Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Norma demandada:  artículo 4° del Decreto 1340 de 10 de agosto de 1995

Demandante:  CAMPO ELIAS CRUZ BERMÚDEZ

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL

HOGARES COMUNITARIOS - Definición legal / MADRES COMUNITARIAS - Su vinculación no implica relación laboral por el servicio social frente a la niñez

Dicha Ley en su artículo 1º, parágrafo 2º, definió los Hogares Comunitarios de Bienestar como “aquellos que se constituyen a través de becas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF- a las familias con miras a que en acción mancomunada con sus vecinos y utilizando un alto contenido de recursos locales, atiendan las necesidades básicas de nutrición, salud, protección y desarrollo individual y social de los niños de los estratos sociales pobres del país”. Entonces, si el legislador no previó una remuneración o salario para las Madres Comunitarias, la regulación cuestionada, que se limita a precisar que la vinculación de tales madres a los programas de los Hogares de Bienestar no implica una relación laboral no hace más que confirmar la voluntad de aquél, pues el desarrollo de dichos programas supone la participación de la comunidad para prestar un servicio social frente a la niñez, servicio este que no solo la Familia y el Estado están en la obligación de prestar, sino en general la sociedad, conforme lo previene el artículo 44, inciso 2º, de la Carta Política. Los razonamientos precedentes conducen a la Sala a denegar las pretensiones de la demanda

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil tres (2003)

Radicación número: 11001-03-24-000-2001-0036-01(6784)

Actor: CAMPO ELIAS CRUZ BERMÚDEZ

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: Acción de Nulidad del artículo 4° del Decreto 1340 de 10 de agosto de 1995, expedido por el Gobierno Nacional.

El ciudadano CAMPO ELIAS CRÚZ BERMUDEZ, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del artículo 4° del Decreto 1340 de 10 de agosto de 1995, “Por el cual se dictan disposiciones sobre el desarrollo del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar”, expedido por el Gobierno Nacional.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO

En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:

1°: Que el Gobierno Nacional ya había agotado la potestad reglamentaria para reglamentar la Ley 89 de 1988, a través del Decreto 2019 de 1989, razón por la cual no podía expedir el Decreto 1340 en uso de las mismas facultades.

Estima que el Gobierno no puede, cada vez que las circunstancias o conveniencias lo apremien, ejercitar las facultades de reglamentación, porque estas no son ilímites, sino temporales y restringidas.

2°: En su opinión, en el acto acusado el Gobierno legisla desconociendo el derecho de las personas a recibir una remuneración mínima, vital y móvil; viola el derecho a establecer la acción contractual de trabajo; el derecho a la igualdad ante la ley, y así mismo desconoce los artículos 10º, 11, 21, 127, 136, 142 a 145 del C.S.T., y los artículos 3º y 4o del

Convenio núm. 26 de la OIT de 1928, relativo al establecimiento de métodos para la fijación de salarios mínimos.

3°: Considera que se desconocen los artículos 1 y 2 del Convenio núm. 95 de la OIT de 1949, relativo a la protección del salario; 24 y 28 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 16 de diciembre de 1966, relacionados con la formación de las madres comunitarias y su situación laboral; 23, numerales 1 a 3, 24 y numeral 1 del artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, referentes al derecho de toda persona al trabajo, a la libre elección de éste, a las condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo, a la protección contra el desempleo, a no ser discriminado, al derecho a una remuneración equitativa, al descanso y a un nivel de vida adecuado.

Sostiene que el acto acusado niega el derecho a recibir al menos una remuneración digna y justa, convirtiendo en trizas el Convenio núm. 111 de la OIT de 1958; que así mismo dicho acto atenta contra el contenido del

artículo 43 de la Carta Política, que preconiza que la mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades.

Manifiesta que la actividad de las Madres Comunitarias, en desarrollo del programa “Hogares Comunitarios de Bienestar”, es arduo, demanda tiempo y consagración y enormes esfuerzos personales, enmarcado ello dentro de los elementos del contrato de trabajo, que no pueden esconderse bajo la escafandra de “trabajo solidario” y “becas de aportes a las Madres Comunitarias”.

II-. TRAMITE DE LA ACCION

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA

La Nación- Ministerio de Salud-, a través de apoderado contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente:

Estima que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto acusado no hizo cosa diferente que regular mediante el mecanismo del ejercicio de la potestad reglamentaria, algunos aspectos relacionados con la Ley 89 de 1988, en lo relativo al “Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar”.

Resalta que en este caso no hubo extralimitación de la potestad reglamentaria, ni falta de competencia por tal extralimitación.

Advierte que, conforme lo ha señalado el Consejo de Estado, no es posible establecer un límite que precise con exactitud la generalidad de la ley y el detalle del reglamento, pues a este le corresponde desarrollar lo que hay implícito en ella.

Finalmente, observa que no se dan los elementos de una relación laboral, por lo que no puede aceptarse que las Madres Comunitarias desarrollen su actividad mediante una relación de ese tipo.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

La señora Agente del Ministerio Público, en su vista de fondo se muestra partidaria de que se denieguen las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, la circunstancia de que la Ley 89 de 1988 hubiera sido objeto de reglamentación anterior no limita la potestad reglamentaria, pues esta se puede ejercer cuantas veces sea necesario.

En su criterio, la regulación acusada no comporta modificación, ampliación, restricción o limitación al contenido normativo de la disposición reglamentada, que pueda significar un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo, pues esta última es de una amplitud y generalidad indiscutible, que no previó las condiciones ni los procedimientos para el desarrollo y ejecución de los programas, ni las condiciones de vinculación, trato y situación del elemento humano y de las organizaciones comprometidas en los proyectos, ni la forma y mecanismos de distribución de los recursos, lo que impone la necesidad de reglamentación.

Sostiene que no existe una relación laboral por parte de quienes de una u otra manera participan en el desarrollo y ejecución de los programas de Hogares Comunitarios, ya se trate de Madres Comunitarias, del voluntariado, de organizaciones comunitarias y demás personas intervinientes, con las instituciones o asociaciones que los administran o con las entidades públicas que en ellos participan, y por tal razón no puede reclamarse una retribución económica mediante un salario.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El artículo 4º del Decreto 1340 de 10 de agosto de 1995, prevé:

“La vinculación de las madres comunitarias, así como las de las demás personas y organismos de la entidad, que participen en el programa de “Hogares de Bienestar”, mediante su trabajo solidario, constituye contribución voluntaria, por cuanto la obligación de asistir y proteger a los niños, corresponde a los miembros de la sociedad y la familia; por consiguiente, dicha vinculación no implica relación laboral con las asociaciones u organizaciones comunitarias administradoras del mismo, ni con las entidades públicas que en él participen”.

Sea lo primero advertir que el ejercicio de la potestad reglamentaria es inagotable, es decir, siempre que el Presidente de la República requiera hacer expedita la ley a través del reglamento puede utilizar la facultad prevista en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, sin que la circunstancia de que ya haya hecho uso de la misma le impida volver a ejercerla. Además, el precepto constitucional en mención no impone limitante, salvo que se respete el alcance y espíritu de la norma superior objeto de desarrollo.

De tal manera que el primer cargo de la demanda no está llamado a prosperar.

En lo que respecta a los cargos segundo y tercero, la Sala observa lo siguiente:

El Decreto 1340 contentivo de la disposición acusada, reglamentó la Ley 89 de 1988, “Por la cual se asignan recursos al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones”.

Dicha Ley en su artículo 1º, parágrafo 2º, definió los Hogares Comunitarios de Bienestar como “aquellos que se constituyen a través de becas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF- a las familias con miras a que en acción mancomunada con sus vecinos y utilizando un alto contenido de recursos locales, atiendan las necesidades básicas de nutrición, salud, protección y desarrollo individual y social de los niños de los estratos sociales pobres del país”.

De la misma manera, el artículo 1º del Decreto 1340 prevé que “Los Hogares Comunitarios de bienestar a que se refiere el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 89 de 1988, se constituyen mediante las becas que asigne el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y los recursos locales, para que las familias, en acción mancomunada, atiendan las necesidades básicas de nutrición, salud, protección y desarrollo individual y social de los niños de estratos sociales pobres del país”.

Para la Sala en la regulación contenida en el acto acusado no se vislumbra la voluntad del Gobierno Nacional de legislar, pues de la definición de hogares comunitarios de bienestar que consagra la ley no se colige que las becas o los recursos locales que se perciben puedan destinarse a título de pagos de salarios de las Madres Comunitarias, sino únicamente a que se puedan atender las necesidades básicas de nutrición, salud, protección, desarrollo individual y social de los niños de los estratos sociales pobres del país, lo que busca lograrse a través de la unión o solidaridad de varias personas. De ahí que se emplee la expresión “en acción mancomunada con sus vecinos”.

Entonces, si el legislador no previó una remuneración o salario para las Madres Comunitarias, la regulación cuestionada, que se limita a precisar que la vinculación de tales madres a los programas de los Hogares de Bienestar no implica una relación laboral no hace más que confirmar la voluntad de aquél, pues el desarrollo de dichos programas supone la participación de la comunidad para prestar un servicio social frente a la niñez, servicio este que no solo la Familia y el Estado están en la obligación de prestar, sino en general la sociedad, conforme lo previene el artículo 44, inciso 2º, de la Carta Política, citado como sustento del acto acusado y que al efecto prevé:

“La Familia, la Sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos....”.

Los razonamientos precedentes conducen a la Sala a denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L LA :

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de febrero de 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

Ausente con permiso

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO