Fecha Providencia | 01/08/2002 |
Fecha de notificación | 01/08/2002 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Olga Inés Navarrete Barrero
Norma demandada: Decreto 2686 de 1999
Demandante: SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL INPA- SINTRAINPA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
DECRETO DE LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO - Facultad del Presidente: pautas en su expedición
El artículo 67 del Decreto 111 de 1996 –Estatuto Orgánico del Presupuesto- “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, dispone que corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación, así: “Artículo 67. Corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación. En la preparación de este decreto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección general de Presupuesto Nacional- observará las siguientes pautas: 1.Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso. 2. Insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso. 3. Este Decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo.”
PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTAL - Reducciones globales o programas de ajuste fiscal: autonomía presupuestal / PREPARACION DEL PRESUPUESTO - Iniciativa gubernamental / APROPIACION DEL PRESUPUESTO - Facultad del Congreso / REPETICION DEL PRESUPUESTO - Facultad del ejecutivo para reducir gastos
El artículo 69 de la ley 547 de 1999, fue objeto de acción pública de inconstitucionalidad y fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-560 de 2001, en la cual se dijo: “Desde luego que, como lo ha precisado también la jurisprudencia de este Tribunal, el ejercicio de las facultades que el gobierno puede ejercer en esta materia, al amparo del principio de unidad presupuestal, no supone, en relación con las reducciones globales o programas de ajuste fiscal en las entidades estatales autónomas, que tales medidas puedan tomarse en relación con partidas específicas o que pueda tener injerencia en la administración de dichos recursos, pues estas son decisiones reservadas a la autonomía de gasto de dichas entidades, es decir que dicho principio no puede traducirse en un vaciamiento de la autonomía presupuestal de las otras ramas del poder y de los otros órganos del Estado”. (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-560 de 2001. M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño). La Constitución Política prevé que la iniciativa para la preparación y presentación del Presupuesto General de la Nación está en cabeza del Gobierno Nacional, así como la aprobación corresponde al Congreso de la República . También prevé que cuando el Congreso no expide el presupuesto rige el presentado por el Gobierno y si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de plazo, rige el del año anterior, “pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio”.
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN - Momentos del gasto: inclusión de partidas por el gobierno; aprobación o no de éstas; y, ejecución del presupuesto / CONGRESO - Facultad de eliminar o reducir partidas del presupuesto en el trámite de aprobación / EJECUCION DEL PRESUPUESTO - Facultad del gobierno de reducir o aplazar apropiaciones / REDUCCION DEL PRESUPUESTO - No constituye modificación del mismo / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO - Autorización por el Congreso del gasto propuesto por el gobierno: límites
En relación con los distintos momentos relacionados con el Presupuesto General de la Nación, la Corte Constitucional ha dicho: “La Constitución distingue entonces diversos momentos en relación con los gastos públicos. De un lado, el Gobierno incluye dentro del proyecto de presupuesto las partidas que considera que deben ser ejecutadas dentro del período fiscal respectivo, partidas que deben corresponder a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (CP art.347). Luego corresponde al Congreso aprobar o no las partidas, esto es, autorizar o no los gastos propuestos por el Gobierno (CP art. 348 y 349), momento en el cual la Carta le confiere la posibilidad de eliminar o reducir las partidas que no considere convenientes, salvo aquellas que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en el Plan de Desarrollo (CP art. 351). Finalmente, durante la ejecución del presupuesto, corresponde al Gobierno y a las otras autoridades ordenadores del gasto, ejecutar, esto es, comprometer efectivamente las correspondientes partidas hasta los montos máximos aprobados por el Congreso (CP. Art. 189. ord. 20). En esa medida, es necesario distinguir dos fenómenos diversos en el proceso presupuestal. Así, una cosa es la posibilidad que tiene el Congreso de no aprobar- esto es, no autorizar- un gasto propuesto por el Gobierno, elemento que concreta el principio de legalidad del gasto, lo cual es natral que la Carta establezca que los representantes del pueblo pueden reducir o eliminar las partidas propuestas por el Gobierno. Sin embargo, otra cosa muy diferente es que el Gobierno pueda reducir o aplazar una partida que ya ha sido autorizada por la ley de presupuesto. En efecto, como se vio, las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas, lo cual significa que en principio es un problema de ejecución presupuestal si una partida apropiada en la ley del presupuesto es o no integral y efectivamente comprometida y gastada durante el período fiscal respectivo. Por consiguiente, la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constituye en estricto sentido una modificación del presupuesto, como equivocadamente lo señala uno de los intervinientes, sino que es un momento de la ejecución del mismo. La Corte considera entonces que en principio es legítimo que las normas acusadas, que hacen parte del estatuto orgánico presupuestal, atribuyan al Gobierno la posibilidad de reducir o aplazar ciertas apropiaciones, en determinados eventos pues, conforme al artículo 352 de la Carta, corresponde a la ley orgánica del presupuesto regular la ejecución presupuestal. (..) Esto es natural, pues el Ejecutivo no sólo tiene la responsabilidad primaria en la ejecución de la política económica general del Estado (CP art.150, 303 y 371) sino que, además, es el órgano que posee las capacidades técnicas y el conocimiento detallado de la disponibilidad de recursos para asegurar una ejecución idónea del presupuesto”.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO
Bogotá, D.C., agosto primero (1) de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-24-000-2001-0117-01(6961)
Actor: SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL INPA- SINTRAINPA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por SINTRAINPA en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad del artículo 72 de Decreto 2686 de 1999, por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2000.
ANTECEDENTESSe solicita la nulidad del artículo 72 del Decreto 2686 de diciembre 28 de 1999, que establece:
“Decreto 2686 de 1999.
(...)
Artículo 72. Ordénase al Gobierno Nacional para iniciar un programa de ajuste en los siguiente Ministerios y Entidades Descentralizadas, de manera que para el presupuesto de la vigencia del año 2001, sus presupuestos de funcionamiento no superen su presupuesto de inversión, incrementado este último en el incremento del índice de precios (IPC) para el año 2000: INCORA, INPA, Ministerio de Desarrollo Económico, Comisión Nacional de televisión, Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil, Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Regionales Autónomas y Ministerio de Cultura”.
b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.
Con el artículo demandado se vulneran las siguientes disposiciones: Constitución Nacional: preámbulo y artículos 1, 2, 13, 151, 334 y 341; Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995.
La norma demandada se constituye en un gran hoyo por el cual se pretende disolver el Estado su institucionalidad y su función social. El artículo demandado no busca sino disolver las entidades citadas por falta de presupuesto para privar al país de los beneficios obtenidos por los servicios que esas entidades prestan a la sociedad colombiana, reduciendo al Estado a su mínima expresión y relevándole de todas las cargas que le impone ser un Estado Social de Derecho.
Esta norma contraviene lo dispuesto en el artículo 334 de la Carta Política ya que autoriza al Estado para asumir la dirección general de la economía pero esas atribuciones tienen límites por cuanto se trata de “conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y de los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”. Lo que pretende el artículo acusado es todo lo contrario, pues busca desaparecer las entidades que cumplen la función social y que ofrecen servicios a la sociedad, como por ejemplo el INCORA o el INPA en materia de conservación de los recursos ícticos y de la seguridad alimentaria.
El legislador y el Gobierno han dejado estas entidades en la orfandad y sin recursos para la inversión; por tanto, la solución no es reducir los gastos de funcionamiento sino que debe aumentarse los presupuestos de inversión y no seguir con la estrategia de recortar los presupuestos de inversión para justificar el recorte de los gastos de funcionamiento hasta llevar a la disolución y liquidación a estas entidades que tienen una importante función que cumplir.
Al tratar de eliminar o limitar las entidades mencionadas se impide que personas de bajos recursos tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos a la vez que imposibilita el desarrollo armónico de las regiones especialmente de las más deprimidas. Se desconoce el principio de la anualidad del Plan Nacional de Inversiones previsto en el artículo 341 de la Constitución Política según el cual, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuír las partidas y recursos aprobados en la Ley del Plan. Lo que se ve es que leyes y decretos como el demandado solo regulan el presupuesto del año 2000, como lo dice el título de la ley 547 de 1999, la cual resulta violada con este Decreto, lo cual significa que no puede rebasar esos términos y pone de manifiesto la flagrante inconstitucionalidad y nulidad de esta norma que con este artículo pretende regular vigencias futuras para el año 2001.
Con el artículo demandado se quiere desde ya liquidar el presupuesto del año 2001 detallando las apropiaciones del gasto de inversión y funcionamiento del año 2001, lo cual no es posible con un decreto de liquidación anual que a su vez está supeditado a la ley anual de presupuesto que fija el presupuesto del año 2000, lo que implica que no puede disponer nada para vigencias futuras rebasando los límites impuestos por el artículo 341, inciso 3, de la Constitución.
El artículo 347 de la Constitución dispone que el proyecto de ley de apropiaciones debe contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Esto resalta una vez más que la Ley 547 de 1999 debe regular el presupuesto para la vigencia fiscal del 2000 y no tratar de comprometer o reducir gastos para el año siguiente por fuera de la vigencia fiscal del 2000 y en los mismos términos el Decreto 2686 de 1999 debe liquidar la vigencia fiscal del 2000 y no tocar nada del 2001, como de manera inconstitucional lo dice el artículo 72 que se impugna.
El artículo acusado viola el Estatuto Orgánico del Presupuesto que consagra la anualidad entre los principios del sistema presupuestal. La Ley 179 de 1994 modifica la Ley Orgánica del Presupuesto y ratifica el principio de la anualidad. Este principio permite ver que si para el año 2001 se van a realizar reducciones dependerá del crecimiento económico del año 2000 que hoy se desconoce y que se desconocía en diciembre de 1999 al expedir el Decreto 2686. No se puede de manera odiosa y discriminatoria tomar medidas como las señaladas para el año 2001, aplicables solo a ciertas entidades rebasando la competencia anual.
Se viola el principio de programación integral previsto en el artículo 8 y 13 de la Ley 38 de 1989 y en el artículo 4 de la Ley 179 de 1994, según los cuales “ Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes”.
Se viola el artículo 9 de la Ley 225 de 1995 que hace parte del llamado Estatuto Orgánico del Presupuesto, ya que este artículo regula de manera clara en qué casos opera la reducción en el presupuesto de gastos de funcionamiento y de inversión. El artículo 9 de la Ley 225 autorizó de manera temporal y excepcional al Gobierno Nacional por un período de cuatro años para hacer reducciones al presupuesto; estamos hablando de los años 96, 97, 98 y 99. Esta norma fue especial y transitoria, lo que supone que la facultad de reducción de los presupuestos de funcionamiento ya se efectuó y por tanto, no se justifica lo previsto en la norma impugnada que pretende afectar en grandes porcentajes los gastos de funcionamiento, en cambio de restituír las disminuciones que se han dado en los presupuestos de inversión.
Con base en el artículo 9 de la citada ley, se efectuaron los ajustes a los gastos dentro de una política macroeconómica fijada directamente por el Estatuto Orgánico de Presupuesto y que debió ejecutar el Gobierno Nacional. La norma demandada viola este estatuto.
c. La defensa del acto acusado
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda en los siguientes términos:
La facultad de preparar y formular el proyecto de Presupuesto General de la Nación corresponde al Gobierno. El artículo 347 de la Constitución Política dispone que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva y que si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
A través del Acta de Conciliación, elevada por la Comisión Accidental de Conciliación del Proyecto de ley 013/99 Cámara, 093/99 Senado “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre del 2000”, al conciliar el texto definitivo de tales proyectos de ley, se decidió incluir las proposiciones presentadas y aprobadas en la sesión plenaria del H. Senado y dentro de las cuales se ordenó al gobierno Nacional, realizar el programa de ajuste en los Ministerios y Entidades descentralizadas de que trata el artículo demandado.
El Gobierno es el responsable de la política económica y de desarrollo y a él corresponde el manejo de la política fiscal de la Nación. Es el Gobierno el que tiene conocimiento en detalle de la disponibilidad de recursos con que cuenta el Estado para atender los gastos. Como consecuencia, en él reposa la atribución de aceptar o no modificaciones al presupuesto de rentas y gastos presentados al Congreso según lo disponen los artículo 349 y 351 de la Constitución. El Gobierno analiza y planea, de acuerdo con estudios pormenorizados, la conveniencia o no de ajustar los presupuestos de las entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación.
La disposición demandada se ajusta a las normas de la Constitución Política pues, no obstante la autonomía de que goza el INPA, así como las demás entidades incluídas en la norma demandada, el Gobierno Nacional puede elaborar los ajustes que considere necesarios en aras de la responsabilidad que le asiste en el correcto manejo de la política fiscal de la Nación.
d. La actuación surtida
De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del 27 de abril de 2001, se dispuso la admisión de la demanda y se negó la suspensión provisional solicitada.
El 15 de mayo de 2001 se surtió la diligencia de notificación personal al Procurador Delegado ante esta Corporación y el 29 de junio del mismo año, la del Ministro de Hacienda y Crédito Publico.
Durante el traslado concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, ninguna de las partes hizo uso de este derecho.
III-CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.
La Delegada del Ministerio Público no se pronunció en el presente asunto.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se demanda la nulidad del artículo 72 del Decreto 2686 de 1999 “por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal del 2000, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”. Este decreto fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
El artículo 72, objeto de la presente acción, dispone:
“Artículo 72. Ordénase al Gobierno Nacional para iniciar un programa de ajuste en los siguientes ministerios y entidades descentralizadas, de manera que para el presupuesto de la vigencia del año 2001, sus presupuestos de funcionamiento no superen su presupuesto de inversión, incrementado este último en el incremento del índice de precios (IPC) para el año 2000: Incora, INPA, Ministerio de Desarrollo Económico, Comisión Nacional de Televisión, Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil, Ministerio de Medio Ambiente, Corporaciones Regionales Autónomas y Ministerio de la Cultura”.
Un artículo similar forma parte de la Ley 547 de 1999 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre del 2000”. En efecto, el artículo 69 de la citada ley dispuso:
Ley 547 de 1999.
“Artículo 69.Ordénase al Gobierno Nacional para iniciar un programa de ajuste en los siguientes ministerios y entidades descentralizadas, de manera que para el presupuesto de la vigencia del año 2001, sus presupuestos de funcionamientos no superen su presupuesto de inversión, incrementado este último en el incremento del índice de precios (IPC) para el año 2000. Incora, INPA, Ministerio de Desarrollo Económico, Comisión Nacional de Televisión, Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil, Ministerio de Medio Ambiente, Corporaciones Regionales Autónomas y Ministerio de la Cultura”.
El artículo 67 del Decreto 111 de 1996 –Estatuto Orgánico del Presupuesto- “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, dispone que corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación, así:
“Artículo 67. Corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación.
En la preparación de este decreto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección general de Presupuesto Nacional- observará las siguientes pautas:
En virtud de esta disposición se expidió el Decreto 2686 de 1999 “por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal del 2000, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”. del cual forma parte el artículo 72 que se demanda y cuyo texto es idéntico al del artículo 69 de la Ley 547 de 1999.
Este artículo 69 fue objeto de acción pública de inconstitucionalidad y fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-560 de 2001, en la cual se dijo:
““Desde luego que, como lo ha precisado también la jurisprudencia de este Tribunal, el ejercicio de las facultades que el gobierno puede ejercer en esta materia, al amparo del principio de unidad presupuestal, no supone, en relación con las reducciones globales o programas de ajuste fiscal en las entidades estatales autónomas, que tales medidas puedan tomarse en relación con partidas específicas o que pueda tener injerencia en la administración de dichos recursos, pues estas son decisiones reservadas a la autonomía de gasto de dichas entidades, es decir que dicho principio no puede traducirse en un vaciamiento de la autonomía presupuestal de las otras ramas del poder y de los otros órganos del Estado[1]”. (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-560 de 2001. M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño)..
La Constitución Política prevé que la iniciativa para la preparación y presentación del Presupuesto General de la Nación está en cabeza del Gobierno Nacional, así como la aprobación corresponde al Congreso de la República . También prevé que cuando el Congreso no expide el presupuesto rige el presentado por el Gobierno y si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de plazo, rige el del año anterior, “pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio”.
El artículo 350 de la Constitución establece:
“Artículo 350. La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el numero de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley.
El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones”.
Aduce el accionante que la norma demandada pretende disolver el Estado, su institucionalidad y su función social ya que se condiciona la existencia de entidades tan caras como las que allí se enuncian que están cumpliendo una función social y que ofrecen servicios a la comunidad y que al reducirse cada vez más el presupuesto de inversión, consecuentemente se reducirán los gastos de funcionamiento. Esta afirmación no es válida si se tiene en cuenta el último inciso del artículo anteriormente transcrito.
Contrario al sentir del demandante, la Sala entiende que si bien la disminución del presupuesto de funcionamiento seguramente llevará a la reducción de la capacidad operativa de las instituciones que se señalan, no por ello dicha disposición es inconstitucional o ilegal puesto que no existe ninguna prohibición en este sentido, que impida reducir los gastos de funcionamiento, de modo que éstos no superen los de inversión, como lo dispone la norma demandada.
En el Decreto 111 de 1996 –Estatuto Orgánico del Presupuesto, se establece que los gastos de funcionamiento y de inversión deben responder a unas exigencias técnicas y administrativas y que el presupuesto debe corresponder a las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República:
Así lo establecen los artículos 17 y 20 de dicho estatuto:
“Artículo 17. Programación integral. Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes.
Parágrafo. El programa presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal ejecución”. (Subrayado fuera de texto).
“Artículo 20. Coherencia macroeconómica. El presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República”.
En relación con los distintos momentos relacionados con el Presupuesto General de la Nación, la Corte Constitucional ha dicho:
“La Constitución distingue entonces diversos momentos en relación con los gastos públicos. De un lado, el Gobierno incluye dentro del proyecto de presupuesto las partidas que considera que deben ser ejecutadas dentro del período fiscal respectivo, partidas que deben corresponder a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (CP art.347). Luego corresponde al Congreso aprobar o no las partidas, esto es, autorizar o no los gastos propuestos por el Gobierno (CP art. 348 y 349), momento en el cual la Carta le confiere la posibilidad de eliminar o reducir las partidas que no considere convenientes, salvo aquellas que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en el Plan de Desarrollo (CP art. 351). Finalmente, durante la ejecución del presupuesto, corresponde al Gobierno y a las otras autoridades ordenadores del gasto, ejecutar, esto es, comprometer efectivamente las correspondientes partidas hasta los montos máximos aprobados por el Congreso (CP. Art. 189. ord. 20).
En esa medida, es necesario distinguir dos fenómenos diversos en el proceso presupuestal. Así, una cosa es la posibilidad que tiene el Congreso de no aprobar- esto es, no autorizar- un gasto propuesto por el Gobierno, elemento que concreta el principio de legalidad del gasto, lo cual es natral que la Carta establezca que los representantes del pueblo pueden reducir o eliminar las partidas propuestas por el Gobierno. Sin embargo, otra cosa muy diferente es que el Gobierno pueda reducir o aplazar una partida que ya ha sido autorizada por la ley de presupuesto. En efecto, como se vio, las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas, lo cual significa que en principio es un problema de ejecución presupuestal si una partida apropiada en la ley del presupuesto es o no integral y efectivamente comprometida y gastada durante el período fiscal respectivo. Por consiguiente, la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constituye en estricto sentido una modificación del presupuesto, como equivocadamente lo señala uno de los intervinientes, sino que es un momento de la ejecución del mismo.
La Corte considera entonces que en principio es legítimo que las normas acusadas, que hacen parte del estatuto orgánico presupuestal, atribuyan al Gobierno la posibilidad de reducir o aplazar ciertas apropiaciones, en determinados eventos pues, conforme al artículo 352 de la Carta, corresponde a la ley orgánica del presupuesto regular la ejecución presupuestal. (..) Esto es natural, pues el Ejecutivo no sólo tiene la responsabilidad primaria en la ejecución de la política económica general del Estado (CP art.150, 303 y 371) sino que, además, es el órgano que posee las capacidades técnicas y el conocimiento detallado de la disponibilidad de recursos para asegurar una ejecución idónea del presupuesto.
Lo anterior no significa, empero, que la ley orgánica puede conferir una facultad abierta al Gobierno para disminuír o aplazar con total discrecionalidad la ejecución de las distintas partidas apropiadas por la ley anual de presupuesto, por cuanto de todos modos el proceso presupuestal está sometido a la Constitución y a la ley. Admitir que el Gobierno pudiera, a su arbitrio y en cualquier tiempo, disminuír o aplazar las apropiaciones implicaría conferir al Ejecutivo un poder fiscal fuera de control, lo cual es contrario a la idea misma de Estado de derecho (CP art. 1). Por consiguiente, estas facultades deben estar ligadas a las propias responsabilidades constitucionales del Gobierno en materia fiscal y en el desarrollo de la política económica general y deben armonizar con la naturaleza de la ejecución presupuestal.
(...)
En efecto, la reducción o aplazamiento de las apropiaciones que el gobierno efectúa en relación con las entidades de la administración central tiene en cierta medida un doble título, pues el Presidente no sólo actúa como responsable del manejo fiscal del Estado sino que también interviene como suprema autoridad administrativa (CP art. 189), lo cual le confiere un poder de dirección sobre el govierno central.”. (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-192 de 1997. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).
A pesar de que la disposición contenida en el artículo 72 del Decreto 2686 de 1999, pueda resultar inconveniente y poco deseable, ello no la convierte en norma inconstitucional o ilegal pues no contraría ninguna de las normas citadas por el demandante en su libelo. Además, el acto acusado lo que hizo fue reproducir el artículo 69 de la Ley 547 de 1999.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de primero de agosto del año dos mil dos.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA
Presidente.
OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
[1] Ibidem.