Fecha Providencia | 11/05/2000 |
Fecha de notificación | 11/05/2000 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola
Norma demandada: artículo 3° del Decreto 2532 de 1994
Demandante: JOSE MANUEL PADILLA
COSA JUZGADA - Para que tenga efectos erga omnes se requiere unidad de objeto y causa petendi juzgada / COSA JUZGADA - Inexistencia por no existir identidad en la causa petendi entre uno y otro proceso
De acuerdo con el artículo 175 del C.C.A. y el Artículo 332 del C.P.C., las sentencias que nieguen la nulidad de un acto administrativo de carácter general tendrán fuerza de cosa juzgada erga omnes, siempre y cuando respecto del nuevo proceso exista unidad de objeto y la segunda acción de nulidad incoada esté fundamentada en la causa petendi ya juzgada. Analizada la sentencia de agosto 29 de 1996, proferida en los expedientes acumulados Núms. 3249, 3248, 3284, 3351, 3353 y 3354, Consejero Ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa se observa que en efecto tres de las demandas formuladas fueron dirigidas contra la totalidad del Decreto 2532 de 1994 y las dos restantes contra sus artículos 4°, 5°, 6°, 7°, 11, 12, 16, 19 y 20. Es decir que en principio se cumpliría con el presupuesto de la unidad de objeto, puesto que en tal providencia se habría juzgado la legalidad del artículo 3° ahora demandado. Los cargos en que se sustentó la pretensión de nulidad de la totalidad del Decreto 2532 de 1994 en los citados procesos, no corresponden a la causa que ahora aduce el actor para demandar nulidad parcial del artículo 3° del mismo decreto. En consecuencia, no se configura en el presente proceso el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, por no existir identidad en la causa entre uno y otro proceso. No prospera la excepción.
PROCEDIMIENTOS DE INFORMACIÓN, EXPORTACIÓN Y TRANSITO ADUANERO - Es objeto de regulaciones jurídicas especiales / OPERACIONES ADUANERAS - La representación puede reglamentarse de manera especializada
Debe aclarar la Sala, previamente, que los procedimientos de importación, exportación y tránsito aduanero son objeto de regulaciones jurídicas especiales, por lo cual se gobierna por dichas normas, esto es, la Ley 6ª de 1971, la Ley 7ª de 1991, el Decreto 1909 de 1992, y demás normas complementarias, las cuales pueden, como sucede en el asunto sub judice, reglamentar de manera diferente a como lo hace la legislación ordinaria la representación en las actuaciones administrativas que tienen lugar ante la DIAN. Desde esta perspectiva, el análisis de legalidad del acto acusado debe tener como referencia esa normatividad especializada.
REPRESENTACIÓN DE PERSONAS JURÍDICAS - Lo son los representantes legales cuando realizan una sola operación aduanera en forma directa / SOCIEDADES DE INTERMEDIACIÓN ADUANERA - Están facultades para la representación de personas jurídicas en operaciones aduaneras / LITERAL A ART. 3 DECRETO 2532 DE 1994 - Legalidad
Una interpretación armónica de la norma permite concluir que la limitación prevista en el literal a) del artículo 3 del decreto 2532 de 1994, para las personas jurídicas en el sentido de que cuando realicen una sola operación aduanera en forma personal y directa, deban actuar exclusivamente a través de sus representantes legales, no es excluyente de la facultad que les otorga la norma legal para acudir a la figura del mandato, sólo que en este caso el encargo debe recaer en una sociedad de intermediación aduanera, tal como se señala en el literal c) de la misma norma. Es decir que por disposición legal el mandatario debe reunir ciertas cualidades específicas. Esta cualificación del mandatario se considera perfectamente válida tratándose de la gestión aduanera. Es lógico que si la persona jurídica realiza una sola operación aduanera en “forma personal y directa”, como dice la norma, deba actuar a través de su representante legal, pues, en primer término, es la persona que representa legalmente al ente jurídico y, de otra parte, si el presupuesto previsto en la norma es que la operación se realice en “forma personal y directa”, no de otra manera puede cumplirse con tal presupuesto tratándose de personas jurídicas.
CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Santa Fe de Bogotá, D.C., once (11) de mayo del dos mil (2.000)
Radicación número: 5899Actor: JOSE MANUEL PADILLA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Decide la Sala el proceso de única instancia que el ciudadano JOSE MANUEL PADILLA SALCEDO, en ejercicio de la acción que la Sala entiende como de simple nulidad y mediante el trámite del proceso ordinario, instaura contra actos de autoridades nacionales.
I.- LA DEMANDA
El actor manifiesta que obra en ejercicio del mandato constitucional consagrado en los artículos 40 numeral 6 y 87 de la Constitución Política con el propósito de solicitar que se acceda a las siguientes
I. 1. Pretensiones
Que se declare la inconstitucionalidad del artículo 3° del Decreto 2532 de 1994, expedido por el Gobierno Nacional, y del Concepto Núm. 027609 de noviembre 21 de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, los cuales son del siguiente tenor :
“MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
16 de Noviembre 1994
“DECRETO NUMERO 2532
“Por el cual se establecen los mecanismos para ejercer la actividad de Intermediación Aduanera,
“EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
“en uso de las facultades consagradas en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a los artículos 3° de la Ley 6ª de 1971 y 2° de la Ley 7ª de 1991,
“DECRETA
“(…)
“ARTICULO 3° SUJETOS. Podrán actuar ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, con el objeto de adelantar los procedimientos de importación, exportación o tránsito aduanero:
“a) Los importadores o exportadores, cuando desarrollen una operación aduanera, en forma personal y directa. En este caso, las Personas Jurídicas deberán actuar exclusivamente a través de sus representantes legales;
“b) Las personas jurídicas que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, hubiere certificado como usuarios aduaneros permanentes, en los términos que establezca esta entidad; y
“c) Las Sociedades de Intermediación Aduanera: Quienes actúan en nombre y por encargo de los terceros a que se refieren los literales anteriores, debidamente registradas ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de acuerdo con los requisitos que ésta señale”.
“CONCEPTO No. 027609 de NOVIEMBRE 21 de 1997
En respuesta a un derecho de petición sobre la interpretación del artículo 3º del Decreto 2532, dirigido al hoy accionante, el Director de Aduanas expresó lo siguiente :
“Señor
JOSE MANUEL PADILLA SALCEDO
Calle 75 B No. 71- 73
Barranquilla
“Con el presente este Despacho le da respuesta al derecho de petición, por medio del cual se solicita precisar el alcance del artículo 3° del Decreto 2532 de 1994.
“MOTIVOS DE INCONFORMIDAD
“El particular sustancialmente manifiesta su inconformidad por el hecho de que las personas jurídicas cuando realizan trámites ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deban hacerlo a través de sus representantes legales, de conformidad con lo establecido por el artículo 3° del Decreto 2532 de 1994; manifestando que tal disposición es incorrectamente interpretada por las diferentes Administraciones de Aduanas, desconociendo, según argumenta, las disposiciones del Código Civil, Código del Comercio y Código Contencioso Administrativo en cuanto a la figura del representante legal.
“CONSIDERACIONES DEL DESPACHO
“Este Despacho considera que las disposiciones del artículo 3° del Decreto 2532, son expresas en determinar que en tratándose de personas jurídicas, éstas cuando pretendan actuar directamente ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), deben hacerlo a través de sus representantes legales, no debiéndose interpretar como un presupuesto meramente formal, lo que no permite la sustitución mediante poder o mandato, salvo que se decida hacer uso de la figura de la Intermediación Aduanera a través de una Sociedad de Intermediación Aduanera (S.I.A.), caso en el cual operaría el mandato especial otorgado por la persona jurídica a la S.I.A., para efectos de las actuaciones que se deban surtir ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a nombre y por encargo del mandante.
“En este sentido, la Subdirección Jurídica de esta Dirección se pronunció mediante concepto No. 323 de Marzo 26 de 1996, el cual adjunto, donde se precisa el alcance jurídico de tal disposición y las razones sustanciales del derecho aduanero que soportan la comparecencia personal de los representantes legales de las personas jurídicas, en diligencias que deban realizar ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
I. 2. Fundamentos de hecho de la demanda
El Presidente de la República, en uso de las facultades conferidas por el artículo 189 numerales 11 y 25 de la Constitución Política y con sujeción a los artículos 3° de la Ley 6ª. de 1971 y 2° de la Ley 7ª de 1991, profirió la “ley marco de la legislación aduanera”, contenida en el Decreto 1909 de 1992.
