Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Norma demandada:  Decreto 1554 de 4 de agosto de 1998

Demandante:  ADAULFO CASIMIRO ARIAS COTES

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL

SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE - Responsabilidad solidaria / NORMAS DEMANDADAS - Legalidad

Una de las formas para garantizarle al usuario la eficiente prestación del servicio y la seguridad en su transporte o el de sus cosas la constituye la responsabilidad de quienes tienen a su cargo tal prestación y nada impide que ésta pueda ser solidaria, como se previó en el artículo 36 de la Ley 336 de 1996, el cual a pesar de haber sido modificado posteriormente por el artículo 305 del Decreto 1122 de 1999 conservó la regulación atinente a dicha responsabilidad solidaria. El artículo 991 del C.de Co., modificado por el artículo 9º del Decreto 01 de 1990, señala que cuando la empresa de servicio público no sea la propietaria del vehículo en que se efectúa el transporte, el propietario de éste, la empresa que contrate y la que conduzca “responderán solidariamente del cumplimiento de las obligaciones que surjan del contrato de transporte”. Los razonamientos precedentes descartan la vulneración del artículo 333 de la Carta Política, así como la del artículo 365 ibídem. Por lo demás, advierte la Sala que la Corte Constitucional mediante sentencia C-579 de 11 de agosto de 1999, con ponencia del Magistrado doctor Eduardo Cifuentes Muñoz declaró exequible el artículo 36 de la Ley 336 de 1996.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).

Radicación número: 5316

Actor: ADAULFO CASIMIRO ARIAS COTES

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano ADAULFO CASIMIRO ARIAS COTES, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los artículos 20, inciso 2º, y 31, inciso 2º, del Decreto núm. 1554 de 4 de agosto de 1998, “por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor de carga”, expedido por el Gobierno Nacional.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO

En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:

Que las disposiciones acusadas prevén que la vinculación de un vehículo a la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga “hará solidariamente responsable a la empresa y al propietario o al tenedor del vehículo, del cumplimiento de las obligaciones que surjan de la operación de transporte”; y que para el transporte terrestre automotor de carga la empresa de transporte habilitada expedirá un Manifiesto de Carga “que la hace solidariamente responsable, junto con el propietario o tenedor del vehículo del cumplimiento de las obligaciones que surjan de la operación y el contrato de transporte”.

Que tales normas reglamentan el artículo 36 de la Ley 336 de 1996, cuyo texto es el siguiente:

“Los conductores de los equipos destinados al servicio público de transporte serán contratados directamente por la empresa operadora de transporte, quien para todos los efectos será solidariamente responsable junto con el propietario del equipo ….”

Que el citado artículo 36 fue demandado ante la Corte Constitucional y que los argumentos que allí se expusieron sirven también de soporte en este caso, los cuales se resumen así:

Que se obstruye y restringe la actividad económica y la iniciativa privada al imponer a la empresa operadora de transporte la obligación de contratar directamente los conductores de los equipos destinados al transporte, y al disponer la solidaridad junto con el propietario del equipo.

Que se restringe un derecho o libertad constitucional en la medida de que entra a regular el ámbito de la actividad del encargo a terceros, afectando su tratamiento jurídico; e imposibilita a la empresa operadora de transporte y al propietario del equipo para celebrar contratos con los conductores de sus equipos.

Que se obstruye y restringe el poder de decisión contractual consagrado en el inciso 4º del artículo 333 de la Constitución Política, sin ningún objetivo, además de que la finalidad de proteger los derechos sociales y económicos de los conductores es satisfecha por el numeral 2 del artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo.

Que la libertad de empresa se obstruye en toda disposición que tenga por objeto o fin restringir la libre contratación, pues ésta es una de las manifestaciones de la iniciativa privada amparada por el inciso 4º del artículo 333 de la Constitución Política, como quiera que es el fruto del objeto propio del derecho o libertad de empresa.

Que se limita la libertad de empresa porque se obliga a las empresas operadoras de transporte a contratar directamente a los conductores de los equipos que no son de su propiedad; restringe en los propietarios de los equipos la capacidad para contratar a sus conductores; y extiende la responsabilidad de la empresa de transporte a actos y hechos extraños al encargo, de los cuales podría ser únicamente responsable el propietario del equipo.

Que regula la actividad del encargo y afecta el tratamiento jurídico de la responsabilidad que a la empresa de transporte le asigna el artículo 984 del C. de Co., modificado por el artículo 4º del Decreto 01 de 1990, por lo cual se restringen derechos o libertades constitucionales.

Que del texto del artículo 984 antes citado se entiende que la responsabilidad del transportador se limita al cumplimiento del contrato de transporte y a la seguridad de las cosas; y el artículo 36 de la Ley 336 de 1996, reglamentado por las normas acusadas, regula el ámbito creado por aquél y afecta la responsabilidad que para la empresa de transporte prevén los artículos 986, 989, 991, 992, 1030 a 1032 del C. de Co, porque en estas normas la responsabilidad se deriva del contrato de transporte mientras que en el artículo 36 es válida para todos los efectos.

Que el referido artículo 36 es inconstitucional porque le da a la figura jurídica del encargo un tratamiento diferente del que le da la ley y restringe la libertad de empresa al hacer responsable a la empresa operadora de transporte de los ilícitos en que, por ejemplo, incurra el conductor o el propietario del equipo.

Que al hacer solidaria para todos los efectos a la empresa operadora de transporte, la disposición privilegia al propietario del equipo y por tal causa crea un desequilibrio en la relación contractual que limita la libertad de empresa, por cuanto restringe el derecho a la libre contratación.

Aduce, además, que se vulnera el artículo 13 de la Constitución Política porque el objetivo del artículo 36 citado no tiene puesto en el ordenamiento jurídico colombiano y extender la responsabilidad a la empresa de transporte no guarda proporcionalidad con el fin perseguido.

Que se vulneran los artículos 6º y 29 ibídem, al hacer a la empresa operadora de transporte solidariamente responsable de los actos ilícitos o delictuosos cometidos por el propietario del equipo o su conductor.

Que el principio de la proporcionalidad que se deriva de los artículos 334 y 365 de la Constitución Política, es infringido por los artículos 36 y 65 de la Ley 336 de 1996 porque, partiendo del hecho de que entre el propietario del equipo y su conductor existe contrato de trabajo, nada tiene que ver con los derechos constitucionales de la comunidad y la finalidad social del servicio público de transporte, la contratación directa por parte de la empresa operadora de transporte, de los conductores de los equipos destinados al servicio público de transporte.

Que en ese mismo orden de ideas tampoco se requiere la solidaridad entre la empresa operadora de transporte y el propietario del equipo.

Concluye el actor que las normas acusadas transgreden el artículo 365 de la Constitución Política, por cuanto el régimen de la prestación del servicio público de transporte debe ser establecido por la ley y no por el reglamento; y que exceden los límites de la potestad reglamentaria.

II-. TRAMITE DE LA ACCION

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA

La Nación - Ministerio de Transporte -, a través de apoderada, contestó la demanda, y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de ésta adujo, en esencia, lo siguiente (folios 52 a 57 del cuaderno principal):

Que las normas acusadas en momento alguno han marginado la libertad de empresa; que además, dichas normas reglamentan una ley que está vigente y no se han excedido en lo dispuesto en la misma.

Estima la demandada que tales normas encuentran respaldo en el artículo 3º de la Ley 105 de 1993 que le da el carácter de servicio público al transporte bajo la regulación del Estado, el cual debe ejercer el control y vigilancia necesarias para su adecuada prestación.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidario de que se acceda a la declaratoria de nulidad de la expresión “o tenedor del vehículo”, contenida en las normas acusadas porque, a su juicio, del texto de los artículos 3º, ordinal 2º, de la Ley 105 de 1993; 4º y 36 de la Ley 336 de 1996; 983 y 984 del C. de Co., se puede establecer que en tratándose del servicio público de transporte la responsabilidad entre la empresa operadora de transporte y el propietario del equipo será solidaria; el Gobierno reglamentará las condiciones de su creación y funcionamiento; normas especiales podrán intervenir en la operación de transporte; y el encargo de la conducción a terceros por el transportador autorizado sólo genera responsabilidad frente a éste.

Que, sobre los anteriores supuestos la responsabilidad solidaria se establece por virtud de la ley, en materia del servicio público de transporte, entre la empresa operadora del transporte y el propietario del equipo, no así respecto del tercero conductor o tenedor del vehículo.

Que, conforme a lo previsto en el artículo 983 del C. de Co. la empresa operadora de transporte es siempre una persona jurídica que presta un servicio público y sujeta las rutas y horarios al lleno de ciertos requisitos legales, distinta del tercero conductor, quien ejerce tan solo la tenencia, no como dueño, sino en lugar o a nombre del dueño, y tiene el bien pero reconociendo dominio ajeno, por lo cual a él no se le puede extender la responsabilidad solidaria.

Estima el Agente del Ministerio Público que en lo que toca con la responsabilidad de la empresa de transporte habilitada y el propietario del vehículo la ley sí ha establecido una responsabilidad solidaria para el cumplimiento de las obligaciones que surjan de la operación y el contrato de transporte (artículo 36 de la Ley 336 de 1996); y que la Corte Constitucional en sentencia C-66 de 10 de febrero de 1999, con ponencia de los Magistrados Fabio Morón Díaz y Alfredo Beltrán Sierra, precisó que lo atinente a la regulación de la prestación del servicio público de transporte, los modos y medios en que éste se preste, las condiciones generales para el otorgamiento de las rutas y horarios, los requisitos mínimos de seguridad para los usuarios, etc., corresponden al legislador, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional ejerza la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de la ley, por lo cual, salvo en lo que atañe al tenedor del vehículo, las normas acusadas deben mantenerse, ya que no vulneran la libertad económica, la libre empresa ni la iniciativa privada pues, se limitan a reiterar el contenido de la norma que reglamentan.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Prescriben los artículos 20 y 31 del Decreto núm. 1554 de 4 de agosto de 1998, en lo pertinente: (folio 2 vuelto):

“….La vinculación hará solidariamente responsable a la empresa y al propietario o tenedor del vehículo, del cumplimiento de las obligaciones que surjan de la operación de transporte”.

“….Para todo transporte terrestre automotor de carga que se preste como servicio público, la empresa de transporte habilitada expedirá un Manifiesto de Carga que la hace solidariamente responsable junto con el propietario o tenedor del vehículo del cumplimiento de las obligaciones que surjan de la operación y el contrato de transporte…..”.

El Decreto 1554 contentivo de las disposiciones acusadas invoca como fundamento para su expedición, entre otras normas, la Ley 336 de 1996.

Esta Ley en su artículo 36 preveía antes de su modificación por parte del artículo 305 del Decreto 1122 de 1999:

“Los conductores de los equipos destinados al servicio público de transporte serán contratados directamente por la empresa operadora de transporte, quien para todos los efectos será solidariamente responsable junto con el propietario del equipo... .”

De lo anterior se infiere que las disposiciones acusadas reglamentan el artículo 36 transcrito.

El actor fundamenta los cargos de la demanda sobre la base de que el artículo 36 citado es inconstitucional, razón por la cual solicita que se tengan en cuenta los mismos argumentos que esgrimió ante la Corte Constitucional en la demanda que formuló contra tal disposición.

Un común denominador en las censuras que planteó el actor es la transgresión del artículo 333 de la Constitución Política.

Sobre el particular, advierte la Sala que si bien es cierto que el precepto superior citado garantiza la libertad económica y la iniciativa privada y prevé que por mandato de la ley debe impedirse que se obstruya o se restrinja la libertad económica, no lo es menos, que también dicha norma autoriza a la ley para que delimite el alcance de la libertad económica, entre otros casos, cuando así lo exija el interés social.

En materia de servicio público de transporte la Ley 105 de 1993 consagró principios fundamentales, como el de la seguridad de las personas “que constituye una prioridad del Sistema y del Sector Transporte” (artículo 2º, literal e); el de la libertad de empresa, dentro del cual se prevé que las restricciones a la iniciativa privada se pueden fundamentar, entre otros, en los principios de eficiencia y seguridad (artículo 3º, numeral 6) .

Por su parte, la Ley 336 de 1996 “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte” también señaló como objetivos de esta actividad la seguridad relacionada con la protección de los usuarios y la garantía de la eficiente prestación del servicio mediante la exigencia y verificación de las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad (artículos 2º y 3º).

En el artículo 5º ibídem se previó que el carácter de servicio público esencial implica la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios.

De manera que una de las formas para garantizarle al usuario la eficiente prestación del servicio y la seguridad en su transporte o el de sus cosas la constituye la responsabilidad de quienes tienen a su cargo tal prestación y nada impide que ésta pueda ser solidaria, como se previó en el artículo 36 de la Ley 336 de 1996, el cual a pesar de haber sido modificado posteriormente por el artículo 305 del Decreto 1122 de 1999 conservó la regulación atinente a dicha responsabilidad solidaria.

Además, ha sido una constante en la ley consagrar una responsabilidad solidaria en tratándose de la prestación del servicio público de transporte. Obsérvese, por ejemplo, que el artículo 991 del C.de Co., modificado por el artículo 9º del Decreto 01 de 1990, señala que cuando la empresa de servicio público no sea la propietaria del vehículo en que se efectúa el transporte, el propietario de éste, la empresa que contrate y la que conduzca “responderán solidariamente del cumplimiento de las obligaciones que surjan del contrato de transporte”.

Los razonamientos precedentes descartan la vulneración del artículo 333 de la Carta Política, así como la del artículo 365 ibídem.

Por lo demás, advierte la Sala que la Corte Constitucional mediante sentencia C-579 de 11 de agosto de 1999, con ponencia del Magistrado doctor Eduardo Cifuentes Muñoz declaró exequible el referido artículo 36.

De otra parte, en lo que toca con la transgresión de los artículos 984, 986, 989, 1030 a 1032 del C.de Co., tampoco está llamada a prosperar la censura pues, de una parte, como ya se dijo, la Ley podía regular lo relativo a la responsabilidad solidaria en materia de la prestación del servicio público de transporte, como efectivamente lo hizo, a través del artículo 36 de la Ley 336 de 1996; y, de la otra, esta disposición, que es la que constituye el objeto de reglamento por parte de las normas acusadas, ya fue analizada por la autoridad encargada de su control jurisdiccional en virtud de la demanda presentada por el actor, y hallada exequible en la precitada sentencia, por lo que necesariamente las normas que la desarrollan, en tanto no exceden el límite de la potestad reglamentaria, deben entenderse ajustadas a derecho, dada la fuerza vinculante que tienen las decisiones de dicha Corporación cuando actúa en ejercicio del control jurisdiccional.

El señor Agente del Ministerio Público considera que las normas acusadas exceden el límite de la potestad reglamentaria al incluir como sujeto solidariamente responsable del cumplimiento de las obligaciones que surjan de la operación y el contrato de transporte, al tenedor del vehículo, ya que la norma reglamentada únicamente relaciona a la empresa operadora de transporte y al propietario.

Al respecto, la Sala advierte que como quiera que el alcance del concepto de la violación que los cargos de la demanda incorporan dista mucho de estar referido a la expresión “o tenedor” contenida en las normas reglamentarias acusadas, por ser ésta una jurisdicción rogada, le está vedado hacer pronunciamiento alguno sobre el particular.

En efecto, del análisis detenido de las censuras planteadas por el actor lo que inequívocamente se evidencia es que ellas están referidas a lo atinente a la contratación de los conductores de los equipos destinados al servicio de transporte - aspecto éste al cual no aluden las normas acusadas, sino la ley que reglamentan, la que, como ya se expresó, fue hallada exequible -; y a que las empresas de transporte no tienen porqué responder solidariamente con el propietario o “conductor”, sino únicamente estos dos últimos.

Por lo expuesto no es de recibo para la Sala la sugerencia que el Agente del Ministerio Público plantea.

Deviene de todo lo anterior que los cargos de la demanda no tienen vocación de prosperidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 de septiembre de 1999.