Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Norma demandada:  Decreto 2474 de 13 de diciembre de 1999

Demandante:  ANTONIO JOSE PINILLOS ABOZAGLO Y OTRA

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL

ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Hay confrontación directa del decreto con la Carta Política siempre que no obedezca a función propiamente administrativa / SALA PLENA - Competencia en acción de nulidad por inconstitucionalidad

La acción de “nulidad por inconstitucionalidad” contra los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, aparece consagrada en el artículo 237, numeral 2, de la Constitución de 1991, como una atribución propia del Consejo de Estado, a través de su Sala Plena Contencioso Administrativa, circunstancia esta última corroborada por el artículo 37, numeral 9, de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. De otra parte, a términos del artículo 7° de la Ley 446 de 1998, que precisó el alcance de esta acción, la misma es objeto del trámite especial allí señalado y de decisión por la Sala Plena de los Contencioso Administrativo, únicamente, cuando se dirige contra Decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y no obedezca a función propiamente administrativa, pues, en caso contrario, la acción de nulidad contra tales decretos se tramitará y decidirá por las Secciones respectivas, conforme a las reglas generales de competencia previstas en el C.C.A. y en el reglamento del Consejo de Estado.

CONSEJO DE ESTADO - Funciones como tribunal supremo de lo contencioso administrativo: comprende control del ejercicio de la función administrativa / FUNCION ADMINISTRATIVA - Concepto: la que desarrolla o aplica la ley / ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Implica confrontación directa del acto acusado con la Constitución Nacional / INCONSTITUCIONALIDAD MEDIATA - Vía de control por acción de nulidad

Sobre este aspecto la jurisprudencia de la Corporación ha precisado: “......Por lo tanto, si la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “conforme a las regla que señale la ley” (art. 82 Decreto 01 de 1984 o C.C.A.), está instituida por la Constitución con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas que desempeñen funciones administrativas, de ello dimana que la atribución que la Constitución otorga al Consejo de Estado para “desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo” en punto a decretos de Gobierno Nacional, está referida a aquellos dictados en el ejercicio de la Función Administrativa, vales decir, a los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley, o condicionan la aplicación de una situación general preexistente a una persona determinada. El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la “acción de nulidad”, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad. En ese orden de ideas, y por exclusión, las “acciones de nulidad por inconstitucionalidad” atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su confrontación directa de la Constitución Política. En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en forma inmediata frente o a través de normas de rango meramente legal, así pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa. Como consecuencia de lo anterior, la nulidad se impetra, del Decreto 537 del 30 de marzo de 1955 expedido por el Gobierno Nacional, si bien incorpora motivos de inconstitucionalidad, comporta violación de normas de rango legal, en concreto de las leyes 6a. de 1971 y 7a. de 1991, respecto de las cuales y con miras de determinar su conformidad con el ordenamiento jurídico, se hace imprescindible el enfrentamiento o cotejo. La eventual violación de la Constitución por el decreto en mención es, entonces, mediata; y su conocimiento corresponde a esta Corporación como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.

PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA - Normas violadas y concepto de violación: carga de la prueba / CARGA DE LA PRUEBA EN ACCION DE NULIDAD - Normas violadas y concepto de violación / PRINCIPIO DE LA ROGATIVIDAD - Delimita la problemática a considerar en la sentencia

No puede perderse de vista que en los procesos contencioso administrativos impera el principio de la rogatividad por virtud del cual se exige que la demanda incorpore la indicación de la norma violada y la explicación del concepto de la violación y dentro de ese ámbito se desenvuelve, sin poder rebasarlo, el juez administrativo quien, por lo mismo, no controla la legalidad del acto demandado frente a la totalidad del ordenamiento jurídico positivo, sino respecto de los precisos cargos formulados por el demandante, a términos de la sentencia C-197 de 7 de abril de 1999 de la Corte Constitucional que declaró exequible condicionadamente el artículo 137, numeral 4, del C.C.A.. En apartes de esta última providencia, dicha Corporación, a efectos de justificar la exequibilidad de la aludida disposición, expresó: “.....Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada. Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo es dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la Administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación. De manera pues, la teoría de la rogatividad en materia contencioso administrativa mantiene pleno vigor, acorde con el referido fallo de exequibilidad y, por ende, el juez deberá estarse a lo que de él se deriva conforme quedó explicado. NOTA DE RELATORIA: Cita providencia del 12 de septiembre de 1996, expediente 3580, Consejero Ponente Dr. Manuel S. Urueta Ayola.

COMISIONES DE REGULACIÓN - Modificación del período de los expertos por el Presidente: legalidad

El cambio de un período de tres años y su prórroga de dos como antes existía, con la posibilidad de reelección, por uno individual de cuatro años para todos los expertos por igual, también con la posibilidad de reelección, no demuestra por sí solo que las políticas de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios que trace el Presidente, a través de las Comisiones de Regulación que actúan como sus delegatarias, pierdan continuidad o que ello propicie el mal manejo de la política (mejor conocida como politiquería) en la designación de los comisionados, lo cual, quizás, fue lo que quisieron evidenciar los demandantes pero sin explicar cómo, por qué y en qué medida ello podía implicar la transgresión de alguna específica norma constitucional o legal o por qué y cómo se desconoció determinado principio o regla técnica consagrada expresamente como tal, que fuese inmodificable frente a la atribución presidencial de cambiar la estructura de la administración, prevista en el artículo 189, numeral 16, Constitucional. Evidentemente, el acto acusado no conlleva esas implicaciones en la medida en que, tanto en el régimen anterior como en el actual, los expertos comisionados gozan de estabilidad relativa durante la vigencia de los períodos para los cuales fueron designados y en uno u otro caso es incuestionable la atribución nominadora del Primer Mandatario tanto para designar como para reelegir. Así las cosas, se reitera, por falta de sustentación, los cargos basados en la supuesta inmutabilidad de la condición técnica y en la politización de las Comisiones de Regulación deben desestimarse.

DECRETO QUE MODIFICA O DEROGA LEY - Prohibición: se exceptúan los que desarrollan leyes marco o cuadro / DECRETO REGLAMENTARIO DE LEYES MARCO O CUADRO - Pueden derogar leyes siempre que se refieran a la materia objeto de la ley marco

En cuanto al cargo central de la demanda, ese sí claramente sustentado, según el cual un decreto como el acusado no puede derogar leyes ni decretos con fuerza de ley que tienen una categoría superior, debe la Sala señalar que en sentencia de 1º de noviembre de 2001 (Expediente núm. 2-6686, Consejera Ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero, Actor: Franky Urrego Ortíz), esta Sección anotó:”....“Los decretos expedidos en virtud de Leyes Cuadro o Marco, son de índole eminentemente administrativa y no tienen la capacidad de derogar o modificar, en principio, las leyes vigentes, salvo, como ocurre en el caso sub examine, cuando existe una expresa disposición constitucional que así lo disponga... “El contenido de las disposiciones derogadas fue objeto de modificación en el Decreto acusado y, resulta apenas obvio que si la propia ley, en este caso, la Ley 489 de 1998, expidió los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno Nacional podía modificar la estructura de ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional para lo cual el Presidente de la República debía dictar las disposiciones aplicables, resultasen derogadas las disposiciones contrarias, así ellas tuvieran fuerza de ley. Lo que ocurre es que en este caso particular, fue la propia Constitución la que, al permitir que el Presidente, en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, expidiera decretos modificatorios de la estructura de los ministerios, necesariamente estos actos tenían que sustituir la normatividad vigente sobre el particular así estuviera contenida en leyes o decretos con fuerza de ley. “Ya el Consejo de Estado en anterior oportunidad se había pronunciado sobre el particular, señalando que los decretos expedidos en virtud de leyes cuadro o marco podían derogar las leyes siempre que se refieran a la materia objeto de la ley marco: ‘No obstante, la capacidad "legislativa" y el poder derogatorio de leyes preexistentes que puedan tener los decretos que, desarrollan las leyes marco, no son plenos o completos, como los del Congreso, sino condicionados, tanto por el marco jurídico de principios generales trazado por la correspondiente ley, como por las reglas que, dentro del proceso de interpretación sistemática de la institución de las leyes marco han sido deducidas por la jurisprudencia y la doctrina. El Consejero que actúa como Ponente identificó así algunas de esas reglas: “.....”.

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencias del 18 de octubre de 2001, expediente 6249, Consejera Ponente Dra. Olga Inés Navarrete Barrero, actor José Antonio Galán Gómez; del 13 de marzo de 2003, expediente 7102, Consejero Ponente Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, actor Francisco Ernesto Borda Fernández; y del 31 de julio de 2003, expedientes 6327 y 7064, Consejero Ponente Dr. Manuel S. Urueta Ayola.

COMISIONES DE REGULACIÓN - Derogación por decreto reglamentario de ley marco de leyes de servicios públicos: legalidad / DEROGACION DE LEYES POR DECRETOS REGLAMENTARIOS DE LEYES MARCO - Constitucionalidad y legalidad

Las anteriores consideraciones las reitera la Sala en esta oportunidad, pues los artículos 71 de la Ley 142 de 1994 y la parte pertinente del artículo 21 de la Ley 143 de 1994, que fueron expresamente derogados por el acto acusado, se referían al número de expertos de las Comisiones de Regulación y al período de los mismos, materia que, precisamente, podía ser objeto de modificación por parte del Decreto 2474 de 1999, atendiendo el fundamento constitucional invocado por el Presidente de la República y el alcance que la jurisprudencia de esta corporación le ha reconocido. Ello en razón de que no se evidencia el desacato a los principios y reglas generales a que hace referencia el numeral 16 del artículo 189 de la Carta, para el caso, los contenidos en los artículos 54 y 105 de las Leyes 489 de 1998 y 142 de 1994, respectivamente. Así las cosas, las modificaciones efectuadas a la estructura de las Comisiones de Regulación por el Gobierno Nacional, mediante el acto acusado, no pueden entenderse como una extralimitación en el ejercicio de sus funciones, sino, por el contrario, como desarrollo de un precepto constitucional y con sujeción al marco legal, general y específico, aplicable.

COMISIONES DE REGULACIÓN - Modificación del período de los expertos: legalidad por estar comprendido dentro de la facultad de modificar la estructura orgánica / ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA U ORGANICA - Aspectos que comprende

En vista de que el acto acusado, en el aspecto que ha sido objeto de censura, se limitó a modificar el período de duración y la continuidad en el cargo de los expertos que hacen parte, junto con otros funcionarios, de las Comisiones de Regulación, cabe examinar si esos cambios que versan sobre la modalidad de vinculación a los respectivos empleos pueden considerarse como parte de la atribución constitucional de que goza el presidente, contenida en el artículo 189, numeral 16, de modificar la estructura de las entidades u organismos administrativos nacionales. Al respecto cabe señalar que si bien el artículo 48 de la Ley 489 de 1998 dispone que las comisiones creadas por ley o por delegación presidencial para la regulación de los servicios públicos domiciliarios “se sujetarán en cuanto a su estructura, organización y funcionamiento a lo dispuesto en los correspondientes actos de creación”, ello no obsta para que, en aras de desentrañar el significado y de definir la naturaleza y alcance del concepto de “estructura administrativa”, se acuda a las previsiones contenidas en esa misma ley sobre el punto y, al hacerlo, la Sala encuentra que según el artículo 50, ibídem: “La estructura orgánica de un organismo o entidad administrativa comprende la determinación de los siguientes aspectos: 1° La denominación; 2° La naturaleza jurídica y el correspondiente régimen jurídico; 3° La sede; 4° La integración de su patrimonio; 5° El señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares; y, 6° El ministerio al cual están adscritos o vinculados”. A juicio de la Sala del numeral 5 de la norma transcrita se desprende que las formas o modalidades que se adopten para proveer los cargos de las entidades u organismos estatales, como sería su periodicidad, duración de ésta y otras particularidades atañaderas al régimen laboral, hacen parte del concepto de “estructura administrativa”. Y si ello se predica, en términos generales, de tales organismos o entidades, tratándose de las comisiones de regulación, debe adoptarse idéntica consideración, pues no hay razón que justifique una posición contraria.

ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA U ORGANICA - Comprende la regulación del régimen laboral: planta de personal / PLANTA DE PERSONAL - Hace parte de los aspectos que comprende la estructura administrativa u orgánica de una entidad

Por lo demás, los siguientes apartes jurisprudenciales corroboran el entendimiento dado por la Sala al concepto de estructura administrativa: En sentencia C-209/97 la Corte Constitucional expresó: “Para la Corte es claro que la reestructuración de una entidad u organismo estatal, también puede comprender una nueva regulación legal del régimen laboral de sus trabajadores, a fin de concordarlo con la modificación o redefinición de funciones, siempre y cuando se respeten las garantías necesarias para la protección de los derechos adquiridos de los trabajadores...........La Corte ha señalado, en reiteradas ocasiones, que la estructura de la administración pública no es intangible sino que puede reformarse incluyendo una readecuación de la planta física y de personal de la misma. Ahora, el Consejo de Estado ha manejado una tesis análoga, al sostener que quien tiene la facultad de reestructurar la administración, tiene la atribución de modificar la planta de personal. En sentencia de 25 de noviembre de 1998 (Exp. 1573) la Sección Segunda de la Corporación, expresó: “....Dicha potestad comprende todos los aspectos orgánicos de la administración correspondiente al nivel central, y por contera, la planta de personal departamental. La que a su turno se podrá ver afectada total o parcialmente por las ordenanzas de reestructuración, ya por adición o fusión de cargos, ora por la simple supresión de algunos. Y es que no sería factible hablar de procesos de estructuración o de reestructuración in abstracto esto es, sin referencia a los empleos, pues como bien se puede advertir, la estructura orgánica de la administración solo puede realizarse merced al desarrollo práctico de los empleos, que a su vez se erigen como vehículos del circuito funcional que informa la misión de los órganos de la administración. Por ello mismo, ¿qué efecto práctico podría tener una elaboración estructural de la administración que solo diera razón de sus dependencias, oficinas e instancias, vale decir con absoluta prescindencia de los empleos . En verdad sería tanto como hablar de la importancia domiciliaria de una casa eternamente deshabitada”.

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Facultad de fijar políticas generales en servicios públicos domiciliarios por sí o por delegación / DELEGACION DEL PRESIDENTE EN COMISIONES DE REGULACIÓN - Facultad de reasumir

Tampoco puede perderse de vista que conforme al artículo 370 de la Constitución Política corresponde al Presidente de la República, con sujeción a la ley, señalar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, atribución que se halla igualmente consagrada en el artículo 189, numeral 22, ibídem. Es así como en desarrollo de esas atribuciones constitucionales el artículo 68 de la Ley 142 de 1994, literalmente dispuso que: “El Presidente de la República señalará las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política, y de los demás a los que se refiere esta Ley, por medio de las Comisiones de Regulación de los servicios públicos, sí decide delegarlas, en los términos de esta Ley. Las normas de esta Ley que se refieren a las Comisiones de Regulación se aplicarán si el Presidente resuelve delegar la función aludida; en caso contrario el Presidente ejercerá las funciones que aquí se atribuyen a las Comisiones”. A juicio de la Sala, a no dudarlo, las disposiciones citadas consagran amplísimas funciones al Presidente de la República para regular todo lo concerniente al manejo y control de los servicios públicos domiciliarios directamente o por intermedio de las mencionadas Comisiones de regulación. De ahí que no resulte extraño a dicha atribución el señalamiento del nuevo período y la modalidad de vinculación de los expertos a que se refieren los actos acusados, máxime si se tiene en cuenta que todo lo regulado en la Ley 142 de 1994 sobre las Comisiones de Regulación, en cuanto a su aplicabilidad se refiere, está sujeto a un acto de delegación del Presidente, quien podría retomar la función correspondiente a términos del artículos 211, inciso 2°, de la Constitución Política.

COMISIONES DE REGULACIÓN - Cumplen funciones Presidenciales por delegación / COMISIONES DE REGULACIÓN - Naturaleza jurídica: unidad administrativa especial sin personería jurídica

Sobre el punto es pertinente traer a colación lo que dijo la Corte Constitucional en sentencia C-272 de 1998, frente a una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 68 de la Ley 142 de 1994, cuya lectura permite concluir que las Comisiones de Regulación están subordinadas al Presidente y que, por ende, no actúan de manera autónoma. Sobre el punto dicha Corporación se pronunció así: “...12- El examen precedente permite también desechar la impugnación de uno de los intervinientes, según la cual, la inconstitucionalidad de la norma acusada derivaría de la falta de autonomía de las comisiones de regulación frente al Ejecutivo. Así, es cierto que en esas comisiones, a pesar de ser unas unidades administrativas especiales, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, se encuentran sujetas a una importante injerencia presidencial ya que el ministro del ramo las preside (Ley 142 de 1994 arts 89 a 71). Sin embargo, esa dependencia de las comisiones de regulación frente al Gobierno en manera alguna implica la inconstitucionalidad de las mismas, ni de la posibilidad de que el Presidente delegue en ellas la definición de las políticas generales de la administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, por la sencilla razón de que, como ya se ha visto, se trata de funciones presidenciales. En efecto, mal podría el juez constitucional declarar inconstitucional una ley porque permite la delegación de una función del Presidente en una agencia estatal subordinada al Ejecutivo, por considerar que ésta no es suficientemente autónoma, pues en general es propio de la delegación que la autoridad delegataria se encuentra en una cierta subordinación frente a quien delega. .....Así, como ya se vio, se trata de una disposición legal que autoriza la delegación de una función que es delegable. De otro lado, la competencia no es ajena al delegante, porque es una función que expresamente se le asignó al Presidente como garante y promotor de la gestión administrativa en los servicios públicos domiciliarios. Igualmente existe no sólo el acto presidencial de delegación de funciones sino la potestad legal que le permite al titular de la función, entiéndase el Presidente, delegar o no esa función en cabeza de las comisiones de regulación. En cuarto término, las comisiones de regulación son aptas para operar como delegatarias pues se trata de agencias del estado que la misma ley ha determinado. En este caso, la ley 142 de 1994 le dio a las comisiones de regulación el carácter de unidades administrativas especiales (Artículo 69) y en virtud del artículo 150.7 de la Carta el Congreso le atribuyó a las mismas sus objetivos y su estructura. En quinto término, en lo concerniente a la responsabilidad, resulta también claro que la titularidad de los actos del delegatario, -léase comisiones de regulación- se reputan pertenecientes a dichas unidades administrativas especiales y no se compromete entonces la responsabilidad del delegante. Por eso frente a tales actos, pueden interponerse los recursos que señala la ley 142, lo que no es óbice para que en todo momento el Presidente pueda recuperar sus funciones delegadas y por ende tenga la facultad de reformar o revocar las actuaciones de las comisiones de regulación....De otra parte, cabe precisar que las Comisiones de Regulación de Servicios Públicos están catalogadas como Unidades Administrativas Especiales, carentes de personería jurídica, circunstancia que las ubica dentro de la órbita de la Administración Central Nacional (artículos 38 y 67 de la Ley 489 de 1988) (sic), lo cual resulta consecuente con las atribuciones que ejerce a través de ellas el Presidente de la República.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil cuatro (2004)

Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0110-01(AI)

Actor: ANTONIO JOSE PINILLOS ABOZAGLO Y OTRA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Los ciudadanos ANTONIO JOSÉ PINILLOS ABOZAGLO Y CLARA PINILLOS ABOZAGLO, obrando en nombre propio, con fundamento en el numeral 7 del artículo 33 de la Ley 446 de 1998 (artículo 97 del C.C.A.) han ejercitado la que denominan “acción de nulidad por inconstitucionalidad”, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 2474 de 13 de diciembre de 1999, por el cual "se reestructuran las comisiones de regulación y se dictan otras disposiciones", proferido por el Gobierno Nacional.

I-. FUNDAMENTOS DE HECHO Y DE DERECHO

En apoyo a sus pretensiones los actores adujeron lo que, para mayor ilustración, seguidamente se transcribe:

“...HECHOS:

1.- El Decreto 2474 de 1999, fue dictado por el Presidente de la República, invocando expresamente como soporte constitucional de competencia:

“las facultades que el confiere el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 54 de la ley 489 de 1998 y el artículo 105 de la ley 142 de 1994”.

2.- El artículo 8° del referido Decreto, derogó expresamente el artículo 71 de la ley 142 de 1994 y lo pertinente del artículo 21 de la ley 143 de 1994.

3.- La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, como Unidad Administrativa Especial, se instituyó a partir de la ley 142 de 1994, artículo 69.

El artículo 71, previó que la CRA estaría conformada por 3 expertos Comisionados, designados por el Presidente de la República, para períodos de tres años, reelegibles y no sujetos a las disposiciones que regulan la carrera administrativa, además, en el Parágrafo 2°, estableció que al vencimiento del período de los expertos, el Presidente no podrá reemplazar sino uno de ellos, se entenderá prorrogado por dos años más el período de quienes no sean reemplazados.

El número de expertos que integran esa Comisión fue ampliado a 4 por la Ley 373 de 1997, conservando el parágrafo 2° del artículo 71 de la Ley 142/94.

El Decreto 2474 de 1999, en su artículo 1°, amplió el período de los comisionados a cuatro (4) años, derogó el artículo 71 de la L.142/94, artículo que contenía el parágrafo 2°, donde se estipulaba que al vencimiento del período de los expertos, el presidente, no podría reemplazar sino a uno de ellos, entendiéndose prorrogado por 2 años más el período de los demás expertos comisionados.

4.- La restricción que impuso el legislador frente al ejecutivo, de cambiar sino (sic) a un experto comisionado, en el Parágrafo 2° del artículo 71, fue cambiada por el ejecutivo derogando el artículo en su totalidad, invocando las facultades del artículo 189 numeral 16 de la norma Superior. Constitucionalmente, el Congreso es el llamado a reformar y derogar las leyes, excepcionalmente el Presidente puede hacerlo si aquel lo reviste de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, ello, con el propósito de que el pensamiento del legislativo no sea fácilmente alterado y que el ejecutivo no se arrogue facultades constitucionales que a otro le pertenecen.

NORMA CONSTITUCIONAL VIOLADA Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN:

Las normas Constitucionales violadas son:

1.- El numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, invocado como factor de competencia para su expedición por el Decreto 2474 de 1999, el artículo 121 de la Constitución Política y artículo 150, numeral 1.

El vicio de nulidad por inconstitucionalidad de la facultad del Presidente de la República para dictar el decreto 2474 de 1999, se aprecia con evidencia, por confrontación directa, en atención a que el invocado numeral 16 del artículo 189 Constitucional, no contiene cláusula de competencia del Presidente de la República, para derogar las leyes, excepcionalmente el Presidente puede hacerlo si aquel lo reviste de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, ello, con el propósito de que el pensamiento del legislativo no sea fácilmente alterado y que el ejecutivo no se arrogue facultades constitucionales que a otro le pertenecen (Artículo 6 y 121 de la Carta Política).

Lo anterior informa que las facultades asignadas al Presidente de la República por el artículo 189, numeral 16 de la Carta Política, se deben ejercer con sujeción a los principios y reglas generales que defina o señale la ley, en el caso que nos ocupa, la que expidió el Congreso de la República, mediante la cual se creó la Comisión de regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, lo cual no sucedió con la expedición del decreto 2474 de 1999, extralimitándose el Ejecutivo en sus facultades, porque cambió el espíritu de la ley, se apartó del ánimo legislativo, lo desvirtuó, porque derogó el artículo que imponía una condición técnica más no política, derogando la limitación que le había impuesto el legislador, estando facultado únicamente para modificar la estructura de las Comisiones.

En esta medida, el carácter técnico de la Comisión es un elemento que orienta y encausa a la aludida institución, modificándose por el ejecutivo, mediante la derogación del artículo 71 de la ley 142 de 1994, este se excedió en sus facultades.

La Corte mediante sentencia C-140 de 1998 señaló el límite que tiene el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, respecto del artículo 150, numeral 7, en los siguientes términos: “... corresponde al Presidente de la República variar, transformar o renovar la organización interna de cada una de las entidades creadas por la ley. Así las cosas, “el órgano legislativo sigue manteniendo la función de crear la parte estática y permanentemente de la administración pública, mientras que el Gobierno debe ocuparse de la parte ‘dinámica’ y cambiante de la misma, de acuerdo con los criterios generales que establezca la ley y las necesidades políticas y económicas del momento”. (subrayado fuera de texto).

En este sentido, es claro advertir que dicho decreto, contraviene la Constitución Política y los principios generales que señaló la ley 142, precisamente por excederlos, ello porque si se considera que las reformas estatutarias y las reestructuraciones que prevé el artículo 189 numeral 16, habrán de ser ejecutadas “con sujeción a los principios y reglas que defina la ley”. De lo contrario, esos mismos apartes serían inconstitucionales...”.

En el acápite destinado a sustentar la solicitud de suspensión provisional los demandantes echaron mano de la siguiente argumentación, que debe tenerse como complemento del concepto de violación, interpretando la demanda en su integridad.

“... De la simple lectura y confrontación de las normas constitucionales, es evidente que existe una violación flagrante, en atención a que el Presidente de la República no es el llamado a derogar las leyes, y además la facultad del artículo 189, numeral 16, únicamente lo faculta para modificar la estructura de la administración nacional con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, desvirtuando el principio de cambiar únicamente a un experto entendiéndose prorrogado por 2 años más el de los demás expertos; además el decreto amplió el período a 4 años de los expertos comisionados, politizando estas comisiones, alejándolas del carácter técnico que les impuso el Congreso en su norma de creación...”.

II. TRAMITE DE LA ACCIÓN

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1.- CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

II.1.1. El Ministerio de Desarrollo Económico procedió a contestar la demanda, y adujo que el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política le confiere al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa la facultad de "Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales,...", lo cual constituye una ampliación de la potestad reglamentaria que lo faculta para expedir decretos que contengan normas con igual fuerza normativa que las disposiciones contenidas en las leyes que contemplan la estructura de las entidades u organismos administrativos que se van a modificar.

Apoya su dicho en la sentencia de la Sección Primera de 2 de octubre de 1997, exp. núm. 4431, Consejero Ponente, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, en la que se sostuvo que el Gobierno puede expedir disposiciones con igual fuerza normativa de las contenidas en el Régimen de Aduanas, emanadas del legislador, no obstante que lo haga mediante actos que no tienen la condición de decretos reglamentarios.

Arguye que dicha sentencia aclara que en el actual ordenamiento constitucional se consagró en algunos casos, como el del numeral 19, literal c), del artículo 150, una potestad reglamentaria especial distinta a la prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, como ocurre igualmente con la facultad contenida en el numeral 16 del artículo 189, ibídem.

Afirma que el Presidente de la República está facultado para modificar, en todo el sentido de la palabra, la estructura de los Ministerios, Departamentos administrativos y demás entidades u organismos nacionales, con base en una ley marco que le señale los principios y reglas generales.

Se apoya también en la sentencia C-262 de 1995 de la Corte Constitucional, según la cual los decretos que expida el Ejecutivo con base en la facultad especial otorgada por el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política, adquieren una connotación distinta y un amplio espectro normativo para poder modificar la estructura de los organismos nacionales señalados.

Anota que en el caso sub lite el Presidente de la República no excedió en ningún momento su facultad reglamentaria especial y, por el contrario, para la expedición del Decreto 2474 de 1999 procedió conforme lo establece el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a los principios y reglas generales definidas en los artículos 54 de la Ley 489 de 1998 y 105 de la Ley 142 de 1994.

Finalmente, anota que carece de justificación la simple afirmación de que la ampliación del período de los comisionados a 4 años politiza dichas comisiones, razón por la cual no puede prosperar el cargo.

II.1.2. El Ministerio de Minas y Energía en su escrito de contestación destaca que el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Política otorga al Presidente de la República la facultad para modificar las estructura de las entidades u organismos administrativos nacionales.

Sostiene que la Corte Constitucional en sentencia C-720 de 1999 no declaró inexequible la definición y alcance de la facultad de modificar, contenida en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.

Señala que corresponde al Congreso determinar la estructura de la Administración Pública y al Ejecutivo adecuarla al cumplimiento de los cometidos estatales, modificándola, transformándola, variándola y renovándola, como lo precisó la Corte Constitucional en sentencia C-140 de 1998.

Puntualiza que la Ley 142 de 1994, en su artículo 105, norma fundamento del acto acusado, estableció que el Presidente de la República podrá modificar la estructura de las comisiones de regulación, así como crear, fusionar o suprimir los empleos a que haya lugar, señalarles sus funciones y fijarles sus dotaciones y emolumentos, con sujeción a las normas generales adoptadas con fundamento en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política.

Expone que la Ley 489 de 1998 tiene la naturaleza de las llamadas "leyes marco", por cuanto fija los principios y reglas generales de que trata el numeral 16 del artículo 189 de la Carta, como lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencias C-262 de 1995 y C-140 de 1998.

Aduce que con la expedición de la Ley 489 de 1998 se cumple el requisito constitucional exigido en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, pues su artículo 54 establece los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Presidente de la República puede modificar la estructura de los organismos y entidades administrativas del orden nacional.

Los decretos expedidos en ejercicio de las facultades constitucionales, pero con sujeción a leyes marco, tienen una naturaleza especial y la vocación de derogar leyes y decretos con fuerza de ley.

Finalmente, manifiesta que con base en la sentencia de 11 de junio de 1998 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el decreto demandado debe ser considerado como uno de aquellos que ostentan una condición jurídica superior, por haberse dictado en desarrollo del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, que es una ley marco.

II.1.3. Al contestar la demanda, el Departamento Administrativo de la Función Pública resalta que en sentencia C- 262/95 la Corte Constitucional precisó que las competencias administrativas otorgadas al Presidente de la República en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Cara Política deben cumplirse con sujeción y dentro de los limites que determine la ley.

Aduce que en materia de estructura de los organismos y entidades administrativas nacionales, incluidas las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con régimen de aquellas, la competencia ya no es exclusiva del Congreso como lo era en la Constitución de 1886, pues corresponde al Legislativo determinar la estructura de la Administración Nacional y al Ejecutivo modificarla o transformarla para ponerla en consonancia con las necesidades del momento. Es competencia entonces del Congreso determinar la estructura de organismos y entidades nacionales y, además, dictar la ley marco que fije los principios y objetivos generales para que el ejecutivo modifique o transforme esa estructura, con estricta sujeción a ella.

Expone que según la jurisprudencia la estructura de la Administración no comprende únicamente la identificación de los organismos que la integran, sino la regulación de todos sus elementos, incluidos sus recursos humanos y desde luego su planta de personal.

Señala que en sentencia C-702/99 la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, a excepción de los literales b), c), d), g), h), e i), es decir, que los literales m) y n) se ajustan a la Constitución y se aplican a las comisiones de regulación.

Sostiene que el artículo 105 de la Ley 142 de 1994 facultó al Presidente de la República para modificar la estructura de los ministerios y de las comisiones de regulación, así como para suprimir, fusionar y crear los empleos a que haya lugar.

Arguye que la Corte Constitucional en sentencia C-262 de 1995 reiteró que la reforma de la planta de personal de una entidad estatal de la Administración central corresponde al Presidente de la República, con sujeción a los principios y reglas que defina la Ley. Por ello, con la expedición del Decreto 2474 de 1999 no se violó el numeral 16 del artículo 189 Constitucional.

II.4. El Ministerio de Comunicaciones contestó la demanda, y manifestó que es facultad del Presidente de la República modificar la estructura del Estado, conforme lo dispone el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Política, bajo la cual debe interpretarse el artículo 105 de la Ley 142 de 1994 para respetar el canon constitucional 4°.

Indica que la hipótesis del numeral 1 del artículo 150 de la Constitución Política es la regla general, pero el evento excepcional que se materializó en el decreto demandado atiende a otras normas del mismo carácter.

Sostiene que la sentencia C-140 de 1998 de la Corte Constitucional favorece la posición del Ministerio de
Comunicaciones, al señalar que corresponde al Presidente de la República variar, transformar o renovar la organización interna de cada una de las entidades creadas por la Ley. Así, el Congreso se ocupa de crear la parte estática y permanente de la Administración Pública, mientras el Gobierno debe ocuparse de la parte dinámica y cambiante de la misma.

III.- ALEGATOS DEL MINISTERIO PUBLICO.

La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado precisa que no obstante que la parte actora propuso la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la vía correcta para el control jurisdiccional del acto acusado es la acción pública de simple nulidad, en tanto que es a través de los artículos 69 y 71 de la Ley 142 de 1994 que se puede llegar a determinar la violación de los textos fundamentales.

Afirma que el Presidente de la República, con base en los artículos 105 de la Ley 142 de 1994 y 54 de la Ley 489 de 1998, leyes marco, sí estaba autorizado para modificar la estructura de las Comisiones de Regulación.

Añade que si dicha modificación implica en su esencia una variación, transformación o renovación en la organización o estructura de las citadas Comisiones, ello significa que la conservada hasta entonces desaparece, así como la normativa que la regulaba, por el camino de la derogatoria expresa o tácita.

Sostiene que los decretos expedidos con fundamento en las facultades conferidas por el artículo 189 numeral 16 de

la Carta, como lo es el Decreto 2474 de 1999, obedecen al desarrollo de leyes marco o leyes cuadro (Leyes 142 de 1994 y 489 de 1998), consagratorias de principios y reglas generales para modificar la estructura de la Administración, y gozan de una categoría especial y superior a los decretos reglamentarios.

Anota que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de 20 de mayo de 1994, Consejero Ponente, Dr. Guillermo Chaín Lizcano, sostuvo que "los decretos expedidos en virtud de leyes marco o cuadro, son de índole administrativa y no tienen la capacidad de derogar o modificar, en principio las leyes vigentes, salvo, como ocurre en el caso sub examine, cuando existe una expresa disposición constitucional que así lo disponga. (...) Los decretos expedidos en virtud de leyes marco podrán derogar las leyes siempre y cuando se refieran a la materia objeto de la Ley marco...".

Concluye que no existe contrariedad alguna entre la norma demandada y las de rango superior referidas como violadas en la demanda, por lo que solicita que esta última se desestime.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Lo primero que habrá de resolver la Sección Primera es si la denominada “acción de nulidad por inconstitucionalidad” que los demandantes afirman ejercitar, invocando al efecto el artículo 33, numeral 7, de la Ley 446 de 1998, artículo que modificó y adicionó el 97 del C.C.A., debe decidirse por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, acogiendo los expresos señalamientos de la demanda, o si, por el contrario, atendiendo las reales particularidades del acto enjuiciado y la forma directa o indirecta en que puede llegarse a la infracción aducida, es competencia de esta Sección dirimir la instancia, bajo el entendido de que la acción verdaderamente ejercitada es la de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A..

La acción de “nulidad por inconstitucionalidad” contra los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, aparece consagrada en el artículo 237, numeral 2, de la Constitución de 1991, como una atribución propia del Consejo de Estado, a través de su Sala Plena Contencioso Administrativa, circunstancia esta última corroborada por el artículo 37, numeral 9, de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia.

De otra parte, a términos del artículo 7° de la Ley 446 de 1998, que precisó el alcance de esta acción, la misma es objeto del trámite especial allí señalado y de decisión por la Sala Plena de los Contencioso Administrativo, únicamente, cuando se dirige contra Decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y no obedezca a función propiamente administrativa, pues, en caso contrario, la acción de nulidad contra tales decretos se tramitará y decidirá por las Secciones respectivas, conforme a las reglas generales de competencia previstas en el C.C.A. y en el reglamento del Consejo de Estado.

En el caso examinado, como lo anotó con acierto en su concepto la Agente del Ministerio Público, habida consideración de que el Gobierno Nacional para expedir el decreto acusado no solo invocó atribuciones constitucionales (artículo 189, numeral 16) sino, también, otras de rango legal (artículos 54 de la Ley 489 de 1998 y 105 de la Ley 142 de 1994) que son desarrollo de las primeras, no es posible deducir la inconformidad aducida por el demandante a partir de la sola confrontación del aludido acto con el texto constitucional, circunstancia que, a no dudarlo, impone la consideración de que la acción de “nulidad por inconstitucionalidad” formulada no es más que una acción de simple nulidad a términos del artículo 84 del C.C.A., adscrita al conocimiento de la Sección Primera, que posee la cláusula general de competencia, por versar sobre una materia no asignada expresamente por el reglamento al conocimiento de las restantes Secciones.

Sobre este aspecto la jurisprudencia de la Corporación ha precisado:

“... La Constitución Política de Colombia, en su artículo 237, asigna al Consejo de Estado, de una parte, “Desempeñar ,las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley” (num. 1) y, de otra, “Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional” (num. 2).

Asimismo, la Carta asigna taxativa y privativamente a la Corte Constitucional, el control de constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno nacional con fundamento en precisas facultades extraordinarias (art. 150 num. 10 ibidem) y para poner en vigencia el plan nacional de desarrollo (art. 341); al igual que de los decretos legislativos expedidos para superar los motivos que dieren lugar a los estados de excepción (arts. 212, 213 y 215).

En armonía con estos preceptos constitucionales, la Ley Estatutaria de la Justicia (Ley 270 de 1996) dispone:

“Artículo 37. De la Sala de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales:

“(...).

9) Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional; ...”.

...

Cabe observar, en primer término, que la distribución de competencia para el control de constitucionalidad de los decretos del Gobierno Nacional entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, contenida en las normas transcritas, evidencia que la Constitución y la ley Estatutaria mantienen inalterable la naturaleza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el objeto de la misma.

Por lo tanto, si la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “conforme a las regla que señale la ley” (art. 82 Decreto 01 de 1984 o C.C.A.), está instituida por la Constitución con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas que desempeñen funciones administrativas, de ello dimana que la atribución que la Constitución otorga al Consejo de Estado para “desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo” en punto a decretos de Gobierno Nacional, está referida a aquellos dictados en el ejercicio de la Función Administrativa, vales decir, a los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley, o condicionan la aplicación de una situación general preexistente a una persona determinada.

El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la “acción de nulidad”, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad.

En ese orden de ideas, y por exclusión, las “acciones de nulidad por inconstitucionalidad” atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su confrontación directa de la Constitución Política.

En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en forma inmediata frente o a través de normas de rango meramente legal, así pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa.

Como consecuencia de lo anterior, la nulidad se impetra, del Decreto 537 del 30 de marzo de 1955 expedido por el Gobierno Nacional, si bien incorpora motivos de inconstitucionalidad, comporta violación de normas de rango legal, en concreto de las leyes 6a. de 1971 y 7a. de 1991, respecto de las cuales y con miras de determinar su conformidad con el ordenamiento jurídico, se hace imprescindible el enfrentamiento o cotejo. La eventual violación de la Constitución por el decreto en mención es, entonces, mediata; y su conocimiento corresponde a esta Corporación como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.

Si bien correspondería a la Sección Primera de esta Corporación adoptar, en su seno, la decisión que ponga fin a este proceso, según lo previsto en los artículos 10 del Acuerdo Nº 1 de 1978 y 1º del Acuerdo Nº 39 de 1990, atendida la importancia del asunto el fallo se tomará por esta Sala Plena de conformidad con el numeral 5 del artículo 37 de la Ley 270 de 1996...”.

Ahora bien, definida la naturaleza de la presente acción como de simple nulidad, atendiendo el hecho de que no puede establecerse la infracción aducida mediante la sola confrontación del acto acusado con el texto constitucional, sino que al efecto se requiere tener en cuenta lo que la ley pertinente señala, debe la Sala definir qué implicación tiene, para la suerte de las pretensiones de la demanda, el hecho de que las censuras en ella planteadas, en lo tocante con la indicación de las normas violadas y la sustentación del concepto de violación, se refieran, precisamente a normas constitucionales, no obstante que el decreto demandado también se apoya en específicas disposiciones legales en relación con las cuales no se formularon cargos.

En efecto, como se desprende de la simple lectura del texto de la demanda precedentemente transcrito, en el acápite correspondiente a “norma constitucional violada y concepto de violación” los demandantes, de manera expresa, únicamente citaron como infringidos los siguientes textos de la Carta: artículo 189, numeral 16, artículo 121 y artículo 150, numeral 1, los cuales en su orden establecen:

Artículo 189, numeral 16:

“Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

... Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”.

Artículo 121:

“Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la constitución y la ley”.

Artículo 151, numeral 1:

“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

... Interpretar, reformar y derogar las leyes”.

Al explicar el concepto de violación los demandantes aseveran que la infracción aducida “se evidencia por confrontación directa” entre el Decreto 2474 de 1999, acusado, y las citadas normas constitucionales por cuanto el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones constitucionales de que goza para modificar la estructura de la administración pública, no puede derogar las leyes ni el carácter que le impone el legislador a las instituciones ni los principios que las identifican, pues ello supone arrogarse atribuciones que corresponden al Congreso. Estiman que el ejecutivo solo podría ejercer válidamente atribuciones de esa naturaleza si actúa revestido de facultades extraordinarias.

Enfatizan los demandantes en que el Presidente de la República, en este caso, debió ejercer la atribución conferida en el artículo 189, numeral 16, con sujeción a los principios y reglas generales definidos en la Ley 142 de 1994, mediante la cual se creó la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, lo cual no hizo en la medida en que derogó el artículo 71, parágrafo segundo, “que imponía una condición técnica mas no política”.

Si bien los demandantes admiten que al Ejecutivo Nacional sí le estaba dado modificar la estructura de las Comisiones de Regulación, consideran que dicha atribución no podía hacerse extensiva a la condición prevista en la disposición últimamente citada, por cuanto ello suponía la “politización de estas comisiones”.

Con sujeción a lo que previamente se dejó expresado, la Sala estudiará los cargos de la demanda confrontando el acto acusado con las normas Constitucionales que se dicen infringidas, dentro del ámbito o límite fijado por el respectivo concepto de violación, pero sin perder de vista que en dicha labor, insoslayablemente, deben tenerse en cuenta las precisas normas legales invocadas como sustento del decreto controvertido (artículo 54 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 105 de la Ley 142 de 1994), circunstancia imprescindible para deducir la inconformidad aducida, lo que hace que la acción examinada deba tratarse, según ya se indicó, como la prevista en el artículo 84 del C.C.A.

El Decreto 2474 de 1999, “por el cual se reestructuran las Comisiones de Regulación y se dictan otras disposiciones”, en sus artículos 1º, 2º y 3º estableció la forma como están integradas las Comisiones de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, de Regulación de Energía y Gas Combustible, y de Regulación de Telecomunicaciones, cuyos miembros son, entre otros, respectivamente, 4, 5 y 3 expertos nombrados por el Presidente de la República para períodos fijos de cuatro años; en el 4º, dispuso que en caso de falta absoluta de uno de los expertos el Presidente de la República lo nombrará para un nuevo período; en el 5º, que cada Comisión expedirá su reglamento interno que será aprobado por el Gobierno Nacional; en el 6º, que los Ministros que integran las citadas Comisiones de Regulación podrán delegar su participación en los Viceministros o en un Director y que el Director del Departamento de Planeación Nacional podrá delegar su participación en el Subdirector; en el 7°, que los períodos contemplados en este decreto regirán para los expertos que sean nombrados a partir de la fecha de su entrada en vigencia; y, en el 8°, derogó las disposiciones que le sean contrarias, en especial el artículo 71 de la Ley 142 de 1994 y lo pertinente del artículo 21 de ley 143 de 1994.

Los actores consideran que el Gobierno Nacional se extralimitó en el ejercicio de las facultades a él otorgadas, pues, a su juicio, con base en el artículo 189, numeral 16, no le es posible derogar una ley.

Sobre el particular, la Sala observa que por regla general, como lo señalan los demandantes, es cierto que un decreto no puede modificar o derogar una ley, pues ello supondría una injerencia inaceptable del Ejecutivo frente a las competencias propias del Congreso de la República. Sin embargo, tal principio no se aplica rigurosamente cuando se trata de decretos que desarrollan una ley de las denominadas “marco” o “cuadro”, caso en el cual, como lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación, es posible que se de tal situación, en la medida en que es la propia Constitución la que excepcionalmente así lo permite.

En efecto, el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política, uno de los fundamentos del acto acusado, prescribe:

“Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

“1. ...

“16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”.

La ley a la que debe sujetarse el Gobierno Nacional y a la que se refiere el numeral trascrito, como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-262 de 1995, “...se encuadra bajo el concepto de leyes marco según la noción doctrinaria y jurisprudencial que también se ha elaborado a partir de la Reforma de 1968, y que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias, hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso. En este sentido, las funciones de "Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales ...", debe cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que ésta sólo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada se opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que se interponen entre la Constitución y la competencia administrativa reglada, se expidan para determinados sectores generales de la administración nacional, en razón de sanos criterios de diferenciación, en los que se tengan en cuenta, por ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos administrativos”.

De otra parte, el acto acusado también se fundamenta en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, parcialmente declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-702 de 1999[1]. Norma que prevé, en los literales que fueron avalados por la citada Corporación, lo siguiente:

“Artículo 54.- Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a los siguientes principios y reglas generales:

“a) Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones;

“e) Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos;

“f) Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo;

“j) Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica;

“k) No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden;

“l) Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades;

“m) Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas”.

Como se observa, el anterior precepto señaló los principios a los cuales el Gobierno debe sujetarse para desarrollar la ley que los contiene, con base en las facultades del artículo 189, numeral 16, de la Carta Política, razón por la cual debió la parte actora demostrar que lo regulado por el decreto acusado no se sujeta a la norma legal que desarrolla, cuestión que ni siquiera intentó, pues se limitó a señalar que el Gobierno Nacional no podía ampliar el plazo de los Comisionados ni reemplazar a más de uno, una vez vencido el período, pues ello suponía modificar una ley, como lo es la 142 de 1994, lo cual, a su juicio, no era procedente por virtud del Decreto que al efecto se expidió.

En sentencia de 15 de junio del 2000 exp. núm. AI-053, Actores: Campo Elías Cruz Bermúdez y otro, Consejero Ponente, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, con apoyo en la sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999 de la Corte Constitucional, refiriéndose a los literales del artículo 54 que fueron declarados exequibles, esta Sección sostuvo:

”Los principios y las reglas en comento operan como una directriz y como una limitación material en el ejercicio de la facultad correspondiente, de modo que cuando se hace uso de ella, dada la presunción de legalidad de los actos administrativos, cabe suponer que ha sido acorde con unos y otras. Por lo tanto, no es necesario que en cada caso el Gobierno deba señalar de forma expresa a qué principio o regla se somete, puesto que de suyo está sujeto a todos y cada uno de ellos, ya que de modo general están previstos para el ejercicio de la facultad de modificar la estructura de los entes en mención, es decir, que todos cobijan la decisión que en cada caso se tome, como es lo propio de las leyes marco o cuadro, a las cuales corresponde la 489 de 1.998, que contiene tales principios y reglas….”.

Pero aún si se tiene en cuenta, como es imprescindible hacerlo, que el Decreto 2474 de 1999 también invocó como sustento el artículo 105 de la Ley 142 de 1994, por ser norma especial sobre la materia, el entendimiento del asunto no varía de acuerdo con lo siguiente:

La referida disposición establece:

“Artículo 105.-“Principios y reglas de reorganización administrativa. De conformidad con lo dispuesto en los numerales 14 y 16 del artículo 189 y el artículo 370 de la Constitución Política, y para los efectos de la debida organización y funcionamiento de la estructura administrativa relacionada con el régimen de Servicios Públicos Domiciliarios de que trata esta Ley, el Presidente de la República podrá modificar la estructura de los Ministerios de Desarrollo Económico, Minas y Energía, de Comunicaciones, de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, las Comisiones de Regulación y de las demás dependencias y entidades de la Administración, así como crear, fusionar o suprimir los empleos a que haya lugar, señalarles sus funciones y fijarles sus dotaciones y emolumentos, de acuerdo con las normas generales adoptadas con fundamento en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta, con sujeción a los siguientes principios y reglas generales (el resaltado no es del texto):

“105.1. Debe garantizarse que no existan entidades, organismos o dependencias que ejerzan funciones iguales o incompatibles con lo dispuesto en esta Ley.

“105.2. Las modificaciones se harán sobre la base de una evaluación de los costos y gastos de operación, del funcionamiento de sus componentes y de su comparación

frente a la ejecución de funciones a través de contrato.

“105.3. Se mantendrá una estricta separación entre las funciones de regulación, que se ejercerán a través de las comisiones, y las de control y vigilancia, que se ejercerán por el Superintendente y su delegados.

“105.4. Se podrán establecer oficinas delegadas de la Superintendencia en las ciudades capitales de departamento que se considere conveniente, o autorizar la delegación de algunas funciones en otras autoridades administrativas del orden departamental o municipal, o la celebración de contratos con otras entidades públicas o privadas para el mejor cumplimiento de ellas.

“105.5. Al establecer las funciones del Superintendente se distinguirán las relativas a las entidades prestadoras de los servicios públicos de las dirigidas

a apoyar y garantizar la participación de los usuarios.

“105.6. Lo anterior sin perjuicio de las funciones de control disciplinario y de gestión de la Procuraduría General de la Nación”.

De acuerdo con lo que precisó la Sala al referirse al artículo 54 de la Ley 489 de 1998, los actores debieron demostrar que el acto acusado no se sujetó a los principios anteriormente reseñados. Al efecto, estaban en el deber de precisar, en concreto, cuál o cuáles principios se desconocieron y explicar la manera en que ello ocurrió, aspecto que los demandantes omitieron en la medida en que su actuación para nada colma la mentada exigencia, pues, como puede verse, lo que alegan se reduce a enfatizar que el Ejecutivo Nacional se injirió en las competencias propias del Congreso.

Ahora bien, si se interpretan las argumentaciones de la demanda, a no dudarlo, se infiere que, a juicio de los demandantes, la condición prevista en el artículo 71, parágrafo 2, de la Ley 142 de 1994 constituye uno de los principios o reglas para la reorganización o modificación administrativa de “la estructura de los Ministerios de Desarrollo Económico, Minas y energía, de Comunicaciones, de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de las Comisiones de Regulación y de las demás dependencias y entidades de la Administración, así como crear, fusionar o suprimir los empleos a que haya lugar, señalarle sus funciones y fijarles sus dotaciones y emolumentos, de acuerdo con las normas generales adoptadas con fundamento en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta”, previstos en el artículo 105, ibídem, lo cual no es correcto si se tiene en cuenta que una y otra norma exhiben contenidos completamente distintos, al punto de que la segunda, evidentemente, no acoge como uno de los principios o de las reglas allí relacionados, para los fines que con su aplicación se persiguen, la condición a que alude la primera.

También insinúan los demandantes, de manera tangencial, que la regulación de los períodos de los expertos de la Comisión de Regulación de Saneamiento Básico y Agua Potable contenida en el artículo 71 de la Ley de Servicios Públicos (142 de 1994) respondía a una “necesidad técnica mas no política” circunstancia que a su juicio determina que, ipso facto, la regulación legal respectiva debe considerarse excluida de aquellas que pueden ser objeto de modificación por parte del Presidente de la República en ejercicio de la atribución contenida en el artículo 189, numeral 16, Constitucional.

Sin embargo, los actores no explican la razón de ser de tal aseveración en la medida en que nada dicen en torno a cuáles son los criterios, factores o elementos cuya aplicación conduce necesariamente a semejante conclusión. En otras palabras, dejan sin respaldo la proposición según la cual la referida norma debe catalogarse como imbuida de una condición “eminentemente técnica”. De igual manera, frente a la eventualidad aducida, omiten precisar cuál es la regla o la norma que consagra el privilegio de inmodificabilidad de las “condiciones técnicas” de la estructura de las entidades públicas, ni cual sí faculta modificar solamente las condiciones consideradas como de estirpe meramente “política”.

No sobra advertir que la indicación de las disposiciones que consagran las características de una y otra condición, al igual que sus relaciones y diferencias, de existir, también brilla por su ausencia.

Al respecto, ni se enuncian normas ni se ofrece explicación razonada que imprima validez conceptual a lo argumentado en torno a la supuesta prevalencia de los criterios técnicos sobre los políticos en cuanto que los primeros son inmodificables.

Así las cosas, la supuesta implicación derivada de la “condición técnica” atribuible al período de los expertos comisionados consistente, según lo que entienden los demandantes, en que la misma resulta inmune frente a la atribución Constitucional del Presidente de la República de reestructurar la Administración Pública Nacional, por falta de sustentación, deberá ser desestimada.

Igual suerte correrá, por la misma causa, la posición ínsita en la formulación del cargo, según la cual, solo los aspectos de carácter político relacionados con la estructura de las entidades públicas, de que trata el artículo 105 de la Ley 142 de 1994, pueden ser objeto de modificación presidencial con base en las atribuciones contenidas en el artículo 189, numeral 16, Constitucional.

Por lo demás, la afirmación del demandante según la cual con la expedición del acto acusado se introduce la “politización” en las Comisiones de Regulación no puede tener la virtud de propiciar una decisión estimatoria frente a los cargos que formuló, no solo por la generalidad de los mismos, en cuanto se circunscriben, como ha quedado visto, a la infracción de normas constitucionales, sino, teniendo en cuenta que el aludido reparo no aparece sustentado, de manera especial, en norma constitucional o legal alguna, ni se presentan razones explicativas que evidencien la injuridicidad de la medida cuestionada o que patenticen su flagrante perversidad o inconveniencia, para lo cual se requería, a lo menos, indicar, además de lo que se entiende por “politización” en este caso, cómo la situación anterior no venía afectada o influida por dicho fenómeno y cómo la nueva sí lo está y qué supuso de negativo esta última eventualidad.

No puede perderse de vista que en los procesos contencioso administrativos impera el principio de la rogatividad por virtud del cual se exige que la demanda incorpore la indicación de la norma violada y la explicación del concepto de la violación y dentro de ese ámbito se desenvuelve, sin poder rebasarlo, el juez administrativo quien, por lo mismo, no controla la legalidad del acto demandado frente a la totalidad del ordenamiento jurídico positivo, sino respecto de los precisos cargos formulados por el demandante, a términos de la sentencia C-197 de 7 de abril de 1999 de la Corte Constitucional que declaró exequible condicionadamente el artículo 137, numeral 4, del C.C.A..

En apartes de esta última providencia, dicha Corporación, a efectos de justificar la exequibilidad de la aludida disposición, expresó:

“...Reitera la Corte, que si la Administración debe realizar sus actividades con el propósito de satisfacer en forma inmediata y oportuna los intereses públicos o sociales, ajustada a los principios de legalidad y buena fe, dentro de los límites de su competencia, observando los criterios de igualdad, moralidad, publicidad, imparcialidad, eficiencia eficacia, economía y celeridad, y sujeta a un régimen de responsabilidad, la consecuencia necesaria es que sus actos gozan de la presunción de legalidad y son oponibles y de obligatorio cumplimiento por sus destinatarios.

La naturaleza y características propias del acto administrativo, que se han puesto de presente anteriormente, justifican plenamente que el legislador, dentro de la libertad de configuración de las normas procesales que regulan el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, haya dispuesto que cuando se impugna un acto administrativo deban citarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación. En efecto:

Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada.

Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo es dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la Administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación.

Podría agregarse, que con el establecimiento de dichos requisitos el legislador desarrolló el deber previsto en el art. 95-7 de la Constitución para que quienes demandan actos administrativos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contribuyan al buen funcionamiento de la administración de justicia.” (negrillas fuera de texto).

En igual sentido el Consejo de Estado, Sección primera, dando aplicación al principio de la rogatividad que se desprende de lo consagrado en el artículo 137, numeral 4, del C.C.A., señaló en providencia de 12 de septiembre de 1996, con ponencia del Magistrado doctor Manuel S. Urueta Ayola (Expediente núm. 3580), lo siguiente:

““Así las cosas, dado que la justicia administrativa es rogada, lo que significa que el juzgador dentro de este campo requiere para hacer su pronunciamiento, de peticiones debidamente individualizadas, apoyadas en razones de derecho, en las cuales se señale el concepto de violación y se determinan los aspectos normativos que conducen la invalidación de los actos administrativos, el fallador encuéntrase impedido para estudiar temas y pronunciarse sobre puntos que no han sido planteados o sustentados por el demandante...”.

Tesis esta también invocada por la Sección Tercera en sentencia de fecha 8 de junio de 2000[2], en la cual se dijo:

“...Si el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo exige en el numeral 4 que “cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deben indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación”, está demarcando el campo jurídico del proceso administrativo impidiéndole a las partes y, particularmente al juez, explayarse en especulaciones ajenas a lo pedido y a la fundamentación legal de lo pedido. Eso conlleva, como es lógico, a que la decisión que se tome tenga el carácter de cosa juzgada en relación con el acto demandado y las normas señaladas por el mismo ya

que, siendo la jurisdicción contencioso administrativa rogada, no puede el fallador extenderse al examen de toda normatividad susceptible de haber sido violada con dicho acto en la pretensión, que no le corresponde, de dictar una sentencia que tenga tránsito a cosa juzgada ...” ([3]).

De manera pues, la teoría de la rogatividad en materia contencioso administrativa mantiene pleno vigor, acorde con el referido fallo de exequibilidad y, por ende, el juez deberá estarse a lo que de él se deriva conforme quedó explicado.

Las precisiones exigidas a los demandantes respecto de su afirmación según la cual el acto acusado “politiza” las Comisiones de Regulación no es caprichosa ni arbitraria sino, por el contrario, esencial para facilitar el entendimiento o la comprensión de lo que quisieron significar, a modo de reproche o cuestionamiento, frente al fenómeno que critican.

La ausencia de explicaciones en torno a cómo, por qué, en qué medida y bajo qué perspectiva se “politizan”, por virtud del acto acusado, las Comisiones de Regulación, en

especial, la de Agua Potable y Saneamiento Básico, no permite a la Sala conocer con claridad el motivo de la inconformidad que entraña la aludida censura, máxime si se tiene en cuenta que los demandantes tampoco señalan las implicaciones indeseables o reprochables sobrevinientes, ni la manera cómo se afectaría el adecuado funcionamiento de dichas entidades en cuanto al desempeño de las atribuciones presidenciales que le han sido delegadas.

Aún cuando la Sala, interpretando extensivamente la demanda admitiera, no obstante las deficiencias argumentativas de que ésta adolece, que el acto acusado, al modificar el período de los expertos comisionados, dio vía libre a que el Presidente de la República manejara con “criterio político” la designación de dichos servidores públicos, ello no conduce necesariamente a considerar que se actúo irregularmente o de manera ilegítima en razón de lo siguiente:

En primer lugar, por cuanto nada indica que la norma derogada impedía absolutamente la injerencia política del Presidente en la designación de los expertos comisionados quienes son designados por éste último de manera privativa y autónoma para que, por expresa encomendación suya,

señalen las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, atribución radicada en cabeza del Primer Mandatario, por disposición del artículo 370 Constitucional, la cual puede delegar en la Comisiones de Regulación de que trata el artículo 68 y siguientes de la Ley 142 de 1994 si así lo decide, como en efecto ha ocurrido.

Al proceso no se trajo ninguna evidencia indicativa de que se haya variado o intentado variar el tratamiento que merece la designación de los expertos en cuanto al aspecto político se refiere, pues nada indica que esa práctica antes no existía y que fue el acto acusado el que la entronizó. Tampoco se demostró en qué consistió la ilegitimidad del cambio político, si es que lo hubo. Ni se argumentó en lo más mínimo en uno u otro sentido.

En segundo lugar, a juicio de la Sala, no puede perderse de vista que la “política” frente al manejo de los poderes públicos, examinada la expresión a partir de su significación jurídica, en principio, no comporta nada distinto a lo que es normal en una democracia participativa como la nuestra, pues nadie desconoce que, según el aspecto indicado, aquella se refiere a “los asuntos del Gobierno y del Estado y a la actividad de los ciudadanos aspirantes a intervenir en ellos”. Así las cosas, nada de malo se deriva del reconocimiento de que los Colombianos, estamos regidos por una “Constitución Política” expedida en 1991, según reza expresamente su preámbulo, ni de que “corresponde al Presidente de la República señalar con sujeción a la ley las políticas generales de administración y control de los servicios públicos domiciliarios”, según lo enseña el artículo 370 Constitucional.

Entendidas así las cosas, la exigencia que la Sala reclama a los demandantes, relacionada con las precisiones ya señaladas aparece más que justificada a efectos de poder comprender el alcance de su inconformidad.

Si bien “politizar”, desde el punto de vista gramatical denota imprimir orientación o contenido político a algo que corrientemente no lo tiene, en el caso examinado, como quedó visto, nada indica que el acto acusado haya provocado esa situación, ni que la misma, aún suponiendo que sobrevino, tenga precisos vicios de inconveniencia o de ilegalidad que puedan identificarse con claridad pues, al respecto, la demanda guarda absoluto silencio, como su simple lectura lo demuestra.

Al no existir una argumentación orientada a sustentar por qué “la política” en cuanto se refiere al manejo de los asuntos públicos, se entronizó de mala manera en este caso, a contrapelo de los lineamientos constitucionales o legales, la Sala no puede menos que suponer que el Ejecutivo Nacional expidió el acto acusado sin rebasar el ámbito de sus competencias en una materia orientada por directrices políticas, por ser inherente a la finalidad del Estado (artículo 365 Constitucional) y además teniendo en cuenta la responsabilidad política asignada al Presidente sobre su administración y control de eficiencia.

Por lo demás, la Sala advierte que antes de la expedición del acto acusado el período de los expertos que nombra el Presidente, a términos del artículo 71 de la Ley 142 de 1994 era de tres años reelegibles y según el parágrafo segundo de dicha norma, al vencer tal período el Presidente solo podía reemplazar a uno de ellos, entendiéndose prorrogado por dos años más el período de los restantes, quienes podían completar cinco años.

Por su parte, el acto demandado determinó que el período de tales expertos era individual de cuatro años reelegibles, para todos por igual, eliminando la distinción entre períodos de tres años y períodos que por prórroga de dos años podían completar cinco.

Frente a esa situación la Sala se pregunta ¿Por qué antes de la modificación de la norma el nombramiento de los expertos por parte del Presidente era ajeno a las connotaciones políticas o, en otras palabras, utilizando las mismas expresiones de los demandantes, por qué el ejercicio de esa atribución por parte del Primer Mandatario no estaba “politizada” . Al respecto nada se dice en la demanda no obstante que ello era menester para intentar demostrar que en ese aspecto en realidad se presentó un cambio y que el mismo era reprobable o inconveniente o injurídico por tal o cual razón, imponiéndose así la anulación del acto que lo introdujo.

Del mismo modo, la Sala se pregunta: ¿Por qué la reforma conduce a que el Presidente, a diferencia de lo que antes supuestamente existía, le imprimió manejo político a los aludidos nombramientos Y como la demanda no lo explica en lo más mínimo bien cabe suponer que, atendiendo, la trascendencia pública que reviste el tema, antes también estaba presente el ingrediente político y que en ese aspecto el acto acusado nada cambió.

En conclusión, la Sala no tiene cómo deducir, por qué antes de la reforma no había manejo político y cómo después de la misma sí lo hay, a menos que se dedique, a ensayar eventuales hipótesis interpretativas de lo que imaginan al respecto los demandantes, lo cual, a ese nivel, resulta contrario al principio de rogatividad propio de esta Jurisdicción.

El cambio de un período de tres años y su prórroga de dos como antes existía, con la posibilidad de reelección, por uno individual de cuatro años para todos los expertos por igual, también con la posibilidad de reelección, no demuestra por sí solo que las políticas de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios que trace el Presidente, a través de las Comisiones de Regulación que actúan como sus delegatarias, pierdan continuidad o que ello propicie el mal manejo de la política (mejor conocida como politiquería) en la designación de los comisionados, lo cual, quizás, fue lo que quisieron evidenciar los demandantes pero sin explicar cómo, por qué y en qué medida ello podía implicar la transgresión de alguna específica norma constitucional o legal o por qué y cómo se desconoció determinado principio o regla técnica consagrada expresamente como tal, que fuese inmodificable frente a la atribución presidencial de cambiar la estructura de la administración, prevista en el artículo 189, numeral 16, Constitucional.

Para la Sala no sobra advertir que la temática relacionada con los servicios públicos domiciliarios en la actualidad resulta tan conflictiva, en cuanto al manejo tarifario y la cobertura se refiere, que no siempre será conveniente mantener continuidad en los programas que en esos frentes se estén implementando, sin atender el interés general o las variables económicas que afectan el ingreso de los usuarios, en particular, de los estratos sumidos en la pobreza, que son la mayoría de la población colombiana, como es de público conocimiento.

De modo que no se podría defender “la continuidad” a ultranza de esos programas si es que se entendiera que la misma se afecta con la expedición del acto acusado, lo cual se repite no está demostrado.

“Politizar” las Comisiones también puede significar que el Presidente con el acto acusado logra tener mayor injerencia en la designación de los expertos comisionados, pero esa posibilidad además de que no se alegó no podría la Sala admitirla, ni aún interpretando extensivamente la demanda, pues nada indica que la misma sea cierta por incremento desmedido del poder presidencial en tal sentido. Evidentemente, el acto acusado no conlleva esas implicaciones en la medida en que, tanto en el régimen anterior como en el actual, los expertos comisionados gozan de estabilidad relativa durante la vigencia de los períodos para los cuales fueron designados y en uno u otro caso es incuestionable la atribución nominadora del Primer Mandatario tanto para designar como para reelegir.

Además, nada se argumenta en torno a por qué debe considerarse como reprobable, inconveniente o injurídica la mayor injerencia del Presidente en la designación de los expertos comisionados, si se admite, en gracia de discusión, que tal posibilidad sobrevino a consecuencia del acto acusado, no obstante que la Constitución expresamente le atribuye la responsabilidad política sobre el manejo y administración eficiente de los servicios públicos domiciliarios como quedó explicado.

De otra parte, como los períodos de que trata el acto acusado son individuales y los mismos se aplican solo al vencimiento del que correspondía a cada designación anterior (artículo 7° del Decreto 2474 de 1999), el cambio de un experto al vencimiento de los tres primeros años supone que el período de su eventual reemplazo fuera de cuatro años con posibilidad de reelección, lo cual se hace extensivo a los restantes expertos al vencimiento de los dos años de prórroga, también con la posibilidad de reelección, lo cual impide que, salvo renuncias masivas, todos los expertos se desvinculen al mismo tiempo, aspecto que el concepto de violación no trata expresamente pero que podría considerarse ínsito en el mismo con el solo propósito de descartarlo.

Así las cosas, se reitera, por falta de sustentación, los cargos basados en la supuesta inmutabilidad de la condición técnica y en la politización de las Comisiones de Regulación deben desestimarse.

En cuanto al cargo central de la demanda, ese sí claramente sustentado, según el cual un decreto como el acusado no puede derogar leyes ni decretos con fuerza de ley que tienen una categoría superior, debe la Sala señalar que en sentencia de 1º de noviembre de 2001 (Expediente núm. 2-6686, Consejera Ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero, Actor: Franky Urrego Ortíz), esta Sección anotó:

“Es necesario precisar la naturaleza y características del Decreto 219 de 2000 que fue expedido en desarrollo de la Ley 489 de 1998 que es una ley cuadro o marco. Este decreto, si bien no es un decreto reglamentario común pues tiene un campo de acción mucho más amplio, no tiene naturaleza legislativa y no puede, per se, alcanzar a derogar leyes o decretos con fuerza de ley. Así lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha dicho:

‘En otro aspecto de la cuestión, ha de precisarse que los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150, numeral 19, no gozan, como lo afirman los demandantes, de fuerza material de ley. Ellos tienen por límite el texto de la correspondiente ley general, que fija pautas y criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las reglas que establece. Son decretos típicamente administrativos, y más exactamente reglamentarios, aunque con un ámbito más amplio que el señalado en la Constitución para los decretos expedidos en desarrollo del artículo 189, numeral 11, de la Constitución”. (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-129 de 1998. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo)’.

“Los decretos expedidos en virtud de Leyes Cuadro o Marco, son de índole eminentemente administrativa y no tienen la capacidad de derogar o modificar, en principio, las leyes vigentes, salvo, como ocurre en el caso sub examine, cuando existe una expresa disposición constitucional que así lo disponga...

“El contenido de las disposiciones derogadas fue objeto de modificación en el Decreto acusado y, resulta apenas obvio que si la propia ley, en este caso, la Ley 489 de 1998, expidió los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno Nacional podía modificar la estructura de ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional para lo cual el Presidente de la República debía dictar las disposiciones aplicables, resultasen derogadas las disposiciones contrarias, así ellas tuvieran fuerza de ley. Lo que ocurre es que en este caso particular, fue la propia Constitución la que, al permitir que el Presidente, en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, expidiera decretos modificatorios de la estructura de los ministerios, necesariamente estos actos tenían que sustituír la normatividad vigente sobre el particular así estuviera contenida en leyes o decretos con fuerza de ley.

“Ya el Consejo de Estado en anterior oportunidad se había pronunciado sobre el particular, señalando que los decretos expedidos en virtud de leyes cuadro o marco podían derogar las leyes siempre que se refieran a la materia objeto de la ley marco:

‘No obstante, la capacidad "legislativa" y el poder derogatorio de leyes preexistentes que puedan tener los decretos que, desarrollan las leyes marco, no son plenos o completos, como los del Congreso, sino condicionados, tanto por el marco jurídico de principios generales trazado por la correspondiente ley, como por las reglas que, dentro del proceso de interpretación sistemática de la institución de las leyes marco han sido deducidas por la jurisprudencia y la doctrina. El Consejero que actúa como Ponente identificó así algunas de esas reglas:

‘3) Las disposiciones de carácter legislativo contenidas en los reglamentos legislativos tienen la virtualidad de derogar, modificar o sustituir normas preexistentes que tengan fuerza de ley, siempre y cuando ellas se refieran a materias que son objeto de tratamiento legal mediante el sistema de leyes marco; por vía de ejemplo tenemos que un decreto sobre comercio exterior, expedido en desarrollo de la ley marco de comercio exterior podría derogar leyes comunes que se hubieran expedido con anterioridad sobre esta misma materia.

‘4) Las disposiciones de carácter legislativo contenidas en los reglamentos legislativos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley que se refieren a materias que no son objeto de regulación por el sistema de leyes marco. A título de ejemplo podemos citar el caso improcedente jurídicamente de que mediante un decreto dictado en virtud de la ley marco de aduanas (por medio . del cual se pueden modificar las tarifas del impuesto de aduanas) se pretenda derogar normas que regulan los impuestos de timbre nacional.

‘5) Las disposiciones con fuerza de ley contenidas en los reglamentos legislativos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley contenidas en reglamentos legislativos que se refieran a materias distintas a las reguladas por la ley marco en que tienen su origen”. (Cfr. Consejo de Estado . Sección Cuarta. Sentencia del 20 de mayo de 1994. C.P. Dr. Guillermo Chahin)’”.

Ya la Sala en sentencia de fecha 18 de octubre de 2001 (Expediente núm. 6249, Actor: José Antonio Galán Gómez, Magistrada ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), había aplicado la tesis anterior frente a una demanda de nulidad contra el Decreto 1182 de 1999, mediante el cual se reestructuró el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, convirtiendo en una dependencia de dicha entidad a la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer.

También en sentencia de fecha 13 de marzo de 2003 (Expediente núm. 7102, Actor: Francisco Ernesto Borda Fernández, Magistrado ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), la Sala aplicó la referida exégesis frente a una demanda presentada contra el Decreto 1274 de 29 de junio de 2001 dictado por el Presidente de la República con base en el artículo 189, numeral 16, Constitucional, modificando las funciones del Consejo Nacional de Operación de que trata el artículo 172 de la Ley 142 de 1994 y los artículos 36 y 37 de la Ley 143 del mismo año.

El criterio esbozado en la providencia transcrita lo reiteró la Sala en providencia de fecha 31 de julio de 2003 (Expedientes núms. 6327 y 7064, Magistrado ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola), en la que se negó la nulidad del acto expedido por el Presidente de la República invocando las facultades contenidas en el artículo 189, numeral 16, Constitucional, por medio del cual se transformó el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) regulado en la Ley 30 de 1992, al sostener:

“...En lo relativo a los artículos 21, 22, 25, 26, 34, 35, 36, 40, 44, 45, 46, 47, 49, 101, 117 y 121 de la Ley 30 de 1992, ha de tenerse en cuenta, de una parte, que los decretos acusados son reglamentarios de leyes marco, y como tales tienen un amplio dominio dentro del objeto propio de su correspondiente facultad reguladora, que en el sub lite es la de modificar la estructura de los organismos y entidades pertenecientes a la Administración Nacional, aun cuando dicha estructura haya sido regulada por norma de carácter legal, de suerte que si alguna de tales normas ha sido modificada para ese fin y con ese sólo alcance - modificar la estructura de los organismos y entidades pertenecientes a la Administración Nacional, se reitera -, como en efecto lo fueron los artículos 34, 36, 44 y 45 citados, ello no comporta violación de los mismos, pues está dentro del alcance de las atribuciones del Presidente de la República sobre el particular...”.

Las anteriores consideraciones las reitera la Sala en esta oportunidad, pues los artículos 71 de la Ley 142 de 1994 y la parte pertinente del artículo 21 de la Ley 143 de 1994, que fueron expresamente derogados por el acto acusado, se referían al número de expertos de las Comisiones de Regulación y al período de los mismos, materia que, precisamente, podía ser objeto de modificación por parte del Decreto 2474 de 1999, atendiendo el fundamento constitucional invocado por el Presidente de la República y el alcance que la jurisprudencia de esta corporación le ha reconocido. Ello en razón de que no se evidencia el desacato a los principios y reglas generales a que hace referencia el numeral 16 del artículo 189 de la Carta, para el caso, los contenidos en los artículos 54 y 105 de las Leyes 489 de 1998 y 142 de 1994, respectivamente.

Así las cosas, las modificaciones efectuadas a la estructura de las Comisiones de Regulación por el Gobierno Nacional, mediante el acto acusado, no pueden entenderse como una extralimitación en el ejercicio de sus funciones, sino, por el contrario, como desarrollo de un precepto constitucional y con sujeción al marco legal, general y específico, aplicable.

No puede perderse de vista que el artículo 105 de la Ley 142 de 1994, de manera expresa, admite la posibilidad de que las entidades allí relacionadas, entre las que se cuentan las Comisiones de Regulación, puedan ser objeto de reestructuración con sujeción a las prescripciones del artículo 189, numeral 16, Constitucional, dentro del marco de los principios y reglas generales establecidos al efecto. De manera que dichas entidades no gozan de ningún fuero o privilegio especial, diferente al sometimiento que debe hacerse a tales principios y reglas, que impida o limite al Presidente de la República ejercer, respecto de las mismas, sus claras atribuciones constitucionales.

Los principios y reglas que al efecto deben observarse según el artículo 105 aludido, tienen que ver, como ya se vio, exclusivamente, con que: a)como consecuencia de la reestructuración, no existan organismos o dependencias con funciones iguales o incompatibles con lo dispuesto en la ley; b) con la necesidad de evaluar los costos y gastos de operación y su comparación frente a la ejecución de funciones a través de contrato; c) con la estricta separación de las funciones de regulación a cargo de las comisiones y las de control y vigilancia a cargo del Superintendente de Servicios Públicos; d) con la posibilidad de establecer oficinas delegadas de la Superintendencia de Servicios Públicos en ciudades capitales de Departamentos y la de autorizar la delegación de funciones en otras autoridades territoriales o la de celebrar contratos con entidades públicas y privadas para el mejor cumplimiento de ellas y, por último, f) con el establecimiento de funciones del Superintendente distinguiendo las relacionadas con las entidades prestadoras de servicios públicos, y las dirigidas a apoyar y garantizar la participación de los usuarios las cuales deben considerarse con independencia de las de control disciplinario y de gestión a cargo de la Procuraduría General de la Nación.

Siendo ello así, nada hace suponer que el condicionamiento que traía el artículo 71 de la Ley 142 de 1994, respecto del período de los expertos comisionados, reemplazado por un período de cuatro años aplicable a todos por igual, deba tenerse como parte de los anteriores principios y reglas, lo cual por sí solo descarta la violación de éstos.

Ahora bien, en vista de que el acto acusado, en el aspecto que ha sido objeto de censura, se limitó a modificar el período de duración y la continuidad en el cargo de los expertos que hacen parte, junto con otros funcionarios[4], de las Comisiones de Regulación, cabe examinar si esos cambios que versan sobre la modalidad de vinculación a los respectivos empleos pueden considerarse como parte de la atribución constitucional de que goza el presidente, contenida en el artículo 189, numeral 16, de modificar la estructura de las entidades u organismos administrativos nacionales.

Al respecto cabe señalar que si bien el artículo 48 de la Ley 489 de 1998 dispone que las comisiones creadas por ley o por delegación presidencial para la regulación de los servicios públicos domiciliarios “se sujetarán en cuanto a su estructura, organización y funcionamiento a lo dispuesto en los correspondientes actos de creación”, ello no obsta para que, en aras de desentrañar el significado y de definir la naturaleza y alcance del concepto de “estructura administrativa”, se acuda a las previsiones contenidas en esa misma ley sobre el punto y, al hacerlo, la Sala encuentra que según el artículo 50, ibídem: “La estructura orgánica de un organismo o entidad administrativa comprende la determinación de los siguientes aspectos: 1° La denominación; 2° La naturaleza jurídica y el correspondiente régimen jurídico; 3° La sede; 4° La integración de su patrimonio; 5° El señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares; y, 6° El ministerio al cual están adscritos o vinculados”.

A juicio de la Sala del numeral 5 de la norma transcrita se desprende que las formas o modalidades que se adopten para proveer los cargos de las entidades u organismos estatales, como sería su periodicidad, duración de ésta y otras particularidades atañaderas al régimen laboral, hacen parte del concepto de “estructura administrativa”. Y si ello se predica, en términos generales, de tales organismos o entidades, tratándose de las comisiones de regulación, debe adoptarse idéntica consideración, pues no hay razón que justifique una posición contraria.

Es cierto que el artículo 70 de la Ley 142 de 1994 establece que la estructura orgánica de las Comisiones de Regulación será la siguiente:

“70.1. Comisión de Regulación.

a) Comité de Expertos Comisionados.

70.2. Coordinación General.

a) Coordinación Ejecutiva.

b) Coordinación Administrativa.

70.3. Áreas Ejecutoras.

a) Oficina de regulación y políticas de competencia.

b) Oficina Técnica.

c) Oficina Jurídica”.

Sin embargo, dicha configuración general no puede considerarse como la única que admite el calificativo de “estructura orgánica” en relación con los mencionados entes y que, cualquiera otra precisión o aclaración sobre la composición de los órganos o dependencias allí descritos o la forma de vinculación o las funciones y demás aspectos relievantes son ajenas a dicho concepto, pues tal exégesis riñe con la lógica más elemental en la medida en que ello supondría que, por ejemplo, la adscripción de las comisiones a los respectivos ministerios, que es la parte de la “estructura administrativa” de las entidades públicas según el artículo 48 de la Ley 489 de 1998, como quedó visto, por no estar incluida en el artículo 70 de la Ley 142 de 1994, no podría ser objeto de modificación, lo cual no tiene razón de ser.

Por el contrario, habría que admitirse que por ser parte del enunciado contenido en el artículo 70 que consagra la estructura de las entidades relacionadas con la prestación de los servicios públicos domiciliarios indicadas en el artículo 105 de la Ley 142 de 1994, bien podría suprimirse el “Comité de Expertos Comisionados”, por ejemplo, o alguna de las dependencias de la “Coordinación General” o de alguna de las oficinas pertenecientes a las “áreas ejecutoras” y si tal decisión es factible con mayor razón lo será la sola modificación de la vinculación laboral o la duración de los períodos de los respectivos cargos, incluido el de Comité de Expertos.

Por lo demás, los siguientes apartes jurisprudenciales corroboran el entendimiento dado por la Sala al concepto de estructura administrativa:

En sentencia C-209/97 la Corte Constitucional expresó:

“Para la Corte es claro que la reestructuración de una entidad u organismo estatal, también puede comprender una nueva regulación legal del régimen laboral de sus trabajadores, a fin de concordarlo con la modificación o redefinición de funciones, siempre y cuando se respeten las garantías necesarias para la protección de los derechos adquiridos de los trabajadores. La modificación de la planta de personal y la supresión de cargos que para el efecto se autorizan en virtud de la reestructuración de la Corporación Nacional de Turismo está prevista en los preceptos constitucionales relacionados en esta providencia, y no constituyen una vulneración al derecho de igualdad y al trabajo de los trabajadores oficiales desvinculados, pues, por el contrario, los preceptos mencionados adoptan medidas encaminadas a garantizar el derecho a la pensión de jubilación, con sujeción a las normas vigentes y el reconocimiento de una indemnización originada en la desvinculación de los trabajadores con motivo de la reestructuración de la entidad.......................

En concordancia con lo anterior, la Corte ha señalado, en reiteradas ocasiones, que la estructura de la administración pública no es intangible sino que puede reformarse incluyendo una readecuación de la planta física y de personal de la misma. La reforma de las entidades y organismos solo será procedente si, conforme a los mandatos constitucionales, se ajusta a las funciones asignadas a los poderes públicos y no vulnera los derechos fundamentales de los ciudadanos, en especial, los derechos laborales de los servidores públicos (C.P., arts. 53 y 58)” (Subrayas de la Corte fuera de texto)(ver la sentencia C-074/93, Magistrado ponente doctor Ciro Angarita Barón).

Ahora, el Consejo de Estado ha manejado una tesis análoga, al sostener que quien tiene la facultad de reestructurar la administración, tiene la atribución de modificar la planta de personal. En sentencia de 25 de noviembre de 1998 (Exp. 1573) la Sección Segunda de la Corporación, expresó:

“Conviene ahora preguntarse ¿qué significa determinar la estructura de la Administración Departamental

En concepto de la Sala la atribución para estructurar la Administración Departamental engloba la posibilidad de que la Asamblea cree los elementos que la integran, disponiendo al mismo tiempo sobre la unidad y relación de cada una de sus partes, tanto desde el punto de vista de su localización orgánica como lo concerniente al cumplimiento de sus funciones. Dicha potestad comprende todos los aspectos orgánicos de la administración correspondiente al nivel central, y por contera, la planta de personal departamental. La que a su turno se podrá ver afectada total o parcialmente por las ordenanzas de reestructuración, ya por adición o fusión de cargos, ora por la simple supresión de algunos. Y es que no sería factible hablar de procesos de estructuración o de reestructuración in abstracto esto es, sin referencia a los empleos, pues como bien se puede advertir, la estructura orgánica de la administración solo puede realizarse merced al desarrollo práctico de los empleos, que a su vez se erigen como vehículos del circuito funcional que informa la misión de los órganos de la administración. Por ello mismo, ¿qué efecto práctico podría tener una elaboración estructural de la administración que solo diera razón de sus dependencias, oficinas e instancias, vale decir con absoluta prescindencia de los empleos . En verdad sería tanto como hablar de la importancia domiciliaria de una casa eternamente deshabitada”. (se destaca).

A juicio de la Sala lo que se deja reseñado pone de manifiesto que la reestructuración a que alude el acto acusado se enmarca dentro de las atribuciones que el ejecutivo nacional invoca.

Importa destacar además que la Ley 143 de 1994, artículo 21, en lo concerniente a la Comisión de Regulación de Energía y Gas dispone que la misma está integrada, entre otros: “Por cinco expertos en asuntos energéticos de dedicación exclusiva nombrados por el Presidente de la República para períodos de cuatro (4) años”, sin que allí se prevea la prórroga del período de quienes no sean reemplazados, situación que se conforma a plenitud con lo que el acto acusado dispuso en relación con la misma. Lo cual puede interpretarse como que con su expedición la intención del Presidente de la República no fue otra que la de hacer extensivo en lo posible a las restantes Comisiones lo dispuesto en la denominada “Ley Eléctrica” para la Comisión de Energía y Gas, en cuanto a la forma y términos de vinculación de los expertos, por un período máximo de cuatro años, aún cuando con derecho a reelección, pero sin prórrogas y sin la limitante de cambiar eventualmente sólo a un experto al finalizar sus labores.

Tampoco puede perderse de vista que conforme al artículo 370 de la Constitución Política corresponde al Presidente de la República, con sujeción a la ley, señalar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, atribución que se halla igualmente consagrada en el artículo 189, numeral 22, ibídem.

Es así como en desarrollo de esas atribuciones constitucionales el artículo 68 de la Ley 142 de 1994, literalmente dispuso que:

“El Presidente de la República señalará las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política, y de los demás a los que se refiere esta Ley, por medio de las Comisiones de Regulación de los servicios públicos, sí decide delegarlas, en los términos de esta Ley.

Las normas de esta Ley que se refieren a las Comisiones de Regulación se aplicarán si el Presidente resuelve delegar la función aludida; en caso contrario el Presidente ejercerá las funciones que aquí se atribuyen a las Comisiones” (negrillas fuera de texto).

Así mismo, el artículo 83, ibídem, establece que: “Cuando haya conflicto de funciones, o necesidad de interpretar esta Ley en cuanto al reparto de funciones interno, se apelará al dictamen del Presidente de la República”.

A juicio de la Sala, a no dudarlo, las disposiciones citadas consagran amplísimas funciones al Presidente de la República para regular todo lo concerniente al manejo y control de los servicios públicos domiciliarios directamente o por intermedio de las mencionadas Comisiones de regulación. De ahí que no resulte extraño a dicha atribución el señalamiento del nuevo período y la modalidad de vinculación de los expertos a que se refieren los actos acusados, máxime si se tiene en cuenta que todo lo regulado en la Ley 142 de 1994 sobre las Comisiones de Regulación, en cuanto a su aplicabilidad se refiere, está sujeto a un acto de delegación del Presidente, quien podría retomar la función correspondiente a términos del artículos 211, inciso 2°, de la Constitución Política.

Sobre el punto es pertinente traer a colación lo que dijo la Corte Constitucional en sentencia C-272 de 1998, frente a una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 68 de la Ley 142 de 1994, cuya lectura permite concluir que las Comisiones de Regulación están subordinadas al Presidente y que, por ende, no actúan de manera autónoma.

Sobre el punto dicha Corporación se pronunció así:

“...12- El examen precedente permite también desechar la impugnación de uno de los intervinientes, según la cual, la inconstitucionalidad de la norma acusada derivaría de la falta de autonomía de las comisiones de regulación frente al Ejecutivo. Así, es cierto que en esas comisiones, a pesar de ser unas unidades administrativas especiales, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, se encuentran sujetas a una importante injerencia presidencial ya que el ministro del ramo las preside (Ley 142 de 1994 arts 89 a 71). Sin embargo, esa dependencia de las comisiones de regulación frente al Gobierno en manera alguna implica la inconstitucionalidad de las mismas, ni de la posibilidad de que el Presidente delegue en ellas la definición de las políticas generales de la administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, por la sencilla razón de que, como ya se ha visto, se trata de funciones presidenciales. En efecto, mal podría el juez constitucional declarar inconstitucional una ley porque permite la delegación de una función del Presidente en una agencia estatal subordinada al Ejecutivo, por considerar que ésta no es suficientemente autónoma, pues en general es propio de la delegación que la autoridad delegataria se encuentra en una cierta subordinación frente a quien delega.

13- Es cierto que bien hubiera podido la Carta, con el fin de tecnificar la formulación de las estrategias en materia de servicios públicos, atribuir esa función a una autoridad técnica autónoma, tal y como lo hizo en relación con la política monetaria o la regulación de la televisión. Es más, en los propios debates en la Asamblea Constituyente se llegó a plantear esa posibilidad. Sin embargo, lo cierto es que finalmente no se adoptó ese modelo y se atribuyó esa función al Presidente, tal y como lo establece el artículo 370 superior. Un breve examen de los debates en la Asamblea Nacional es ilustrativo en este punto.

Así, el Informe-Ponencia en materia de servicios públicos presentado en la Asamblea[5] resaltó la importancia de los servicios públicos, por lo cual se propuso consolidar su eficiencia y legitimidad mediante un organismo que fuera el titular de la fijación de políticas de desarrollo, de conservación, tarifas, control y vigilancia de los servicios públicos, al cual inicialmente se denominó “Consejo Nacional de Servicios Públicos”. Igualmente, respecto a la dirección y control de los servicios públicos[6], se planteó también la posibilidad de permitir que organismos especializados determinaran el control, regulación y vigilancia de los mismos, al señalar que “si bien se introduce la posibilidad de que algunos servicios públicos sean atendidos por los particulares, la dirección, vigilancia y control de lo mismos, se radica en cabeza del Estado, a través de instituciones especializadas que se organizarán para tal fin. Dichos organismos fiscalizadores se crearían atendiendo la naturaleza y particularidad de los servicios públicos”. Así mismo, dentro del articulado, se propuso que tales entidades especializadas del Estado fueran determinadas “ en los términos y condiciones que fije la Ley.” [7]

En el curso de los debates tuvo una importante acogida la tesis de entregar esa dirección, vigilancia y control de los servicios públicos a una Superintendencia de Servicios Públicos, que evitara la corrupción y desidia que se había dado con anterioridad. Sin embargo, también se señaló que existiendo servicios públicos domiciliarios muy diferentes “y un gran numero de municipios, entonces de golpe podría ser un poco rígido decir que es una Superintendencia porque a la hora de la verdad en el futuro, la ley puede considerar que es mejor tener dos, o asignarle parte de las funciones a otro organismo”.[8]

Esto explica que si bien el Constituyente pudo dejar en cabeza de la Superintendencia de Servicios Públicos, o de una entidad autónoma especializada, la función de determinar las políticas de administración y eficiencia de los servicios domiciliarios, así como las de inspección y vigilancia de los mismos, en realidad optó por otro modelo, de suerte que el artículo 370 de la Carta separa esas atribuciones, de las cuales la primera se radica en el Presidente, y la de control, vigilancia e inspección, en la superintendencia.

...

Así, como ya se vio, se trata de una disposición legal que autoriza la delegación de una función que es delegable. De otro lado, la competencia no es ajena al delegante, porque es una función que expresamente se le asignó al Presidente como garante y promotor de la gestión administrativa en los servicios públicos domiciliarios. Igualmente existe no sólo el acto presidencial de delegación de funciones sino la potestad legal que le permite al titular de la función, entiéndase el Presidente, delegar o no esa función en cabeza de las comisiones de regulación. En cuarto término, las comisiones de regulación son aptas para operar como delegatarias pues se trata de agencias del estado que la misma ley ha determinado. En este caso, la ley 142 de 1994 le dio a las comisiones de regulación el carácter de unidades administrativas especiales (Artículo 69) y en virtud del artículo 150.7 de la Carta el Congreso le atribuyó a las mismas sus objetivos y su estructura. En quinto término, en lo concerniente a la responsabilidad, resulta también claro que la titularidad de los actos del delegatario, -léase comisiones de regulación- se reputan pertenecientes a dichas unidades administrativas especiales y no se compromete entonces la responsabilidad del delegante. Por eso frente a tales actos, pueden interponerse los recursos que señala la ley 142, lo que no es óbice para que en todo momento el Presidente pueda recuperar sus funciones delegadas y por ende tenga la facultad de reformar o revocar las actuaciones de las comisiones de regulación.

Conforme a lo anterior, el Legislador tenía competencia constitucional (artículos 365, 367 y 370 de la C.P) para atribuir a las comisiones, si el Presidente lo estimaba conveniente y procedía a efectuar dicha delegación, las funciones relativas a señalar las políticas generales de control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios. También por expresa disposición constitucional, éstas eran competentes para recibir esa funciones, producto de la delegación, en su calidad de agencias del estado fijadas por la Ley. Además, esas funciones, cuya naturaleza es típicamente de la Administración, podían, por razones de eficiencia y efectividad real de los servicios públicos, recaer perfectamente en los organismos especializados que conocieran específicamente del sector, como lo pretendía el Constituyente y como lo plasmó el Legislador. Por consiguiente, la Corte no encuentra ningún vicio de inconstitucionalidad en el artículo 68 de la ley 142 de 1994, por lo cual declarará su exequibilidad...”.

De otra parte, cabe precisar que las Comisiones de Regulación de Servicios Públicos están catalogadas como Unidades Administrativas Especiales, carentes de personería jurídica, circunstancia que las ubica dentro de la órbita de la Administración Central Nacional (artículos 38 y 67 de la Ley 489 de 1988), lo cual resulta consecuente con las atribuciones que ejerce a través de ellas el Presidente de la República[9].

Así las cosas, es procedente denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de la presente providencia, no sin antes dejar reseñado que muchos de los aspectos aquí tratados o el enfoque que al efecto se utilizó, ciertamente, no fueron planteados expresamente como cargos de la demanda, lo cual, como quedó visto, se presentó en ejercicio de la acción de “nulidad por inconstitucionalidad” a pesar de que ella no era la procedente, pues la infracción aducida requería para su verificación el examen de normas de estirpe legal.

Ello justificó el que la Sección Primera realizara un amplio despliegue interpretativo, casi bordeando el límite de sus atribuciones, teniendo en cuenta que en nuestra jurisdicción aún rige el principio de rogatividad, para desentrañar el verdadero designio de los demandantes. Mas esa labor tampoco permitió deducir ningún quebranto en relación con las normas examinadas, lo cual se explica, por la manera en que fue orientada la demanda, concretamente, por la no formulación, explicación o comprobación de un cargo concreto con base en la confrontación del acto acusado con las normas legales en que el mismo se sustentó, lo que determina que la presunción de legalidad del acto acusado permanezca incólume.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

DEVUÉLVANSE a los actores las sumas de dinero depositadas para gastos ordinarios del proceso que no fueron utilizadas.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 6 de agosto de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

SALVA VOTO

S A L V A M E N T O D E V O T O

COMISIONES DE REGULACION - El Presidente no está facultado para modificar la composición interna ni el período de los expertos: aplicación preferente de normas especiales / PERIODO DE EXPERTOS EN COMISIONES DE REGULACIÓN - Exceso en facultad reglamentaria de la Presidencia al variarlo

Sin embargo, la Sala no tuvo en cuenta que la estructura de las comisiones de regulación que el Presidente de la República puede modificar es la prevista en el artículo 70 de la Ley 142 de 1994, la cual no comprende en forma alguna su composición interna y el período de sus miembros, ya que tales aspectos son de reserva del legislador, aspectos que justamente están regulados en el artículo 71 ibídem, el cual fue modificado por la Ley 373 de 1997; luego el Presidente de la República no podía modificar y menos derogar este último precepto. Sólo podía afectar el artículo 70 atrás citado, en ejercicio de las facultades que le otorgan ese mismo artículo y el 105 ibídem, normas que por ser especiales prefieren a las previstas en la Ley 489 de 1998 en cuanto desarrollan el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política. En efecto, el artículo 70 en comento dice: “....”. A su vez, el precitado artículo 105 de la misma ley, señala: “....”. Claramente se observa que no se faculta al Presidente de la República para que pueda variar la integración o composición de las referidas comisiones, o la duración o período de sus miembros, pues, como se advierte en el artículo 70, ello no es parte de su estructura, de allí que tenga norma especial, cual es el ya mencionado artículo 71, que a la letra dice: “....”. Si bien las normas legales transcritas no aparecen nominalmente invocadas en los cargos, las razones en que éstos se fundan conllevan la necesidad de examinar tales normas a fin de verificar si el decreto demandado desborda o no las previsiones constitucionales que se indican como violadas, pudiéndose observar que al derogar una disposición de jerarquía legal cuyo contenido es de reserva del legislador efectivamente las desborda, en especial las previstas en el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, por cuanto éstas se circunscriben a la modificación de la estructura de los organismos señalados en esa norma y por las razones consignadas en la ley que regula el alcance y los principios de esa atribución; aspecto en el cual no puede darse como comprendido lo concerniente a la duración de los períodos de los miembros de las comisiones de regulación, de allí que, como atrás se advirtió, ello no esté incluido en el artículo 70 de la Ley 142 de 1994 como elemento constitutivo de la estructura de tales comisiones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

SALVAMENTO DE VOTO DE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Radicación número: 11001-03-15-000-2001-00110-01(AI- 0110)

Actor : ANTONIO JOSE PINILLOS ABOZAGLO y OTRA

Sentencia de 6 de agosto de 2004

Consejero Ponente : Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Con el debido respeto por la decisión mayoritaria de la Sala, disiento de lo decidido en la sentencia referenciada, mediante la cual se negó la nulidad del Decreto 2474 de 13 de diciembre de 1999, “por el cual se reestructuran las comisiones de regulación y se dictan otras disposiciones”, siendo que ha debido declararse dicha nulidad, en razón a las siguientes consideraciones:

1.- El acto de que se trata en el presente caso es el Decreto 2474 de 1999, “por el cual se reestructuran las Comisiones de Regulación y se dictan otras disposiciones”, en cuyos artículos 1º, 2º y 3º establece la forma como están integradas las Comisiones de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, de Regulación de Energía y Gas Combustible, y de Regulación de Telecomunicaciones, cuyos miembros son, entre otros, respectivamente, 4, 5 y 3 expertos nombrados por el Presidente de la República para períodos fijos de cuatro años; en el 4º, dispuso que en caso de falta absoluta de uno de los expertos el Presidente de la República lo nombrará para un nuevo período; en el 5º, que cada Comisión expedirá su reglamento interno que será aprobado por el Gobierno Nacional; en el 6º, que los Ministros que integran las citadas Comisiones de Regulación podrán delegar su participación en los Viceministros o en un Director y que el Director del Departamento de Planeación Nacional podrá delegar su participación en el Subdirector; en el 7°, que los períodos contemplados en este decreto regirán para los expertos que sean nombrados a partir de la fecha de su entrada en vigencia; y, en el 8°, derogó las disposiciones que le sean contrarias, en especial el artículo 71 de la Ley 142 de 1994 y lo pertinente del artículo 21 de ley 143 de 1994.

2. La Sala advierte que el decreto se limitó a modificar el período de duración y la continuidad en el cargo de los expertos que hacen parte, junto con otros funcionarios[1], de las Comisiones de Regulación, y concluyó que esa reestructuración se enmarca dentro de las atribuciones que el ejecutivo nacional invoca. Destaca además que la Ley 143 de 1994, artículo 21, en lo concerniente a la Comisión de Regulación de Energía y Gas dispone que la misma está integrada, entre otros: “Por cinco expertos en asuntos energéticos de dedicación exclusiva nombrados por el Presidente de la República para períodos de cuatro (4) años”, sin que allí se prevea la prórroga del período de quienes no sean reemplazados, situación que se conforma a plenitud con lo que el acto acusado dispuso en relación con la misma. Lo cual puede interpretarse como que con su expedición la intención del Presidente de la República no fue otra que la de hacer extensivo en lo posible a las restantes Comisiones lo dispuesto en la denominada “Ley Eléctrica” para la Comisión de Energía y Gas, en cuanto a la forma y términos de vinculación de los expertos, por un período máximo de cuatro años, aún cuando con derecho a reelección, pero sin prórrogas y sin la limitante de cambiar eventualmente sólo a un experto al finalizar sus labores.

Asimismo, que tampoco puede perderse de vista que conforme al artículo 370 de la Constitución Política corresponde al Presidente de la República, con sujeción a la ley, señalar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, atribución que se halla igualmente consagrada en el artículo 189, numeral 22, ibídem.

3. Sin embargo, la Sala no tuvo en cuenta que la estructura de las comisiones de regulación que el Presidente de la República puede modificar es la prevista en el artículo 70 de la Ley 142 de 1994, la cual no comprende en forma alguna su composición interna y el período de sus miembros, ya que tales aspectos son de reserva del legislador, aspectos que justamente están regulados en el artículo 71 ibídem, el cual fue modificado por la Ley 373 de 1997; luego el Presidente de la República no podía modificar y menos derogar este último precepto. Sólo podía afectar el artículo 70 atrás citado, en ejercicio de las facultades que le otorgan ese mismo artículo y el 105 ibídem, normas que por ser especiales prefieren a las previstas en la Ley 489 de 1998 en cuanto desarrollan el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política.

En efecto, el artículo 70 en comento dice:

“ARTÍCULO 70. ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LAS COMISIONES DE REGULACIÓN. Para el cumplimiento de las funciones que les asigna esta Ley, en el evento de la delegación presidencial, las comisiones de regulación tendrán la siguiente estructura orgánica, que el Presidente de la República modificará, cuando sea preciso, previo concepto de la comisión respectiva dentro de las reglas del artículo 105472 de esta ley.

70.1. Comisión de Regulación.

a) Comité de Expertos Comisionados.

70.2. Coordinación General.

a) Coordinación Ejecutiva.

b) Coordinación Administrativa.

70.3. Areas Ejecutoras.

a) Oficina de regulación y políticas de competencia.

b) Oficina Técnica.

c) Oficina Jurídica.”

A su vez, el precitado artículo 105 de la misma ley, señala:

“ARTÍCULO 105. PRINCIPIOS Y REGLAS DE REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. De conformidad con lo dispuesto en los numerales 14 y 16 del artículo 189876 y el artículo 370877 de la Constitución Política, y para los efectos de la debida organización y funcionamiento de la estructura administrativa relacionada con el régimen de Servicios Públicos domiciliarios de que trata esta Ley, el Presidente de la República podrá modificar la estructura de los Ministerios de Desarrollo Económico, Minas y Energía, de Comunicaciones, de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de las Comisiones de Regulación y de las demás dependencias y entidades de la administración, así como crear, fusionar o suprimir los empleos a que haya lugar, señalarles sus funciones y fijarles sus dotaciones y emolumentos, de acuerdo con las normas generales adoptadas con fundamento en el literal e) del numeral 19 del artículo 150878 de la Carta, con sujeción a los siguientes principios y reglas generales:

105.1. Debe garantizarse que no existan entidades, organismos o dependencias que ejerzan funciones iguales o incompatibles con lo dispuesto en esta ley.

105.2. Las modificaciones se harán sobre la base de una evaluación de los costos y gastos de operación, del funcionamiento de sus componentes y de su comparación frente a la ejecución de funciones a través de contrato.

105.3. Se mantendrá una estricta separación entre las funciones de regulación, que se ejercerán a través de las comisiones, y las de control y vigilancia, que se ejercerán por el Superintendente y sus delegados.

105.4. Se podrán establecer oficinas delegadas de la Superintendencia en las ciudades capitales de departamento que se considere conveniente, o autorizar la delegación de algunas funciones en otras autoridades administrativas del orden departamental o municipal, o la celebración de contratos con otras entidades públicas o privadas para el mejor cumplimiento de ellas.

105.5. Al establecer las funciones del Superintendente se distinguirán las relativas a las entidades prestadoras de los servicios públicos de las dirigidas a apoyar y garantizar la participación de los usuarios.

105.6. Lo anterior sin perjuicio de las funciones de control disciplinario y de gestión de la Procuraduría General de la Nación.”

Claramente se observa que no se faculta al Presidente de la República para que pueda variar la integración o composición de las referidas comisiones, o la duración o período de sus miembros, pues, como se advierte en el artículo 70, ello no es parte de su estructura, de allí que tenga norma especial, cual es el ya mencionado artículo 71, que a la letra dice:

“ARTÍCULO 71. Las comisiones de regulación estarán integradas por:

71.1. El Ministro respectivo o su delegado, quien la presidirá.

71.2. (Numeral subrogado por la Ley 373 de 1997) Cuatro expertos comisionados de dedicación exclusiva, designados por el Presidente de la República para período de tres años, reelegibles y no sujetos a las disposiciones que regulan la carrera administrativa. Uno de ellos en forma rotatoria ejercerá las funciones de Coordinador de acuerdo con el reglamento interno. Al repartir internamente el trabajo entre ellos se procurará que todos tengan oportunidad de prestar sus servicios respecto de las diversas clases de asuntos que son competencia de la Comisión. En todo caso, uno de los expertos deberá demostrar conocimientos en materias ambientales.

71.3. El Director del Departamento Nacional de Planeación.

A las comisiones asistirá, únicamente con voz, el Superintendente de Servicios Públicos o su delegado.

PARÁGRAFO 1o. (Parágrafo subrogado por la Ley 373 de 1997) A la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico pertenecerán los Ministerios de Salud y Medio Ambiente. A la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible pertenecerá el Ministro de Hacienda y Crédito Público. Los Ministros sólo podrán delegar su asistencia en los viceministros y el director del Departamento Nacional de Planeación en el Subdirector.

PARÁGRAFO 2o. Al vencimiento del período de los expertos que se nombren, el Presidente no podrá reemplazar sino uno de ellos. Se entenderá prorrogado por dos años más el período de quienes no sean reemplazados.”

Es fácil apreciar que la integración de las comisiones de regulación, así como el período de sus miembros, constituye el elemento esencial y característicos de ellas en el aspecto orgánico y operativo, en tanto refleja la intención del legislador de preservar el carácter técnico y la consecuente autonomía de las mismas frente al Gobierno de turno, sin perjuicio del control y orientación que a éste le corresponde respecto de ellas en cuanto hacen parte de la Administración Pública Nacional.

Si bien las normas legales transcritas no aparecen nominalmente invocadas en los cargos, las razones en que éstos se fundan conllevan la necesidad de examinar tales normas a fin de verificar si el decreto demandado desborda o no las previsiones constitucionales que se indican como violadas, pudiéndose observar que al derogar una disposición de jerarquía legal cuyo contenido es de reserva del legislador efectivamente las desborda, en especial las previstas en el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, por cuanto éstas se circunscriben a la modificación de la estructura de los organismos señalados en esa norma y por las razones consignadas en la ley que regula el alcance y los principios de esa atribución; aspecto en el cual no puede darse como comprendido lo concerniente a la duración de los períodos de los miembros de las comisiones de regulación, de allí que, como atrás se advirtió, ello no esté incluido en el artículo 70 de la Ley 142 de 1994 como elemento constitutivo de la estructura de tales comisiones.

A lo anterior vale agregar que el Gobierno ejerció las facultades generales sobre la materia que en este caso no proceden, de allí que las normas invocadas en el decreto acusado como fundamento de las facultades presidenciales para su expedición, esto es, el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, no son pertinentes por cuanto para la modificación de la estructura de las comisiones aludidas existen normas y facultades especiales, como son las previstas en los comentados artículos 70 y 105 de la Ley 142 de 1994, que por su carácter especial prefieren o desplazan a las normas que frente al presente asunto vienen a ser generales, de suerte que fueron éstas las normas que debieron haber sido invocadas.

Es por lo anterior que a mi juicio debió declararse la nulidad de las disposiciones enjuiciadas.

Atentamente,

MANUEL S. URUETA

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

[1]Las Comisiones de regulación están integradas así: a) La de Agua Potable y Saneamiento Básico: por el Ministro de Desarrollo Económico, quien la presidirá, por el Ministro de Salud y del Medio ambiente, por el Director del Departamento Nacional de Planeación, por cuatro expertos de dedicación exclusiva nombrados por el Presidente de la República para períodos fijos de cuatro años, no sometidos a las reglas de carrera administrativa. El Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios o su delegado asistirá a las reuniones con voz pero sin voto; b) la de Energía y Gas Combustible: por el Ministro de Minas y Energía, quien la presidirá, por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, por el Director del Departamento Nacional de Planeación, por cinco expertos de dedicación exclusiva nombrados por el Presidente de la República para períodos fijos de cuatro años, no sometidos a las reglas de carrera administrativa. El Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios o su delegado asistirá a las reuniones con voz pero sin voto; c) la de Regulación de Telecomunicaciones: por el Ministro de Comunicaciones, quien la presidirá, por el Director del Departamento Nacional de Planeación, por tres expertos de dedicación exclusiva nombrados por el Presidente de la República para períodos fijos de cuatro años, no sometidos a las reglas de carrera administrativa. El Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios o su delegado asistirá a las reuniones con voz pero sin voto.