Fecha Providencia | 29/04/2004 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Olga Inés Navarrete Barrero
Norma demandada: Artículo 17, inciso 3, del Decreto 1768 de 3 de agosto de 1994, Literal a) del numeral 2 del artículo 23 del Acuerdo núm. 1 de 5 de mayo de 1995, La Resolución 37 de 9 de enero de 1996
Demandante: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE GENERADORES DE ENERGÍA ELÉCTRICA – ACOLGEN
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES - Reglamentación de elección de representantes del sector privado como miembros del Consejo Directivo: legalidad / CONSEJO DIRECTIVO DE CORPOGUAVIO - Legalidad de reglamentación de elección de miembros del sector privado / ESTATUTO ORGANICO - Difiere del estatuto interno: CAR
Es claro, entonces, que el Presidente de la República estaba expresamente facultado para adoptar determinaciones como la contenida en el artículo 17, inciso 3, del Decreto 1768 de 1994, la cual en manera alguna puede entenderse que desbordó la ley, pues el artículo 26 de la Ley del Medio Ambiente señaló como integrantes del Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales, entre otros, a dos representantes del sector privado, pero guardó silencio respecto de la forma en que se haría su convocatoria, razón por la cual bien podía la norma acusada disponer que la convocatoria para los citados miembros se efectuaría por el Director General de la respectiva Corporación en la forma que establezcan sus estatutos, los cuales, por demás, de conformidad con el artículo 25, inciso 3, literal e), de la Ley 99 de 1993, le corresponde adoptarlos a la Asamblea Corporativa, quien deberá someterlos a la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente. Fue así como la Asamblea Corporativa de CORPOGUAVIO expidió el Acuerdo núm. 1 de 25 de mayo de 1996, mediante el cual adoptó sus estatutos, y en su artículo 23, numeral 2, literal a), atendiendo lo dispuesto en el artículo 17, inciso 2, del Decreto 1768 de 1994, señaló que el Director de la Corporación publicará por una sola vez en un diario de amplia circulación nacional invitación a las organizaciones gremiales del sector que tengan su domicilio y ejerzan actividades en el área de su jurisdicción para que postulen su respectivo candidato, convocatoria que no encuentra la Sala contraria a ninguna de las disposiciones constitucionales citadas como violadas, esto es, a los artículos 2º, 4º, 6º, 78 y 150, numeral 7, de la Constitución Política, pues sólo podrían serlo de manera indirecta en la medida en que la actora hubiera señalado como violado un precepto de orden legal que dispusiera algo contrario a lo regulado por la Asamblea Corporativa de CORPOGUAVIO. En cuanto a la cita que hace la actora de la sentencia de la Corte Constitucional C-432 de 1995, la Sala observa que allí se hace la distinción entre estatutos orgánicos y estatutos internos, los primeros de exclusiva competencia del legislador, en tanto que los segundos se adoptan por la junta directiva u otros órganos o funcionarios, con arreglo a la ley.
CORPOGUAVIO - Elección de miembros del sector privado en Consejo Directivo / CAR - Naturaleza jurídica / CONSEJO DIRECTIVO CAR - Integración
De otra parte, la actora considera que la exigencia contenida en el literal a) del numeral 2 del artículo 23 del Acuerdo núm. 1, en el sentido de que los representantes del sector privado tienen que pertenecer a una agremiación que tenga su domicilio y ejerza su actividad en la jurisdicción de CORPOGUAVIO desconoce la participación ciudadana en las decisiones que puedan afectarla. Para despachar desfavorablemente el cargo en estudio, la Sala considera pertinente remitirse a la definición que de las Corporaciones Autónomas Regionales trae la Ley 99 de 1993: “ARTICULO 23-. Naturaleza Jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente”. De la anterior definición claramente se desprende que las Corporaciones Autónomas Regionales están integradas por entidades territoriales que en materia del medio ambiente y recursos naturales tienen características comunes, razón por la cual es apenas lógico que los representantes del Consejo Directivo pertenezcan a la jurisdicción de la respectiva Corporación, pues no tiene sentido que quien no tenga identidad con la respectiva región haga parte del citado órgano. Lo expuesto se encuentra en perfecta consonancia con lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 99 de 1993, que señaló que el Consejo Directivo de las citadas Corporaciones estará integrado, entre otros, por el gobernador o los gobernadores de los departamentos sobre cuyo territorio ejerza jurisdicción la Corporación Autónoma Regional; por hasta 4 alcaldes de los municipios comprendidos dentro del territorio de la jurisdicción de la Corporación; por un representante de las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la Corporación; y por 2 representantes de las entidades sin ánimo de lucro que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la Corporación, es decir, se habla de entidades y de comunidades indígenas, por lo que no es posible que una persona natural que no tenga asiento en la jurisdicción de la respectiva Corporación, haga parte de su máximo órgano directivo.
CORPOGUAVIO - Competencia del Minambiente para aprobar estatutos de la asamblea / ESTATUTOS INTERNOS DE LA CAR - Competencia del Minambiente para aprobarlos / PUBLICACION DE ACTOS GENERALES - Su omisión no es causal de nulidad sino de eficacia
Resta entonces analizar la presunta ilegalidad de la Resolución 37 de 1996 del Ministerio del Medio Ambiente, la cual hace descansar la actora en la falta de competencia del citado Ministerio para aprobar los Estatutos de la Asamblea Corporativa de CORPOGUAVIO y en la falta de publicación de aquélla en el Diario Oficial. Sobre el primer aspecto, la Sala observa que el artículo 5º, numeral 36, en armonía con el artículo 26, literal d), de la Ley 99 de 1993, señalan que corresponde al Ministerio del Medio Ambiente aprobar los estatutos de las Corporaciones Autónomas Regionales y las reformas que los modifiquen o adicionen y ejercer sobre ellas la debida inspección y vigilancia, sustento suficiente para desestimar por este aspecto la censura endilgada. Respecto del segundo aspecto, la Sala encuentra que de acuerdo con lo expuesto por la Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es cierto que la Resolución 37 de 1996 aprobatoria de los Estatutos de CORPORGUAVIO no fue publicada en el Diario Oficial; debe esta Corporación reiterar que la falta de publicación de un acto no lo torna en ilegal, pues dicha omisión tiene que ver con su ineficacia, es decir, con su inoponibilidad frente a terceros, razón por la cual, aún en el evento de que el acto analizado no hubiese sido publicado ni en el Diario Oficial ni en la Gaceta Ambiental, no sería procedente declarar su nulidad por este aspecto.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00121-01
Actor: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE GENERADORES DE ENERGÍA ELÉCTRICA – ACOLGEN
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia en el proceso de la referencia instaurado por la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica – ACOLGEN, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra los siguientes actos administrativos: a) Artículo 17, inciso 3, del Decreto 1768 de 3 de agosto de 1994, “Por el cual se desarrolla parcialmente el literal h) del artículo 116 en lo relacionado con el establecimiento, organización o reforma de las Corporaciones Autónomas Regionales y de las Corporaciones de régimen especial, creadas o transformadas por la Ley 99 de 1993”, expedido por el Gobierno Nacional. b) Literal a) del numeral 2 del artículo 23 del Acuerdo núm. 1 de 5 de mayo de 1995, “Por el cual se adoptan los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional del Guavio – CORPOGUAVIO”, proferido por la Asamblea Corporativa de CORPOGUAVIO. c) La Resolución 37 de 9 de enero de 1996, “Por medio de la cual se aprueban los estatutos de la Corporación Autónoma Regional del Guavio”, proferida por el Ministerio del Medio Ambiente.I. ANTECEDENTESa. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.
La actora señala como violados por los actos acusados los artículos 2º,4º, 6º, 78 y 150, numeral 7, de la Constitución Política, y estructura para el efecto, los siguientes cargos:
Primer cargo.- El artículo 150, numeral 7, de la Constitución Política, atribuye competencia exclusiva al Congreso para dictar las leyes que reglamenten la “Creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía”.
CORPOGUAVIO es una Corporación Autónoma Regional, y por ello le corresponde a la ley determinar su funcionamiento en materias tales como sus órganos de administración, funciones, conformación, procedimientos para su escogencia, períodos, etc., asuntos que no pueden definirse a través de reglamentos.
El Ejecutivo no está facultado, so pretexto de ejercer la potestad reglamentaria, para desconocer la competencia del legislador y adoptar reglamentaciones en estas materias que son ajenas a sus propias atribuciones, tal como lo hizo en el inciso 2 del artículo 17 del Decreto 1768 de 1994, al delegar en las Corporaciones Autónomas la facultad para definir el procedimiento de selección de los representantes del sector privado ante los Consejos Directivos de las mismas entidades, y atribuir competencia a los Directores Generales para realizar la convocatoria de los representantes del sector privado para postular sus candidatos.
Segundo cargo.- El inciso 2 del artículo 17 del Decreto 1768 de 1994 desconoce el mandato consagrado en el artículo 4º de la Constitución Política, el cual establece la primacía de las normas constitucionales frente a la ley u otra norma jurídica, preeminencia que es de carácter absoluto, razón por la cual las disposiciones legales o de otra jerarquía que resulten contrarias a sus mandatos deben ser retiradas del ordenamiento jurídico por decisión de sus jueces.
La norma antes identificada fue expedida por el Presidente de la República, quien no tenía competencia para ello, por lo que viola los artículos 150, numeral 7, y 4º de la Constitución Política.
Tercer cargo.- Los servidores públicos sólo están facultados para ejercer las funciones y las competencias que la ley les ha atribuido en forma expresa. En el caso bajo examen, el Presidente de la República se atribuyó una competencia reservada al legislador, pues no estaba facultado para desarrollar una materia propia del funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, como era la conformación del Consejo Directivo de estas entidades, y el procedimiento para la escogencia de sus miembros, en especial, los del sector privado.
Cuarto cargo.- El literal a) del numeral 2 del artículo 23 del Acuerdo núm. 1 de 5 de mayo de 1995 de la Asamblea Corporativa de CORPOGUAVIO es nulo, pues no se tenía competencia para su expedición y, adicionalmente, estableció restricciones para el ejercicio del derecho a la participación ciudadana en el sector ambiental.
De conformidad con la norma acusada del Acuerdo en cita, la postulación de candidatos al Consejo Directivo de CORPOGUAVIO por parte del sector privado debe hacerse por una organización gremial del sector privado, la cual debe tener su domicilio y ejercer sus actividades gremiales en el área de la jurisdicción de la Corporación Autónoma.
De lo anterior se desprende que las organizaciones o asociaciones gremiales que no cumplan con tales requisitos no podrán postular sus candidatos al Consejo Directivo de CORPOGUAVIO, lo cual restringe de manera injustificada la participación ciudadana consagrada por la Constitución Política.
En el ordenamiento jurídico vigente, el domicilio indica la relación jurídica entre una persona y determinada circunscripción territorial municipal que tiene unos efectos definidos por el mismo Código Civil y que parten de la consideración de que el domicilio es un atributo de la personalidad, vale decir, es un derecho que confiere prerrogativas y que no puede utilizarse, como lo hace la norma acusada, como un elemento para cercenar el ejercicio de derechos o para crear desigualdades o tratos discriminatorios en razón del mismo.
El precepto acusado establece un trato diferente entre las mismas personas, que no tiene sustento en las normas constitucionales, en especial en los artículos 2º y 78 de la Constitución Política, que no sólo definen el Estado colombiano como un Estado que tiene entre sus fines esenciales “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan”, sino que disponen la participación de “las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen”, normas que fueron desconocidas por aquél.
La citada restricción desconoce, además, las funciones que realizan las asociaciones gremiales, cuyo ámbito de acción comprende todo el territorio nacional, en procura de la realización de los fines del Estado Social de Derecho, por cuanto los gremios cumplen funciones que procuran conciliar los intereses del sector público y del privado, en aras del cumplimiento de los fines y cometidos del Estado.
Pretender cercenar la participación de las asociaciones gremiales en razón de su domicilio es desconocer su naturaleza, así como las características propias de las actividades que desarrollan. Los gremios ejercen su actividad en todo el territorio nacional y no es jurídicamente posible restringir su participación en un territorio determinado, en el que real y potencialmente pueden ejercer actividades propias, como lo hace CORPOGUAVIO a través de la norma acusada.
Estas restricciones pueden llevar a que se entienda que únicamente las personas que ejerzan un empleo, profesión u oficio, o tengan un establecimiento de comercio en el territorio de la Corporación Regional pueden ser postulados como candidatos para el Consejo Directivo de CORPOGUAVIO, situación que, por absurda, llevaría a que todos los gremios del país quedaran excluidos, ya que no podrían desarrollar sus actividades en algunos lugares del territorio nacional. Debe tenerse en cuenta que hay regiones del país cuyas actividades son exclusivas de agricultura, ganadería, comercio, en las cuales no habría posibilidad de que todos los gremios ejercieran sus actividades.
A título de ejemplo, podría ocurrir que una asociación gremial que tiene entre sus finalidades la de proteger el medio ambiente y prevenir situaciones de riesgo o peligro, y dado que en una localidad el riesgo no se ha presentado, estaría excluida de su participación. Esta no fue la orientación que el Constituyente de 1991 plasmó en la Carta, menos aún en las actividades relacionadas con el sector ambiental.
Además, la Asamblea Corporativa de CORPOGUAVIO no tenía competencia legal para adoptar la norma acusada ni para establecer las restricciones señaladas, por lo que su decisión resulta contraria a los mandatos constitucionales y legales, como lo definió la Corte Constitucional en sentencia C-432 de 28 de septiembre de 1995, Magistrado Ponente, Dr. Hernando Herrera Vergara:
“...Los estatutos orgánicos de las entidades referidas...no pueden ejercer una facultad exclusivamente legal, por mandato de la Constitución, y el legislador no está autorizado por la Carta para delegar tal atribución... es una potestad propia del Legislador, no susceptible de ser trasladada, ya que por mandato constitucional corresponde exclusivamente al Congreso a través de la ley determinar...”.
Quinto cargo.- El Acuerdo núm. 1 de 5 de mayo de 1995 expedido por CORPOGUAVIO no fue aprobado por el Ministerio del Medio Ambiente de conformidad con lo exigido en el artículo 25, inciso 3, literal e), de la Ley 99 de 1993, según lo expresado en la certificación de 11 de mayo de 2001, expedida por la Jefe de la Oficina Jurídica. En consecuencia, el citado acuerdo no surgió a la vida jurídica.
Sexto cargo.- Al expedir el Ministerio del Medio Ambiente la Resolución 37 de 1996 ejerció una facultad que no le había sido otorgada, con lo cual desconoció el mandato consagrado en el artículo 150, numeral 7, de la Constitución Política.
Además, la Resolución en cita es ineficaz e inoponible a terceros, por cuanto no ha sido publicada en los términos del artículo 43 del C.C.A., según la certificación emitida por la Imprenta Nacional bajo el número 1520-2607-2001, suscrita por la Coordinadora del Grupo de Promoción y Divulgación de la entidad.
Al no estar la Resolución 37 dotada de eficacia jurídica no tiene carácter obligatorio para los terceros; entonces, no puede invocarse ni aplicarse en el evento de la conformación del Consejo Directivo de CORPORGUAVIO, por adolecer de nulidad.
c. Las razones de la defensa
1.- El apoderado de la Nación – Ministerio del Medio Ambiente, al contestar la demanda expresó que con base en el artículo 150, numeral 7, de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 99 de 1993, en donde reguló lo relacionado con las Corporaciones Autónomas Regionales.De conformidad con el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, el Presidente de la República puede ejercer en cualquier momento la potestad reglamentaria; asimismo, el legislador, en el artículo 116, literal h), de la Ley 99 de 1993, facultó al Presidente de la República para que dictara las medidas necesarias para el establecimiento, organización o reforma y puesta en funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales y corporaciones con régimen especial.
En el artículo 26 de la Ley 99 de 1993 se da una amplia participación ciudadana a los gobernadores de los departamentos, a un representante del Presidente de la República, a un representante del Ministerio del Medio Ambiente, a los alcaldes, a dos representantes del sector privado, a un representante de las comunidades indígenas y a dos representantes de las entidades sin ánimo de lucro.
Cabe señalar que el artículo 23 del Acuerdo acusado no crea la figura de los dos representantes del sector privado, pues éstos son de creación de la Ley 99 de 1993; lo que hace el citado acto es precisar que son los gremios los que presentan los candidatos para que hagan parte del Consejo Directivo de dicha Corporación, siendo lógico que estas personas sean o pertenezcan a la jurisdicción de la respectiva Corporación Autónoma Regional, dado que no tendría sentido que personas del sector privado, vinculadas a otras jurisdicciones, participen en las políticas regionales ambientales de una Corporación totalmente distinta al lugar o región en donde estas desarrollan sus actividades.
Por esa misma razón la Ley 99 de 1993 estableció la creación de nuevas Corporaciones Autónomas Regionales y reafirmó las ya existentes, para un total de 32 en todo el territorio nacional, de forma tal que cada sector podrá participar dentro de la jurisdicción de las Corporaciones para colaborar en la formulación de las políticas regionales ambientales.
2.- La Corporación Autónoma Regional del Guavio, CORPORGUAVIO no contestó la demanda.
En su alegato de conclusión, manifiesta que al expedir el Decreto 1768 de 1994 el Presidente de la República simplemente ejerció la potestad reglamentaria a que alude el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, más aún cuando el artículo 116, literal h), de la Ley 99 de 1993, otorgó expresamente a aquel la autorización para que procediera a dictar las normas necesarias para el establecimiento, organización o reforma y puesta en funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales y de régimen especial.
El Acuerdo acusado fue revisado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, quien mediante Oficio 2785 del 11 de abril de 1995 impartió concepto técnico favorable al proyecto de estatutos adoptados por la Asamblea Corporativa, como se consigna en la parte motiva de la Resolución 37 de 1996.
No se comparte lo sostenido por la parte actora en el sentido de que el Acuerdo restringe la participación ciudadana, pues es claro que los ciudadanos disponen de otros mecanismos constitucionales y legales para proteger el medio ambiente, como son las acciones de tutela y populares.
Además, la ley fue sabia al permitir a los alcaldes, a los gobernadores, a los representantes del sector privado, a los de las comunidades indígenas, etc., formar parte de los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales, pues nada más participativo que un Consejo donde tienen asiento las diversas fuerzas citadas, como lo establece el artículo 26 de la Ley 99 de 1993.
Las Corporaciones Autónomas Regionales están distribuidas de acuerdo con la importancia regional ambiental, y no de acuerdo con la distribución geopolítica, razón por la cual legalmente debe existir un nexo con la región que habilite a los representantes de los diferentes sectores a tener asiento dentro del Consejo Directivo como órgano de administración.
La Ley 99 de 1993 dispuso la participación de los dos representantes del sector privado en el Consejo Directivo de CORPOGUAVIO y, en consecuencia, el Acuerdo 1 de 1995 y su Resolución 37 aprobatoria se limitaron a reglamentar y desarrollar el procedimiento estatutario para la elección de los mismos, sin que crearan, como lo afirma el actor, la figura de los representantes del sector privado.
d.- La actuación surtida
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del 3 de junio de 2003 se admitió la demanda y se ordenó darle el trámite correspondiente.
Dentro del término para alegar de conclusión, hicieron uso de tal derecho el actor, los apoderados del Ministerio del Medio Ambiente y de CORPOGUAVIO, y el representante del Ministerio Público.
II.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICOEl Procurador Primero Delegado ante esta Corporación estima que no existe contrariedad ni violación alguna a los mandatos superiores que se citan en la demanda, como quiera que los actos acusados fueron expedidos por la autoridad correspondiente, siguiendo los marcos legales y con apego a la Constitución y a la ley, sin ningún exceso en el ejercicio de funciones ni abrogación alguna de competencias otorgadas a otra autoridad, y sin que en su contenido representen una restricción a la participación de las asociaciones gremiales en la postulación de candidatos al Consejo Directivo de CORPOGUAVIO o una limitación al derecho de participación ciudadana que consagra la Constitución Política.
III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
El contenido de los actos acusados, es como sigue:
Decreto 1768 de 1994 (el aparte que se resalta)
“Artículo 17.- De la conformación del Consejo Directivo. Los Consejos Directivos estarán conformados de la forma establecida en el artículo 26 de la Ley 99 de 1993 para las Corporaciones Autónomas Regionales y de la manera especial establecida en la misma, para cada una de las Corporaciones de Desarrollo Sostenible.
“...
“La convocatoria para que los representantes del sector privado presenten sus candidatos ante la asamblea, se efectuará por los Directores Generales de la Corporación en la forma que establezcan sus estatutos. Se deben garantizar los principios de publicidad e igualdad de modo que la participación sea efectiva”.
Acuerdo núm. 1 de 1995 de a Asamblea Corporativa de CORPOGUAVIO:
“Artículo 23. Convocatoria y forma de elección de representantes al Consejo Directivo. La convocatoria y forma de elección de las organizaciones no gubernamentales de carácter ambiental, será la siguiente:
“1.- ...
“2.- La elección de los representantes del sector privado de que trata el artículo 26 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto Reglamentario 632 de 1994, se efectuará de la siguiente manera:
“a) El Director de la Corporación publicará por una sola vez en un diario de amplia circulación nacional, invitación a las organizaciones gremiales del sector privado, que tengan su domicilio y ejerzan actividades en el área de jurisdicción de la Corporación, para que postulen un candidato por organización.
La Resolución 37 de 9 de enero de 1996 se entiende que se demanda en cuanto aprobó los Estatutos de CORPOGUAVIO y, particularmente, su artículo 23, numeral 2, literal a).
En esencia, la actora considera que las materias que regulan los actos acusados son de competencia del legislador, afirmación que fundamenta en el artículo 150, numeral 7, de la Constitución Política, según el cual corresponde al Congreso hacer las leyes para ejercer, entre otras, la función de reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales.
El Decreto 1768 de 1994 fue expedido con base en las facultades del artículo 116, literal h), de la Ley 99 de 1993, que autorizó al Presidente de la República para que en ejercicio de sus funciones constitucionales procediera a dictar las medidas necesarias para el establecimiento, organización o reforma y puesta en funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales creadas por esa Ley, dentro de las cuales se encuentra, precisamente, la Corporación Autónoma Regional del Guavio, CORPOGUAVIO, creada por el artículo 33, ibídem, y que tiene jurisdicción en los municipios de Gachalá, Medina, Ubalá, Gama, Junín, Gachetá, Fómeque, Mámbita y Guasca en el Departamento de Cundinamarca.
Es claro, entonces, que el Presidente de la República estaba expresamente facultado para adoptar determinaciones como la contenida en el artículo 17, inciso 3, del Decreto 1768 de 1994, la cual en manera alguna puede entenderse que desbordó la ley, pues el artículo 26 de la Ley del Medio Ambiente señaló como integrantes del Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales, entre otros, a dos representantes del sector privado, pero guardó silencio respecto de la forma en que se haría su convocatoria, razón por la cual bien podía la norma acusada disponer que la convocatoria para los citados miembros se efectuaría por el Director General de la respectiva Corporación en la forma que establezcan sus estatutos, los cuales, por demás, de conformidad con el artículo 25, inciso 3, literal e), de la Ley 99 de 1993, le corresponde adoptarlos a la Asamblea Corporativa, quien deberá someterlos a la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente.
Fue así como la Asamblea Corporativa de CORPOGUAVIO expidió el Acuerdo núm. 1 de 25 de mayo de 1996, mediante el cual adoptó sus estatutos, y en su artículo 23, numeral 2, literal a), atendiendo lo dispuesto en el artículo 17, inciso 2, del Decreto 1768 de 1994, señaló que el Director de la Corporación publicará por una sola vez en un diario de amplia circulación nacional invitación a las organizaciones gremiales del sector que tengan su domicilio y ejerzan actividades en el área de su jurisdicción para que postulen su respectivo candidato, convocatoria que no encuentra la Sala contraria a ninguna de las disposiciones constitucionales citadas como violadas, esto es, a los artículos 2º, 4º, 6º, 78 y 150, numeral 7, de la Constitución Política, pues sólo podrían serlo de manera indirecta en la medida en que la actora hubiera señalado como violado un precepto de orden legal que dispusiera algo contrario a lo regulado por la Asamblea Corporativa de CORPOGUAVIO.
En cuanto a la cita que hace la actora de la sentencia de la Corte Constitucional C-432 de 1995, la Sala observa que allí se hace la distinción entre estatutos orgánicos y estatutos internos, los primeros de exclusiva competencia del legislador, en tanto que los segundos se adoptan por la junta directiva u otros órganos o funcionarios, con arreglo a la ley.
De otra parte, la actora considera que la exigencia contenida en el literal a) del numeral 2 del artículo 23 del Acuerdo núm. 1, en el sentido de que los representantes del sector privado tienen que pertenecer a una agremiación que tenga su domicilio y ejerza su actividad en la jurisdicción de CORPOGUAVIO desconoce la participación ciudadana en las decisiones que puedan afectarla.
Para despachar desfavorablemente el cargo en estudio, la Sala considera pertinente remitirse a la definición que de las Corporaciones Autónomas Regionales trae la Ley 99 de 1993:
“ARTICULO 23-. Naturaleza Jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente”.
De la anterior definición claramente se desprende que las Corporaciones Autónomas Regionales están integradas por entidades territoriales que en materia del medio ambiente y recursos naturales tienen características comunes, razón por la cual es apenas lógico que los representantes del Consejo Directivo pertenezcan a la jurisdicción de la respectiva Corporación, pues no tiene sentido que quien no tenga identidad con la respectiva región haga parte del citado órgano.
Lo expuesto se encuentra en perfecta consonancia con lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 99 de 1993, que señaló que el Consejo Directivo de las citadas Corporaciones estará integrado, entre otros, por el gobernador o los gobernadores de los departamentos sobre cuyo territorio ejerza jurisdicción la Corporación Autónoma Regional; por hasta 4 alcaldes de los municipios comprendidos dentro del territorio de la jurisdicción de la Corporación; por un representante de las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la Corporación; y por 2 representantes de las entidades sin ánimo de lucro que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la Corporación, es decir, se habla de entidades y de comunidades indígenas, por lo que no es posible que una persona natural que no tenga asiento en la jurisdicción de la respectiva Corporación, haga parte de su máximo órgano directivo.
Resta entonces analizar la presunta ilegalidad de la Resolución 37 de 1996 del Ministerio del Medio Ambiente, la cual hace descansar la actora en la falta de competencia del citado Ministerio para aprobar los Estatutos de la Asamblea Corporativa de CORPOGUAVIO y en la falta de publicación de aquélla en el Diario Oficial.
Sobre el primer aspecto, la Sala observa que el artículo 5º, numeral 36, en armonía con el artículo 26, literal d), de la Ley 99 de 1993, señalan que corresponde al Ministerio del Medio Ambiente aprobar los estatutos de las Corporaciones Autónomas Regionales y las reformas que los modifiquen o adicionen y ejercer sobre ellas la debida inspección y vigilancia, sustento suficiente para desestimar por este aspecto la censura endilgada.
Respecto del segundo aspecto, la Sala encuentra que de acuerdo con lo expuesto por la Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es cierto que la Resolución 37 de 1996 aprobatoria de los Estatutos de CORPORGUAVIO no fue publicada en el Diario Oficial; debe esta Corporación reiterar que la falta de publicación de un acto no lo torna en ilegal, pues dicha omisión tiene que ver con su ineficacia, es decir, con su inoponibilidad frente a terceros, razón por la cual, aún en el evento de que el acto analizado no hubiese sido publicado ni en el Diario Oficial ni en la Gaceta Ambiental, no sería procedente declarar su nulidad por este aspecto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
Primero.- DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Segundo.- En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 29 de abril del 2004.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
OLGA I. NAVARRETE BARRERO RAFAEL OSTAU DE LAFONT PIANETA