Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Olga Inés Navarrete Barrero

Norma demandada:  numeral 6 del artículo 1 del Decreto 809 de 2002

Demandante:  TOBIAS MARIANO SANABRIA CUERVO

Demandado:  LA NACIÓN MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Liquidación forzosa: objeto; igualdad entre acreedores; régimen especial / LIQUIDACION FORZOSA DE ENTIDADES VIGILADAS - Objeto, régimen especial

Respecto del proceso de liquidación forzosa, ha dicho la Corte Constitucional que es el proceso administrativo de liquidación forzosa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria, es un proceso concursal y universal, que tiene como objeto realización de los activos y el pago gradual y rápido de los pasivos externos a cargo de la respectiva entidad, hasta la concurrencia de sus activos; este procedimiento se orienta en el principio racional de justicia presentándose de tal forma la igualdad entre los acreedores, sin perjuicio de las disposiciones que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos. Se refiere entonces a una modalidad fluida de control y de solución de situaciones de carácter económico que deben ser atendidas por el Derecho Público, y de extrema gravedad, que no pueden dejarse bajo el régimen ordinario de los concursos entre comerciantes, por cuanto su régimen es especial, pero existe una remisión al C.C.A. cuando se dice que "Los procesos de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria serán adelantados por los liquidadores y se regirán en primer término por sus disposiciones especiales.

LIQUIDACION FORZOSA DE ENTIDADES FINANCIERAS - Medidas preventivas / B.C.H. - Liquidación forzosa: medidas preventivas

La medida preventiva de aviso de suspensión de los procesos ejecutivos en curso y la prohibición de iniciar otros nuevos, no es una innovación del Decreto 809 de 2002 sino que venía desde la Ley 510 de 1999 y también fue consagrada en el Decreto 2418 del mismo año. De conformidad con lo anterior, cuando el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confieren el artículo 189, numeral 15, de la Constitución Política y el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, ordena la disolución y liquidación del Banco Central Hipotecario y dispone medidas preventivas que corresponden a las normalmente aplicables en los casos de liquidaciones forzosas, no está excediendo el ámbito de su facultad ni mucho menos derogando disposiciones contenidas en el Código de Procedimiento Civil puesto que la suspensión de los procesos ejecutivos en curso y la prohibición de iniciar otros nuevos contra la entidad demandada, en liquidación, se salen del ámbito general de operabilidad de esos procesos. En este caso se trata de normas especiales que cobijan casos específicos y que, por lo mismo, priman sobre la reglamentación general. La prohibición de iniciar nuevos procesos ejecutivos en entidades intervenidas se aplica únicamente a las acreencias anteriores a la toma de posesión. Ello, por cuanto la recuperación de la entidad depende de su capacidad de realizar operaciones económicas, y esta capacidad desaparecería si los posibles contratistas de la entidad se dieran cuanta que ella es invencible ante cualquier demanda dirigida a obtener el pago de sus cuentas.

B.C.H. - Liquidación forzosa: medidas preventivas / MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE LIQUIDACION OBLIGATORIA - Legalidad de la reglamentación para el B.C.H.

Dado que, el Decreto 809 de 2002 señala que son aplicables a la liquidación del BCH, entre otras, las disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, debe precisarse que el artículo 295 de dicho Estatuto, al referirse a la liquidación forzosa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria, como por ejemplo la del BCH, señala: (...)

Como proceso concursal al proceso de liquidación forzosa le son aplicables, en ese caso concreto, las normas de los artículos 99 y 100 de la Ley 222 de 1995 antes trascritas. Estas normas disponen, entre otras, que “Los procesos, demandas ejecutivas y los de ejecución coactiva, se tendrán por incorporados al concordato y estarán sujetos a la suerte de aquél. Los créditos que en ellos se cobren se tendrán por presentados oportunamente, siempre y cuando tal incorporación se surta antes del traslado de créditos”. Encuentra la Sala que el Presidente de la República al expedir el numeral 6 del artículo 1 del Decreto 809 de 2002 no vulneró ninguna de las disposiciones señaladas por el demandante ya que simplemente se ciñó a las previsiones normativas para los casos de liquidación forzosa de entidades financieras. En conclusión no se desvirtuó la legalidad de la norma demandada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., noviembre veintiuno (21) de dos mil tres (2003)

Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00356-01(8358)

Actor: TOBIAS MARIANO SANABRIA CUERVO

Demandado: LA NACIÓN MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurado por TOBIAS MARIANO SANABRIA CUERVO en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad del numeral 6 del artículo 1 del Decreto 809 de 2002, expedido por el Gobierno Nacional- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por el cual se adiciona el Decreto 20 de 2001.

ANTECEDENTES

La norma demandada establece:

“El aviso a los jueces de la República y a las autoridades que adelanten procesos de jurisdicción coactiva, sobre la suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad en liquidación con ocasión de obligaciones anteriores a dicha fecha”.

El Decreto 809 de 2002 fue expedido por el Presidente de la República con base en las facultades de los numerales 11 y 15 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y se refiere a la disolución y liquidación del Banco Central Hipotecario.

Normas constitucionales y concepto de la violación.

Se vulnera el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política ya que el Presidente de la Republica excedió las facultades que le concede dicho artículo. Al reglamentar la ley solo puede desenvolverse lo que explícita o implícitamente esté comprendido en ella y, por lo tanto, no se pueden introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones. El Decreto 809 de 2002 pretende dejar sin vigencia leyes pre-existentes de mayor jerarquía y reglamentar el artículo 52 de la Ley 489 de 1998. El decreto cuestionado no desarrolla la ley que pretende reglamentar, sino que, desbordando los límites de su competencia, suspende las normas procesales civiles y desconoce los preceptos constitucionales señalados. Se invadió la órbita del legislativo.

De conformidad con el artículo 189, numeral 15, de la Constitución Política, el Presidente de la República puede suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos de conformidad con la ley. Ni la ley ni la Constitución facultan al Presidente para expedir una norma como la demandada que suspende el Código de Procedimiento Civil, lo cual se advierte claramente cuando el Presidente y su Ministro de Hacienda y Crédito Público ordenan a los jueces de la República y a las autoridades que adelanten procesos de jurisdicción coactiva, sobre la suspensión de procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad en liquidación con ocasión de obligaciones anteriores a dicha fecha.

Se desconoce el artículo 229 superior que consagra el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia que no puede ser suspendido ni derogado por un decreto del ejecutivo. El Ejecutivo pretende desconocer la garantía constitucional que les asiste a las personas y en particular a los acreedores del Banco Central Hipotecario en Liquidación, por las obligaciones contraídas por la entidad, anteriores al Decreto 20 de 2001 que ordenó la liquidación del Banco. Esta decisión causa un daño irremediable a las personas que pretendiendo tener ciertos derechos frente a la entidad en liquidación ven frustrados sus intentos para que sean finalmente los jueces de la República quienes decidan si les asiste o no razones jurídicas a los demandantes.

Se viola el artículo 228 de la Constitución, pues al ordenar la suspensión de los procesos en curso contra la entidad en liquidación se obliga a los jueces a adoptar decisiones conforme al Decreto 809 de 2002 y no les permite proseguir los procesos, lo que impide que los derechos litigiosos de los acreedores del BCH puedan ser reconocidos.

Se viola el artículo 29 de la Constitución Política ya que se desconocerá el derecho de las personas que teniendo derechos litigiosos ante la mencionada entidad, puedan ventilar sus conflictos mediante el debido proceso ante los jueces .

El Decreto 809 de 2002 tiene pretensiones derogatorias de las normas procedimentales civiles, lo cual es inconstitucional, ya que el C.P.C. es una ley que tuvo su origen en el Congreso y el Decreto 809 de 2002 es un decreto reglamentario de inferior categoría que la ley y no puede tener pretensiones derogatorias sobre ésta.

