Fecha Providencia | 08/06/2000 |
Fecha de notificación | 08/06/2000 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa
Norma demandada: decreto 1174 de 29 de junio de 1.999
Demandante: GEORGINA BALLERA RIVERA
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS - Adscripción / ADSCRIPCION - Concepto e implicaciones / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Es competente para modificar la adscripción de entidades descentralizadas / INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTÍN CODAZZI - Legalidad de la adscripción al Dane
De lo dispuesto en los artículos 41,42,44 y 68 de la Ley 489/98, cabe inferir que la adscripción es una figura que tiene diversas implicaciones, como: 1) ser un elemento o aspecto de la estructura orgánica; 2) operar como mecanismo de control político y administrativo, que corresponden al antes llamado control de tutela; 3) servir de medio de dirección y orientación de las entidades descentralizadas por parte de los organismos principales de la administración central; y 4) establecer la coordinación necesaria para el cumplimiento de las funciones, tanto de la entidad descentralizada adscrita como de todo el sector correspondiente. Como quiera que la adscripción es un aspecto de la estructura del organismo de que se trate, que entraña negocios o asuntos que están a cargo de un ministerio o departamento administrativo, de lo cual deviene la dirección, orientación, control y coordinación que les corresponde a éstos respecto de entidades descentralizadas, es forzoso concluir que, en virtud de dichos preceptos el Presidente de la República se encuentra investido de la facultad de modificar la adscripción de las entidades descentralizadas. De allí que el artículo 42 de la ley 489 de 1998 atribuye al Gobierno Nacional la potestad para definir la adscripción o la vinculación de una entidad descentralizada nacional. En el caso, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi es una entidad descentralizada del tipo de establecimiento público, respecto del cual le está dado al Presidente de la República ejercer la atribución del precitado canon, como también está previsto en el numeral 16 del artículo 189 de la Carta, en tanto entidad u organismo administrativo de orden nacional, y del 17, ibídem, en cuanto establecimiento público.
NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia C-702 de la Corte Constitucional, sobre exequibilidad de algunas disposiciones de la Ley 489/98.
CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROASanta Fe de Bogotá D.C., ocho de junio de dos mil
Radicación número: 5914
Actora: GEORGINA BALLERA RIVERA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Decide la Sala, en sentencia de única instancia, la demanda que, en acción pública de nulidad, ha interpuesto la ciudadana GEORGINA BALLERA RIVERA contra el decreto 1174 de 29 de junio de 1.999, por el cual el Gobierno Nacional modifica la adscripción del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
I. LA DEMANDA
1. La actora, en su propio nombre, solicita la nulidad del decreto 1174 de 29 de junio de 1999, mediante el cual se adscribe el Instituto Geográfico Agustín Codazzi al Departamento Administrativo Nacional de Estadística, por considerar que viola los artículos 113, 114, 115, 150, numeral 7 y 189, numerales 16 y 17 de la Constitución Política; 38, 39, 50, 54, 65 y 68 de la ley 489 de 1.998, por razones que confluyen en la tesis de que no existe norma vigente que permita al Gobierno Nacional adoptar la decisión en él consignada, la cual es de competencia exclusiva del legislador. Por lo tanto, aquél lo expidió “abrogándose” las competencias de éste.
Agrega que el Gobierno confunde la potestad del Congreso de determinar la estructura de la administración nacional con la de distribuir los negocios en cada uno de los órganos que la componen, y que no identificó cuál o cuáles de los criterios señalados en el artículo 54 de la ley 489 de 1.999 fueron los que tuvo en cuenta para la adopción de la mentada decisión.
II. CONTESTACION DE LA DEMANDA
Notificada la admisión de la demanda a la entidad que lo expidió, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, en representación de la Nación y a través de sendos apoderados, procedieron a darle contestación, para exponer como razones de defensa, que el Gobierno Nacional emitió el decreto acusado, con sujeción a los principios y reglas generales definidos en el artículo 54 de la ley 489 de 1.998, regulando con él la parte dinámica de la administración pública, un elemento interno de un departamento administrativo, como es el DANE, al adscribirle el Instituto en referencia, y acorde con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, dada en la sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1.999.
Así mismo, que el acto no viola disposición constitucional o legal alguna, sino que se enmarca dentro de las facultades constitucionales (art. 189, ordinales 16 y 17 de la Constitución Política) del Presidente de la República.
III. ALEGATOS PARA FALLO
En la etapa para alegar de conclusión se pronunciaron las partes y el Ministerio Público.
1. La demandante ratificó los argumentos de la demanda, para luego replicar los contenidos en la contestación a la misma, respecto de lo cual sostuvo que el cuestionamiento al decreto no se refiere a la potestad de modificar la estructura de las entidades de la administración, asignada al Presidente de la República, sino al objeto material sobre el cual ejerce dicha facultad, conforme a la Constitución; y que el sinnúmero de actividades del ICAG son totalmente diferente a las asignadas al DANE.
2. El apoderado del DANE, retomó las facultades constitucionales y legales del Presidente de la República sobre la materia, para insistir en su afirmación de que con el acto acusado no se violó ninguna disposición constitucional o legal.
3. El Ministerio Público, por su lado, atendiendo lo dispuesto por el artículo 189, numerales 16 y 17 de la Constitución y la ley 489 de 1.998, así como la sentencia C–209 de la Corte Constitucional y el tenor el decreto acusado, conceptúa que la modificación de la adscripción del mentado Instituto no altera la estructura de la administración central, pues el Presidente, en ejercicio de la facultad conferida en el artículo 42 de la ley 489 de 1.998, buscó garantizar el cumplimiento de los principios de eficiencia, racionalidad y coordinación en la gestión pública, evitando la duplicidad de funciones entre organismos de carácter técnico, como quiera que existe estrecha relación entre el ICAG y el DANE, y los efectos del acto acusado se producen al interior del esquema general entre organismos principales, por lo cual estima que se debe mantener la legalidad de este decreto.
IV. CONSIDERACIONES
1ª. El acto acusado
A la letra dice:
“DECRETO NUMERO 1174 DE 1.999
(junio 29)
“Por el cual se modifica la adscripción del Instituto Geográfico Agustín Codazzi
“El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades permanentes otorgadas por los ordinales 16 y 17 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de la ley 489 de 1.998 en su artículo 54,
DECRETA:
“Artículo 1º. El artículo 2º del Decreto 2113 de 1.992 quedará así:
“Artículo 2º Nombre y naturaleza. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, creado por el decreto-ley número 0290 de 1.957, es un Establecimiento Público dotado de personería Jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Departamento Administrativo Nacional de estadística, DANE.
“Artículo 3º. Vigencia: El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.
A su vez, el decreto objeto de la modificación, el 2113 de 1.992, es un decreto expedido por el Presidente de la República con fundamento en las facultades que le concedió el artículo 20 transitorio de la Carta.
2ª. La adscripción de entidades descentralizadas.
2.1 Naturaleza de la misma
En relación con el punto de la adscripción, el artículo 42 de la ley 489 de 1.998, citado por el Ministerio Público, establece lo siguiente:
“ART. Sectores Administrativos. El Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, la superintendencias y demás entidades que la ley o el Gobierno Nacional definan como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área”.
El artículo 50 de la misma ley, por su parte, señala que entre los aspectos a determinar como parte de la estructura orgánica de un organismo o entidad administrativa está comprendido el del Ministerio o el Departamento Administrativo al cual aquél estará adscrito o vinculado.
El inciso tercero del artículo 68, ibídem, estipula que las entidades descentralizadas están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas, en tanto que, según el inciso segundo del artículo 41 ibídem, en el orden nacional, los ministros y directores de departamento administrativo orientan y coordinan el cumplimiento de las funciones a cargo de las superintendencias, las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que les estén adscritas o vinculadas o integren el Sector Administrativo correspondiente.
