Fecha Providencia | 06/08/2004 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Olga Inés Navarrete Barrero
Norma demandada: Decreto 1087 del 20 de junio de 1996
Demandante: CLAUDIA IRENE LASTRA BENAVIDES
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
CAJA DE PREVISION SOCIAL DE LA UNIVERSIDAD DE CARTAGENA - Prestación limitada de servicios de salud: desarrollo del artículo 236 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1890 de 1995 / ENTIDADES DE SEGURIDAD SOCIAL DEL SECTOR PUBLICO - Alternativas con la Ley 100 de 1993: transformación, adaptación o liquidación / DECRETO 1087 DE 1996 - Legalidad por ser desarrollo de la Ley 100 de 1993 y su decreto reglamentario
Cuando la norma demandada establece que la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena sólo podrá continuar prestando los servicios de salud a los servidores que se encontraban vinculados a la respectiva entidad en la fecha de iniciación de vigencia de la Ley 100 de 1993 –23 de diciembre de 1993-, y hasta el término de la relación laboral o durante el período de jubilación, sin que puedan realizarse nuevas afiliaciones, no hace nada distinto que desarrollar los presupuestos de la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1890 de 1995 que así lo disponen. La Ley 100 de 1993 que prevé la posibilidad de que las Cajas, Fondos y entidades de seguridad social del sector público que venían prestando servicios de salud o amparo a sus afiliados en los riesgos de enfermedad general y maternidad, consagra tres posibilidades para este tipo de entidades: o que se transformen en empresas promotoras de salud, o que se adapten al nuevo sistema, o que se liquiden. La norma legal es clara cuando dispone que las que continúen prestando los servicios, solo podrán hacerlo a los servidores que se encuentren vinculados a la respectiva entidad en la fecha de iniciación de vigencia de la ley y hasta el término de la relación laboral o durante el período de jubilación, lo que muestra claramente que no pueden recibir nuevas afiliaciones. Antes, el parágrafo demandado va un poco más allá cuando permite, como excepción, realizar las afiliaciones necesarias para dar cumplimiento a la cobertura familiar de sus afiliados. La Sala considera que la norma demandada no vulnera norma superior alguna y por ello, al no haberse desvirtuado su legalidad, se denegarán las pretensiones de la demanda.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 11001-03-25-000-1999-0064-01
Actor: CLAUDIA IRENE LASTRA BENAVIDES
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por CLAUDIA IRENE LASTRA BENAVIDES en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad del parágrafo del artículo primero del Decreto 1087 del 20 de junio de 1996, proferido por el Gobierno Nacional.
I. ANTECEDENTES
La Ley 100 de 1993 reglamentó el Sistema de Seguridad Social Integral. La Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena es una entidad adaptada al Sistema de Seguridad Social en Salud, de conformidad con el inciso tercero del artículo 236 de la Ley 100 de 1993.
La Ley 100 de 1993 y el Decreto 1890 de 1995 han desarrollado el concepto de afiliación de manera acorde con disposiciones superiores. No obstante, el Decreto 1087 de 1996, en el parágrafo del artículo primero, sin ningún fundamento legal y lesionando derechos de las entidades adaptadas, adicionó en el parágrafo referenciado la palabra SOLO. De igual forma adiciona la oración SIN QUE PUEDA REALIZAR NUEVAS AFILIACIONES, es decir, un mandato negativo o de prohibición atentatorio de los derechos constitucionales, como el de igualdad.
Con fundamento en esa interpretación, el Ministerio de Salud y Seguridad Social y la Superintendencia de Salud, han establecido una serie de parámetros y exigencias desiguales dentro del Sistema de Seguridad Social de las que forman parte integrante las Entidades Adaptadas. La Ley 100 de 1993 ha señalado las obligaciones que deben cumplir todas las entidades que prestan servicios de salud, sin que importen las diferentes denominaciones que el Sistema emplea para la respectiva identificación, ya que el cumplimiento del objeto y el espíritu de la ley es igual para todas las entidades prestadoras de salud, sean EPS o entidades adaptadas.
La Ley 100 de 1993 consagra en el artículo 154 como regla rectora del Sistema de Seguridad Social en Salud, el de la libre escogencia. Quienes atenten contra este mandato se hacen acreedores a las sanciones previstas en el artículo 230 de la misma ley.
b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.
La norma demandada vulnera las siguientes disposiciones:
Artículos 1, 4 y 13 de la Constitución Política; artículo 236 de la Ley 100 de 1993; Decreto 1890 de 1995.
Concepto de la Violación.
De conformidad con el espíritu del artículo 236 de la Ley 100 de 1993, se trata de permitir a las entidades especiales (Cajas, Fondos y Entidades de Seguridad Social del Sector Público, empresas y entidades públicas) la oportunidad de pertenecer al Sistema de Seguridad Social en Salud y poder garantizarle a los usuarios del servicio de salud del sector público vinculados con anterioridad a la ley, el derecho constitucional de salud en igualdad de condiciones mediante el Plan Obligatorio de Salud. En ningún caso, el legislador pretendió discriminar y vulnerar derechos adquiridos y reconocidos por la Constitución Política.
El Decreto 1890 de 1995 en forma clara reglamenta lo pertinente al objeto de la adaptación de estas entidades al Sistema de Seguridad Social en Salud, en el cual señala que aquellas entidades del sector público prestadoras del servicio de salud podrán garantizarle a sus afiliados la permanencia en el Sistema y gradualmente ajustar su régimen de beneficios y financiamiento a lo previsto en los artículos 162, 204 y 220 de la Ley 100 de 1993. En ninguno de los apartes del citado decreto se establece como requisito para las entidades adaptadas la prohibición de realizar nuevas afiliaciones, es decir, que el Decreto 1890 de 1995 contempla exclusivamente el hecho de garantizarle a los usuarios del servicio ya existentes su derecho adquirido y deja a la ley lo pertinente a la reglamentación de las afiliaciones hacia el futuro.
El Decreto 1087 de 1996, reglamenta de manera específica la adaptación de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena al Sistema de Seguridad Social en Salud, en cuyos considerandos se remite al Decreto 1890 de 1995.
c. La defensa del acto acusado
Contestación de la Nación-Ministerio de Salud:
La Ley 100 de 1993 y el Decreto 1890 de 1995 sí contemplan la prohibición para las entidades adaptadas al Sistema Integral de Seguridad Social en Salud, consistente en realizar nuevas afiliaciones. La demanda se fundamenta en una premisa absolutamente errada ya que la Ley 100 de 1993, jerárquicamente superior al Decreto 1087 de 1996, sí contempla expresamente la prohibición que se echa de menos en la demanda, es decir, la referente a que la entidades adaptadas al Sistema Integral de Seguridad Social en Salud realicen nuevas afiliaciones.
Del texto de los artículos 236 de la Ley 100 de 1993 y 10 del Decreto 1890 de 1995 se puede deducir:
a) El Sistema Integral de Seguridad Social de Salud prevé, básicamente, la existencia de tres clases de entidades de carácter estatal que prestan o aseguran la prestación de servicios de salud a sus afiliados y que son: i) Entidades Promotoras de Salud; ii) Empresas Sociales del Estado; iii) Entidades adaptadas al Sistema Integral de Seguridad Social en Salud.
b) Como quiera que la naturaleza jurídica de cada una de estas entidades es distinta, tanto la Ley 100 de 1993 como sus decretos reglamentarios establecen un régimen legal distinto y especial para cada una de ellas
c) En lo que tiene que ve con las entidades adaptadas al sistema, éstas, por orden legal, sólo pueden prestar o asegurar la prestación de los servicios de salud respectivos a aquellas personas que se encontraban vinculadas a la respectiva entidad a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir, el 23 de diciembre de 1993 y hasta el término de la respectiva relación laboral o del período de jubilación correspondiente.
Por la prohibición que tienen las entidades adaptadas para hacer nuevas afiliaciones se ha afirmado que éstas, dentro del Sistema Integral de Seguridad Social son temporales, pues una vez sus vinculados dejen de trabajar para ellas o termine su periodo de jubilación, habrán agotado su objeto social y se tendrá que proceder a su correspondiente liquidación.
El parágrafo demandado, al establecer que la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE LA UNIVERSIDAD DE CARTAGENA, “Sólo podrá continuar prestando los servicios de salud a los servidores que se encontraban vinculados a la respectiva entidad estatal a la fecha de iniciación de vigencia de la Ley 100 de 1993 y hasta el término de la relación laboral o durante el período de jubilación, en la forma como lo venían haciendo, sin que puedan realizar nuevas afiliaciones, con excepción de aquellas necesarias para dar cumplimiento a la cobertura familiar de sus afiliados”, lejos de establecer prohibiciones no contenidas en la Ley 100 de 1993, lo que hacen es desarrollarla.
Respecto del derecho a la libre escogencia de los afiliados a la Caja de Previsión Social de La Universidad de Cartagena, la norma no vulnera este derecho a la libre escogencia de la EPS e IPS, pues ésta en modo alguno establece que dichas personas no pueden cambiar de entidad promotora o prestadora de servicios de salud quienes pueden hacerlo, previo el cumplimiento de los requisitos legales.
En relación con las personas vinculadas a la Universidad de Cartagena o jubiladas por dicha entidad con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, no es posible afirmar que su derecho a la libre elección cobije la posibilidad de elegir la mencionada Caja. Al estar estas entidades imposibilitadas para realizar nuevas afiliaciones, se impide a personas distintas de aquellas vinculadas o jubiladas de la Universidad de Cartagena y su Caja de Previsión Social, con anterioridad al 23 de diciembre de 1993, elegir a esta Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena como la entidad aseguradora y/o prestadora de los servicios de salud a que tienen derecho.
Cabe anotar que el artículo 236 de la Ley 100 de 1993 que sirvió de fundamento a la disposición acusada, fue declarada exequible por la Corte Constitucional.
d. La actuación surtida
De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del 26 de agosto de 1999, la Sección Segunda de esta Corporación dispuso la admisión de la demanda y negó la suspensión provisional solicitada.
En noviembre 26 de 1999 se surtió la diligencia de notificación personal al Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Salud
Durante el traslado concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hizo uso de este derecho la Agente del Ministerio Público, la parte demandada y la parte demandante .
Mediante providencia del 2 de septiembre de 2003, el Magistrado ponente de la Sección Segunda señaló que habiendo consultado previamente con el Presidente de la Sección Primera de esta Corporación, se remitía el expediente a esta última por ser de su competencia.
II- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Procuradora Tercera Delegada en lo Contencioso, solicitó se denegaran las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos:
De los artículos 236 de la Ley 100 de 1993 y 10 del Decreto 1890 de 1995 se puede colegir que como consecuencia de la implementación del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud creado por la Ley 100 de 1993 las cajas, fondos y entidades de seguridad social del sector público, debían transformarse en empresas promotoras de salud o adaptarse al nuevo sistema o liquidarse, dentro del plazo de dos años señalado en el artículo 236. Las entidades que no se transformaran podían continuar prestando los servicios de salud si se adaptaban al nuevo sistema pero esta autorización no era ilimitada. Las llamadas entidades adaptadas como el caso de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena solo fueron habilitadas para prestar los servicios de salud a aquellos servidores que se encontraban vinculados a ellas al 23 de diciembre de 1993 y hasta el término de la relación laboral o de jubilación.
Esto implica que estas entidades no podían recibir o aceptar nuevas vinculaciones o beneficiarios y que su existencia es apenas temporal.
Resulta entonces evidente que la norma cuya declaratoria de nulidad se solicita, lo que realmente hizo fue traducir de manera expresa y respecto de la Caja de Previsión de la Universidad de Cartagena, el sentido que está implícito en la ley y en su decreto reglamentario lo cual lleva a afirmar que la misma no ha desconocido las disposiciones que se citan como violadas en la demanda.
III. -CONSIDERACIONES DE LA SALA
Entra la Sala al estudio de los cargos planteados por la demandante contra el parágrafo del artículo primero del Decreto 1087 del 20 de junio de 1996, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades y en especial de las conferidas en la Ley 100 de 1993 y el artículo 13 del Decreto 1890 de 1995.
El texto de la norma demandada es del siguiente tenor:
Decreto 1087 de 1996.
“Artículo Primero. Autorizar a la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena, entidad del sector público del orden departamental, para que continúe prestando servicios de salud o ampare a sus afiliados en los riesgos de enfermedad general y maternidad, como dependencia adaptada al Sistema General de Seguridad Social en Salud en los términos del Capítulo II del Decreto 1890 de 1995.
PARÁGRAFO. La Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena, a que se refiere el presente artículo, sólo podrá continuar prestando los servicios de salud, a los servidores que se encontraban vinculados a la respectiva entidad, en la fecha de iniciación de vigencia de la Ley 100 de 1993 y hasta el término de la relación laboral o durante el periodo de jubilación, en la forma como lo venía haciendo, sin que pueda realizar nuevas afiliaciones, con excepción de aquellas necesarias para dar cumplimiento a la cobertura familiar de sus afiliados”.
Esta norma obedece a lo dispuesto en el artículo 236 de la Ley de 1993 que establece:
Ley 100 de 1993,
“Artículo 236. De las Cajas, Fondos y Entidades de Seguridad Social del Sector Público, Empresas y Entidades Públicas.
Las cajas, fondos y entidades de seguridad social del sector público, empresas y entidades del sector público de cualquier orden, que con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley presten servicios de salud o amparen a sus afiliados riesgos de enfermedad general y maternidad, tendrán dos años para transformarse en empresas promotoras de salud, adaptarse al nuevo sistema o para efectuar su liquidación, de acuerdo con la reglamentación que al respecto expida el Gobierno Nacional.
(...)
Las entidades públicas antes referidas, que a juicio del Gobierno Nacional no requieran transformarse en empresas promotoras de salud, ni liquidarse podrán continuar prestando los servicios de salud a los servidores que se encuentren vinculados a la respectiva entidad en la fecha de iniciación de vigencia de la presente Ley y hasta el término de la relación laboral o durante el periodo de jubilación, en la forma como lo vienen haciendo. Estas entidades deberán no obstante, ajustar gradualmente su régimen de beneficios y financiamiento, al previsto en los artículos 162, 204 y 220 de esta Ley, en un plazo no mayor a cuatro (4) años, de tal manera que participen en la subcuenta de compensación del Fondo de Solidaridad y Garantía. De conformidad con lo anterior, las entidades recaudarán mediante retención a los servidores públicos, en forma creciente y explícita, las cotizaciones establecidas en el artículo 204 de la presente Ley, la cual aumentará como mínimo en un punto porcentual por año.
(...)
Parágrafo 1. En todo caso, los servidores públicos que se vinculen a partir de la vigencia de la presente Ley se afiliarán al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier Entidad Promotora de Salud, según lo dispuesto en esta Ley.
(...)”. (Resaltado fuera de texto).
Por su parte, el Decreto 1890 de 1995, por el cual se reglamentan los artículos 130 y 236 de la Ley 100, consagra en el Capítulo II, artículo 10:
”Artículo 10. Entidades objeto de adaptación. Las entidades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto que vienen amparando a servidores públicos de los riesgos de enfermedad general y maternidad que no se transformen en Entidades Promotoras de Salud, podrán continuar prestando el servicio de salud a aquellos servidores que se encontraban vinculados el 23 de diciembre de 1993, y hasta el término de la relación laboral o durante el período de jubilación, en la forma como lo vienen haciendo, siempre y cuando dichas entidades acrediten a la Superintendencia Nacional de Salud el cumplimiento de los siguientes requisitos:
(...)”
Por su parte, el artículo 17 del citado Decreto establece:
“Artículo 17. Afiliados a la entidad objeto de adaptación. Las personas que se encuentran afiliadas a una entidad objeto de adaptación podrán realizar su afiliación a una entidad promotora de salud en cualquier tiempo.
Los afiliados de las entidades que se adapten que decidan trasladarse a una Entidad Promotora de Salud, una vez afiliados a esta última no podrán ser reafiliados en ningún caso a la entidad objeto de adaptación.
Esta norma desvirtúa el cargo de la demandante que consideraba que los afiliados a la Caja no podían trasladarse a otra EPS.
Cuando la norma demandada establece que la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena sólo podrá continuar prestando los servicios de salud a los servidores que se encontraban vinculados a la respectiva entidad en la fecha de iniciación de vigencia de la Ley 100 de 1993 –23 de diciembre de 1993-, y hasta el término de la relación laboral o durante el período de jubilación, sin que puedan realizarse nuevas afiliaciones, no hace nada distinto que desarrollar los presupuestos de la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1890 de 1995 que así lo disponen.
La Ley 100 de 1993 que prevé la posibilidad de que las Cajas, Fondos y entidades de seguridad social del sector público que venían prestando servicios de salud o amparo a sus afiliados en los riesgos de enfermedad general y maternidad, consagra tres posibilidades para este tipo de entidades: o que se transformen en empresas promotoras de salud, o que se adapten al nuevo sistema, o que se liquiden.
La norma legal es clara cuando dispone que las que continúen prestando los servicios, solo podrán hacerlo a los servidores que se encuentren vinculados a la respectiva entidad en la fecha de iniciación de vigencia de la ley y hasta el término de la relación laboral o durante el período de jubilación, lo que muestra claramente que no pueden recibir nuevas afiliaciones. Antes, el parágrafo demandado va un poco más allá cuando permite, como excepción, realizar las afiliaciones necesarias para dar cumplimiento a la cobertura familiar de sus afiliados.
La Sala considera que la norma demandada no vulnera norma superior alguna y por ello, al no haberse desvirtuado su legalidad, se denegarán las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLAPrimero.- DENEGAR las pretensiones de la demanda.
Segundo.- Reconócese personería a la Dra. Diana Nelly Guzmán Lara para representar a la Nación, Ministerio de Salud.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de seis (6) de agosto del año dos mil cuatro.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente.
OLGA I. NAVARRETE BARRERO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA