Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Norma demandada:  artículos 6º y 7º del Decreto 277 de 2001

Demandante:  JOSÉ ALBENDEA PABÓN

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL

COMISION NACIONAL DE TELEVISIÓN - Requisitos de inscripción de sus miembros: reglamentación / POTESTAD REGLAMENTARIA - Objeto y alcance / MIEMBROS DE LA C.N.T.V. - Legalidad de los requisitos de inscripción

Al confrontar la Sala el texto del artículo 6º del Decreto 277/01 con el de las normas de orden superior que se endilgan como violadas (art. 1 ley 335/96) no advierte la infracción a que alude el actor. En efecto, es cierto que en dicha norma se exigen requisitos para que pueda efectuarse la inscripción de electores; y tales requisitos no se prevén expresamente en los literales c) y d) del artículo 1º de la Ley 335 de 1996. Empero, por mandato del artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, el Gobierno Nacional está facultado para reglamentar la Ley. Esta Corporación ha precisado en diversos pronunciamientos que el objeto del reglamento es hacer explícito lo que está implícito en la ley; y no se trata de que al desarrollar ésta se reproduzca íntegramente su texto, sino que exista consonancia o armonía de lo consagrado en uno y otra, al punto de que sin dicho reglamento, la voluntad o espíritu de la ley resultaría ilusoria en sus efectos. En este caso es evidente que se requiere de la consagración de unos requisitos mínimos de inscripción para la participación en el proceso de elección de quienes aspiran a integrar la Comisión Nacional de Televisión; y dicha consagración permite hacer efectiva la voluntad del legislador, de donde surge la razón de ser del reglamento y descarta la violación alegada en la demanda, referida al exceso de la potestad reglamentaria y del artículo 84 de la Carta Política.

COMISION NACIONAL DE TELEVISIÓN - Cosa juzgada respecto del literal f) del artículo 6 del Decreto 277/01 / COPIA AUTENTICA DE DOCUMENTO DE IDENTIDAD - Legalidad como requisitos de inscripción de los miembros de la C.N.T.V.

En lo que atañe a la violación del artículo 1º del Decreto 2150 de 1995, por parte de la exigencia consagrada en el literal f) del artículo 6o acusado, relativa a la fotocopia auténtica del documento de identidad, es preciso señalar que en sentencia de 3 de mayo de 2002, la Sección Quinta de esta Corporación, con ponencia del Consejero doctor Mario Alario Méndez denegó las pretensiones de la demanda dirigida entre otros, contra el artículo 6º, literal f) del Decreto 277 de 2001, en la analizó un cargo idéntico al aquí planteado, razón por la cual habrá de declararse probada la excepción de cosa juzgada, según las previsiones del artículo 175, inciso 2º, del C.C.A. En efecto, dijo la Sección Quinta en la precitada sentencia: “No prohíbe ese artículo (art. 1 D. 2150/95) exigir copias autenticadas, que son aquellas respecto de las que el juez, secretario de oficina judicial o notario ha dado testimonio escrito de que corresponde exactamente al original o comprende la integridad del documento exhibido y lo reproduce con entera fidelidad, según los casos. Y ese es el caso, pues mediante el artículo 6.º, literal f, del decreto 277 de 2.001 se estableció la exigencia de copia auténtica del documento de identidad de los afiliados de la asociación o liga que fueran certificados para la inscripción. Todo lo anterior indica que no se observa la violación alegada por el demandante...”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil dos (2002)

Radicación número:11001-03-24-000-2001-0098-01(6937)

Actor: JOSÉ ALBENDEA PABÓN

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano y abogado JOSÉ ALBENDEA PABÓN, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los artículos 6º y 7º del Decreto 277 de 19 de febrero de 2001, “por el cual se reglamentan los literales c) y d) del artículo 1º de la Ley 335 de 1996”, expedido por el Gobierno Nacional.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO

En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:

Estima que los artículos acusados violan los literales c) y d) del artículo 1º de la Ley 335 de 1996, ya que éstos se limitan a disponer que los representantes de las Asociaciones, Ligas y Facultades de Educación y de Comunicación Social, en la CNTV, serán elegidos democráticamente entre las organizaciones señaladas, en tanto que aquellos, so pretexto de reglamentarlos, previeron requisitos, esto es, dispusieron más allá de lo establecido en la ley, con lo cual también hubo exceso de la potestad reglamentaria.

Sostiene que el literal f) del artículo 6º, que exige fotocopia auténtica del documento de identidad, es violatorio del artículo 1º del Decreto 2150 de 1995, que prohíbe a las entidades que integran la Administración Pública solicitar documentos originales autenticados o reconocidos notarial o judicialmente.

Finalmente, alega que se vulneró el artículo 84 de la Carta Política pues este dispone que cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, como ocurre con la integración de la CNTV por parte de la Ley 335 de 1996, las autoridades no pueden establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio, como lo hacen los actos acusados.

II-. TRAMITE DE LA ACCION

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA

La Nación- Ministerio de Comunicaciones-, a través de apoderado, contestó la demanda y, para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, que no puede violarse la Ley 335 de 1996, ya que ésta dejó en manos del Gobierno Nacional la reglamentación de la materia; y que, ni por asomo, puede quebrantarse el artículo 1º del Decreto 2150 de 1995, ya que no se están exigiendo documentos originales autenticados.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

La señora Agente del Ministerio Público, en su vista de fondo se muestra partidaria de que se denieguen las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, los requisitos exigidos en los literales c) y d) del artículo 6º acusado no exceden la materia reglamentada en la ley; y en cuanto al artículo 7º concierne, no tiene sustento lo afirmado por el actor, y corresponde a una mera apreciación subjetiva de su parte.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El artículo 6º acusado es del siguiente tenor:

“Artículo 6º. Inscripción de electores. Las asociaciones, ligas y facultades que pretendan participar en el proceso presentarán documentación para inscripción, directamente o a través de apoderado, ante los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, en las respectivas capitales de departamento. En el caso de Bogotá, D.C., la inscripción se hará ante los Registradores Distritales del Estado Civil.

A la solicitud de inscripción para participar en el proceso se anexará la siguiente documentación:

Para inscripción de asociación de ligas:

a) Certificado expedido por Cámara de Comercio o Personería Jurídica vigente al momento de publicación del presente decreto en que conste, existencia, representación legal, domicilio, razón y objeto social;

b) Si es del caso, poder otorgado a quien efectué la inscripción;

c) Documento de identidad de quien efectúa la inscripción;

d) Manifestación expresa y escrita en la que conste el grupo en el que se inscribe que, en todo caso, debe corresponder a su objeto social;

e) Certificación del representante legal, bajo la gravedad del juramento que se entiende prestado con su firma, en el que conste: nombre y documento de identidad de los afiliados, domicilio, ejercicio (actual o anterior) de la actividad por la cual ha sido afiliado. En todo caso, la actividad en razón de la cual participa el afiliado certificado debe corresponder a los grupos de electores previstos para efectos de la elección. Si la asociación o liga cuenta con afiliados en razón de objetos sociales distintos a los enunciados en la Ley 335 de 1996, el representante legal deberá abstenerse de incluirlos en la certificación;

f) Fotocopia auténtica del documento de identidad de los afiliados de la asociación o liga que sean certificados para la inscripción;

Para las facultades de Comunicación Social y de Educación:

a) Personería jurídica de la Universidad;

b) Aprobación expedida por el ICFES para el programa de pregrado en Educación o Comunicación Social.

Las facultades podrán estar representadas para la inscripción y las demás etapas del proceso de elección, por el correspondiente decano, director o equivalente, según poder otorgado por el representante legal de la Universidad a la cual pertenece la facultad.

Parágrafo. El acto de inscripción no requiere presentación personal.”

Los literales c) y d), del artículo 1º de la Ley 335 de 1996, que se invocan como quebrantados, prevén:

“El artículo 6º de la Ley 182 de 1995 quedará así:

La Comisión Nacional de Televisión tendrá una Junta Directiva compuesta por cinco (5) miembros, los cuales serán elegidos o designados por un período de dos (2) años, reelegibles hasta por el mismo período, de la siguiente manera:

c) Un (1) miembro de las asociaciones profesionales y sindicales legalmente constituidas y reconocidas con personerías jurídicas vigentes por los siguientes gremios que participan en la realización de la televisión: Actores, directores y libretistas, productores, técnicos, periodistas y críticos de televisión, elegidos democráticamente entre las organizaciones señaladas.

El acto administrativo de legalización y posesión lo hará el Presidente de la República.

La Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentará y vigilará la elección nacional del respectivo representante.

d) Un (1) miembro por las ligas y asociaciones de padres de familia, ligas de asociaciones de televidentes, facultades de educación y de comunicación social de las universidades legalmente constituidas y reconocidas con personería jurídica vigente. Elegidos democráticamente entre las organizaciones señaladas.

El acto administrativo de legalización y posesión lo hará el Presidente de la República.

La Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentará y vigilará la elección nacional del respectivo representante”.

Al confrontar la Sala el texto del artículo 6º con el de las normas de orden superior que se endilgan como violadas no advierte la infracción a que alude el actor.

En efecto, es cierto que en dicha norma se exigen requisitos para que pueda efectuarse la inscripción de electores; y tales requisitos no se prevén expresamente en los literales c) y d) del artículo 1º de la Ley 335 de 1996. Empero, por mandato del artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, el Gobierno Nacional está facultado para reglamentar la Ley.

Esta Corporación ha precisado en diversos pronunciamientos que el objeto del reglamento es hacer explícito lo que está implícito en la ley; y no se trata de que al desarrollar ésta se reproduzca íntegramente su texto, sino que exista consonancia o armonía de lo consagrado en uno y otra, al punto de que sin dicho reglamento, la voluntad o espíritu de la ley resultaría ilusoria en sus efectos.

En este caso es evidente que se requiere de la consagración de unos requisitos mínimos de inscripción para la participación en el proceso de elección de quienes aspiran a integrar la Comisión Nacional de Televisión; y dicha consagración permite hacer efectiva la voluntad del legislador, de donde surge la razón de ser del reglamento y descarta la violación alegada en la demanda, referida al exceso de la potestad reglamentaria y del artículo 84 de la Carta Política.

Ahora, en lo que atañe a la violación del artículo 1º del Decreto 2150 de 1995, por parte de la exigencia consagrada en el literal f) del artículo 6o acusado, relativa a la fotocopia auténtica del documento de identidad, es preciso señalar que en sentencia de 3 de mayo de 2002, la Sección Quinta de esta Corporación, con ponencia del Consejero doctor Mario Alario Méndez denegó las pretensiones de la demanda dirigida entre otros, contra el artículo 6º, literal f) del Decreto 277 de 2001, en la analizó un cargo idéntico al aquí planteado, razón por la cual habrá de declararse probada la excepción de cosa juzgada, según las previsiones del artículo 175, inciso 2º, del C.C.A.

En efecto, dijo la Sección Quinta en la precitada sentencia:

“...3. Dos censuras, según parece, dirigió el demandante contra el artículo 6.º, literal f y último inciso, del decreto 277 de 19 de febrero de 2.001.

La primera, contra el literal f, en que se dispuso que para la inscripción de ligas y asociaciones para participar en el proceso de elección de miembros de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión debían adjuntar a su solicitud de inscripción fotocopia auténtica del documento de identidad de sus afiliados, pues con ello -en opinión del demandante- se viola el artículo 1.º del decreto 2.150 de 1.995, según el cual a las entidades que integran la administración pública les está prohibido exigir documentos originales autenticados o reconocidos notarial o judicialmente; la segunda, porque el Gobierno -dijo el demandante- “convirtió a esta elección en una elección popular”, siendo que debió disponer que las personas jurídicas participaran a través de sus representantes o apoderados.

Pues bien, mediante el artículo 83 de la ley 190 de 1.995 se facultó al Presidente de la República para “suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública”, y así fue expedido el decreto 2.150 de 1.995, por cuyo artículo 1.º se prohibió a las entidades que integran la administración pública exigir documentos originales autenticados o reconocidos notarial o judicialmente[1].

Integran la administración pública, según el artículo 39 de la ley 489 de 1.998, los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder público y los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano.

Y la Comisión Nacional de Televisión, ya se dijo, según los artículos 76 y 77 de la Constitución, 3.º, 4.º y 5.º de la ley 182 de 1.995, es una persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica y con independencia funcional para el cumplimiento de sus atribuciones, sujeta a un régimen propio, a cuyo cargo están la intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado por los servicios de televisión, el desarrollo y ejecución de los planes y programas del Estado en esos servicios y la dirección de la política que en materia de televisión determine la ley. Esto es, que la Comisión Nacional de Televisión integra la administración pública y; por lo mismo, le resulta aplicable el artículo 1.º del decreto 2.150 de 1.995.

Entonces, según el artículo 68 del decreto 960 de 1.970, que trata del reconocimiento de documentos privados, quienes hayan suscrito un documento privado pueden acudir ante el notario para que este autorice el reconocimiento que hagan de sus firmas y del contenido de aquel. Ese reconocimiento, dice el artículo 72, da plena autenticidad y fecha cierta al documento, y procede respecto del otorgado para pactar expresamente obligaciones.

Y según los artículos 73 y 74 del mismo decreto, sobre autenticaciones, el notario puede dar testimonio escrito de que la firma puesta en un documento corresponde a la de la persona que la haya registrado ante él, previa confrontación de las dos, o de que fue puesta en su presencia, estableciendo la identidad del firmante; y puede también autenticar una copia mecánica o una literal de un documento, siempre que corresponda exactamente al original que tenga a la vista o comprenda la integridad del documento exhibido y lo reproduzca con entera fidelidad. La autenticación solo procede respecto de documentos de que no emanen directamente obligaciones, no equivale al reconocimiento, tiene el valor de un testimonio fidedigno y no confiere al documento mayor fuerza de la que por sí tenga, dice el artículo 77 del mismo decreto.

También, conforme a los artículos 252, 254, 295 y 296 del Código de Procedimiento Civil, ante los jueces pueden reconocerse las firmas y el contenido de documentos; pueden también los jueces autenticar copias cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, y los secretarios de oficinas judiciales, previa orden del juez donde se encuentre el original o copia autenticada, pueden autenticar documentos.

Son distintos, entonces, el reconocimiento de las firmas y el contenido de un documento, de la autenticación de la firma puesta en un documento y de la autenticación de la copia de un documento.

El artículo 1.º del decreto 2.150 de 1.995 prohíbe exigir “documentos originales autenticados o reconocidos notarial o judicialmente”, esto es, documentos respecto de los que el notario ha dado testimonio escrito de que las firmas puestas en los mismos corresponden a las registradas por quienes lo suscribieron o que fueron puestas en su presencia (documentos autenticados); o documentos cuyas firmas y contenido han sido reconocidos ante juez o notario por quienes lo suscribieron (documentos reconocidos).

No prohíbe ese artículo exigir copias autenticadas, que son aquellas respecto de las que el juez, secretario de oficina judicial o notario ha dado testimonio escrito de que corresponde exactamente al original o comprende la integridad del documento exhibido y lo reproduce con entera fidelidad, según los casos.

Y ese es el caso, pues mediante el artículo 6.º, literal f, del decreto 277 de 2.001 se estableció la exigencia de copia auténtica del documento de identidad de los afiliados de la asociación o liga que fueran certificados para la inscripción.

Todo lo anterior indica que no se observa la violación alegada por el demandante...”.

El artículo 7º acusado, prevé:

“Artículo 7º. Fecha límite para la inscripción de electores. Las inscripciones se harán entre el primer jueves y el tercer viernes del mes de marzo, hasta las 16:00 horas.

Los Delegados del Registrador Nacional de las capitales de Departamento y los Registradores Distritales de Bogotá, recibirán la documentación, efectuarán una relación de los documentos recibidos y los remitirán, vencida la fecha de inscripción y en forma inmediata a la Registraduría Delegada en lo electoral para su depuración, que se realizará por la comisión integrada por funcionarios del Ministerio de Comunicaciones y de la Registraduría Nacional, con el fin de verificar el cumplimiento de requisitos y elaborar el listado de inscritos.

La documentación que no sea presentada completa dentro del plazo previsto será rechazada y la asociación, liga o facultad no será inscrita.

Una vez presentada la documentación no podrá subsanarse, completamente o modificarse, con relación a lo inicialmente suministrado.

La Registraduría Nacional expedirá la lista de inscritos así como el número de afiliados que representa cada inscrito a más tardar, el último día hábil de marzo. La lista de inscritos deberá contener la siguiente información: razón social, objeto social, representante legal, lista de afiliados con documento de identidad y grupo en el cual se inscribe la asociación, liga o facultad”.

En relación con esta disposición el actor aduce que el Gobierno Nacional se excede en el límite de la potestad reglamentaria y que con ella se busca que presuntos candidatos queden por fuera del proceso de elección.

En lo que respecta al exceso de la potestad reglamentaria es válida la consideración que se hizo frente al artículo 6º acusado pues el reglamento no está concebido para reproducir el texto de las normas legales, cuya efectividad se persigue, sino para hacer explícito lo que está implícito en ellas. De tal manera que si la voluntad del legislador plasmada en la Ley 335 de 1996 fue regular el mecanismo de elección para los miembros de la Junta Directiva de la Comisión

Nacional de Televisión, ínsitamente deben existir unos requisitos mínimos que posibiliten la participación de los aspirantes en el proceso de elección.

Finalmente, en lo que atañe a la consideración del actor, relativa a que con la norma en estudio se busca que presuntos candidatos queden por fuera del proceso de elección, como lo advierte la agencia del Ministerio Público, se trata de una mera apreciación subjetiva que no encuentra sustento alguno en el expediente.

Así pues, debe declararse probada la excepción de cosa juzgada en relación con el artículo 6º, literal f) del Decreto 277 de 19 de febrero de 2001, y denegarse las pretensiones de la demanda, en lo que concierne al resto de literales de dicha norma y al artículo 7º, ibídem.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada en relación con el artículo 6º, literal f) del Decreto 277 de 19 de febrero de 2001, con base en lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, en lo que concierne al resto de literales del artículo 6o y al artículo 7º, ibídem.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de octubre de 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA

[1] El artículo 1.º del decreto 2.150 de 1.995 fue modificado por el artículo 1.º del decreto 1.122 de 1.999, “por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fe”, aplicable a todos los organismos y entidades, públicos y privados, que ejercieran funciones públicas de carácter administrativo, de cualquier orden, según lo establecido en el artículo 9.º del mismo. Pero el decreto 1.122 de 1.999 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-923 de 18 de noviembre de 1.999 (expediente 2.605). Después, por el artículo 1.º, numeral 5, de la ley 573 de 2.000, se facultó al Presidente de la República para suprimir o reformar las regulaciones, procedimientos y trámites sobre que versó el decreto 1.122 de 1.999, con la precisión de que el ámbito de aplicación de las normas que en su ejercicio se expidieran comprendería a los organismos públicos de cualquier nivel y a los de naturaleza privada que por atribución legal ejercieran funciones públicas de carácter administrativo, solo en relación con estas últimas; y en ejercicio de esa facultad se expidió el decreto 266 de 2.000, por cuyo artículo 26 fue nuevamente modificado el 1.º del decreto 2.150 de 1.995; pero el numeral 5 del artículo 1.º de la ley 573 de 2.000 y el decreto 266 de 2000 íntegramente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-1.316 de 26 de septiembre de 2.000 (expedientes D-2.876 y D-2.877).