Además, el artículo 44 del mismo estatuto preceptúa que la orientación de las funciones a cargo de los organismos y entidades que conforman un Sector Administrativo está a cargo del Ministerio o Departamento Administrativo a cuyo despacho se encuentren adscritos o vinculados.
De todo lo anterior cabe inferir que la adscripción es una figura que tiene diversas implicaciones, como: 1) ser un elemento o aspecto de la estructura orgánica; 2) operar como mecanismo de control político y administrativo, que corresponden al antes llamado control de tutela; 3) servir de medio de dirección y orientación de las entidades descentralizadas por parte de los organismos principales de la administración central; y 4) establecer la coordinación necesaria para el cumplimiento de las funciones, tanto de la entidad descentralizada adscrita como de todo el sector correspondiente.
2.2. Facultad para definirla
En el acto acusado aparecen invocados, como fundamento de la respectiva decisión, los ordinales 16 y 17 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la ley 489 de 1.998.
Según los precitados cánones constitucionales, corresponde al Presidente de la República:
“16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.
“17. Distribuir los negocios según su naturaleza, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos”.
Como quiera que la adscripción es un aspecto de la estructura del organismo de que se trate, que entraña negocios o asuntos que están a cargo de un ministerio o departamento administrativo, de lo cual deviene la dirección, orientación, control y coordinación que les corresponde a éstos respecto de entidades descentralizadas, es forzoso concluir que, en virtud de dichos preceptos el Presidente de la República se encuentra investido de la facultad de modificar la adscripción de las entidades descentralizadas.
De allí que el artículo 42 de la ley 489 de 1998 atribuye al Gobierno Nacional la potestad para definir la adscripción o la vinculación de una entidad descentralizada nacional.
En el caso, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi es una entidad descentralizada del tipo de establecimiento público, respecto del cual le está dado al Presidente de la República ejercer la atribución del precitado canon, como también está previsto en el numeral 16 del artículo 189 de la Carta, en tanto entidad u organismo administrativo de orden nacional, y del 17, ibídem, en cuanto establecimiento público.
Ahora bien, la ley a que se refiere el primero de tales numerales, es la ley marco que está llamada a regular el ejercicio de la respectiva atribución, actualmente la 489 de 1.998, la cual justamente en su artículo 54, define los principios a que alude dicho numeral 17 que, como está dicho, sirve de fundamento al acto acusado.
Entre estos principios resultan pertinentes los de la eficiencia y racionalidad de la gestión pública (literal a), del ordenamiento de la estructura de conformidad con las necesidades cambiantes de la función pública (literal c), de flexibilidad de las estructuras orgánicas (literal d) y el de la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias (literal e) [1]
Aunque en el decreto no se invoca ninguno de ellos, la Sala observa que la decisión de adscribir el Instituto Geográfico Agustín Codazzi al Departamento Administrativo Nacional de Estadística, parece adecuarse o responder a los principios destacados, habida cuenta de la relación sustancial o material que existe entre la actividad del primero con las funciones del segundo, toda vez que tienen en común el levantamiento, procesamiento y organización de datos con implicaciones económicas y sociales.
En consecuencia, es evidente que la decisión tomada mediante el decreto acusado se ajusta a las normas superiores que le sirven de fundamento, lo cual pone de presente la carencia de asidero de los cargos en que se sustenta la demanda y, por ende, excluye la violación de las normas superiores invocadas en los mismos.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
NIEGANSE las pretensiones de la demanda.
DEVUELVASE a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado.
Cópiese, notifíquese y cúmplase
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 8 de junio del año 2000.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA
[1] En sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999, la Corte Constitucional declaró exequibles los literales b), c), d), g), h) e i) del artículo 54 de la ley 489 de 1.998, pero con efecto hacia el futuro, y declaró exequibles los literales restantes. En todo caso, para la época de la expedición del decreto (29 de junio de 1999), se encontraban vigentes tales literales.