Con lo establecido en la norma acusada, se están derogando las normas procesales contenidos en el C.P.C. con lo cual se están invadiendo terrenos propios de la rama legislativa.

b. La defensa del acto acusado

La Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contestó la demanda en los siguientes términos:

El numeral sexto del artículo primero del Decreto 806 de 2002, es un desarrollo de la Ley 489 de 1998 que dispone en el artículo 52 la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. La citada ley faculta al Gobierno para disponer el régimen aplicable a la liquidación. La disposición objetada no hace más que reiterar el ejercicio de una función constitucionalmente asignada al Presidente de la República en el artículo 189, numeral 15 de la Carta.

El Decreto 809 de 2002 es complemento indispensable para que la Ley 489 de 1998 se haga ejecutable, pues en él se permite desarrollar las reglas generales allí consagradas.

De acuerdo con el artículo 244 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la naturaleza jurídica del Banco es de sociedad de economía mixta, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuya creación fue autorizada por el Decreto 711 de 1932. De lo anterior se desprende la especial naturaleza que tiene la orden de disolución y liquidación, pues en ella además se dispone que el régimen legal aplicable será el previsto por el Código de Comercio.

El proceso de liquidación de entidades financieras se encuentra regulado por las disposiciones de carácter especial consagradas en el estatuto financiero y resultan también aplicables las normas generales del Código de Comercio. En tratándose del BCH, era pertinente remitirse a la fuente “Procedimiento para la toma de posesión y liquidación de las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, reglamentado en el Decreto 2418 de 1999.

Siendo pertinente la determinación de un régimen para la liquidación del Banco Central Hipotecario, atendiendo a su naturaleza de institución financiera, lo más adecuado era la adopción del régimen dispuesto para las demás instituciones financieras claro está, que en lo adecuado a la naturaleza del Banco.

El Decreto 809 de 2002, en su artículo 1, numeral 6, no refiere ninguna disposición a los procesos declarativos, es decir, sobre ellos no se pronuncia como sí lo hace respecto de los procesos ejecutivos en los cuales no existe pretensión alguna que declarar dada la naturaleza particular de los casos a los que se dirige el proceso, es decir, la ejecución de obligaciones.

La finalidad legal especial de la liquidación del BCH es la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido de los pasivos externos a cargo de la entidad, hasta la concurrencia de sus activos y, por tal razón, es pertinente atraer la totalidad de las acreencias al proceso liquidatorio, para que sean cobradas y pagadas y por ello se ordena dar aplicación a las reglas previstas en los artículos 99 y 100 de la Ley 222 de 1995.

De manera alguna se está consagrando la desatención del derecho a exigir el pago por parte del acreedor, pues lo que busca la norma demandada es integrar debidamente la masa de bienes con la que se responderá de manera integral a todos los acreedores de manera ordenada y preservando la igualdad. La liquidación de la entidad nunca estaría del todo terminada si faltaran por resolverse las demandas que sean instauradas en ocasión del cobro de obligaciones con terceros.

e. La actuación surtida

De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto del 3 de octubre de 2002, se dispuso la admisión de la demanda y se negó la suspensión provisional solicitada.

El 1 de noviembre de 2002 se surtió la diligencia de notificación personal al Procurador Delegado ante esta Corporación y el 22 de noviembre del mismo año, se notificó por Aviso al Ministro de Hacienda y Crédito Público..

Durante el traslado concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, las partes no hicieron uso de este derecho.

II - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El Decreto 809 de 2002 fue expedido por el Ejecutivo Nacional con base en las facultades otorgadas por los artículos 189, numeral 15, de la Constitución Política y 52 de la Ley 489 de 1998.

Es incuestionable la competencia del Ejecutivo Nacional para disponer la disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos del orden nacional, como la efectuada en relación el Banco Central Hipotecario, la cual debe adelantarse con sujeción a los principios y reglas generales contenidos en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y en lo estipulado en el artículo 189, numeral 15, de la Constitución Política.

En el presente caso se advierte que el acto acusado expedido al amparo de las normativas anteriores, se ajustó a los principios y reglas generales previstas en el artículo 52, pues según su parágrafo, el Ejecutivo se halla debidamente facultado, entre otras cuestiones, para establecer el régimen aplicable a la liquidación, como lo hizo a través del Decreto 20 de 2001.

Encuentra perfectamente compatible con el proceso de liquidación, la determinación tomada en la norma demandada. De la revisión del acto demandado no se desprende disposición alguna en la que se haga referencia expresa o tácita a la derogación de la legislación procesal civil. Además, la medida cobija solo determinados procesos ejecutivos. No se encuentra referencia alguna a procesos declarativos en donde el juez deba reconocer o declarar la existencia de obligaciones.

Tampoco conlleva la denegación de justicia ni el menoscabo al derecho de acceder a la administración de justicia, sino que lo que se pretende es obviar el trámite judicial para que las obligaciones y demás créditos ingresen de manera directa al proceso concordatorio, para efectos de la satisfacción del crédito y su obligación respectiva y, por ello, se ordena dar aplicación a los artículos 99 y 100 de la Ley 222 de 1995. No se vulnera el derecho consagrado en el artículo 229 de la Constitución.

Tampoco se vulnera el artículo 228 de la Carta por cuanto en manera alguna se afecta la independencia y autonomía de los jueces. Distinto es que se les solicite la suspensión del trámite sobre determinada clase de procesos ejecutivos, con la única finalidad de facilitar el desarrollo del trámite liquidatorio y efectuar el pago de las obligaciones en igualdad de condiciones.

Se observa que el contenido normativo en estudio, corresponde a una copia textual de la norma contemplada en el Decreto 2418 de 1999 que reglamenta el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, aplicable a las demás instituciones financieras, que en consideración de esta Procuraduría Delegada resulta compatible con la naturaleza jurídica el BCH como lo sostiene la Corte Constitucional en sentencia C-447 de 1994. No debe perderse de vista que el numeral acusado se encuentra acorde con las normas del Código de Comercio que regulan la materia, pues se hace integración con los artículos 99 y 100 de la Ley 222 de 1995 en donde advierten supuestos normativos similares, pues de acuerdo con lo establecido en estas disposiciones, los procesos, demandas ejecutivas y los de ejecución coactiva, se incorporan al proceso concordatario y quedan sujetos a la suerte de aquel, por lo que no resulta contrario ni a la ley ni a la Constitución.

No se presenta en este caso la vulneración a los preceptos constitucionales y legales invocados por el actor por consiguiente las pretensiones no están llamadas a prosperar.

IV- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se solicita la nulidad del numeral 6 del artículo 1 del Decreto 809 de 2002, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le otorgan el numeral 15 del artículo 189 y el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y por el cual se adiciona el Decreto 20 de 2001. Se aduce que con esta norma se está derogando parte del Código de Procedimiento Civil y se está desconociendo el derecho de acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho a la igualdad.

La norma demandada establece:

“Decreto 809 de 2002, por el cual se adiciona el Decreto 20 de 2001:

“Artículo 1. Adiciónese el artículo 2 del Decreto 20 de 2001 con las siguientes disposiciones:

En todo caso, la decisión de disolver y liquidar el Banco Central Hipotecario conlleva los efectos y la aplicación de medidas que se señalan a continuación:

(...)
6. El aviso a los jueces de la república y, a las autoridades que adelanten procesos de jurisdicción coactiva, sobre la suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad en liquidación con ocasión de obligaciones anteriores a dicha medida, y la obligación de dar aplicación a las reglas previstas por los artículos 99 y 100 de la Ley 222 de 1995. Los oficios respectivos serán enviados por el liquidador”.

Los artículos que sirvieron de fundamentos de derecho al acto parcialmente acusado, establecen:

“Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

(...)

15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”.

Por su parte, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 consagra:

Ley 489 de 1998.

“Artículo 52. De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando:

1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.

2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial.

3. Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.

4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizar el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado.

5. Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades.

6. Siempre que como consecuencia de la descentralización o desconcentración de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia.

Parágrafo 1°. El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.

Parágrafo 2°. Tratándose de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza”.(Subrayado fuera de texto).

Mediante el Decreto 020 de 2001, que es adicionado por el Decreto 809 de 2002, se dispone la disolución y liquidación del Banco Central Hipotecario, sociedad de economía mixta del orden nacional, sujeta el régimen de las empresa industriales y comerciales del Estado. El artículo 2 dispone que el régimen aplicable a la liquidación del BCH será el previsto en el presente decreto, en las normas del Código de Comercio y en las demás disposiciones aplicables.

Por su parte, el Decreto 809 de 2002 que se demanda parcialmente consagra en el parágrafo 1 del artículo 1:

”Parágrafo. 1. Serán aplicables a la liquidación del Banco Central Hipotecario adicionalmente en lo pertinente, las disposiciones sobre liquidación de entidades financieras previstas en las siguientes disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero: numerales 9 y 10 del artículo 295, el artículo 299, numerales 1, 2, 6,7,8, 9 y 10 del artículo 301. Del Decreto 2418 de 1999, se aplicarán a su vez las siguientes disposiciones: numerales 6, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 19, literal c), 20, 22, 23 y 24 del artículo 5 y el artículo 9, así como las normas que los modifiquen o adicionen”.

La norma demandada ordena dar aplicación a los artículos 99 y 100 de la Ley 22 de 1995. Mediante esta ley se modifica el Libro II del Código de Comercio, se expide un nuevo régimen de procesos concursales y se dictan otras disposiciones. Los artículos 99 y 100 disponen:

“Artículo 99. PREFERENCIA DEL CONCORDATO.

A partir de la providencia de apertura y durante la ejecución del acuerdo, no podrá admitirse petición en igual sentido, ni proceso de ejecución singular o de restitución del inmueble donde desarrolle sus actividades la empresa deudora.

La Superintendencia de Sociedades librará oficio a los jueces y funcionarios administrativos competentes para conocer de procesos judiciales o de cualquier procedimiento o actuación administrativa de carácter patrimonial contra el deudor, para que le informen la naturaleza y estado de la actuación, en la forma y con el detalle que ella indique.

Tratándose de procesos ejecutivos o de ejecución coactiva, dentro de los tres días siguientes al recibo del oficio, el Juez o funcionario ordenará remitir el expediente a la Superintendencia de Sociedades . Una vez ordenada la remisión, se procederá a efectuarla dentro de los tres días siguientes a la ejecutoria del auto que la ordene.

El Juez o funcionario declarará de plano la nulidad de las actuaciones que se surtan en contravención a lo prescrito en el inciso anterior, por auto que no tendrá recurso alguno.

El Juez o funcionario que incumpla lo dispuesto en los incisos anteriores incurrirá en causal de mala conducta, salvo que pruebe causa justificativa.

Los procesos, demandas ejecutivas y los de ejecución coactiva, se tendrán por incorporados al concordato y estarán sujetos a la suerte de aquél. Los créditos que en ellos se cobren se tendrán por presentados oportunamente, siempre y cuando tal incorporación se surta antes del traslado de créditos.

Cuando se remita un proceso ejecutivo en el que no se hubieren decidido de manera definitiva las excepciones de mérito propuestas, éstas se considerarán objeciones, y serán decididas como tales. Las pruebas recaudadas en el proceso remitido serán apreciadas en el trámite de la objeción.

Si en los referidos procesos se hubieren propuesto como excepciones de mérito las de nulidad relativa, simulación o lesión enorme, el Juez remitirá copia del expediente, conservando el original para resolver las referidas excepciones y cualquier otra que se hubiere propuesto junto con éstas.

Artículo 100. CONTINUACION DE LOS PROCESOS EJECUTIVOS EN DONDE EXISTEN OTROS DEMANDADOS.

En los procesos de ejecución en que sean demandados el deudor y sus codeudores, fiadores, avalistas, aseguradores, emisores de cartas de crédito o cualquier otra persona que deba cumplir la obligación, el Juez dentro de los tres días siguientes al recibo del oficio de solicitud de envío de expedientes, mediante auto lo pondrá en conocimiento del demandante, a fin de que en el término de su ejecutoria manifieste si prescinde de cobrar su crédito a cargo de los demás demandados, evento en el cual, se procederá como se dispone en el artículo anterior.

Si se hubiesen decretado medidas cautelares sobre los bienes de los codeudores del deudor en concordato, éstas se liberarán una vez manifieste el acreedor que prescinde de cobrar el crédito a estos codeudores.

Si el demandante no prescindiere de la actuación contra los otros deudores, deberá hacerse parte al igual que los demás acreedores, indicando el estado actual del proceso y las circunstancias a que hubiere lugar, para lo cual deberá acompañar la certificación de la existencia y estado del proceso, así como copia de los títulos base de la ejecución. No obstante, cuando el solicitante no hubiere obtenido dichos documentos, así lo manifestará bajo la gravedad de juramento, en cuyo caso, la Superintendencia de Sociedades oficiará al Juez respectivo para que los expida y remita. Los procesos ejecutivos en cuestión, continuarán respecto de los otros deudores.

En el evento que al acreedor demandante se le satisfaga su acreencia o se le efectúen abonos, por parte de los deudores, respecto de los cuales continúa la ejecución, deberá denunciar tal circunstancia a la Superintendencia de Sociedades.

Una vez aprobado el acuerdo concordatario, deberá informar de ello al Juez que conoce del proceso ejecutivo, el cual decretará la terminación del mismo, a menos que haya hecho la reserva especial de la solidaridad, de que trata el artículo 1573 del Código Civil.

En caso de continuación del proceso ejecutivo, no se podrán practicar medidas cautelares sobre bienes del deudor y las que se hubieren practicado, quedarán a ordenes de la Superintendencia de Sociedades y se aplicarán las disposiciones sobre medidas cautelares, contenidas en esta Ley”.

En la exposición de motivos del Decreto 809 de 2002 se consignó que “La aplicación de estas normas se considera indispensable para la liquidación del Banco Central Hipotecario, pues crean las condiciones para que se atiendan ordenadamente las acreencias de la entidad. En efecto, disposiciones como la orden de suspender los embargos contra los activos de la entidad, permiten que el liquidador pueda realizarlos y pagar las acreencias de cuerdo con el orden previsto en las normas sobre prelación de créditos”.

La liquidación forzosa en sociedades incorpora normas semejantes a las previstas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero para la toma de posesión de entidades financieras.

El Decreto 2418 de 1999 (noviembre 30), por el cual se determina el procedimiento aplicable a las liquidaciones de entidades financieras, dispone en el artículo 1:

“Artículo 1°. Medidas preventivas en la toma de posesión. El acto administrativo que ordene la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de una institución vigilada por la Superintendencia Bancaria deberá disponer además:

(...)

i) El aviso a los jueces de la República y a las autoridades que adelanten procesos de jurisdicción coactiva, sobre la suspensión de los procesos de la ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión con ocasión de obligaciones anteriores a dicha medida, y la obligación de dar aplicación a las reglas previstas por los artículos 99 y 100 de la Ley 222 de 1995. Los oficios respectivos serán enviados por el funcionario comisionado para practicar la medida;

La toma de posesión es una medida previa que tiene por objeto establecer si la entidad debe ser objeto de liquidación o si es posible colocarla en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social. Si durante la administración de la entidad se encuentra que no es posible restablecerla para que desarrolle en forma regular su objeto social, se pueden adoptar, previa decisión de la Superintendencia Bancaria, las medidas necesarias para su liquidación.

El artículo 116 del Decreto 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 22 de la Ley 510 de 1999 establece que la toma de posesión conlleva:

”d) La suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión por razón de obligaciones anteriores a dicha medida. A los procesos ejecutivos se aplicarán en lo pertinente las reglas previstas por los artículos 99 y 100 de la Ley 222 de 1995, y cuando allí se haga referencia al concordato se entenderá que se hace relación al proceso de toma de posesión La actuación correspondiente será remitida al agente especial”.

Respecto del proceso de liquidación forzosa, ha dicho la Corte Constitucional que es que el proceso administrativo de liquidación forzosa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria, es un proceso concursal y universal, que tiene como objeto realización de los activos y el pago gradual y rápido de los pasivos externos a cargo de la respectiva entidad, hasta la concurrencia de sus activos; este procedimiento se orienta en el principio racional de justicia presentándose de tal forma la igualdad entre los acreedores, sin perjuicio de las disposiciones que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos. Se refiere entonces a una modalidad fluida de control y de solución de situaciones de carácter económico que deben ser atendidas por el Derecho Público, y de extrema gravedad, que no pueden dejarse bajo el régimen ordinario de los concursos entre comerciantes, por cuanto su régimen es especial, pero existe una remisión al C.C.A. cuando se dice que "Los procesos de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria serán adelantados por los liquidadores y se regirán en primer término por sus disposiciones especiales.

La medida preventiva de aviso de suspensión de los procesos ejecutivos en curso y la prohibición de iniciar otros nuevos, no es una innovación del Decreto 809 de 2002 sino que venía desde la Ley 510 de 1999 y también fue consagrada en el Decreto 2418 del mismo año. De conformidad con lo anterior, cuando el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confieren el artículo 189, numeral 15, de la Constitución Política y el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, ordena la disolución y liquidación del Banco Central Hipotecario y dispone medidas preventivas que corresponden a las normalmente aplicables en los casos de liquidaciones forzosas, no está excediendo el ámbito de su facultad ni mucho menos derogando disposiciones contenidas en el Código de Procedimiento Civil puesto que la suspensión de los procesos ejecutivos en curso y la prohibición de iniciar otros nuevos contra la entidad demandada, en liquidación, se salen del ámbito general de operabilidad de esos procesos. En este caso se trata de normas especiales que cobijan casos específicos y que, por lo mismo, priman sobre la reglamentación general.

La prohibición de iniciar nuevos procesos ejecutivos en entidades intervenidas se aplica únicamente a las acreencias anteriores a la toma de posesión. Ello, por cuanto la recuperación de la entidad depende de su capacidad de realizar operaciones económicas, y esta capacidad desaparecería si los posibles contratistas de la entidad se dieran cuanta que ella es invencible ante cualquier demanda dirigida a obtener el pago de sus cuentas.

Dado que, el Decreto 809 de 2002 señala que son aplicables a la liquidación del BCH, entre otras, las disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, debe precisarse que el artículo 295 de dicho Estatuto, al referirse a la liquidación forzosa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria, como por ejemplo la del BCH, señala:

”Artículo 295. El proceso de liquidación forzosa administrativa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria es un proceso concursal y universal, tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos”.

Como proceso concursal al proceso de liquidación forzosa le son aplicables, en ese caso concreto, las normas de los artículos 99 y 100 de la Ley 222 de 1995 antes trascritas. Estas normas disponen, entre otras, que “Los procesos, demandas ejecutivas y los de ejecución coactiva, se tendrán por incorporados al concordato y estarán sujetos a la suerte de aquél. Los créditos que en ellos se cobren se tendrán por presentados oportunamente, siempre y cuando tal incorporación se surta antes del traslado de créditos”.

Como lo expresó el propio Ministerio de Hacienda en sus alegatos de conclusión:

“ La finalidad legal especial de la liquidación del BCH es la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido de los pasivos externos a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, y por tal razón es pertinente atraer la totalidad de las acreencias al proceso liquidatorio, para que en él sean cobradas y pagadas, y es por eso que se ordena dar aplicación a las reglas previstas por los artículos 99 y 100 de la Ley 222 de 1995.

No hacerlo y permitir que paralelo a la liquidación se tramiten procesos ejecutivos, sería irrespetar a los demás que poseen de la misma forma acreencias y que aún no habrían sido reclamadas ante la jurisdicción, violando por supuesto su derecho a la igualdad”.

Encuentra la Sala que el Presidente de la República al expedir el numeral 6 del artículo 1 del Decreto 809 de 2002 no vulneró ninguna de las disposiciones señaladas por el demandante ya que simplemente se ciñó a las previsiones normativas para los casos de liquidación forzosa de entidades financieras. En conclusión no se desvirtuó la legalidad de la norma demandada.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 21 de noviembre del año dos mil tres.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA