AUTO 11001-03-26-000-2013-00090-00(47694)A de 2014

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030034127AUTOSala de lo Contenciosos Administrativo11001-03-26-000-2013-00090-00(47694)A201430/04/2014AUTO_Sala de lo Contenciosos Administrativo___11001-03-26-000-2013-00090-00(47694)A__2014_30/04/2014300341262014

Sentencias de NulidadCarlos Alberto Zambrano BarreraLA NACION - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA MARGARITA RICAURTE DE BEJARANO Y OTRODECRETO 943 DE 2013 ARTICULO 4 LITERAL E NUMERAL 3.1 Identificadores10030135546true1230184original30133426Identificadores

SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO - Regulaci�n normativa. Sustento normativo / SUSPENSION PROVISIONAL - Noci�n. Definici�n. Concepto

La suspensi�n provisional prevista en el art�culo 238 de la Constituci�n Pol�tica, como medida cautelar, es una figura excepcional y restrictiva, derivada del principio de legalidad, la cual tiene por objeto suspender los atributos de fuerza ejecutoria y ejecutiva del acto administrativo, en protecci�n de los derechos �subjetivos y/o colectivos� que se pueden ver conculcados con su expedici�n. En este orden de ideas, dicha figura constituye un importante instrumento para evitar que los actos contrarios al ordenamiento jur�dico contin�en surtiendo efectos, al menos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 943 DE 2013 (14 de mayo) GOBIERNO NACIONAL - ARTICULO 4 LITERAL E NUMERAL 3.1 (Suspendido) / DECRETO 943 DE 2013 (14 de mayo) GOBIERNO NACIONAL - ARTICULO 4 LITERAL A NUMERAL 3.3 (Suspendido) / DECRETO 943 DE 2013 (14 de mayo) GOBIERNO NACIONAL - ARTICULO 4 LITERAL A NUMERAL 3.5 (Suspendido) / DECRETO 943 DE 2013 (14 de mayo) GOBIERNO NACIONAL - ARTICULO 5 (Suspendido)

SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL - T�rmino / SUSPENSION PROVISIONAL - Requisitos para su procedencia. Ley 1437 de 2011 / SUSPENSION PROVISIONAL - Para su solicitud no es requisito que la transgresi�n de las normas sea manifiesta

Para la procedencia de la suspensi�n provisional de los efectos de un acto administrativo cuya nulidad se pretenda, el art�culo 231 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo exige que se re�nan, en forma concurrente, los siguientes requisitos: i) Que sea solicitada por la parte demandante, ii) que la violaci�n surja del �� an�lisis del acto demandado y su confrontaci�n con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud �� y iii) en el evento que se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnizaci�n de perjuicios, deber� probarse, al menos sumariamente, la existencia de los mismos. Conviene destacar que, seg�n la jurisprudencia del Consejo de Estado y bajo el r�gimen anterior (es decir, el del C�digo Contencioso Administrativo), la suspensi�n provisional operaba si la medida se solicitaba antes de que se decidiera la admisi�n de la demanda y, en todo caso, si se demostraba que la violaci�n era abierta y manifiestamente contraria a las disposiciones jur�dicas invocadas por el actor; en otros t�rminos, la procedencia de la suspensi�n provisional de los efectos de un acto administrativo estaba condicionada a que la violaci�n del ordenamiento jur�dico fuera evidente, ostensible, palmaria o prima facie �a primera vista�, conclusi�n a la que se pod�a llegar mediante un simple y elemental cotejo entre el acto administrativo demandado y las normas invocadas como transgredidas. No obstante, el nuevo C�digo suprimi� dicha exigencia y, para el efecto, dispuso que el juez puede analizar la transgresi�n bien sea i) con la confrontaci�n entre el acto y las normas superiores invocadas (que no, necesariamente, debe ser manifiesta) o ii) con el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (sin que ello implique prejuzgamiento). As�, pues, consagr� la posibilidad de que el juez pueda suspender los efectos del acto administrativo cuestionado, tanto de la mera confrontaci�n normativa como de las pruebas allegadas con la solicitud. (�) es importante destacar que, a diferencia de lo previsto en el c�digo anterior, la suspensi�n provisional puede pedirse antes de que sea notificado �� el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso�

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 229 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 231

CONTRATO DE CONCESION - Noci�n. Definici�n. Concepto / CONTRATO DE CONCESION - Duraci�n

De conformidad con lo dispuesto en el art�culo 45 de la Ley 685 de 2001 (C�digo de Minas), el �� contrato de concesi�n es el que se celebra entre el Estado y un particular para efectuar, por cuenta y riesgo de este, los estudios, trabajos y obras de exploraci�n de minerales de propiedad estatal que puedan encontrarse dentro de una zona determinada y para explotarlos en los t�rminos y condiciones establecidos en este C�digo �� (se subraya), norma que, le�da arm�nicamente con las disposiciones contenidas en los cap�tulos VII, VIII, IX y X de la misma ley, permite concluir que �� comprende dentro de su objeto las fases de: exploraci�n, construcci�n y montaje, y explotaci�n�. Por su parte, el art�culo 70 de la misma ley contempla que la duraci�n del contrato de concesi�n �� se pactar� por el t�rmino que solicite el proponente y hasta por un m�ximo de treinta (30) a�os ��, lapso en el que se encuentran incluidos los per�odos enunciados anteriormente y que se contar� �� desde la fecha de inscripci�n del contrato en el Registro Minero Nacional�.

El contrato de concesi�n podr� prorrogarse hasta por treinta (30) a�os m�s, mediante solicitud que deber� formularse con antelaci�n al vencimiento del per�odo de explotaci�n, la cual, en caso de darse, se perfeccionar� �� mediante un acta suscrita por las partes, que se inscribir� en el Registro Minero �� (art. 77, Ley 685 de 2001). Sin perjuicio de lo anterior, el art�culo 76 de la misma ley establece: �Para que la solicitud de pr�rroga de los per�odos establecidos en el Contrato pueda ser autorizada, el concesionario deber� haber cumplido con las obligaciones correspondientes y pagado las sanciones que se le hubieren impuesto hasta la fecha de la solicitud. Igual requisito ser� necesario para que opere el otorgamiento presuntivo de la misma �� En este orden de ideas, es claro que, para obtener la pr�rroga de cualquiera de los per�odos establecidos en el contrato, el concesionario debe cumplir los requisitos se�alados en el art�culo 76 de la citada Ley 685, sin desconocer, por supuesto, las normas atinentes a la oportunidad en la cual se debe formular cada una de las solicitudes, seg�n el caso. As�, por ejemplo, para pedir la pr�rroga de las dos primeras etapas del contrato de concesi�n (�exploraci�n� y �construcci�n y montaje�) el concesionario deber� observar, adem�s de los requisitos enunciados en la norma acabada de mencionar, lo dispuesto en el art�culo 75 ejusdem, en cuanto establece que deber� formularse con la �� debida justificaci�n y con antelaci�n no menor de tres (3) meses al vencimiento del per�odo de que se trate�. Mutatis mutandis, para la pr�rroga del per�odo de explotaci�n, el concesionario tambi�n deber� acreditar los requisitos previstos en el aludido art�culo 76, esto es, haber cumplido las obligaciones correspondientes y pagado las sanciones que se le hubieren impuesto hasta la fecha de la solicitud de pr�rroga; pero, adem�s, realizar la petici�n antes de �� vencerse el per�odo de explotaci�n ��, como lo dispone el art�culo 77 del C�digo de Minas. As� las cosas, los art�culos 76 y 77 de la Ley 685 s�lo exigen, para el otorgamiento de la pr�rroga del �contrato de concesi�n� (enti�ndase la fase de explotaci�n), los siguientes requisitos: i) que la solicitud se haga con antelaci�n al vencimiento del per�odo de explotaci�n, ii) que el concesionario haya cumplido con las obligaciones correspondientes y iii) que haya pagado las sanciones que le hubieren impuesto hasta la fecha de la solicitud; por manera que, una vez verificado el cumplimiento de tales requisitos, la pr�rroga se perfecciona mediante la suscripci�n de un acta entre las partes, la cual debe ser inscrita en el registro minero. Desde luego, lo expuesto es indicativo de que el legislador no omiti� establecer los requisitos para la pr�rroga del contrato de concesi�n minera, como extra�amente lo entiende la parte demandada.

FUENTE FORMAL: LEY 685 DE 2001 - ARTICULO 75 / LEY 685 DE 2001 - ARTICULO 76 / LEY 685 DE 2001 - ARTICULO 77

SOLICITUD DE OTORGAMIENTO DE LA PRORROGA EN UN CONTRATO DE CONCESION MINERA - Decreto reglamentario. Introducci�n de requisitos adicionales / POTESTAD REGLAMENTARIA - Fundamento. Prohibiciones / POTESTAD REGLAMENTARIA - El Gobierno Nacional no puede introducir requisitos adicionales para otorgar la pr�rroga de los contratos de concesi�n minera / REQUISITOS ADICIONALES - El Gobierno Nacional excedi� la potestad reglamentaria / PROCEDENCIA DE LA SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO - Por extralimitaci�n de funciones / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Procedencia de la suspensi�n provisional de los literales �e� del numeral 3.1 y �a� del numeral 3.3 y el 3.5 del art�culo 4 del Decreto 943 de 2013 por desconocer las previsiones contenidas en los art�culos 76 y 77 de la Ley 685 de 2001

La Sala considera que los literales �e� del numeral 3.1 y �a� de los numerales 3.3 y 3.5 del art�culo 4 del Decreto 943 de 2013 desconocen, evidentemente, las previsiones contenidas en los art�culos 76 y 77 de la Ley 685 de 2001, toda vez que, mediante ellos, el Gobierno Nacional introdujo requisitos adicionales a los previstos en esta �ltima para la pr�rroga del contrato de concesi�n minera. (�) las exigencias para otorgar la pr�rroga de los contratos de concesi�n minera son: i) que la solicitud se haga con antelaci�n al vencimiento del per�odo de explotaci�n, ii) que el concesionario haya cumplido con las obligaciones correspondientes y iii) que �ste haya pagado las sanciones impuestas hasta la fecha de la solicitud de pr�rroga; con todo, en dicho decreto se consagraron exigencias nuevas y diferentes, para el mismo prop�sito, a saber: 1. Que se describan las inversiones que se har�n en nuevas tecnolog�as (criterio t�cnico). 2. Que se mantengan y que, por lo menos, se mejoren los empleos que ofrece el proyecto (criterio social) y, 3. Que el beneficiario �no haya sido sancionado por el incumplimiento de las obligaciones minero ambientales establecidas en el contrato� y que �la autoridad ambiental no haya sancionado el incumplimiento de las obligaciones de la Licencia Ambiental� (criterio jur�dico). Al respecto, se tiene que dichos criterios resultan completamente extra�os a los requisitos previstos en la Ley 685 de 2001; adem�s, el �ltimo de ellos desborda los lineamientos del art�culo 76 ejusdem, pues una cosa es prever que el concesionario haya �� cumplido con las obligaciones correspondientes y pagado las sanciones que se le hubieren impuesto hasta la fecha de la solicitud ...� y otra, muy distinta, establecer �� que no haya sido sancionado por el incumplimiento de las obligaciones minero ambientales ��, como lo contempla el decreto acusado de ilegalidad (lit. a, n�m. 3.5, art. 4). Bajo este escenario, resulta de obligada inferencia afirmar que el Gobierno Nacional excedi� su potestad reglamentaria e invadi� la �rbita que, en principio, le est� deferida al legislador, pues, con el pretexto de reglamentar los art�culos 74, 75 y 76 de la ley 685 de 2001, incorpor� nuevas exigencias �adem�s de distinta naturaleza� para la pr�rroga del contrato de concesi�n minera. As� las cosas, se reitera, para asegurar la legalidad de su actuaci�n debi� limitarse al �mbito material desarrollado por el legislativo, sin ampliar el contenido de la ley agregando otros requisitos no previstos en ella. Lo anterior quiere decir que la materia del reglamento se circunscribe a lo que de manera expl�cita o impl�cita contiene la ley, con miras a asegurar su cumplida ejecuci�n, fijando y desarrollando los detalles de aplicaci�n de los principios que ella contiene, pero no puede �en manera alguna� ampliar ni restringir su alcance u ocuparse de asuntos ajenos a su sentido y recto entendimiento; en otros t�rminos, el reglamento debe entenderse como un complemento a lo previamente dispuesto por el legislador (en aquellos eventos donde conviene dotar de mayor eficacia a la norma) y en ning�n caso como una facultad creadora, modificatoria o derogatoria que interfiera la �rbita de competencias del legislador, todo lo cual supone una extralimitaci�n de sus funciones como, efectivamente, ocurri� en este caso.

FUENTE FORMAL: DECRETO 943 DE 2013 - ARTICULO 4 NUMERAL 3.1 / DECRETO 943 DE 2013 - ARTICULO 4 NUMERAL 3.3 / DECRETO 943 DE 2013 - ARTICULO 4 NUMERAL 3.5 / LEY 685 DE 2001 - ARTICULO 76 / LEY 685 DE 2001 - ARTICULO 77

Decide la Sala el recurso de s�plica interpuesto contra el auto del 24 de enero de 2014, proferido por el magistrado conductor del proceso, mediante el cual se decret� una suspensi�n provisional.

1. El 2 de julio de 2013, los se�ores Margarita Ricaurte Rueda y Ricardo Andr�s Ricardo Ezqueda formularon demanda, en ejercicio del medio de control previsto en el art�culo 137 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA[1]), con el fin de obtener la nulidad de los literales �e� del numeral 3.1 y �a� de los numerales 3.3 y 3.5 del art�culo 4 del Decreto 943 de 2013[2]; asimismo, se solicit� la nulidad del art�culo 5 de dicho decreto y se pidi� la suspensi�n provisional de los mencionados literales.

Seg�n los hechos de la demanda, la Corte Constitucional declar� inexequible la Ley 1382 de 2010[3], por la cual se modificaba la Ley 685 de 2001 (C�digo de Minas), concedi�ndole al Gobierno Nacional un plazo de dos a�os para que tramitara una nueva ley en el Congreso, lo cual no sucedi�. Se afirma que, por el contrario, el gobierno expidi� el citado Decreto 943 de 2012, el cual es demandado parcialmente en esta oportunidad, por haber incorporado previsiones no dispuestas en aquella codificaci�n �Ley 685�.

2. Mediante auto del 24 de enero de 2014, el despacho sustanciador admiti� la demanda y, en auto separado, decret� la suspensi�n provisional de los literales enunciados anteriormente, toda vez que, a su juicio, el Gobierno Nacional excedi� su potestad reglamentaria al introducir requisitos adicionales a los previstos en la ley, como criterios de evaluaci�n para conceder la pr�rroga de los contratos de concesi�n minera. En dicha providencia se dijo (se transcribe tal cual):

�A juicio del Despacho y tal como lo sostiene la parte demandante, las disposiciones cuestionadas consagran exigencias o requisitos adicionales y distintos a aquellos instituidos para esos mismos prop�sitos por la ley, pues efectivamente la norma �Por la cual se expide el C�digo de Minas y se dictan otras disposiciones�, en cuanto regula lo concerniente a la concesi�n minera mediante el respectivo contrato de concesi�n, determina cu�les son las exigencias para otorgar la pr�rroga de tales contratos, en tanto que el Decreto Reglamentario 0943 de 2013 introdujo nuevos y distintos requisitos para ese mismo prop�sito, ello en contrav�a del art�culo 76 de la mencionada Ley 685 de 2001, el cual prev�:

��ART�CULO 76. REQUISITO DE LA SOLICITUD DE PR�RROGA. Para que la solicitud de pr�rroga de los per�odos establecidos en el Contrato pueda ser autorizada, el concesionario deber� haber cumplido con las obligaciones correspondientes y pagado las sanciones que se le hubieren impuesto hasta la fecha de la solicitud. Igual requisito ser� necesario para que opere el otorgamiento presuntivo de la misma de acuerdo con el art�culo anterior�.

�Sin embargo, el art�culo 4 del Decreto 0943 de 2013, al establecer �Criterios de evaluaci�n t�cnica para la pr�rroga del contrato de concesi�n�, agreg� m�s presupuestos, de diversa �ndole, para la obtenci�n de dicha pr�rroga, a saber:

��Art�culo 4. Criterios de evaluaci�n t�cnica para la pr�rroga del contrato de conce�si�n.Para llevar a cabo una evaluaci�n objetiva de la solicitud de pr�rroga del contrato de concesi�n, la Autoridad Minera deber� considerar los siguientes aspectos:

�e) Comprobar que se describan las inversiones que se realizar�n en nuevas tecnolog�as, lo cual permitir� alcanzar nuevos niveles de producci�n y lograr un mayor aprovecha�miento del recurso minero existente;

�a) Verificar que el n�mero de empleos que ofrece el proyecto se mantenga durante la pr�rroga del t�tulo minero y que por lo menos se mejoren los existentes;

�a) Comprobar que el beneficiario del t�tulo minero no haya sido sancionado por el incumplimiento de las obligaciones minero-ambientales establecidas en el contrato de concesi�n y que la autoridad ambiental no haya sancionado el incumplimiento de las obligaciones de la Licencia Ambiental;

�En ese sentido, le asiste la raz�n a la parte demandante en cuanto que el reglamento introdujo requisitos distintos a los previstos en la ley para la pr�rroga de los contratos de concesi�n minera, toda vez que mediante el acto parcialmente cuestionado se les exige a los concesionarios: i) una descripci�n de las inversiones que se realizar�an una vez prorrogado el contrato para la implementaci�n de nuevas tecnolog�as (�ndole t�cnico); ii) la permanencia y/o el mejoramiento del n�mero de empleos durante la pr�rroga del contrato (�ndole social) y iii) que el concesionario no haya sido sancionado por el incumplimiento de las obligaciones �minero-ambientales� pactadas en el contrato de concesi�n correspondiente, m�s la inexistencia de sanciones por la inobservancia a la licencia ambiental (�ndole jur�dico), aspectos �stos no previstos en el art�culo 76 de la Ley 685 de 2001� (negritas y subrayas de la providencia).

3. La parte demandada formul� recurso ordinario de s�plica, con el fin de que se revocara la providencia anterior, por cuanto, seg�n ella, las normas demandadas s�lo pretenden �� alcanzar un �ntegro cumplimiento de la Ley 685 de 2001 ��[4]; adicionalmente, respecto los criterios de evaluaci�n para la pr�rroga de los contratos de concesi�n, indic� que: i) el desarrollo de nuevas tecnolog�as [lit. e, n�m. 3.1, art. 4] constituye un elemento que permite el �fortalecimiento econ�mico del pa�s�,ii) la permanencia y el mejoramiento del n�mero de empleos [lit. a, n�m. 3.3, art. 4] es un elemento que busca cumplir el objetivo del �fortalecimiento social del pa�s� y, finalmente, iii) respecto de la inexistencia de sanciones, �� era preciso establecer � unos criterios para que en igualdad de condiciones se estudiaran y viabilizaran las solicitudes de pr�rroga de contratos de concesi�n presentadas por los concesionarios mineros y no dejar al arbitrio del funcionario de turno estas decisiones de especial importancia ��[5] (se transcribe tal cual). Adem�s, asever� que los requisitos establecidos en el art�culo 76 de la Ley 685 se refieren a la pr�rroga � � de las etapas de exploraci�n y construcci�n y montaje previstas en el art�culo 74 del C�digo de Minas ��[6] (negritas del texto) y no, propiamente, al contrato de concesi�n minera, raz�n por la cual le correspond�a al ejecutivo reglamentar la materia (fls. 29 a 40, C. 1).

La Sala es competente para conocer del presente asunto, por cuanto se trata de un auto que decreta una medida cautelar, dictado por el magistrado ponente, en un proceso de �nica instancia (art�culo 246 del CPACA).

2.1 La suspensi�n provisional prevista en el art�culo 238 de la Constituci�n Pol�tica[7], como medida cautelar, es una figura excepcional y restrictiva, derivada del principio de legalidad, la cual tiene por objeto suspender los atributos de fuerza ejecutoria y ejecutiva del acto administrativo, en protecci�n de los derechos �subjetivos y/o colectivos� que se pueden ver conculcados con su expedici�n. En este orden de ideas, dicha figura constituye un importante instrumento para evitar que los actos contrarios al ordenamiento jur�dico contin�en surtiendo efectos, al menos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad.

Ahora, para la procedencia de la suspensi�n provisional de los efectos de un acto administrativo cuya nulidad se pretenda, el art�culo 231 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo exige que se re�nan, en forma concurrente, los siguientes requisitos: i) Que sea solicitada por la parte demandante[8], ii) que la violaci�n surja del �� an�lisis del acto demandado y su confrontaci�n con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud �� y iii) en el evento que se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnizaci�n de perjuicios, deber� probarse, al menos sumariamente, la existencia de los mismos[9].

Conviene destacar que, seg�n la jurisprudencia del Consejo de Estado y bajo el r�gimen anterior (es decir, el del C�digo Contencioso Administrativo), la suspensi�n provisional operaba si la medida se solicitaba antes de que se decidiera la admisi�n de la demanda y, en todo caso, si se demostraba que la violaci�n era abierta y manifiestamente contraria a las disposiciones jur�dicas invocadas por el actor; en otros t�rminos, la procedencia de la suspensi�n provisional de los efectos de un acto administrativo estaba condicionada a que la violaci�n del ordenamiento jur�dico fuera evidente, ostensible, palmaria o prima facie �a primera vista�, conclusi�n a la que se pod�a llegar mediante un simple y elemental cotejo entre el acto administrativo demandado y las normas invocadas como transgredidas.

No obstante, el nuevo C�digo suprimi� dicha exigencia y, para el efecto, dispuso que el juez puede analizar la transgresi�n bien sea i) con la confrontaci�n entre el acto y las normas superiores invocadas (que no, necesariamente, debe ser manifiesta) o ii) con el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (sin que ello implique prejuzgamiento)[10]. As�, pues, consagr� la posibilidad de que el juez pueda suspender los efectos del acto administrativo cuestionado, tanto de la mera confrontaci�n normativa como de las pruebas allegadas con la solicitud. Sobre el particular, en sentencia del 11 de julio de 2013, esta Corporaci�n afirm� (se transcribe tal cual):

�� lo que en la Ley 1437 de 2011 representa variaci�n significativa en la regulaci�n de esta figura jur�dico-procesal de la suspensi�n provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relaci�n al estatuto anterior, radica en que antes era exigencia sine quanon que la oposici�n normativa apareciera manifiesta por confrontaci�n directa con el acto o mediante los documentos p�blicos adicionales con la solicitud. Entonces ello exclu�a que el operador judicial pudiera incursionar en an�lisis o estudio pues la trasgresi�n deb�a aparecer prima facie. Ahora, la norma da la apertura de autorizar al juez administrativo para que desde este momento procesal, obtenga la percepci�n de si hay la violaci�n normativa alegada, pudiendo al efecto: 1�) realizar un an�lisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2�) � estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.

�Pero a la vez es necesario que el juez tenga en cuenta el perentorio se�alamiento del 2� inciso del art�culo 229 del C. de P.A. y de lo C.A., en cuanto ordena que �la decisi�n sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento��[11] (negritas y subrayas del texto).

Por lo dem�s, es importante destacar que, a diferencia de lo previsto en el c�digo anterior, la suspensi�n provisional puede pedirse antes de que sea notificado �� el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso� (se resalta, art. 229 del CPACA).

Con fundamento en lo expuesto, la Sala proceder� a analizar el recurso ordinario de s�plica formulado en el presente asunto, con miras a determinar si existe o no una infracci�n del orden jur�dico, por parte del decreto impugnado, de la que se pueda concluir la viabilidad de la medida cautelar adoptada.

2.2 De conformidad con lo dispuesto en el art�culo 45 de la Ley 685 de 2001 (C�digo de Minas), el �� contrato de concesi�n es el que se celebra entre el Estado y un particular para efectuar, por cuenta y riesgo de este, los estudios, trabajos y obras de exploraci�n de minerales de propiedad estatal que puedan encontrarse dentro de una zona determinada y para explotarlos en los t�rminos y condiciones establecidos en este C�digo �� (se subraya), norma que, le�da arm�nicamente con las disposiciones contenidas en los cap�tulos VII, VIII, IX y X de la misma ley, permite concluir que �� comprende dentro de su objeto las fases de: exploraci�n, construcci�n y montaje, y explotaci�n�[12].

Por su parte, el art�culo 70 de la misma ley contempla que la duraci�n del contrato de concesi�n �� se pactar� por el t�rmino que solicite el proponente y hasta por un m�ximo de treinta (30) a�os ��, lapso en el que se encuentran incluidos los per�odos enunciados anteriormente y que se contar� �� desde la fecha de inscripci�n del contrato en el Registro Minero Nacional� (ib�dem).

Por otra parte, el contrato de concesi�n podr� prorrogarse hasta por treinta (30) a�os m�s[13], mediante solicitud que deber� formularse con antelaci�n al vencimiento del per�odo de explotaci�n, la cual, en caso de darse, se perfeccionar� �� mediante un acta suscrita por las partes, que se inscribir� en el Registro Minero �� (art. 77, Ley 685 de 2001).

Sin perjuicio de lo anterior, el art�culo 76 de la misma ley establece: �Para que la solicitud de pr�rroga de los per�odos establecidos en el Contrato pueda ser autorizada, el concesionario deber� haber cumplido con las obligaciones correspondientes y pagado las sanciones que se le hubieren impuesto hasta la fecha de la solicitud. Igual requisito ser� necesario para que opere el otorgamiento presuntivo de la misma �� (se subraya).

En este orden de ideas, es claro que, para obtener la pr�rroga de cualquiera de los per�odos establecidos en el contrato, el concesionario debe cumplir los requisitos se�alados en el art�culo 76 de la citada Ley 685, sin desconocer, por supuesto, las normas atinentes a la oportunidad en la cual se debe formular cada una de las solicitudes, seg�n el caso. As�, por ejemplo, para pedir la pr�rroga de las dos primeras etapas del contrato de concesi�n (�exploraci�n� y �construcci�n y montaje�) el concesionario deber� observar, adem�s de los requisitos enunciados en la norma acabada de mencionar, lo dispuesto en el art�culo 75 ejusdem, en cuanto establece que deber� formularse con la �� debida justificaci�n y con antelaci�n no menor de tres (3) meses al vencimiento del per�odo de que se trate�.

Mutatis mutandis, para la pr�rroga del per�odo de explotaci�n, el concesionario tambi�n deber� acreditar los requisitos previstos en el aludido art�culo 76, esto es, haber cumplido las obligaciones correspondientes y pagado las sanciones que se le hubieren impuesto hasta la fecha de la solicitud de pr�rroga; pero, adem�s, realizar la petici�n antes de �� vencerse el per�odo de explotaci�n ��, como lo dispone el art�culo 77 del C�digo de Minas.

As� las cosas, los art�culos 76 y 77 de la Ley 685 s�lo exigen, para el otorgamiento de la pr�rroga del �contrato de concesi�n� (enti�ndase la fase de explotaci�n), los siguientes requisitos: i) que la solicitud se haga con antelaci�n al vencimiento del per�odo de explotaci�n, ii) que el concesionario haya cumplido con las obligaciones correspondientes y iii) que haya pagado las sanciones que le hubieren impuesto hasta la fecha de la solicitud; por manera que, una vez verificado el cumplimiento de tales requisitos, la pr�rroga se perfecciona mediante la suscripci�n de un acta entre las partes, la cual debe ser inscrita en el registro minero.

Desde luego, lo expuesto es indicativo de que el legislador no omiti� establecer los requisitos para la pr�rroga del contrato de concesi�n minera, como extra�amente lo entiende la parte demandada.

2.3 Descendiendo al caso individual, se encuentra que el actor confront� las disposiciones acusadas de ilegalidad con las normas superiores que considera vulneradas, de la siguiente forma[14] (se transcribe tal cual, inclusive con errores):

De acuerdo con lo citado, la Sala considera que los literales �e� del numeral 3.1 y �a� de los numerales 3.3 y 3.5 del art�culo 4 del Decreto 943 de 2013 desconocen, evidentemente, las previsiones contenidas en los art�culos 76 y 77 de la Ley 685 de 2001, toda vez que, mediante ellos, el Gobierno Nacional introdujo requisitos adicionales a los previstos en esta �ltima para la pr�rroga del contrato de concesi�n minera.

En efecto, como se dijo atr�s [ver, numeral 2.2], las exigencias para otorgar la pr�rroga de los contratos de concesi�n minera son: i) que la solicitud se haga con antelaci�n al vencimiento del per�odo de explotaci�n, ii) que el concesionario haya cumplido con las obligaciones correspondientes y iii) que �ste haya pagado las sanciones impuestas hasta la fecha de la solicitud de pr�rroga; con todo, en dicho decreto se consagraron exigencias nuevas y diferentes, para el mismo prop�sito, a saber:

Al respecto, se tiene que dichos criterios resultan completamente extra�os a los requisitos previstos en la Ley 685 de 2001; adem�s, el �ltimo de ellos desborda los lineamientos del art�culo 76 ejusdem, pues una cosa es prever que el concesionario haya �� cumplido con las obligaciones correspondientes y pagado las sanciones que se le hubieren impuesto hasta la fecha de la solicitud ...� y otra, muy distinta, establecer �� que no haya sido sancionado por el incumplimiento de las obligaciones minero ambientales ��, como lo contempla el decreto acusado de ilegalidad (lit. a, n�m. 3.5, art. 4).

Bajo este escenario, resulta de obligada inferencia afirmar que el Gobierno Nacional excedi� su potestad reglamentaria e invadi� la �rbita que, en principio, le est� deferida al legislador[15], pues, con el pretexto de reglamentar los art�culos 74, 75 y 76 de la ley 685 de 2001, incorpor� nuevas exigencias �adem�s de distinta naturaleza� para la pr�rroga del contrato de concesi�n minera. As� las cosas, se reitera, para asegurar la legalidad de su actuaci�n debi� limitarse al �mbito material desarrollado por el legislativo, sin ampliar el contenido de la ley agregando otros requisitos no previstos en ella.

Lo anterior quiere decir que la materia del reglamento se circunscribe a lo que de manera expl�cita o impl�cita contiene la ley, con miras a asegurar su cumplida ejecuci�n, fijando y desarrollando los detalles de aplicaci�n de los principios que ella contiene, pero no puede �en manera alguna� ampliar ni restringir su alcance u ocuparse de asuntos ajenos a su sentido y recto entendimiento; en otros t�rminos, el reglamento debe entenderse como un complemento a lo previamente dispuesto por el legislador (en aquellos eventos donde conviene dotar de mayor eficacia a la norma) y en ning�n caso como una facultad creadora, modificatoria o derogatoria que interfiera la �rbita de competencias del legislador, todo lo cual supone una extralimitaci�n de sus funciones como, efectivamente, ocurri� en este caso[16].

PRIMERO: CONF�RMASE el auto suplicado del 24 de enero de 2014, mediante el cual se decret� la suspensi�n provisional los literales �e� del numeral 3.1 y �a� de los numerales 3.3 y 3.5 del art�culo 4 del Decreto 943 de 2013.

SEGUNDO: En firme este prove�do, DEVU�LVASE el proceso al despacho de origen, para que contin�e con el tr�mite correspondiente.

[1] C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

[2] �Por el cual se reglamentan los art�culos 74, 75, 76 y 77 de la Ley 685 de 2001 y 108 de la Ley 1450 de 2011�.

[7] Dicha norma establece: "La jurisdicci�n de lo contencioso administrativo podr� suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnaci�n por v�a judicial".

[8] Tambi�n se puede decretar de oficio, �nicamente en los procesos que tengan por �� finalidad la defensa y protecci�n de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo� (art. 229, par�g., ley ejusdem).

�Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensi�n provisional de sus efectos proceder� por violaci�n de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violaci�n surja del an�lisis del acto demandado y su confrontaci�n con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnizaci�n de perjuicios deber� probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos� (se resalta).

[11] Consejo de Estado, Secci�n Quinta, sentencia del 11 de julio de 2013, radicado 2013-00021-00, demandante: Tito Llerena Salazar y otro, demandado: superintendente de vigilancia y seguridad privada. Cons�ltese, tambi�n, la sentencia del 3 de diciembre de 2012, expediente: 2012-00290-00.

[12] COLOMBIA. Ministerio de Minas y Energ�a. �Del Proceso Minero Colombiano�. En: Unidad de Planeaci�n Minero Energ�tica del Ministerio de Minas y Energ�a [sin fecha], p�gina 35. Consulta realizada el 25 de marzo de 2014, en: www.upme.gov.co_docs_proceso_minero_col.

[13] Cabe anotar que el per�odo m�ximo de la explotaci�n ser� el tiempo de la concesi�n minera descontando los per�odos de exploraci�n y construcci�n y montaje, con sus correspondientes pr�rrogas, seg�n lo dispone el art�culo 73 del c�digo en menci�n.

[15] No se desconoce que esta potestad puede ejercerla el Presidente de la Rep�blica, de manera excepcional, cuando mediante ley se le habilita para ejercer precisas facultades extraordinarias como legislador (art�culo 150, numeral 10, de la Constituci�n Pol�tica).

[16] Sobre la imposibilidad de exigir requisitos adicionales a los establecidos por el legislador se puede consultar, entre otras, la sentencia del 11 de noviembre de 2009, radicado 2001-00037 01 (20691), consejera ponente: Myriam Guerrero de Escobar.