente respetando los criterios de razonabilidad que la misma ley señala.

A su vez, la base gravable para efectos aduaneros es la prevista en el artículo 6 del Decreto 1909 de 1992, y por tanto está constituida por el valor de la mercancía determinado según lo establezcan las disposiciones que rijan la valoración aduanera, y para el impuesto sobre las ventas en la importación la base es la prescrita en el artículo 459 del Estatuto Tributario.

Las normas que rigen la valoración aduanera (Acuerdo del GATT de 1994, anexo a la Decisión 378 de 1995), reglamentadas a su vez por el Decreto 1220 de 1996, no pueden confundirse con la creación de impuestos, pues tal como lo ha entendido la Corte Constitucional, la fijación de la base no implica el señalamiento de las sumas concretas sobre las que ha de cobrarse el impuesto, las cuales por técnica administrativa las puede fijar el gobierno, como sucede en la cuota de fomento panelero. Tampoco se violan los principios de justicia y equidad tributaria, pues la fijación de los precios mínimos oficiales no constituye un impuesto.

LA NACIÓN - MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR

El apoderado del Ministerio de Comercio Exterior también se opuso a las pretensiones de la demanda por los siguientes motivos:

El Decreto 1220 de 1996 no fue expedido con base en el ejercicio de facultades extraordinarias , sino en la facultad del Presidente de la República de modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, de acuerdo con las leyes marco Nos 6 de 1971 y 7 de 1991.

A su vez, tampoco se está desconociendo el artículo 338 de la Carta, pues el Decreto 1220 de 1996 fue expedido con base en la facultad del Presidente de la República de modificar el régimen de aduanas, tal como lo disponen los artículos 150 No 19 literal c) y 189 No 25 de la Carta.

Igualmente, no puede confundirse la facultad de decretar impuestos con la de determinar los precios oficiales, tal como lo ha precisado la Corte Constitucional en sentencias del 11 de febrero de 1993 y del 31 de octubre de 1996, pues la fijación de precios por el gobierno obedece a razones de técnica legislativa.

Resulta entonces claro que el Ejecutivo tiene competencia para fijar los precios y valores de mercancía que finalmente incidirán en la base gravable, y en materia aduanera la facultad de fijar precios oficiales hacen parte de la facultad del gobierno de regular y reglamentar en forma permanente dicha materia.

Como quiera que todo el sistema de valoración aduanera, y por tanto la facultad de fijar precios oficiales, hacen parte del régimen de aduanas, su regulación se encuentra dentro de las facultades del ejecutivo previstas en los artículos 189 No 25 y 150 No 19 literal c), y por tanto no corresponde al Congreso la fijación de sistemas de valoración aduanera, ni mucho menos la determinación de los precios, sino señalar las pautas generales dentro de las cuales debe actuar el gobierno.

A su vez, la adopción de los precios mínimos por parte del Congreso generaría la inejecución de la atribución constitucional ya que la complejidad del procedimiento legislativo no se compagina con fenómenos tan dinámicos como la inflación y la dinámica de los precios, que, por demás, son aspectos de política comercial cuya reglamentación en materia de aduanas compete al gobierno nacional, de acuerdo con el artículo 189 No 25 de la Carta.

En relación con el IVA, sostuvo que no es el gobierno el que fija la base gravable sino el artículo 459 del Estatuto Tributario, y si la ley hizo equivalente la base gravable de las mercancías importadas tanto para el impuesto a las ventas como para la fijación de derechos aduaneros, lo hizo en ejercicio de su autonomía y por razones de técnica y eficiencia operativa.

De otra parte, el Decreto 1220 de 1996 fue expedido con el fin de acoplar la normatividad nacional a lo dispuesto en el Acuerdo de Valor del GATT de 1994 y a las Decisiones 378 y 379 de 1995 del Acuerdo de Cartagena, y tanto dicho Acuerdo como la Decisión 378 de 1995 prevén la posibilidad de que los países miembros valoren las mercancías sobre la base de precios o valores mínimos, por lo que es indudable que el Decreto 1220 de 1996 aplica en forma específica lo establecido en tales normas supranacionales, razón de más para señalar su completa coherencia tanto con la Carta como con las leyes marco y los acuerdos de integración económica internacional.

Por último, no se observa violación de los principios de equidad y de justicia, pues es la misma ley tributaria la que establece las diferentes bases gravables para el impuesto sobre las ventas tanto para los importadores como para los demás comerciantes, y si es ello es así no es el decreto acusado el que crea las diferencias.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

En la presente oportunidad procesal intervinieron solamente el Ministerio Público y la Nación Ministerio de Hacienda, entidad que en esencia reiteró los argumentos expuestos al contestar la demanda.

El Ministerio Público

Representado en esta oportunidad por la Procuradora Sexta Delegada ante el Consejo de Estado, solicitó se denieguen las súplicas de la demanda, pues la facultad constitucional del gobierno de modificar el régimen de aduanas es distinta a la de fijar los elementos del tributo, y la modificación a través del reglamento obedece a razones de técnica administrativa y fluctuación de precios dentro de una política comercial, lo cual por esos mismos motivos no puede ser materia de una ley marco.

El decreto acusado fue expedido con base en las facultades constitucionales en mención y en las normas supranacionales que le permiten a los países miembros la determinación de precios oficiales, por lo que la determinación del valor de la mercancía importada en los términos del artículo 28 del Decreto 1220 de 1996 proviene de la Ley 170 de 1994 que incorporó a la legislación el Acuerdo del GATT; además el artículo 2 de la Decisión 378 de 1995 permite la valoración sobre precios mínimos oficiales, lo cual corresponde con lo prescrito en la Resolución 4885 de 1999, también demandada.

En consecuencia, si bien el fundamento legal de los precios mínimos oficiales coinciden o constituyen la base gravable de las mercancías para efectos arancelarios, no por ello puede decirse que por corresponder a un elemento del tributo al fijar su precio el gobierno lo está creando, por lo cual no se presenta la violación alegada.

Por no tratarse de la creación de una base gravable tampoco tienen acogida los argumentos de vulneración de los principios de equidad y de justicia, máxime si no se aportaron las pruebas que determinen que el precio oficial fijado podría resultar injusto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Demanda el actor la nulidad del artículo 27 del Decreto 1220 de 1996 “ Por el cual se establecen disposiciones para la aplicación de las normas sobre valoración aduanera del Acuerdo del Valor del GATT de 1994 y de las Decisiones 378 y 379 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena”, norma que prevé que en casos excepcionales la DIAN podrá establecer precios oficiales para la determinación de la base gravable de las mercancías, al igual que la nulidad de la Resolución No 4885 del 28 de junio de 1999, en cuya virtud el Director de Aduanas estableció los precios mínimos oficiales FOB para la aplicación de los gravámenes ad valorem para calzado.

El primer cargo planteado contra los actos acusados consiste en que a través de del artículo 27 del Decreto 1220 de 1996, y ,por unidad de materia, de la Resolución No 4885 de 1999, se viola el principio de legalidad de los tributos por cuanto se dejó en manos de la DIAN la determinación de la base gravable en materia de gravámenes arancelarios y del impuesto sobre las ventas, siendo esta potestad exclusiva e indelegable del Congreso.

Al respecto la Sala observa lo siguiente:

El Decreto 1220 de 1996, fue expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades conferidas por el numeral 25 del artículo 189 de la Carta, con sujeción a los artículos 3 de la Ley 6ª de 1971 y 2 de la Ley 7ª de 1991, y de conformidad con las Decisiones 378 y 379 de 1995 del Acuerdo de Cartagena.

El artículo 189 No 25 de la Constitución Nacional es del siguiente tenor:

“Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa:

25. Organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior, y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley.”.

Tal disposición debe analizarse en concordancia con el artículo 150 No 19 literal c)de la misma Carta y cuyo texto es como sigue:

“Artículo 150. Corresponde al congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

19) Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:

c) Modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas;

Las normas generales a que se refiere el numeral 19 del artículo 150 de la C.N, son las denominadas leyes marco, previstas también en la Constitución Política de 1886, desde el acto legislativo de 1968, a través de las cuales el legislador crea el marco permanente en que han de desarrollarse ciertas y determinadas actividades, tales como el crédito público, el comercio exterior, el régimen de aduanas y el cambio internacional, y señala los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno, y éste último, se encarga del resto de la regulación del marco legal impuesto, presentándose así por mandato constitucional una especial distribución de competencias normativas entre la ley y el reglamento.

Es así como al amparo del artículo 189 No 25 de la Constitución Nacional, la modificación del régimen de aduanas en general, debe hacerse por parte del gobierno con sujeción a las leyes marco que rigen esas precisas materias.

Ahora bien, las leyes marco invocadas como fundamento legal del Decreto 1220 de 1996, son la Ley 6ª de 1971 “por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”, en su artículo 3, y la Ley 7º de 1991 “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior”, en su artículo 2.

En virtud del artículo 3 de la Ley 6 de 1971, se previó que las modificaciones que se efectúen en el régimen de aduanas, que competen al gobierno, deben consultar, entre otros, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos alcanzados en administración aduanera con el fin de revisar la legislación vigente. El artículo 2 de la Ley 7 de 1991, por su parte, prescribió los distintos principios a los cuales debe someterse el gobierno nacional para regular el comercio internacional.

Ahora bien, lo que hizo el Constituyente mediante el artículo 150 No 19 en armonía con el artículo 189 No 25 de la Carta fue dar al gobierno la facultad de regular, de manera más ágil, o sea, a través del reglamento, aspectos tales como aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, sujeta dicha regulación a los objetivos y principios fijados por el legislador a través de las leyes marco, en el subjudice, las ya precisadas, y por razones de política comercial cuyas pautas y objetivos también se encuentran fijados en las leyes marco a que ya se ha hecho mención.

De otra parte, el decreto acusado se expidió también con fundamento en la Decisión 378 de 1995 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, que regula la valoración aduanera en la Comunidad Andina acogiendo el texto del Acuerdo Relativo a la Aplicación del artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT de 1994), y la Decisión 379 del mismo organismo , que adoptó el formulario “Declaración Andina de Valor”.

Es de anotar que el Acuerdo de Valor del GATT es anexo al Acuerdo sobre la Organización Mundial del Comercio, aprobado este último mediante la Ley 170 de 1994, por lo que Colombia es parte contratante del Acuerdo de Valor del GATT, se repite, por ser uno de los acuerdos multilaterales anexo al Tratado por el que se establece la Organización Mundial del Comercio.

Pues bien, el decreto acusado es entonces un decreto ejecutivo, tal y como se conoce en la doctrina y en la jurisprudencia, que se refiere el régimen de aduanas, expedido en desarrollo de los mandatos constitucionales y legales ya precisados, y en las normas supranacionales y multilaterales ya precisadas.

Respecto de éstas últimas, y teniendo en cuenta que la norma acusada del Decreto 1220 de 1996 versa sobre la posibilidad de que en casos excepcionales la DIAN establezca precios oficiales para la determinación de la base gravable de las mercancías, importa el contenido del artículo 2 de la Decisión 378 de 1995, de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, que a la letra dice:

Artículo 2º. Los países miembros, conforme lo permite el numeral 2º del anexo III del Acuerdo del Valor del GATT de 1994, podrán valorar las mercancías sobre la base de precios o valores mínimos o de referencia de manera limitada y transitoria.

Cuando se trate de productos para los cuales los países miembros hayan adoptado mecanismos armonizados de franjas de precios, los precios o valores mínimos o de referencia estarán fijados en función de cotizaciones internacionales observadas en mercados relevantes y serán utilizados como base para la aplicación de los correspondientes derechos ad valorem o específicos adicionales.”

Por su parte, el numeral 2º del Anexo III del Acuerdo del Valor del GATT, prevé que:

“2. Los países en desarrollo que normalmente determinan el valor de las mercancías sobre la base de valores mínimos oficialmente establecidos pueden querer formular una reserva que les permita mantener esos valores, de manera limitada y transitoria, en las condiciones que acuerden los miembros.”

A su vez, el Presidente de la República , al proceder al depósito del Instrumento de Ratificación del Acuerdo por el cual se establece la Organización Mundial de Comercio OMC y sus Acuerdos Multilaterales y Plurilaterales anexos, con base en el anexo III del Acuerdo del Valor del GATT de 1994, formuló, entre otras, la siguiente reserva:

“3. El Gobierno de Colombia se reserva el derecho de mantener la determinación de valor de las mercancías sobre la base de valores mínimos oficialmente establecidos, de conformidad con el párrafo 2 del Anexo III”. (folio 119).

Por su parte, el Decreto 1909 de 1992, “ Por el cual se modifica parcialmente la legislación aduanera”, que es también un decreto ejecutivo expedido al amparo de las Leyes marco Nos 6 de 1971 y 7 de 1991 y del numeral 25 del artículo 189 de la Carta, entre otras normas, prevé en su artículo 6 que “ la base gravable, sobre la cual se liquidan los derechos de aduana, está constituida por el valor de la mercancía, determinado según lo establezcan las disposiciones que rijan la valoración aduanera.”

A su vez, el artículo 459 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 45 de la Ley 488 de 1998, prescribe que la base gravable en el impuesto sobre las ventas de mercancías importadas “será la misma que se tiene en cuenta para liquidar los derechos de aduana, adicionados con el valor de este gravamen.”

Ahora bien, si en los derechos de aduana la base gravable es el valor de la mercancía determinado según lo establezcan las disposiciones que rijan la valoración aduanera, y si las normas sobre valoración aduanera ( Decisión 378 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, y el Acuerdo del Valor del GATT DE 1994, anexo a dicha decisión también ), permiten la valoración de la mercancía sobre la base de precios mínimos o de referencia, la conclusión es obvia: el decreto ejecutivo que establece las disposiciones para la aplicación de las normas sobre valoración aduanera del Acuerdo del GATT y de las Decisiones 378 y 379 del Acuerdo de Cartagena, que es precisamente el acto acusado, podía prever lo que a la postre consagró, es decir, que en casos excepcionales la DIAN podrá establecer precios oficiales para la determinación de la base gravable de las mercancías.

De otra parte, en materia del impuesto sobre las ventas fue el mismo legislador el que previó la base gravable de dicho impuesto en el caso de mercancías importadas, y esta es, se repite, “ la misma que se tiene en cuenta para liquidar los derechos de aduana, adicionados con el valor de este gravamen”.

Las anteriores previsiones en manera alguna significan que la DIAN esté fijando directamente la base gravable, pues, en materia de IVA es el mismo legislador el que, a través del artículo 459 del Estatuto Tributario, hace tal señalamiento en forma directa; igualmente, en materia de derechos de aduana es el Decreto Ley 1909 de 1992, “por el cual se modifica parcialmente la legislación aduanera”, el que directamente fija la base gravable siendo esta el valor de la mercancía determinado de acuerdo con las disposiciones sobre valoración aduanera.

El hecho de que el valor de la mercancía lo determine oficialmente la DIAN, corresponde simplemente a una labor administrativa que por razones de tipo técnico y práctico no puede asumir el legislador dado que, en casos como el presente, los valores de las mercancías fluctúan constantemente, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, [1] el legislador se debe limitar a indicar la manera como debe ser fijado el valor del bien, tal como sucede en el caso del impuesto predial, pues lo que compete al legislador es fijar la base sobre la cual se ha de pagar el tributo, y no las sumas concretas sobre las que ha de cobrarse[2] o los valores patrimoniales de los bienes que son tomados como determinantes de la base gravable de los tributos, dado que esto último obedece a fenómenos dinámicos propios de la actividad administrativa.

En conclusión, por cuanto la base gravable en los casos de derechos de aduanas y del impuesto sobre las ventas están previa y directamente fijados por el Decreto 1909 de 1992, con fundamento en las Leyes Marco Nos 6 de 1971 y 7 de 1991 y en la Constitución, y por el artículo 459 del Estatuto Tributario, respectivamente, y teniendo en cuenta que la fijación de precios mínimos oficiales para cierto tipo de mercancías corresponde en realidad al ejercicio de la función administrativa, no se encuentra que el artículo 27 del Decreto 1220 de 1996, otorgue a la DIAN la fijación directa de la base gravable en los dos gravámenes en comento, motivo por el cual no se advierte la violación del artículo 338 de la Carta, ni del 150 No 10 ibídem, pues se repite, con el decreto en comento no se está señalando la base gravable de ningún impuesto.

Por su parte, la Resolución No 4885 de 1999, expedida por el Director de Aduanas en ejercicio de la facultad otorgada por el literal x) del artículo 17 del Decreto 1693 de 1997, de “Expedir los actos administrativos sobre precios mínimos oficiales y establecer los precios de referencia que deben observar las administraciones”, y en cumplimiento del artículo 27 del Decreto 1220 de 1996, se ajusta cabalmente a las normas en mención, por lo que con base en las previsiones arriba expuestas es evidente que al señalar los precios mínimos oficiales FOB para la aplicación de los gravámenes ad valorem para calzado, no está fijando directamente la base gravable de los derechos de aduana y del impuesto sobre las ventas.

De otra parte, no se advierte que los actos acusados estén vulnerando los principios de equidad y justicia dado el tratamiento distinto que se da en materia de IVA al comercializador de mercancías en Colombia y al importador de las mismas, pues, si bien existe un tratamiento distinto, el mismo deriva directamente de la ley, más exactamente del Estatuto Tributario, y no de las disposiciones que aquí se acusan, pues una es la base gravable para la venta de bienes muebles (artículo 447 del Estatuto Tributario), y otra para las importaciones (artículo 459 ibídem).

De conformidad con lo expuesto, y por cuanto ninguno de los cargos propuestos por el actor logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, se impone denegar las pretensiones de la demanda, motivo por el cual los actos demandados deben continuar haciendo parte del ordenamiento jurídico.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

DANIEL MANRIQUE GUZMÁN GERMÁN AYALA MANTILLA

Presidente de la Sala

JULIO E CORREA RESTREPO DELIO GÓMEZ LEYVA

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario

[1] Sentencia del 31 de octubre de 1996, expediente No D-13.04, Magistrado Ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa .

[2] Sentencia de la Corte Constitucional No C-040 del 11 de febrero de 1993, Magistrado Ponente, doctor Ciro Angarita Barón.