Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Ricardo Hoyos Duque

Norma demandada:  DECRETO NUMERO 688 DE 1999

Demandante:  PRESIDENCIA DE REPUBLICA

Demandado:  DECRETO 688 DE ABRIL 20 DE 1999 EXPEDIDO POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

DECRETO 688 DE 1999 - Fines

El Decreto 688 de 1999 es una medida de carácter general, dictada en ejercicio de la función administrativa por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quienes para estos efectos integran el Gobierno Nacional (art. 115 C.P.), en desarrollo del decreto legislativo 2331 de 1998. En consecuencia, el conocimiento de su legalidad corresponde en términos de la norma citada a esta Corporación.

FOGAFIN - Naturaleza jurídica

El Fondo de garantías de Instituciones Financiera fue creado por la ley 117 de 1985 como una "persona jurídica autónoma de derecho privado público y de naturaleza única del orden nacional, sometida a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria", cuyo objeto general es "la protección de la confianza de los depositantes y acreedores en las instituciones financieras inscritas, preservando el equilibrio y la equidad económica e impidiendo injustificados beneficios económicos o de cualquier otra naturaleza de los accionistas y administradores causantes de perjuicios a las instituciones financieras" (art. 316 Estatuto Orgánico del Sistema Financiero). La Corte Suprema de Justicia en sentencia del 9 de junio de 1987 calificó al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras como un establecimiento público, no obstante que el parágrafo del artículo primero de la Ley 117 de 1985 había señalado que las operaciones del Fondo se regirían por ese estatuto y por "las normas de derecho privado". En síntesis, el Fondo es una entidad estatal a través de la cual el Estado ejerce funciones de intervención sobre el sector financiero y en particular, sobre las entidades encargadas del manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (art. 335 C.P.).

SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - Alcance / SISTEMAS DE FINANCIACION DE VIVIENDA - El Juez de constitucionalidad no está condicionado por uno en particular / DEUDORES HIPOTECARIOS QUE NO PACTARON CREDITOS EN UPAC - Violación al principio de igualdad

De conformidad con el artículo 48 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, las sentencias de la Corte Constitucional dictadas como resultado de normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, son de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva, es claro que la norma constitucional invocada por la Corte (art. 51) para declarar la constitucionalidad condicionada del decreto legislativo 2330 de 1998 se refiere a la fijación de sistemas adecuados de financiación de vivienda a largo plazo, sin que el legislador ni mucho menos el juez de constitucionalidad esté condicionado por uno en particular, como lo sería el pactado en unidades de poder adquisitivo constante o UPAC, según el condicionamiento impuesto por la Corte Constitucional. Dicho en otras palabras, en la medida en que el condicionamiento impuesto por la Corte Constitucional para declarar la exequibilidad del decreto legislativo 2330 de 1998 deja por fuera a los deudores hipotecarios que no hubieran pactado sus créditos en UPAC, tal exclusión vulnera el principio de igualdad (art. 13 de la Constitución Política) y como tal no puede vincular al Consejo de Estado cuando actúa como tribunal supremo de lo contencioso administrativo" (art. 237 num. 1 ibídem).

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial de la sentencia C - 122 de 1999 de la Corte Constitucional mediante la cual se declaró la exequibilidad condicionada del Decreto Legislativo 2330 de 1998.

ESTADO DE EMERGENCIA - Límite temporal de facultades del Presidente / ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA - Facultades de las autoridades administrativas

Si bien el límite temporal de las facultades constitucionales que adquiere el Presidente de la República al dictar el estado de emergencia culmina al término de la vigencia del estado excepcional, las autoridades administrativas conservan la potestad de emitir actos generales de ejecución de las medidas tomadas, siempre que éstos no desconozcan los motivos que justificaron la medida excepcional ni las disposiciones adoptadas en los decretos legislativos que lo desarrollan. En consecuencia, dado que el decreto 688 de 1999 es un acto general mediante el cual se desarrollan los objetivos de la declaración del Estado de Emergencia Económica y Social y de los decretos legislativos expedidos con fundamento en éste, no desconoce por el aspecto temporal el ordenamiento jurídico.

FOGAFIN - Medidas para conjurar crisis económica / SISTEMAS ADECUADOS DE FINANCIACION DE VIVIENDA A LARGO PLAZO - Garantía de vivienda digna

En síntesis, las autorizaciones concedidas por el Gobierno Nacional al Fogafin con el objeto de conjurar la crisis económica que motivó la declaración del Estado de Emergencia Económica en relación con los deudores hipotecarios del sistema financiero, no desatiende ninguna de las disposiciones relacionadas con la declaración de dicha emergencia ni ninguna otra disposición de carácter superior. Por el contrario, a través de éstas se cumple el mandato contenido en el artículo 334 de la Carta, según el cual el Estado debe ejercer la dirección general de la economía "con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes", al asegurar que las personas de menores recursos "tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos". Así mismo, al establecer sistemas adecuados de financiación a largo plazo, garantiza que todos los colombianos tengan derecho a una vivienda digna (art. 51 ibídem).

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Santafé de Bogotá. D.C., diecinueve (19) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999)

Radicación número: CA- 038

Actor: PRESIDENCIA DE REPUBLICA

Demandado: DECRETO 688 DE ABRIL 20 DE 1999 EXPEDIDO POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 20 de la ley 137 de 1994, el Presidente de la República, con oficio del 21 de abril de 1999 remitió al Consejo de Estado copia del decreto No. 688 de abril 20 de 1999, “por el cual se autoriza al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras para que establezca programas destinados al alivio de la situación de los deudores de crédito individuales hipotecarios para la financiación de vivienda”.

TEXTO DEL DECRETO.

El texto del decreto 688 del 20 de abril de 1999, es el siguiente:

“DECRETO NUMERO 688 DE 1999

“Por el cual se autoriza al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras para que establezca programas destinados al alivio de la situación de los deudores de crédito individuales hipotecarios para la financiación de vivienda.

“EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA

“En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confieren el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política y los artículos 48, literal a), y 320 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en desarrollo del Decreto 2331 de 1998, y

“CONSIDERANDO:

“1. Que el 4 de marzo de 1999 la Corte Constitucional dictó la sentencia C-136-99, mediante la cual resolvió el proceso número RE-104 de revisión de constitucionalidad del Decreto-Legislativo 2331 del 16 de noviembre de 1998.

“2. Que de conformidad con el numeral tercero de su parte resolutiva, dicha providencia surtió efectos a partir del día siguiente al de su notificación.

“3. Que, según informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional, la notificación se produjo el 11 de marzo de 1999, por lo cual la sentencia C-136-99 quedó ejecutoriada el 12 de marzo de 1999.

“4. Que la citada sentencia C-136-99 dispuso, en el numeral 29 del segundo punto de la parte resolutiva, que la exequibilidad del artículo 29 del Decreto-Legislativo 2331 de 1998 estaba supeditada a que ‘los recursos que por el impuesto se causen estarán dirigidos exclusivamente a solucionar las causas de la emergencia contempladas en el Decreto 2330 sólo en relación y en función de las personas y sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas a que éste alude y que son exclusivamente las siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y las instituciones financieras de carácter público’ (Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999).

“5. Que la Corte, en la sentencia C-122-99, consideró así mismo que ‘la vivienda […] constituye una condición inherente a la condición de dignidad del individuo tal como lo consagra el artículo 51 de la C.P.; por eso, el Estado tiene la obligación, que le atribuyó el constituyente a través del artículo 51 de la Carta Política, de promover, para la adquisición de vivienda, sistemas adecuados de financiación a largo plazo, en un contexto de libre competencia, en el cual las instituciones financieras que ofrezcan financiación para este bien, cumplan una función social que como tal les impone obligaciones; es claro entonces, que los derechos de los que son titulares los usuarios de este sistema adquieren una especial prevalencia, en la medida en que están articulados a principios y derechos de carácter fundamental, y que como tales, respecto de los mismos, los poderes del Estado adquieren la obligación de activar todos los instrumentos de que dispongan, incluso los extraordinarios, para garantizar su plena realización’ (se resalta).

“6. Que en la citada sentencia C-136-99 dijo igualmente la Corte que ‘[e]n el asunto que ahora ocupa la atención de la Corte, la necesidad de las medidas que se estiman indispensables y urgentes, y que corren a cargo de FOGAFIN demandan algunas reformas y precisiones a su objeto, para que pueda ejercer dentro de él las imperativas funciones que se le asignan en torno a la perturbación financiera detectada, o para que tome las decisiones y desempeñe el papel que está llamado a asumir respecto de entidades específicas’ (se resalta).

“7. Que, con el fin de garantizar los derechos a los que se refieren las providencias citadas y las normas constitucionales en ellas invocadas, en particular en lo tocante a los deudores de créditos hipotecarios para la financiación de vivienda, es preciso dotar al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, FOGAFIN, de facultades que le permitan desarrollar su acción en dicho sentido, por ser una de las entidades responsables de la adopción de medidas tendientes a conjurar los efectos de la emergencia decretada mediante el Decreto 2330 de 1998,

DECRETA:

“ARTICULO PRIMERO. Facultades del fondo de garantías de instituciones financieras respecto de los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda que se encuentren al día: Facúltase a la Junta Directiva del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras para que, con cargo a los recursos que le sean asignados provenientes del recaudo del impuesto previsto en el artículo 29 del Decreto 2331 de 1998, establezca programas destinados a otorgar alivios a los deudores de créditos individuales hipotecarios otorgados para la financiación de vivienda que se encuentren al día en la fecha que establezca la reglamentación que expida la Junta. Tales alivios podrán consistir, entre otros, en la reducción de las tasas de interés pactadas con los establecimientos de crédito, para cuya efectividad, el Fondo podrá utilizar, como conducto a dichos establecimientos.

“ARTICULO SEGUNDO. Facultades del fondo de garantías de instituciones financieras respecto de los deudores individuales en mora del sistema de financiación de vivienda: Facúltase a la Junta Directiva del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras para que, con cargo a los recursos que le sean asignados provenientes del recaudo del impuesto previsto en el artículo 29 del Decreto 2331 de 1998, establezca programas destinados a otorgar alivios a los deudores de créditos individuales hipotecarios otorgados para la financiación de vivienda, cuando tales deudores se encuentren en mora en la fecha que establezca la reglamentación de la Junta. Tales alivios podrán consistir, entre otros, en la realización de operaciones de mutuo con los establecimientos de crédito que hayan otorgado préstamos a los deudores a los que se refiere el presente articulo, con el objeto de hacer abonos a las cuotas en mora de los deudores respectivos, en los términos y condiciones establecidos por la Junta Directiva del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, en el entendido de que los programas que adopte no representarán beneficios para dichos establecimientos de crédito.

“ARTICULO TERCERO. Vigencia: El presente decreto rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.

CONSIDERACIONES DE LA SALA.

1. La competencia.

Prescribe el artículo 20 de la ley 137 de 1994, “por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, que “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”.

El decreto 688 de 1999 es una medida de carácter general, dictada en ejercicio de la función administrativa por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quienes para estos efectos integran el Gobierno Nacional (art. 115 C.P.), en desarrollo del decreto legislativo 2331 de 1998. En consecuencia, el conocimiento de su legalidad corresponde en términos de la norma citada a esta Corporación.

2. Sobre el control de legalidad del acto.

El Fondo de Garantías de Instituciones Financiera fue creado por la ley 117 de 1985 como una “persona jurídica autónoma de derecho público y de naturaleza única del orden nacional, sometida a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria”, cuyo objeto general es “la protección de la confianza de los depositantes y acreedores en las instituciones financieras inscritas, preservando el equilibrio y la equidad económica e impidiendo injustificados beneficios económicos o de cualquier otra naturaleza de los accionistas y administradores causantes de perjuicios a las instituciones financieras” (art. 316 Estatuto Orgánico del Sistema Financiero).

La Corte Suprema de Justicia en sentencia del 9 de junio de 1987 calificó al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras como un establecimiento público, no obstante que el parágrafo del artículo primero de la ley 117 de 1985 había señalado que las operaciones del Fondo se regirían por ese estatuto y por “las normas de derecho privado”.

El órgano máximo de dirección y administración del Fondo es su junta directiva, la cual está integrada por el Ministro de Hacienda o el viceministro del mismo ramo como su delegado, el Gerente General del Banco de la República o el subgerente técnico como su delegado, el Superintendente de Valores y dos representantes designados por el Presidente de la República entre personas provenientes del sector financiero, una de las cuales al menos, del sector privado (art. 318 decreto 663 de 1993).

En síntesis, el Fondo es una entidad estatal a través de la cual el Estado ejerce funciones de intervención sobre el sector financiero y en particular, sobre las entidades encargadas del manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (art. 335 C.P.).

La intervención en el sector financiero que el Estado realiza a través del FOGAFIN constituye un desarrollo de las facultades que el Congreso y el Presidente de la República ejercen a través de las leyes cuadro y de los decretos que con fundamento en las mismas se dicten.

En efecto, de conformidad con lo previsto en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política corresponde al Congreso “dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para…d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público”.

Según el artículo 189 numeral 25 de la Constitución, al Presidente de la República le corresponde ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros. Función que debe ejercer en los términos de la ley, de conformidad con lo previsto en el artículo 150 numeral 19 ibídem.

El Congreso expidió la ley 35 de 1993, la cual pertenece a la categoría de las denominadas leyes marco o cuadro y fue incorporada por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 36 de la misma al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, del cual forman parte además los reglamentos constitucionales autónomos expedidos por el Gobierno Nacional antes de la vigencia de dicha ley.

El Estatuto en mención establece en el artículo 48 las funciones de intervención que corresponden al Presidente de la República, entre las que cabe destacar para el caso que se analiza la de “autorizar las operaciones que puedan realizar las entidades objeto de intervención en desarrollo de su objeto principal permitido en la ley”.

En consecuencia, en ejercicio de la potestad que tiene el Gobierno para intervenir en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y en cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación, dentro del marco de la ley (arts. 150 num. 7, 189 num. 25 y 335 C.P.), puede autorizar al FOGAFIN para realizar operaciones dentro de su objeto social y por lo tanto, no requiere en principio de facultades extraordinarias ni de las que deriva de los estados de excepción para disponer mecanismos orientados a aliviar la situación de los deudores de créditos hipotecarios individuales para vivienda.

Sin embargo, como las autorizaciones previstas en el decreto 688 de 1999 están vinculadas con el Estado de Emergencia Económica y Social declarado por el Presidente de la República mediante decreto 2330 de 1998, en cuanto los recursos destinados a aliviar la situación de los deudores de créditos hipotecarios individuales para vivienda son aquéllos que se proyecta recaudar con la imposición del gravamen creado por el decreto legislativo 2331 de 1998, la legalidad del acto que se revisa sólo podrá declararse si se verifica que éste se ajusta a las previsiones del último de los decretos legislativos citados.

En este orden de ideas, debe definirse si el decreto 688 de 1999 fue dictado dentro de la oportunidad legal, por la autoridad competente y no desconoce ninguna norma superior.

3. El decreto 688 de 1999 es un acto general dictado en desarrollo de un estado de excepción.

Mediante decreto No. 2330 del 16 de noviembre de 1998 el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica y social en todo el territorio nacional. Entre las razones que se tuvo en cuenta para la expedición del decreto legislativo en mención se destacan las siguientes:

“9. Que los requerimientos previsibles de Fogafin para apoyar el sistema financiero son de tal magnitud que se han agotado los mecanismos ordinarios, lo que hace inminente la necesidad de recursos adicionales para hacerle frente a la delicada situación financiera que afronta el país”.

“13. Que la combinación de altas tasas de interés y desempleo, produjo un desbordamiento de la capacidad de pago de muchos deudores del sistema de financiación de vivienda UPAC. Lo anterior, aunado a la iliquidez de la economía, la crisis en el sector de la construcción y la incertidumbre respecto de la estabilidad del sistema financiero pone en peligro la solvencia y la viabilidad de éste y consiguientemente la financiación de vivienda en el país”.

“21. Que es necesario adoptar medidas transitorias con el fin de arbitrar recursos corrientes y de capital de las cuentas apropiadas para recuperar la liquidez del sistema financiero y sector cooperativo financiero y de ahorro y crédito y aliviar la situación de los deudores de créditos individuales de vivienda y de los aportantes y ahorradores de las entidades cooperativas”.

La Corte Constitucional mediante sentencia C-122 de 1999 declaró la exequibilidad condicionada del decreto legislativo 2330 de 1998 “pero sólo en relación y en función de las personas y sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas a que éste alude y que son exclusivamente los siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación, y, las instituciones financieras de carácter público”.

Sin embargo, la motivación de la Corte para declarar la constitucionalidad del Estado de Emergencia Económica y Social en relación con los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC, fue la siguiente:

“La vivienda, ha dicho esta Corporación, constituye una condición inherente a la condición de dignidad del individuo[1] tal como lo consagra el artículo 51 de la C.P.; por eso, el Estado tiene la obligación, que le atribuyó el constituyente a través del art. 51 de la Carta Política, de promover, para la adquisición de vivienda, sistemas adecuados de financiación a largo plazo, en un contexto de libre competencia, en el cual las instituciones financieras que ofrezcan financiación para este bien, cumplan una función social que como tal les impone obligaciones; es claro entonces, que los derechos de los que son titulares los usuarios de ese sistema adquieren una especial prevalencia, en la medida en que están articulados a principios y derechos de carácter fundamental, y como tales, respecto de los mismos, los poderes del Estado adquieren la obligación de activar todos los instrumentos de que dispongan, incluso los extraordinarios, para garantizar su plena realización”.

Si bien de conformidad con el artículo 48 de la ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, las sentencias de la Corte Constitucional dictadas como resultado de normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, son de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva, es claro que la norma constitucional invocada por la Corte (art. 51) para declarar la constitucionalidad condicionada del decreto legislativo 2330 de 1998 se refiere a la fijación de sistemas adecuados de financiación de vivienda a largo plazo, sin que el legislador ni mucho menos el juez de constitucionalidad esté condicionado por uno en particular, como lo sería el pactado en unidades de poder adquisitivo constante o UPAC, según el condicionamiento impuesto por la Corte Constitucional.

Dicho en otras palabras, en la medida en que el condicionamiento impuesto por la Corte Constitucional para declarar la exequibilidad del decreto legislativo 2330 de 1998 deja por fuera a los deudores hipotecarios que no hubieran pactado sus créditos en UPAC, tal exclusión vulnera el principio de igualdad (art. 13 de la Constitución Política) y como tal no puede vincular al Consejo de Estado cuando actúa como tribunal supremo de lo contencioso administrativo[2] (art. 237 num.1 ibídem).

En desarrollo de tal declaración y con fundamento en las facultades previstas en el artículo 215 de la Carta, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo No. 2331 del 16 de noviembre de 1998 “Por el cual se dictan medidas tendientes a resolver la situación de los sectores financiero y cooperativo, aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda y de los ahorradores de las entidades cooperativas en liquidación, mediante la creación de mecanismos institucionales y de financiación y la adopción de disposiciones complementarias”.

En los artículos 11 a 17 de dicho decreto se regularon mecanismos de alivio a los deudores hipotecarios, los cuales deben ser prestados por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras a través de los siguientes medios: a) créditos individuales hipotecarios para la financiación de vivienda para los deudores hipotecarios que a 31 de octubre de 1998 se encontraran al día en el pago de sus obligaciones y cuyo saldo a esa fecha no excediera de 5.000 UPAC o su equivalente en moneda legal (art. 11); b) créditos para los deudores individuales hipotecarios que se encuentren en mora no superior a 3 meses, siempre que la obligación no excediera a la fecha de expedición del decreto de 5.000 UPAC y el deudor no tenga otros créditos garantizados con hipoteca, los cuales serán prestados por intermedio del establecimiento de crédito acreedor; c) créditos para las entidades financieras destinados a cubrir la diferencia entre el valor de la obligación y el avalúo comercial de los inmuebles recibidos como dación en pago de los deudores hipotecarios (art. 14); d) facultades otorgadas al Fogafin para contratar un seguro para los deudores de créditos hipotecarios otorgados para la financiación de vivienda de interés social o para asumir el pago de las primas de seguros que tengan por objeto amparar dichos riesgos (art. 17).

La Corte Constitucional en sentencia C-136 de 1999 declaró exequibles las disposiciones referidas, pero en forma condicionada en el sentido de que los créditos se concederán de acuerdo con las disponibilidades económicas, a medida que se capten los recursos generados por la aplicación de los mecanismos de financiación de la emergencia, e inexequible el aparte “por un período no superior a tres meses” del artículo 12, que se refiere al tiempo que debe tener la mora del deudor como uno de los requisitos exigidos para acceder al crédito.

Consideró la Corte que aunque pueda dudarse de la eficacia de los mecanismos escogidos por el Gobierno para solucionar la crisis, en razón del aumento que tales medidas representan “en el nivel de endeudamiento de la persona frente a un statu quo de sus ingresos”, éstas son razonables y no desconocen garantías mínimas ni derechos de los beneficiarios ni de las entidades a través de las cuales el FOGAFIN les ofrecerá apoyo financiero transitorio.

Teniendo en cuenta el objeto de la declaración del Estado de Emergencia, las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional y las decisiones tomadas por esa Corporación respecto de las medidas adoptadas para conjurar la crisis económica, el Presidente de la República expidió el decreto 688 de abril 20 de 1999, mediante el cual se autoriza a la Junta Directiva del FOGAFIN para establecer programas destinados a otorgar alivios a los deudores de créditos individuales hipotecarios para la financiación de vivienda, los cuales podrán consistir en reducción de las tasas de interés pactadas con los establecimientos de crédito, si el deudor se encuentra al día en el pago de su obligación, o en la realización de operaciones de mutuo con los establecimientos de crédito que hayan otorgado el préstamo, con el objeto de hacer abonos a las cuotas vencidas, cuando los deudores se encuentren en mora.

Las autorizaciones conferidas por el Presidente de la República a la Junta Directiva del Fogafin en el decreto 688 de 1999 desarrollan los mecanismos diseñados por el Gobierno en el decreto legislativo 2331 de 1998 para procurar alivio a los deudores de créditos hipotecarios para vivienda. Con esas modalidades se pretende que de acuerdo con el recaudo de los ingresos se implementen fórmulas más eficaces de solución para tales deudores, a efecto de que puedan seguir atendiendo el pago oportuno de sus obligaciones y no degeneren en un factor perturbador de la economía y del sistema financiero en particular. Es decir, estas fórmulas se enmarcan dentro del objeto de la declaración del Estado de Emergencia y de las disposiciones contenidas en el decreto legislativo 2331 de 1998.

En otros términos, no hay aquí un cambio de destinación de los recursos obtenidos con el impuesto creado en el decreto legislativo 2331 de 1998, sino una autorización para mejorar los mecanismos de alivio a los deudores de créditos hipotecarios, que es uno de los fines de la declaración del Estado de Emergencia Económica y Social. En consecuencia, el decreto 688 de 1999 no vulnera por este aspecto el ordenamiento jurídico.

4. Oportunidad y competencia del Gobierno para expedir el decreto.

El decreto 2330 declaró el Estado de Emergencia Económica y Social el 16 de noviembre de 1998, con vigencia durante las horas comprendidas entre el momento de su expedición y las veinticuatro horas del mismo día. En esa misma fecha se expidió el decreto 2331 “por el cual se dictan medidas tendientes a resolver la situación de los sectores financiero y cooperativo, aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda y de los ahorradores de las entidades cooperativas en liquidación, mediante la creación de mecanismos institucionales y de financiación y la adopción de medidas complementarias”.

Si bien el límite temporal de las facultades constitucionales que adquiere el Presidente de la República al dictar el estado de emergencia culmina al término de la vigencia del estado excepcional, las autoridades administrativas conservan la potestad de emitir actos generales de ejecución de las medidas tomadas, siempre que éstos no desconozcan los motivos que justificaron la medida excepcional ni las disposiciones adoptadas en los decretos legislativos que lo desarrollan.

En consecuencia, dado que el decreto 688 de 1999 es un acto general mediante el cual se desarrollan los objetivos de la declaración del Estado de Emergencia Económica y Social y de los decretos legislativos expedidos con fundamento en éste, no desconoce por el aspecto temporal el ordenamiento jurídico.

Ahora bien, el decreto en mención fue suscrito por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda quienes para el caso configuran el Gobierno Nacional (art. 115 C.P.).

El artículo 48 de decreto 663 de 1993, “por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración”, otorga al Gobierno Nacional la facultad de “autorizar las operaciones que puedan realizar las entidades objeto de intervención en desarrollo de su objeto principal permitido en la ley”, según se señaló atrás.

De tal manera que las autorizaciones que el Gobierno Nacional otorgó a la Junta Directiva del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras para establecer programas destinados a otorgar alivios a los deudores de créditos individuales hipotecarios otorgados para la financiación de vivienda, con cargo a los recursos que le sean asignados a la entidad derivados del impuesto establecido en el artículo 29 del decreto legislativo 2331 de 1999, fueron conferidas por la autoridad competente y por lo tanto, no vulneran por el aspecto de la competencia el ordenamiento jurídico.

5. Examen sobre la materia.

Los artículos primero y segundo del decreto facultan a la Junta Directiva del Fogafin para establecer programas destinados a otorgar alivios a los deudores de créditos individuales hipotecarios para la financiación de vivienda, los cuales pueden consistir en la reducción de las tasas de interés que pactaron con las entidades crediticias para quienes se encuentren al día en el pago de sus obligaciones o en la realización de operaciones de mutuo con los establecimientos de crédito, con el objeto de hacer abonos a las cuotas de los deudores que se encuentren en mora.

Dado que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras tiene como finalidad “la protección de la confianza de los depositantes y acreedores en las instituciones financieras inscritas”, según se señaló antes, las autorizaciones concedidas permiten a la entidad desarrollar su objeto e implementar mecanismos más eficaces para ayudar a conjurar la crisis financiera que dio origen a la emergencia.

La autorización en estos términos permite a la entidad encargada utilizar mecanismos que representen mayores beneficios para los deudores, de acuerdo con las cambiantes circunstancias financieras y la captación de los recursos destinados a tal fin.

Las facultades están conferidas a la Junta Directiva del Fondo que es su órgano supremo de dirección, administración y control, entre cuyas funciones figuran las de “regular, por vía general las condiciones en las cuales se pueden comprar créditos a cargo de instituciones financieras inscritas o hacer préstamos a los acreedores de estas” (arts. 318 del decreto 663 de 1993).

En síntesis, las autorizaciones concedidas por el Gobierno Nacional al Fogafin con el objeto de conjurar la crisis económica que motivó la declaración del Estado de Emergencia Económica en relación con los deudores hipotecarios del sistema financiero, no desatiende ninguna de las disposiciones relacionadas con la declaración de dicha emergencia ni ninguna otra disposición de carácter superior. Por el contrario, a través de éstas se cumple el mandato contenido en el artículo 334 de la Carta, según el cual el Estado debe ejercer la dirección general de la economía “con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes”, al asegurar que las personas de menores recursos “tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”. Así mismo, al establecer sistemas adecuados de financiación a largo plazo, garantiza que todos los colombianos tengan derecho a una vivienda digna (art. 51 ibidem).

El artículo 3º del decreto en estudio establece su vigencia a partir de su publicación, en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 119 de la ley 489 de 1998, según el cual los actos administrativos de carácter general sólo rigen a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. Dicha formalidad se cumplió el día 22 de abril de 1999, en el ejemplar No. 43.557.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

Declárase ajustado a derecho el decreto 688 de abril 20 de 1999.

Comuníquese esta decisión a la Secretaría General de la Presidencia de la República y a la del Ministerio de Hacienda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JAVIER DÍAZ BUENO

Vicepresidente

MARIO R. ALARIO MENDEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA

GERMAN AYALA MANTILLA JESUS MARÍA CARRILLO B

REINALDO CHAVARRO BURITICA JULIO ENRIQUE CORREA R.

SILVIO ESCUDERO CASTRO MARIA ELENA GIRALDO G.

DELIO GOMEZ LEYVA ALIER E. HERNANDEZ E.

RICARDO HOYOS DUQUE DANIEL MANRIQUE GUZMAN

ROBERTO MEDINA LOPEZ GABRIEL E. MENDOZA M.

OLGA INES NAVARRETE B. CARLOS ORJUELA GONGORA

ANA MARGARITA OLAYA FORERO NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

JUAN ALBERTO POLO F. DARIO QUIÑONES PINILLA

GERMAN RODRIGUEZ V. MANUEL S. URUETA AYOLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General

CREDITOS HIPOTECARIOS NO PACTADOS EN UPAC - No son sujetos de los activos del Fogafin

Mi discrepancia con la decisión mayoritaria radica en que en la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia ha debido quedar expresamente establecido que los programas que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras puede desarrollar, con cargo a los recursos provenientes del recaudo del impuesto previsto en el artículo 29 del Decreto Legislativo 2331 de 1998, para otorgar alivios a los deudores de créditos individuales hipotecarios para la financiación de vivienda únicamente deben comprender a los del sistema UPAC. De los apartes de las sentencias C - 122 y C - 136, que han quedado transcritos se deduce que los destinatarios de los recaudos que se perciben en virtud del impuesto creado en el Decreto Legislativo 2331 de 1998, expedido en desarrollo del Decreto 2330 de 1998, que decretó el Estado de Emergencia Económica y Social son, en primer término, los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC. De tal manera que confrontando el texto de los artículos 1 y 2 del Decreto 688 de 20 de abril de 1999, objeto del control inmediato de legalidad, con el del artículo 29 del Decreto Legislativo 2331 de 1998 y con las precisiones que en torno del mismo se hacen en las precitadas sentencias de la Corte Constitucional, se arriba a la conclusión de que dichas disposiciones también comprenderían a deudores de vivienda diferentes del sistema UPAC, y, como ya se vio, los destinatarios de los referidos programas solo pueden ser los deudores de este último sistema pues, precisamente, el aumento exorbitante en las tasas de interés produjo un descalabro económico de tal magnitud, que tuvo incidencia directa en el sistema UPAC obligando a los deudores del mismo a disminuir su capacidad de pago y con ello a la pérdida de sus viviendas, aspecto este que fue uno de los que el Gobierno Nacional invocó como justificación de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social, conforme al numeral 13 del Decreto núm. 2330 de 1998.

NOTA DE RELATORIA: A este salvamento de voto se adhiere EL DR. MARIO ALARIO MENDEZ.

SALVAMENTO DE VOTO¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.

REF: Expediente núm. CA-038.

Actor: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA.

Mi discrepancia con la decisión mayoritaria radica en que en la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia ha debido quedar expresamente establecido que los programas que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras puede desarrollar, con cargo a los recursos provenientes del recaudo del impuesto previsto en el artículo 29 del Decreto Legislativo 2331 de l998, para otorgar alivios a los deudores de créditos individuales hipotecarios para la financiación de vivienda únicamente deben comprender a los del sistema UPAC, por lo siguiente:

El artículo 29 del Decreto Legislativo 2331 de 1.998, antes de su revisión por la Corte Constitucional preveía, en su parte pertinente:

“Establécese temporalmente, hasta el 31 de diciembre de 1.999, una contribución sobre transacciones financieras como un tributo a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman, destinado exclusivamente a preservar la estabilidad y la solvencia del sistema, y de esta manera, proteger a los usuarios del mismo en los términos del Decreto 663 de 1993 y de este decreto….”.

La Corte Constitucional en la sentencia C-136/99 de 4 de marzo de 1.999, en relación con la parte del artículo 29 antes transcrito, precisó:

“La comparación de la norma en estudio con la Constitución arroja, entonces, una primera conclusión, que la Corte afirma: podía ser establecido un tributo para afrontar los motivos de perturbación o amenaza de perturbación en el orden económico y social del país.

Ahora bien, la decisión en el presente proceso de constitucionalidad no puede desligarse de lo ya resuelto por esta Corporación respecto de la declaración del Estado de Emergencia Económica y Social: si allí se dijo que tal figura en este caso, para ser constitucional, debería circunscribirse a atender las necesidades de sectores precisa y claramente determinados - los afectados materialmente por el momento económico objeto de la declaración del estado excepcional-, es lógico que, al verificar la exequibilidad de las disposiciones dictadas por el Gobierno en ejecución y desarrollo de las facultades por él asumidas extraordinariamente, la Corte rechace toda interpretación y toda aplicación de tales preceptos que resulte contraria o ajena a la muy específica finalidad de aliviar la situación de los sectores en aprietos. Y, por tanto, no puede esta Sentencia declarar la constitucionalidad del tributo creado sino bajo la condición sine qua non de que los recursos recaudados con base y por causa de él no se distraigan en finalidades distintas. Esto es, sobre la base, precisa, de que se orienten de modo exclusivo a los propósitos que el Ejecutivo se propuso cuando declaró la Emergencia, pero no con amplitud tal que le permita amparar a la totalidad del sector financiero sino, por virtud de la fuerza obligatoria de la cosa juzgada constitucional, con el expreso, indudable y forzoso alinderamiento contenido en la Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999: “sólo en relación y en función de las personas y sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas a que éste alude y que son exclusivamente los siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y las instituciones financieras de carácter público….”.

“….Por ello, elemento esencial de la declaración de exequibilidad lo constituye la determinación judicial, vinculante, de que los dineros recaudados, en lugar de consignarse a favor de FOGAFIN, se entreguen de inmediato a la Tesorería General de la Nación para su distribución equitativa, por el Gobierno, entre los sectores materialmente afectados por las dificultades económicas que ocasionaron la apelación al artículo 215 de la Carta Política….”·

“….Dilucidado el punto, la Corte considera que el impuesto creado por el artículo 29 del decreto 2331 de 1998 es constitucional por el analizado aspecto, que toca con su naturaleza y destinación, aunque la exequibilidad debe ser declarada, como se hará, bajo tres condiciones que quedarán explícitas en la parte resolutiva de este Fallo: lo que se recaude no podrá dirigirse a sectores distintos de los materialmente afectados, según lo resuelto en la Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999; los fondos correspondientes no estarán sujetos a las participaciones y transferencias que la Constitución consagra sobre los ingresos corrientes de la Nación a favor de las entidades territoriales, ni al situado Fiscal; y el Congreso de la República, si bien puede, en ejercicio de su función y de conformidad con el artículo 215 de la Constitución, otorgar al impuesto transitorio carácter permanente, no le es posible asignarle destinación específica, por cuanto si lo hiciera vulneraría el artículo 359 de la Carta Política.

El sujeto activo del impuesto es la Nación y ello se pone de presente por la canalización que de sus recursos ha de hacerse a través de la Tesorería General, como en esta Sentencia habrá de disponerse, para cristalizar y hacer efectivos los límites materiales que se deducen de la número C-122 del 1 de marzo de 1.999…..”

En el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia C-136-99 antes mencionada, se dispuso:

“29. Es EXEQUIBLE el artículo 29, excepto las palabras “destinado exclusivamente a preservar la estabilidad y la solvencia del sistema y, de esta manera, proteger a los usuarios del mismo en los términos del Decreto 663 de 1993 y de este Decreto”, que se declaran INEXEQUIBLES.

La exequibilidad de esta norma se declara en el entendido de que los recursos que por el impuesto se causen estarán dirigidos exclusivamente a solucionar las causas de la emergencia contempladas en el Decreto 2330 de 1998 “solo en relación y en función de las personas y sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas a que éste alude y que son exclusivamente los siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y las instituciones financieras de carácter público” (Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999).

También se condiciona la exequibilidad en el sentido de que, dada su destinación específica, los recursos que se recauden no se afectarán por las transferencias y participaciones a las entidades territoriales, ni por el situado fiscal.

Igualmente se condicionará la exequibilidad declarada en el sentido de que el Congreso de la República, aunque puede otorgar al impuesto transitorio un carácter permanente, no le es posible asignarle destinación específica, porque ello contraría al artículo 359 de la Carta Política…” (La negrilla y subraya fuera de texto).

De los apartes que han quedado transcritos se deduce que los destinatarios de los recaudos que se perciben en virtud del impuesto creado en el Decreto Legislativo 2331 de 1.998, expedido en desarrollo del Decreto núm. 2330 de 1.998, que decretó el Estado de Emergencia Económica y Social son, en primer término, los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC.

De tal manera que confrontando el texto de los artículos 1º y 2º del Decreto 688 de 20 de abril de 1999, objeto del control inmediato de legalidad, con el del artículo 29 del Decreto Legislativo 2331 de 1.998 y con las precisiones que en torno del mismo se hacen en las precitadas sentencias de la Corte Constitucional, se arriba a la conclusión de que dichas disposiciones también comprenderían a deudores de vivienda diferentes del sistema UPAC, y, como ya se vio, los destinatarios de los referidos programas solo pueden ser los deudores de este último sistema pues, precisamente, el aumento exorbitante en las tasas de interés produjo un descalabro económico de tal magnitud, que tuvo incidencia directa en el sistema UPAC obligando a los deudores del mismo a disminuir su capacidad de pago y con ello a la pérdida de sus viviendas, aspecto este que fue uno de los que el Gobierno Nacional invocó como justificación de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social, conforme al numeral 13 del Decreto núm. 2330 de 1998.

Fecha ut supra,

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Consejero

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Santa Fe de Bogotá, D. C., siete (7) de febrero de dos mil (2.000).

Consejero Ponente Doctor RICARDO HOYOS DUQUE

Ref.: Expediente CA-038

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

Control de legalidad

SALVAMENTO DE VOTO

Las razones de mi discrepancia con la providencia de 19 de octubre de 1.999, son las mismas expresadas en su salvamento por el señor Consejero doctor Gabriel Mendoza Martelo.

MARIO ALARIO MÉNDEZ

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Providencia que se dicta no tiene el carácter de sentencia

Creo que la providencia que se dicta en estos casos no tiene el carácter de sentencia, habida cuenta de que no atiende a las reglas del debido proceso sino a un procedimiento o trámite sumario; no obstante, en asuntos similares he dejado de lado este aspecto, por encontrarlo más formal que de fondo.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia del control

Aunque con posterioridad he replanteado mi posición al respecto, para la fecha en que se aprobó la providencia respectiva señalé que si el acto no es un desarrollo directo de los decretos legislativos dictados al amparo del estado de emergencia, no procedía el control inmediato de legalidad y por consiguiente, en este evento ha debido expresarse así, esto es, que no había lugar a dicho control.

SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA A LA PROVIDENCIA DICTADA EL 19 DE OCTUBRE DE 1.999 EN EL EXPEDIENTE Nº CA-038.- CONTROL DE LEGALIDAD.-

Santafé de Bogotá, D. C., diciembre tres (3) de mil novecientos noventa y nueve (1.999).

Dos aspectos me llevaron a separarme de lo resuelto, a saber:

1. Creo que la providencia que se dicta en estos casos no tiene el carácter de sentencia, habida cuenta de que no atiende a las reglas del debido proceso sino a un procedimiento o trámite sumario; no obstante, en asuntos similares he dejado de lado este aspecto, por encontrarlo más formal que de fondo.

Por ello, posteriormente el acto puede ser demandado por la vía ordinaria con fundamento en la violación de otras disposiciones, no consideradas aquí.

2. Aunque con posterioridad he replanteado mi posición al respecto, para la fecha en que se aprobó la providencia respectiva señalé que si el acto no es un desarrollo directo de los decretos legislativos dictados al amparo del estado de emergencia, no procedía el control inmediato de legalidad y por consiguiente, en este evento ha debido expresarse así, esto es, que no había lugar a dicho control.

Con toda atención,

CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

DECRETO 688 DE 1999 - Cobija solo a los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC

Considero que la decisión se ha debido complementar en el sentido de precisar que el decreto se declaraba ajustado a derecho en el entendido de que en sus artículos primero y segundo se otorgaron facultades a la Junta Directiva del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras para que, con cargo a los recursos que le sean asignados provenientes del recaudo del impuesto previsto en el artículo 29 del Decreto 2331 de 1998, establezca programas destinados a aliviar a los deudores de créditos individuales hipotecarias del sistema de financiación de vivienda UPAC. De manera que en la parte considerativa de la sentencia no se ha debido indicar, como se hizo, que esos programas de alivio están dirigidos a todos los deudores individuales de créditos hipotecarios para vivienda y no solo a los del sistema de financiación de vivienda UPAC, como lo definió la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad condicionada de los Decretos 2330 y 2331 de 1998.

ACLARACION DE VOTO DEL DR. DARIO QUIÑONES PINILLA

Santafé de Bogotá, D.C., catorce (14) de enero de dos mil (2000).

Expediente Nº CA- 038

Actor: Presidencia de la República

Control Inmediato de Legalidad

Con toda consideración para con la mayoría de la Sala, me permito exponer a continuación la razón de mi aclaración de voto a la providencia que, en ejercicio del control automático de legalidad previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, declarado ajustado a derecho el Decreto 688 del 20 de abril de 1999.

Comparto la decisión adoptada, pues evidentemente procedía esta y no la contraría, es decir la de considerar no ajustado a derecho dicho decreto y, en consecuencia, declarar su nulidad, pues con esta se eliminaría la posibilidad de que las disposiciones que contienen ese acto se apliquen al sector a que efectivamente deben estar dirigidas - a los deudores de créditos individuales hipotecarios del sistema de financiación de vivienda UPAC -, conforme se desprende de la sentencia de la Corte Constitucional C-136/99 del 4 de marzo de 1999 y de los mismos considerandos del decreto objeto de revisión.

Sin embargo, considero que la decisión se ha debido complementar en el sentido de precisar que el decreto se declaraba ajustado a derecho en el entendido de que en sus artículos primero y segundo se otorgaron facultades a la Junta Directiva del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras para que, con cargo a los recursos que le sean asignados provenientes del recaudo del impuesto previsto en el artículo 29 del Decreto 2331 de 1998, establezca programas destinados a aliviar a los deudores de créditos individuales hipotecarias del sistema de financiación de vivienda UPAC. De manera que en la parte considerativa de la sentencia no se ha debido indicar, como se hizo, que esos programas de alivio están dirigidos a todos los deudores individuales de créditos hipotecarios para vivienda y no solo a los del sistema de financiación de vivienda UPAC, como lo definió la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad condicionada de los Decretos 2330 y 2331 de 1998.

Cordialmente,

DARIO QUIÑONES PINILLA

Consejero de Estado

DECRETO 688 DE 1999 - Jurisdicción competente para adelantar control

Es necesario advertir que se está en presencia de un Decreto que como se advierte en él es expedido con fundamento en el artículo 189 numerales 11 y 25, y en los artículos 48 literal a) y 320 del Decreto 663 de 1993. Sea lo primero recordar que tanto la Constitución (art. 237) como la Ley (arts. 84 y ss., 128 y ss. C.C.A.) han establecido un sistema de control de legalidad y constitucionalidad de los actos de la administración, señalando al Consejo de Estado, en su calidad de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, como el Juez competente para efectuarlo, a través de los procedimientos establecidos en la ley. Este control que voy a denominar ordinario, cobija todas las actuaciones administrativas del ejecutivo. El Decreto 688 de 1998 fue expedido en virtud de la facultad reglamentaria. A más del anterior control de legalidad, existe otro que denominaré extraordinario, por lo excepcional y transitorio, que es llamado control automático de legalidad al que se refiere el artículo 215 de la Constitución, desarrollado, si es dable darle esa calificación, en forma por demás breve e incompleta por la Ley 137 de 1994, que a través del artículo 20, pretende reglamentarlo, texto que concede plazos angustiosos y sin siquiera señalar procedimientos. Partiendo del supuesto de que, declarado el Estado de Emergencia Económica, en desarrollo del mismo se han de expedir decretos legislativos cuyo control automático de constitucionalidad fue asignado a la Corte Constitucional y, a su vez, en desarrollo de los cuales, el Presidente de la República y demás funcionarios de la Rama Ejecutiva tienen la posibilidad de expedir actos administrativos cuyo control automático DE LEGALIDAD fue adscrito al Consejo de Estado, artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. A dicho control ha de someterse el Decreto 688 de 1998. En relación con el numeral 25 del artículo 189 se pueden predicar las mismas consideraciones. En lo relativo a las normas del Estatuto Financiero, nada tienen ellas para ver con la emergencia económica y por lo mismo no podían ser objeto del control automático, su control le corresponde adelantarlo a la Corte Constitucional.

DECRETO 688 DE 1999 - Sólo cobija a los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC

A pesar de citarse la sentencia de la Corte Constitucional C - 122 de 1999, en que claramente se decidió que sólo comprendía el Decreto 2331 los créditos hipotecarios en UPAC, la decisión de mayoría da al decreto 688 de 1999 analizado un alcance mayor al establecido en la sentencia y en esa medida la contraría, todo ello a pesar de que en los considerandos del decreto el Gobierno advierte que el mismo contiene las disposiciones necesarias para armonizar las normas vigentes con lo dispuesto en la sentencia de la Corte. La decisión de mayoría, en rebeldía con lo dispuesto por la Corte Constitucional, hace extensivo el decreto a "todos los créditos hipotecarios de vivienda", cuando la Corte los limitó exclusivamente a los correspondientes al sistema UPAC, a los que por lo demás se refiere los artículos 11 y 12 del Decreto 2331 de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR DANIEL MANRIQUE GUZMAN

Ref.: Radicación CA-038

Control de legalidad del Decreto No. 688 del 20 de Abril de 1998.

Providencia aprobada en la sesión del 19 de octubre de 1999.

Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque

En forma respetuosa debo manifestar las razones que me separan de la decisión mayoritaria.

1ª Es necesario advertir que se está en presencia de un Decreto que como se advierte en él es expedido con fundamento en el artículo 189 numerales 11 y 25, y en los artículos 48 literal a) y 320 del Decreto 663 de 1993. Sea lo primero recordar que tanto la Constitución (art. 237) como la Ley (arts. 84 y ss., 128 y ss. C.C.A.) han establecido un sistema de control de legalidad y constitucionalidad de los actos de la administración, señalando al Consejo de Estado, en su calidad de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, como el Juez competente para efectuarlo, a través de los procedimientos establecidos en la Ley. Este control que voy a denominar ordinario, cobija todas las actuaciones administrativas del ejecutivo. Una de las principales está representada por el denominado poder reglamentario, tan fundamental en sus alcances que lo mejor de la doctrina constitucional y administrativa, es consciente de que en el podría resumirse toda la actuación del ejecutivo nacional; bastaría con darle al Presidente de la República como facultad única la señalada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución y con ello sobraría prácticamente el resto de la enumeración señalada en dicho texto. El Decreto 688 de 1998 fue expedido en virtud de la facultad reglamentaria.

Ahora bien, a más del anterior control de legalidad, existe otro que denominaré extraordinario, por lo excepcional y transitorio, que es llamado control automático de legalidad al que se refiere el artículo 215 de la Constitución, desarrollado, si es dable darle esa calificación, en forma por demás breve e incompleta por la Ley 137 de 1994, que a través del artículo 20, pretende reglamentarlo, texto que concede plazos angustiosos y sin siquiera señalar procedimientos. Partiendo del supuesto de que, declarado el Estado de Emergencia Económica, en desarrollo del mismo se han de expedir decretos legislativos cuyo control automático de constitucionalidad fue asignado a la Corte Constitucional y, a su vez, en desarrollo de los cuales, el Presidente de la República y demás funcionarios de la Rama Ejecutiva tienen la posibilidad de expedir actos administrativos cuyo control automático DE LEGALIDAD fue adscrito al Consejo de Estado, artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. A dicho control ha de someterse el Decreto 688 de 1998.

En relación con el numeral 25 del artículo 189 se pueden predicar las mismas consideraciones. En lo relativo a las normas del Estatuto Financiero, nada tienen ellas para ver con la emergencia económica y por lo mismo no podían ser objeto del control automático, su control le corresponde adelantarlo a la Corte Constitucional.

2ª. Adicional a lo antes expuesto, a pesar de citarse la sentencia de la Corte Constitucional C-122 de 1999, en que claramente se decidió que sólo comprendía el Decreto 2331 los créditos hipotecarios en UPAC, la decisión de mayoría da al decreto 688 de 1999 analizado un alcance mayor al establecido en la sentencia y en esa medida la contraría, todo ello a pesar de que en los considerandos del decreto el Gobierno advierte que el mismo contiene las disposiciones necesarias para armonizar las normas vigentes con lo dispuesto en la sentencia de la Corte. En efecto, el considerando 4 del Decreto 688 de 1999 advierte:

“Que la citada sentencia C-136-99 dispuso, en el numeral 29 del segundo punto de la parte resolutiva, que la exequibilidad del artículo 29 del Decreto - Legislativo 2331 de 1998 estaba supeditada a que ‘los recursos que por el impuesto se causen estarán dirigidos exclusivamente a solucionar las causas de la emergencia contempladas en el Decreto 2330 de 1998 sólo en relación y en función de las personas y sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas a que éste alude y que son exclusivamente las siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y las instituciones financieras de carácter público’ (Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999’”.

La decisión de mayoría, en rebeldía con lo dispuesto por la Corte Constitucional, hace extensivo el decreto a “todos los créditos hipotecarios de vivienda”, cuando la Corte los limitó exclusivamente a los correspondientes al sistema UPAC, a los que por lo demás se refiere los artículos 11 y 12 del decreto 2331 de 1998.

Las anteriores son las razones que me han llevado a discrepar de la decisión adoptada por la mayoría.

Con todo respeto,

DANIEL MANRIQUE GUZMAN

Fecha ut supra.

DECRETO 688 DE 1999 - Cobija solamente a los deudores individuales del sistema financiero de vivienda UPAC

El mismo principio de especificidad de los destinatarios de los alivios, referido a los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC, al sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación, y a las instituciones financieras de carácter público, fue reiterado por la sentencia C - 136 de 4 de marzo de 1999. Las sentencias de la Corte Constitucional, citadas en los párrafos anteriores, las cuales fueron invocadas en el decreto que es objeto de este control automático de legalidad, permiten afirmar que, al establecer dicho decreto que se faculta al FOGAFIN para que, con los recursos provenientes del recaudo del impuesto previsto en el artículo 29 del Decreto 2331, establezca programas destinados a conceder alivios "a los deudores de créditos individuales hipotecarios otorgados para la financiación de vivienda", no puede ahora el Consejo de Estado, cuando el Gobierno da cumplimiento a las providencias de la Corte Constitucional mediante el decreto en cuestión, afirmar que la especificidad de los destinatarios a que se refieren las sentencias citadas y las medidas de emergencia es contraria al principio de igualdad, pues sería tanto como afirmar que dichas sentencias son inconstitucionales. Dentro de la armonía que debe caracterizar el ordenamiento jurídico, es regla de oro que las corporaciones judiciales se respeten sus propias competencias. En conclusión, la legalidad del decreto sometido al control de la Corporación ha debido decretarse, pero en el entendido de que cobija solamente a los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda - UPAC, tal como lo decidió en su momento la Corte Constitucional y no como lo hace genéricamente la decisión comentada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALVAMENTO DE VOTO DE MANUEL S. URUETA AYOLA

Ref.: Expediente Núm. CA - 038

Control automático de legalidad del Decreto 688 de abril 20 de 1999, expedido por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.

Las razones del disentimiento son las siguientes :

1ª) El Decreto Núm. 688 de 20 de abril de 1999, “Por el cual se autoriza al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras para que establezca programas destinados al alivio de la situación de los deudores de créditos individuales hipotecarios para la financiación de vivienda”, fue declarado ajustado a derecho, mediante la providencia que es objeto de este salvamento de voto.

2ª) Dice la providencia en uno de sus considerandos : “ La Corte Constitucional mediante sentencia C - 122 de 1999 declaró la exequibilidad condicionada del decreto legislativo 2330 de 1998 ‘pero sólo en relación y en función de las personas y sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas a que éste alude y que son exclusivamente los siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación, y, las instituciones financieras de carácter público’”. Luego agrega : “ … en la medida en que el condicionamiento impuesto por la Corte Constitucional para declarar la exequibilidad del decreto legislativo 2330 de 1998 deja por fuera a los deudores hipotecarios que no hubieran pactado sus créditos en UPAC, tal exclusión vulnera el principio de igualdad ( art. 13 de la Constitución Política ) y como tal no puede vincular al Consejo de Estado cuando actúa como tribunal supremo de lo contencioso administrativo…”. De allí toma fundamento para concluir “ … las autorizaciones concedidas por el Gobierno Nacional al Fogafín con el objeto de conjurar la crisis económica que motivó la declaración del Estado de Emergencia Económica en relación con los deudores hipotecarios del sistenma financiero, no desatiende ninguna de las disposiciones relacionadas con la declaración de dicha emergencia ni de ninguna otra disposición de carácter superior”.

3ª) El mismo principio de especificidad de los destinatarios de los alivios , referido a los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC , al sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación, y a las instituciones financieras de carácter público, fue reiterado por la sentencia C - 136 de 4 de marzo de 1999.

4ª) Las sentencias de la Corte Constitucional, citadas en los párrafos anteriores, las cuales fueron invocadas en el decreto que es objeto de este control automático de legalidad, permiten afirmar que, al establecer dicho decreto que se faculta al FOGAFIN para que, con los recursos provenientes del recaudo del impuesto previsto en el artículo 29 del Decreto 2331, establezca programas destinados a conceder alivios “ a los deudores de créditos individuales hipotecarios otorgados para la financiación de vivienda”, no puede ahora el Consejo de Estado, cuando el Gobierno da cumplimiento a las providencias de la Corte Constitucional mediante el decreto en cuestión, afirmar que la especificidad de los destinatarios a que se refieren las sentencias citadas y las medidas de emergencia es contraria al principio de igualdad, pues sería tanto como afirmar que dichas sentencias son inconstitucionales. Dentro de la armonía que debe caracterizar el ordenamiento jurídico, es regla de oro que las corporaciones judiciales se respeten sus propias competencias.

En conclusión, la legalidad del decreto sometido al control de la Corporación ha debido decretarse, pero en el entendido de que cobija solamente a los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda - UPAC, tal como lo decidió en su momento la Corte Constitucional y no como lo hace genéricamente la decisión comentada.

Atentamente,

MANUEL S. URUETA.

Fecha : ut et supra

DECRETO 688 DE 1999 - Alcance normativo

Con la mayor consideración por las decisiones de la mayoría de la Sala Plena, aclaro mi voto en la providencia aprobada en la sesión de 19 de octubre de 1999, indicada en la referencia. He participado de la decisión mayoritaria en la medida en que considero que el Decreto 608 de 1999 se encuentra ajustado a las normas superiores en que debe fundarse y que su alcance normativo está determinado por las sentencias C - 122 de 1999 de la Corte Constitucional en que declaró la exequibilidad condicionada del decreto legislativo 2330 de 1998 "solo en relación y en función de las personas y sectores materialmente afectadas por las circunstancias críticas a que éste alude..." precisión reiterada en la sentencia C - 136 de 1998 mediante la cual se declaró la exequibilidad del Decreto 2331 de 1998. La anterior convicción se encuentra corroborada por la declaración contenida en el numeral 7 de los considerandos del decreto objeto del control, en cuanto se afirma que la regulación expedida tiene la finalidad de garantizar los derechos a que se refieren las sentencias citadas, así como por la naturaleza jurídica y alcance de la cosa juzgada constitucional. No compartí, por supuesto, las elucubraciones contrarias a esta, contenidas en los considerandos de la sentencia objeto de esta aclaración de voto.

ACLARACION DE VOTO

REFERENCIA CA -038

Control de Legalidad del Decreto 688 de

20 de abril de 1998. PRESIDENCIA DE LA

REPUBLICA.

Con la mayor consideración por las decisiones de la mayoría de la Sala

Plena, aclaro mi voto en la providencia aprobada en la sesión de 19 de octubre de 1999, indicada en la referencia.

He participado de la decisión mayoritaria en la medida en que considero que el Decreto 608 de 1999 se encuentra ajustado a las normas superiores en que debe fundarse y que su alcance normativo está determinado por las sentencias C-122 de 1999 de la Corte Constitucional en que declaró la exequibilidad condicionada del decreto legislativo 2330 de 1998 " solo en relación y en función de las personas y sectores materialmente afectadas por las circunstancias críticas a que éste alude.." precisión reiterada en la sentencia C-136 de 1998 mediante la cual se declaró la exequibilidad del Decreto 2331 de 1998.

La anterior convicción se encuentra corroborada por la declaración contenida en el numeral 7 de los considerandos del decreto objeto del control, en cuanto se afirma que la regulación expedida tiene la finalidad de garantizar los derechos a que se refieren las sentencias citadas, así como por la naturaleza jurídica y alcance de la cosa juzgada constitucional. No compartí, por supuesto, las elucubraciones contrarias a esta, contenidas en los considerandos de la sentencia objeto de esta aclaración de voto.

Atentamente,

REINALDO CHAVARRO BURITICA

CONSEJERO DE ESTADO

FECHA UT SUPRA.

[1] Corte Constitucional, Sentencia C-252 de 1998, Dra. Carmenza Isaza de Gómez.

[2] Ya esta Sala en sentencia del 20 de agosto de 1999 (expediente CA-020) declaró ajustada a derecho la Circular No. 006 de 1999 expedida por el Superintendente Bancario, mediante la cual se imparten instrucciones para la debida aplicación de los artículos pertinentes de los decretos 2331 y 2386 de 1998, por considerar que el artículo 11 del decreto legislativo 2331 de 1999 estableció una línea de crédito para los deudores individuales de créditos hipotecarios otorgados para la adquisición de vivienda, cuando la obligación no excede de 5.000 UPAC o su equivalente en moneda legal.