El 1º de agosto de 1994, el Presidente de la República expide el Decreto 1672, por el cual modifica el Decreto 1909 de 1992 en los artículos 28, 29 y 82 sobre el procedimiento para el retiro de mercancías.
El 16 de noviembre de 1994, el Presidente de la República profiere el Decreto 2532, el cual reglamenta la intermediación aduanera y en el artículo 3° señala los sujetos que podrán actuar ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales con el objeto de adelantar los procedimientos de importación, exportación o tránsito aduanero.
Mediante el Decreto 197 de enero 25 de 1995 se fijan las condiciones y requisitos para los usuarios aduaneros permanentes.
El 28 de octubre de 1997 el actor solicitó a la DIAN“revisar las interpretaciones restrictivas y mezquinas que se vienen haciendo por parte de las Seccionales de la DIAN, del Decreto 2532/94 artículo 3° inciso a)”.
En noviembre 21 de 1997 la DIAN, mediante el Concepto Núm. 027609, da respuesta a la anterior petición y conceptúa:
“CONSIDERACIONES DEL DESPACHO. Este Despacho considera que las disposiciones del artículo 3° del Decreto 2532, son expresas en determinar que en tratándose de personas jurídicas, éstas cuando pretendan actuar directamente ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), deben hacerlo a través de sus representantes legales, no debiéndose interpretar como un presupuesto meramente formal, lo que no permite la sustitución mediante poder o mandato, salvo que se decida hacer uso de la figura de la Intermediación Aduanera a través de una Sociedad de Intermediación Aduanera (S. I. A.), caso en el cual operaría el mandato especial otorgado por la persona jurídica a la S. I. A., para efectos de las actuaciones que se deban surtir ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a nombre y por encargo del mandante.”
I. 3. Normas violadas y concepto de la violación.
Artículos 13, 16, 25, 87, 89 y 228 de la Constitución Política.
Sobre el concepto de la violación expone el accionante:
Los actos acusados son violatorios del artículo 2142 del Código Civil en concordancia con los artículos 832 y 1262 del Código de Comercio, que no señalan ninguna excepción cuando se trata del otorgamiento de un mandato, puesto que con ellos se pretende imponer a los importadores que no califican como Usuarios Aduaneros Permanentes la prohibición de que nombren apoderado u otorguen mandatos para que los sustituyan ante la DIAN en las actuaciones administrativas relativas a las operaciones de nacionalización o exportación de mercancías.
Son igualmente violatorios los actos demandados de los principios enunciados en los artículos 2°, 3° y 4° numeral 3° del Código Contencioso Administrativo, según los cuales se “prevé que en cumplimiento de una obligación (contrato de mandato), quien quiera que haya sido encomendado para una gestión o negocio, puede iniciar una actuación administrativa.
Se desconocen, además, los artículos 658, 767 y 771 del Código de Comercio, según los cuales el “Endosatorio en Procuración” tendrá todos los derechos y obligaciones de un representante, merced a la calidad de títulos representativos de mercancías que tienen los documentos de embarque.
Finalmente, cita apartes de algunas sentencias de la Corte Constitucional para concluir que los actos demandados violan derechos fundamentales al pretender que los importadores que no califiquen como Usuarios Aduaneros Permanentes, deban abandonar sus puestos de dirección para ir a llevar documentos a las oficinas de aduanas y luego esperar que se les informe si están bien o mal elaborados para autorizar una importación o una exportación.
II - CONTESTACION A LA DEMANDA
La apoderada de la DIAN presenta oposición a la demanda proponiendo en primer término excepción de cosa juzgada.
Argumenta que la nulidad de todo el Decreto 2532 de 1994 ya fue objeto de análisis y pronunciamiento por parte de la Corporación mediante la sentencia de agosto 29 de 1996, que decidió las demandas radicadas con los números 3246 (sic), 3353 y 3354, con ponencia del doctor Juan Alberto Polo Figueroa, señalando que la figura del mandato en que centra el demandante su acusación fue ampliamente analizada en aquella oportunidad y en la sentencia de octubre 2 de 1997, Expediente 4262, Magistrado Ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola.
Considera infundados los cargos de la demanda, pues lo que se busca con los actos acusados es que el mandato sea una representación, es decir que cuando las personas jurídicas actúen ante la Administración lo hagan a través de sus representantes legales o de Sociedades de Intermediación Aduanera, figura que es perfectamente válida y compatible con la transparencia y responsabilidad que debe darse en los trámites aduaneros.
Solicita que se tengan en cuenta los antecedentes del decreto en razón de que el objetivo del mismo es la racionalización de los operadores del negocio aduanero y el control efectivo de las operaciones aduaneras para reprimir el contrabando.
III - ALEGATOS DE CONCLUSION
En esta oportunidad solicita el actor ser escuchado en audiencia con el fin de aportar precisiones jurídicas que conlleven a decretar la nulidad impetrada.
La entidad demandada no registró actuación.
IV - MINISTERIO PUBLICO
Representado por la Procuradora Séptima Delegada ante la Corporación considera que la excepción de cosa juzgada propuesta por la entidad fiscal es procedente, pues en efecto mediante la providencia de agosto 29 de 1996 proferida por la Sección Primera se resolvió sobre la conformidad con la Constitución y la ley del Decreto 2532 de 1994, presentándose en esa oportunidad argumentación similar a la que ahora propone el accionante y por las mismas causas en ambos procesos.
En cuanto a la nulidad del concepto 27609 del 21 de noviembre de 1997, señala que dicho acto administrativo es de carácter particular y concreto respecto del actor, fruto de un derecho de petición elevado por él ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por lo que la acción instaurada no sería pertinente y si lo fuera dicho concepto se limita a señalar otro, el 323 de marzo 26 de 1996 que precisa el alcance jurídico del artículo 3° del Decreto 2532 de 1994.
V - DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
Teniendo en cuenta las deficiencias de que adolece la demanda en cuanto a la acción propuesta, el señalamiento de la competencia de la Corporación y la precisión de las disposiciones acusadas, procede la Sala en primer término a hacer las siguientes precisiones:
V - 1. La acción incoada
Si bien la acción invocada por el actor en la demanda es la de inconstitucionalidad, prevista en el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución Política, al señalar que es la Corte Constitucional la competente para conocer de la misma y para el efecto dice acogerse a los artículos 40, numeral 6, y 87 de la misma Carta Política, la Sala, interpretando el contenido de la demanda, entiende que por la naturaleza de los actos acusados y la finalidad perseguida por el actor, la acción utilizada es la de simple nulidad, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, cuyo conocimiento es competencia de esta Corporación, de conformidad con el numeral 1 del artículo 128 del mismo Código, más si se tiene en cuenta que el concepto de violación se estructura sobre la presunta violación de normas legales.
V - 2. El concepto demandado
La sala se inhibirá de pronunciarse sobre la legalidad del concepto demandado por ser acto de contenido particular que no pertenece a aquéllos que, por expresa disposición legal o por interpretación jurisprudencial, son susceptibles de ser controvertidos en acción de simple nulidad, amén de que dicho concepto no contiene la expresión de voluntad de una autoridad administrativa, que lo convierta en acto administrativo, pues él se limita a reproducir la norma legal y a remitir a otro concepto.
V. 3. El decreto acusado
En cuanto a las disposiciones acusadas se infiere del concepto de violación expuesto en la demanda y de los antecedentes reseñados por el actor, que lo demandado no es la totalidad del artículo 3° del Decreto 2532 de 1994, como se señala en la parte inicial del escrito demandatorio y se reitera en la “PETICION”, al solicitarse de manera expresa “la declaratoria de inexequibilidad del artículo 3° del Decreto 2532 de 1994”, puesto que el cargo formulado en contra de la norma se circunscribe a la imposibilidad de que los importadores, personas jurídicas, que no califican como usuarios aduaneros permanentes puedan nombrar apoderados u otorgar mandatos para sus representados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en relación con las operaciones de nacionalización y exportación de mercancías, prohibición que está prevista en los apartes que se subrayan del literal a) del citado artículo así:
“ARTICULO 3° SUJETOS. Podrán actuar ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, con el objeto de adelantar los procedimientos de importación exportación o tránsito aduanero:
“a. Los importadores o exportadores cuando desarrollen una operación aduanera en forma personal y directa. En este caso,las personas jurídicas deberán actuar exclusivamente a través de sus representantes legales.”
V. 4. La excepción de cosa juzgada
Para la entidad fiscal se configura en el presente caso el fenómeno de cosa juzgada, teniendo en cuenta que sobre la legalidad de la totalidad del Decreto 2532 de 1994 se pronunció la Sección Primera de la Corporación en la sentencia de agosto 29 de 1996 Expediente 3249 y que la figura del mandato en que se centra la violación al Código Civil y el Código de Comercio propuesta por el demandante es una situación ya analizada en la citada sentencia y en la sentencia de octubre 2 de 1997, proferida en el expediente 4262.
Para la Sala la excepción propuesta no tiene vocación de prosperidad por las siguientes razones:
Dispone el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo:
“ARTICULO 175.- La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.
“La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada” (Subraya la Sala).
En concordancia con la anterior disposición el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil establece:
“ARTICULO 332.- Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
“(…)
“La sentencia dictada en procesos seguidos por acción popular produce cosa juzgada erga omnes”.
De acuerdo con las anteriores disposiciones las sentencias que nieguen la nulidad de un acto administrativo de carácter general tendrán fuerza de cosa juzgada erga omnes, siempre y cuando respecto del nuevo proceso exista unidad de objeto y la segunda acción de nulidad incoada esté fundamentada en la causa petendi ya juzgada.
Analizada la sentencia de agosto 29 de 1996, proferida en los expedientes acumulados Núms. 3249, 3248, 3284, 3351, 3353 y 3354, Consejero Ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa se observa que en efecto tres de las demandas formuladas fueron dirigidas contra la totalidad del Decreto 2532 de 1994 y las dos restantes contra sus artículos 4°, 5°, 6°, 7°, 11, 12, 16, 19 y 20. Es decir que en principio se cumpliría con el presupuesto de la unidad de objeto, puesto que en tal providencia se habría juzgado la legalidad del artículo 3° ahora demandado.
En cuanto a los cargos formulados, quienes pretendían la nulidad de todo el decreto señalaron como normas infringidas con su expedición los artículos 26, 84, 122, 123, 150, numerales 2° y 19, 189 numeral 25 y 333 de la Constitución Política, “por estimar que el Gobierno carecía de facultades para dictarlo, ya que la intermediación aduanera no es una profesión, no es parte del régimen aduanero, pero si una actividad económica que no puede ser limitada ni sujeta a requisitos sino mediante ley”, (parte considerativa pág. 24).
Así mismo, para demandar la totalidad del Decreto se adujo violación del preámbulo de la Constitución Política y de sus artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 29, 13, 25, 53, 67, 113, 122 y 209 por considerar que el decreto no había respetado la Constitución Política, reiterando la falta de competencia del Presidente de la República para modificar el régimen de aduanas y se consideró exorbitante el capital exigido para el funcionamiento de las sociedades de intermediación aduanera.
Finalmente, como motivo de nulidad de todo el decreto se invocó la violación de las siguientes normas legales:
a) De los artículos 1°, 10, 19, 20, 100 y 122 del Código de Comercio, aduciendo la “exclusividad de la legislación comercial para regular actividades comerciales”.
b) De los artículos 1568, inciso 2°, 2142, 2180 y 2186 del Código Civil por parte de los artículos 10, 11 y 12 del Decreto 2532 de 1994; cargo que fue desestimado por no haberse expuesto el concepto de violación.
Como se observa, los cargos en que se sustentó la pretensión de nulidad de la totalidad del Decreto 2532 de 1994 en los citados procesos, no corresponden a la causa que ahora aduce el actor para demandar nulidad parcial del artículo 3° del mismo decreto. En consecuencia, no se configura en el presente proceso el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, por no existir identidad en la causa entre uno y otro proceso. No prospera la excepción.
V. 5. La cuestión de fondo
No habiendo prosperado la excepción propuesta, corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de la disposición acusada, previas las siguientes consideraciones
Según los términos de la demanda, el artículo 3° del Decreto 2532 de 1994, en los apartes acusados, es violatorio de los artículos 2142 del Código Civil, en concordancia con los artículos 832 y 1262 del Código de Comercio; de los principios enunciados en los artículos 2°, 3° y 4° numeral 3° del Código Contencioso Administrativo; y desconoce los artículos 658, 767 y 771 del Código de Comercio.
Se consideran, igualmente, quebrantados los artículos 13, 16, 25, 87, 89 y 228 de la Constitución Política.
El concepto de violación se concreta en considerar que la prohibición impuesta a los importadores personas jurídicas, de nombrar apoderado u otorgar mandato a sujetos distintos de las Sociedades de Intermediación Aduanera para que los sustituyan ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en las actuaciones relativas a las operaciones de nacionalización de mercancías, cuando aquéllos no califiquen como Usuarios Aduaneros Permanentes, es violatoria de las normas legales que tratan del otorgamiento del mandato, de los principios que regulan las actuaciones administrativas y como consecuencia de ello se estarían desconociendo derechos fundamentales.
Debe aclarar la Sala, previamente, que la materia en cuestión es objeto de regulaciones jurídicas especiales, por lo cual se gobierna por dichas normas, esto es, la Ley 6ª de 1971, la Ley 7ª de 1991, el Decreto 1909 de 1992, y demás normas complementarias, las cuales pueden, como sucede en el asunto sub judice, reglamentar de manera diferente a como lo hace la legislación ordinaria la representación en las actuaciones administrativas que tienen lugar ante la DIAN. Desde esta perspectiva, el análisis de legalidad del acto acusado debe tener como referencia esa normatividad especializada.
Es pertinente precisar, entonces, que, en principio, no es viable acusar el acto impugnado de violación material de normas de rango legal distintas de las previstas en la ley marco y normas complementarias por parte de una disposición expedida por el Presidente de la República en desarrollo de la facultad a que se ha hecho referencia. Puede admitirse, de otra parte, que a través de la violación de disposiciones legales que son el desarrollo de normas constitucionales puede llegarse a la infracción de preceptos y principios de rango constitucional.
Desde esta perspectiva procede al análisis del cargo propuesto con fundamento en la violación de las normas legales a que se ha hecho referencia.
El artículo 2142 del Código Civil define el mandato como “un contrato en que una persona confía la gestión de uno o más negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera”, señalándose que quien confiere el encargo se denomina “comitente o mandante” y quien lo acepta “apoderado, procurador, y en general mandatario”.
El artículo 1262 del Código de Comercio, en concordancia con el artículo 832 ibídem, define el mandato en materia comercial, en los mismos términos que se señalan para la materia civil, agregando que “el mandato puede conllevar o no la representación del mandante” y que “habrá representación voluntaria cuando una persona faculte a otra para celebrar en su nombre uno o varios negocios jurídicos”.
De acuerdo con las anteriores definiciones, la posibilidad de otorgar mandato con o sin representación es en efecto una facultad prevista en la ley en virtud de la cual una persona ya sea natural o jurídica, decide por voluntad propia confiar a otro la ejecución de actos de comercio o negocios jurídicos propios, sin que se señalen cualidades específicas del mandatario. Esto implica que el mandato, en principio, puede recaer en cualquier persona natural o jurídica, a menos que para la gestión encomendada existan disposiciones especiales en virtud de las cuales el mandatario deba ser, por ejemplo, abogado titulado, o poseer ciertas condiciones específicas.
El Gobierno Nacional, en desarrollo de las facultades previstas en los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política, expidió el Decreto 2532 de 1994, a través del cual se reguló la actividad de Intermediación Aduanera, cuya finalidad según sus antecedentes fue la de profesionalizar dicha actividad, disminuir los riesgos de infracción, facilitar la gestión de los usuarios aduaneros y fortalecer el control aduanero.
Las sociedades de Intermediación Aduanera, según las disposiciones del citado decreto, deben cumplir ciertas condiciones y cualidades específicas, sustituyen al usuario aduanero en las gestiones derivadas de las operaciones de importación y exportación ante las autoridades respectivas y responden frente a sus clientes hasta por la culpa leve en el ejercicio de sus funciones.
En relación con los sujetos que pueden actuar ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, con el objeto de adelantar los procedimientos de importación, exportación o tránsito aduanero, dispuso el citado decreto:
“ARTICULO 3° SUJETOS. Podrán actuar ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, con el objeto de adelantar los procedimientos de importación, exportación o tránsito aduanero:
“a) Los importadores o exportadores, cuando desarrollen una operación aduanera, en forma personal y directa. En este caso, las Personas Jurídicas deberán actuar exclusivamente a través de sus representantes legales;
“b) Las personas jurídicas que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, hubiere certificado como usuarios aduaneros permanentes, en los términos que establezca esta entidad; y
“c) Las Sociedades de Intermediación Aduanera: Quienes actúan en nombre y por encargo de los terceros a que se refieren los literales anteriores, debidamente registradas ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de acuerdo con los requisitos que ésta señale” (Subraya la Sala).
Una interpretación armónica de la norma permite concluir que la limitación prevista en el literal a) para las personas jurídicas en el sentido de que cuando realicen una sola operación aduanera en forma personal y directa, deban actuar exclusivamente a través de sus representantes legales, no es excluyente de la facultad que les otorga la norma legal para acudir a la figura del mandato, sólo que en este caso el encargo debe recaer en una sociedad de intermediación aduanera, tal como se señala en el literal c) de la misma norma. Es decir que por disposición legal el mandatario debe reunir ciertas cualidades específicas.
Esta cualificación del mandatario se considera perfectamente válida tratándose de la gestión aduanera.
Ahora bien, es lógico que si la persona jurídica realiza una sola operación aduanera en “forma personal y directa”, como dice la norma, deba actuar a través de su representante legal, pues, en primer término, es la persona que representa legalmente al ente jurídico y, de otra parte, si el presupuesto previsto en la norma es que la operación se realice en “forma personal y directa”, no de otra manera puede cumplirse con tal presupuesto tratándose de personas jurídicas.
En síntesis, en el evento previsto en el literal a) de la norma, el representante legal puede actuar directamente u otorgando el mandato a una sociedad de intermediación aduanera, para que en su nombre adelante los procedimientos de legalización, exportación o tránsito aduanero, porque así lo dispone la misma norma.
Así las cosas, no encuentra la Sala configurado el cargo de violación de las normas legales que regulan el mandato y por ende tampoco los principios que rigen para la actuación administrativa, pues está claro que las actuaciones administrativas de las sociedades de intermediación aduanera, responden al cumplimiento de un deber legal, esto es, que su actuación ante la Administración Aduanera en cada caso, supone la existencia de un contrato de mandato, con base en el cual está facultada para iniciar la actuación administrativa objeto del encargo.
En cuanto a la violación de los artículos 658, 767 y 771 del Código de Comercio, no ve la Sala cómo puede la norma acusada infringirlos, pues lo regulado por ellos es el endoso en los títulos valores, la naturaleza de la carta de porte y el conocimiento de embarque, temas que no corresponden al asunto tratado por la norma. Además de no haberse precisado el concepto de violación en la demanda.
Sobre los derechos fundamentales y principios consagrados en las normas constitucionales que se dicen infringidas por los actos acusados, no se considera necesario profundizar sobre dicho punto, pues, de una parte, se omite en la demanda el concepto de violación específico, y, de otra, entiende la Sala desvirtuadas las supuestas infracciones constitucionales al no haber prosperado el cargo de violación de la ley propuesto por la parte actora.
Adicionalmente, se aclara que las acciones previstas en los artículos 87 y 89 de la Constitución Política tienen regulaciones específicas y que su finalidad no es compatible con la acción de nulidad de que trata el presente proceso.
De acuerdo con las consideraciones expuestas, la Sala se inhibirá para pronunciarse sobre la legalidad del concepto acusado y denegará las otras pretensiones de la demanda, como, en efecto, hará en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
Primero.- INHIBESE para un pronunciamiento de fondo sobre el concepto demandado.
Segundo.- DENIEGANSE las otras pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de hoy once (11) de mayo del dos mil (2.000).
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
Presidente
OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA