Fecha Providencia | 28/11/2002 |
Fecha de notificación | 28/11/2002 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Camilo Arciniegas Andrade
Norma demandada: artículos 49 a 52 del Decreto 1860 de 1994
Demandante: JOSE FERNANDO BERMEO
Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
La normativa en comento permite concluir que la existencia de un sistema de evaluación del rendimiento escolar cuyos resultados determinen si un estudiante aprueba o reprueba un determinado grado del ciclo de educación, se acompasa con el artículo 67 C.P. y con la Ley 115, puesto que es consustancial al deber de asegurar la mejor formación de los educandos, la excelencia en el sistema educativo y una ética de responsabilidad y de esfuerzo. La autonomía que a los establecimientos educativos se reconoce para la determinación del currículo, el Proyecto Educativo Institucional y el Plan de Estudios, en modo alguno significa que puedan prescindir de implementar sistemas de evaluación continua y permanente de los educandos, ni que las Comisiones de Evaluación puedan recomendar su promoción anticipada o su reprobación en forma automática, sin examinar los logros alcanzados en cada área, período, nivel y ciclo. Mucho menos, que puedan evaluar en forma caprichosa o arbitraria.
EDUCACION BASICA - Legalidad del sistemas de evaluación, promoción y reprobación / ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO - Sujeción al PEI, currículo, plan de estudios, rendimiento escolar: no hay lugar a promoción automática / LOGROS - Evaluación
Si se examina la normativa acusada del Decreto 1860 de 1994 a la luz de la regulación constitucional y legal en materia de educación básica (Artículo 67C.P. y Ley 115), se advierte que no es cierto que en un determinado ciclo lectivo el educando pueda resultar exonerado de satisfacer los objetivos, logros y propósitos que determine el plantel educativo en sus reglamentos, en el manual de convivencia, en el proyecto educativo institucional, en el currículo y en el plan de estudios, ni que pueda ser promovido automáticamente al siguiente grado o nivel pese a que según el resultado de la evaluación lo haya reprobado por no alcanzar los logros en forma suficiente. Tampoco es cierto que los preceptos acusados permitan a los establecimientos educativos prescindir de efectuar en forma permanente, gradual, secuencial, progresiva y en cada actividad pedagógica, período y año lectivo, procesos cualitativos de evaluación del rendimiento escolar para determinar el grado de avance que el educando haya alcanzado en su proceso de formación, según lo evidencien los resultados que permitan determinar si ha logrado o no los objetivos señalados en el plan de estudios para el correspondiente año lectivo, nivel y ciclo. Ni menos aún que la promoción a un determinado grado o nivel superior o su reprobación operen en forma automática, ni que puedan prescindir de los resultados arrojados por la evaluación del rendimiento escolar. De otra parte, aunque es cierto que la evaluación por «logros» a cargo de Comisiones integradas por un número plural de docentes, exija de un proceso de acción intersubjetiva, también lo es que ello no es sinónimo de “capricho” o “arbitrariedad”, pues toda decisión por mayor o menor margen de discrecionalidad que comporte, debe acompasarse a los fines que la inspiran y estar acorde a los hechos que le sirven de fundamento. Concluye la Sala que las previsiones normativas que se encaminan a asegurar que el sistema de evaluación y promoción para la educación básica se estructure y modele sobre la base del reconocimiento de la existencia de diferencias en el ritmo de aprendizaje de los alumnos, en sus aptitudes, habilidades, capacidades y potencial; identifique sus logros, dificultades y limitaciones así como las causas con incidencia desfavorable en su desempeño; propenda por remediarlas mediante actividades de profundización, investigación o de prácticas tutoriales; que los establecimientos educativos ofrezcan a los educandos oportunidades de avanzar en el proceso educativo, de acuerdo a sus logros, antes que contrariar la Constitución Política, constituyen cabal expresión de sus mandatos y de la ética sustentada en el mérito y en el esfuerzo y laboriosidad que la misma proclama.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-13-24-000-2001-0069-01(6882)
Actor: JOSE FERNANDO BERMEO
Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Referencia: Acción de nulidad contra los artículos 49 a 52 del Decreto 1860 de 3 de agosto de 1994
Se decide sobre las pretensiones formuladas por el ciudadano JOSE FERNANDO BERMEO en acción de nulidad contra los artículos 49 a 52 del Decreto 1860 de 3 de agosto de 1994 «por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 115 de 1994, en los aspectos pedagógicos y organizativos generales» expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.
I. EL ACTO ACUSADO
El texto de los acusados artículos 49 a 52 del Decreto 1860 de 1994, conforme a su publicación en el Diario Oficial de 5 de agosto de 1994, es el siguiente:
«DECRETO 1860 DE 1994
(agosto 3)
por el cual se reglamenta por parcialmente la Ley 115 de 1994, en los aspectos pedagógicos y organizativos generales.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le otorga el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y la Ley,
DECRETA
...
Artículo 49.- Utilización de los resultados de la evaluación. Después de la evaluación de cada período, el docente programará como parte de las labores normales del curso, las actividades grupales o individuales que se requieran para superar las fallas o limitaciones en la consecución de los logros por parte de los alumnos. En forma similar podrá programar actividades de profundización, investigación o de prácticas como monitores docentes, ejecutadas por los educandos que muestren logros sobresalientes, con el fin de consolidar sus avances.
Artículo 50.- Comisiones de Evaluación. El Consejo Académico conformará comisiones de evaluación integradas por un número plural de docentes, con el fin de analizar los casos persistentes de superación o insuficiencia en la consecución de los logros. Como resultado del análisis, las comisiones prescribirán las actividades pedagógicas reglamentarias y necesarias para superar las deficiencias. Estas se realizarán simultáneamente con las actividades académicas en curso. En los casos de superación, recomendarán la promoción anticipada.
Artículo 51.- Registro escolar de valoración. En todos los establecimientos educativos se mantendrá actualizado un registro escolar que contenga para cada alumno, además de los datos académicos y de identificación personal, los conceptos de carácter evaluativo integral emitidos al final de cada grado. Para los efectos de transferencia de los alumnos a otros establecimientos, la valoración por logros dentro de cada asignatura y proyecto pedagógico se expresará en los siguientes términos:
1. Excelente, cuando supera ampliamente la mayoría de los logros previstos.
2. Bien, cuando se obtienen los logros previstos, con algunas limitaciones en los requerimientos.
3. Insuficiente, cuando no alcanza a superar la mayoría de requerimientos de los logros previstos.
Parágrafo. En el proyecto educativo institucional se podrá establecer un sistema de transición que no podrá extenderse por un período mayor de dos años contados a partir del 1º de enero de 1995, utilizando equivalencias cuantitativas para las categorías señaladas en el presente artículo.
Artículo 52.- Promoción en la educación básica. La promoción en la educación básica se fundamenta en el reconocimiento de la existencia de diferencias en el ritmo del aprendizaje de los alumnos. Por tanto los educandos deben tener oportunidades de avanzar en el proceso educativo, según sus capacidades y aptitudes personales.
El Consejo Académico conformará comisiones de promoción integradas por docentes, para definir la promoción de los alumnos que al finalizar los grados sexto y noveno presenten deficiencias en la obtención de los logros definidos en el presente Decreto. Para tal efecto las comisiones revisarán las evaluaciones practicadas en los grados precedentes, con el fin de determinar las actividades complementarias especiales que requieran cumplir para satisfacer debidamente los logros.
Las comisiones también podrán decidir la promoción anticipada de los alumnos que demuestren persistentemente la superación de los logros previstos para un determinado grado.
Parágrafo. Los establecimientos educativos que no ofrezcan el sexto o el noveno grado transitoriamente definirán la promoción de los alumnos, al finalizar el quinto grado y el último que ofrezcan.
Artículo 53.- Reprobación. Las comisiones de promoción de que trata el artículo anterior podrán determinar que un alumno ha reprobado cuando ocurra una de las siguientes circunstancias:
1. Que el alumno haya dejado de asistir a las actividades pedagógicas programadas en el plan de estudios para un determinado grado, por períodos que acumulados resulten superiores a la cuarta parte del tiempo total previsto.
2. Cuando después de cumplidas las actividades complementarias especiales señaladas según lo dispuesto en el artículo 52 del presente Decreto, persiste la insuficiencia en la satisfacción de los logros.
Para continuar sus estudios en el grado siguiente, los alumnos reprobados por hallarse en una de estas circunstancias, deberán dedicar un año lectivo a fortalecer los aspectos señalados como insatisfactorios en la evaluación, para lo cual seguirán un programa de actividades académicas orientadas a superar las deficiencias que podrán incluir actividades previstas en el plan de estudios general para diferentes grados, estudio independiente, investigaciones orientadas u otras similares. Este programa será acordado con los respectivos padres de familia y si es el caso, con la participación de los alumnos.
...»
II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
El actor cita como violados los artículos 1, 2, 13, 44 y 67 de la Constitución Política, pues sostiene que las disposiciones acusadas establecen la promoción automática para algunos estudiantes y la valorada para otros, lo que implica un tratamiento discriminatorio y comporta violación del interés general, perturbación a la convivencia pacífica y un orden injusto.
Sostiene que los estudiantes están en desigualdad de condiciones, pues mientras algunos tienen el privilegio de la promoción automática, otros deben someterse a valoraciones para su promoción o reprobación, presentándose así una discriminación; a los educandos reprobados se les imposibilita acceder al derecho a la educación y a la cultura, mientras que los promovidos pueden continuar con sus estudios; además, algunos estudiantes trabajarán para ser promovidos y no caer en la reprobación, en tanto que otros serán formados para la haraganería y vagancia educativa permanente, al no podérseles exigir la práctica del trabajo educativo e intelectual propio del educando, afectando gravemente el mejoramiento cultural, científico y tecnológico en los grados en que se promociona automáticamente.
Sostiene que el Decreto 1860 de 1994 pone en desigualdad de condiciones a los estudiantes, pues mientras los que cursan quinto, sexto, noveno y último grado deben someterse a pruebas con fundamentos en las cuales se determina si son promovidos o reprobados, los de preescolar, primero, segundo, tercero, cuarto, séptimo, octavo y décimo gozan del privilegio de una promoción directa o automática al grado siguiente sin ningún reparo, evaluación ni miramientos, y sin tener en cuenta méritos académicos.
Además, en los grados en los que «legalmente» existe la promoción (quinto, sexto, noveno y último grado que ofrezca la institución) hay una desigualdad en la cantidad de materias que deben estudiar los alumnos en relación con los logros dejados de alcanzar en los grados precedentes, lo cual los coloca «por debajo» de las condiciones de aquellos estudiantes que han tenido un «avance normal» en su «promoción automática».
De otra parte, sostiene que el Decreto 1860 de 1994 coloca a unos niños en la posibilidad o imposibilidad de acceder al derecho a la educación y a la cultura, cuando pueden ser reprobados (los de quinto, sexto, noveno y último grado que ofrezca la institución), mientras que a los demás de su misma condición de educandos los coloca directamente en la posibilidad de continuar estudiando sin que haya situaciones de «imposibilidad».
Sostiene que de la misma manera puede decirse que a unos los sitúa en una forma de «abandono» (los de preescolar, primero, segundo, tercero, cuarto, séptimo, octavo y décimo) por el hecho de ser promovidos sin absolutamente ningún grado de exigencia, lo que implica que ellos por sí mismos no se exijan en términos educativos y que los docentes no se preocupen por exigirles, debido a que «de todas maneras serán promovidos».
Sostiene que según lo propuesto en el Decreto 1860, algunos estudiantes trabajarán para ser promovidos y no caer en la reprobación, en tanto que otros, serán formados para la haraganería y la vacancia educativa permanente al no podérseles exigir la práctica del trabajo educativo e intelectual propia del educando. Igualmente el mejoramiento cultural, científico y tecnológico se verá gravemente afectado en los grados en donde se promociona automáticamente, y en los que llevan un lastre de asignaturas y áreas reprobadas de grados anteriores será un desmejoramiento total y una desmotivación plena al no poder avanzar al ritmo de los que sí serán promovidos.
Manifiesta que si el fin del Estado es velar por la calidad educativa y por la mejor formación moral e intelectual del educando, un sistema en que no haya exigencias mínimas permanentes en la promoción de todos en igualdad de condiciones para todos, termina eliminando la calidad educativa en aras de la cantidad de estudiantes en los planteles. Y que la mejor formación moral (la responsabilidad, el cumplimiento con los deberes y tareas, el deseo de superación) y la mejor formación intelectual se ven decaídas porque el estudiante sabe que no le pueden exigir «ser mejor» sino al cabo de un cierto número de años de estudio y en determinados grados, caso en el cual su mejor formación moral será absorbida por una mala formación moral desarrollada en términos de pereza educativa, abulia o apatía para las tareas y el estudiar se asocia únicamente con el ir al centro educativo. La calidad educativa ya fue sacrificada por el Decreto 1860 de 1994, así como la buena formación moral e intelectual.
Manifiesta que se pretende un mejor desarrollo en el proceso de formación de los estudiantes, de asegurar la calidad, que requiere de controles convenientes y necesarios en todos los niveles, grados, períodos y momentos del que hacer educativo.
De otra parte, considera que el inciso 3º del artículo 52 del Decreto 1860 de 1994 contradice el Decreto al precisar que las comisiones de promoción también podrán decidir la promoción anticipada de los alumnos que demuestren persistentemente la superación de los logros previstos para un determinado grado, pues para que un estudiante pueda ser promovido a un determinado grado debe cumplir con todos lo requisitos previstos para el mismo, según se infiere del artículo 51 ibídem.
Sostiene que en aras de la igualdad constitucional, el numeral 2 del artículo 53 del Decreto 1860 de 1994 se debe aplicar por igual a todos los estudiantes de los establecimientos de educación básica y media, para facilitar el control de la calidad educativa oportunamente en cada periodo académico del año lectivo, y al finalizar cada año lectivo, estableciendo así mismo un máximo de asignaturas o proyectos con valoración insuficiente para que el alumno sea promovido al grado siguiente, o en caso contrario deberá repetir el curso, o por lo menos las materias perdidas, pero durante todo el año lectivo siguiente.
Sostiene que en aras de la buena formación intelectual, moral y educativa de los educandos y para mejorar la calidad educativa y contribuir a la formación de valores como la responsabilidad y el amor al trabajo, también el Consejo de Estado debe precisar las condiciones a que deben someterse aquellos estudiantes que estén por debajo de ese número máximo de asignaturas perdidas para que puedan ser promovidos y las condiciones en que se les declararía la reprobación.
A su juicio, en el mismo fallo, la Corporación debería ordenar al Ministerio de Educación Nacional establecer las condiciones de evaluación y promoción en cada grado desde el primero hasta el once en forma muy clara y precisa, bajo la responsabilidad del docente que orienta una asignatura y/o proyecto, bajo la tutela del Consejo Académico de cada institución.
Añade que cuando las normas son claras y precisas, especialmente las reglamentarias, no hay lugar a dudas o a malas interpretaciones o a injusticias o a discriminaciones o a desigualdades en la aplicación de las mismas, y más tratándose de la promoción de un año escolar. En este sentido, solicita que se declare la nulidad de los artículos 49, 50, 51 y 53 del mencionado Decreto, por ser violatorios de los principios fundamentales antes aludidos, y porque contribuyen a crear confusión, imprecisiones y ambigüedades en la aplicación de la norma, y refuerzan el espíritu del artículo 52 aquí demandado, especialmente si se tiene en cuenta la autonomía de que goza cada plantel educativo en torno al manejo y diseño de su propio currículo.
Para concluir, solicita que se le ordene al Ministerio de Educación Nacional elaborar una reglamentación clara, precisa y objetiva y muy especialmente ajustada a la Constitución Política y a la Ley General de Educación, en términos de la evaluación y la promoción de los estudiantes de educación básica (primaria y secundaria) y media.
II. LA CONTESTACION
El Ministerio de Educación Nacional intervino por medio de apoderada para defender la legalidad de las disposiciones acusadas.
Sostiene que el demandante hace una errónea interpretación de los artículos demandados del Decreto 1860 de 1994, pues la promoción debe entenderse como el avance gradual que el estudiante va alcanzando en su formación, evidenciado mediante el proceso de evaluación.
Anota que la Ley General de Educación pretende responsabilizar al alumno de su propia capacitación, para lo cual el Ministerio de Educación ha diseñado los medios para la evaluación.
El Gobierno, al reglamentar la promoción, evita la deserción y aumenta la retención escolar, en principio en la educación básica para continuar con la valoración en la educación media, con lo cual el alumno se prepara y adapta para ingresar al sistema de educación superior.
Señala que a ese fin, el Ministerio ha diseñado los lineamientos para la educación básica y media en materia de evaluación y promoción, los cuales han sido difundidos a través de las secretarías de educación de los diferentes planteles educativos del país. Sostiene que el Ministerio de Educación Nacional ha cumplido con los aspectos que están dentro del ámbito de su competencia, por cuanto el compromiso ante la evaluación es de los rectores, quienes además no actúan solos, la misma ley de educación le da los instrumentos para cumplirlo, pues en el proceso de evaluación intervienen los alumnos, la familia, los directivos y las comisiones de evaluación y promoción.
Concluye observando que la nueva forma de evaluación implica mayor trabajo y dedicación por parte de los docentes, pero ahí está realmente el compromiso que ha de redundar en la calidad de la educación.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Procuradora Delegada ante esta Corporación manifiesta que, según el artículo 67 de la Constitución Política, el Ministerio de Educación Nacional es competente para establecer un Sistema Nacional de Evaluación de la Educación que, con la coordinación del Servicio Nacional de Pruebas del Instituto Colombiano de Fomento de la Educación Superior y las entidades territoriales, sirva de base para el establecimiento de programas para el mejoramiento de la educación.
La evaluación del educando obedece a un procedimiento continuo, integral, consecuencial y ordenado, que parte del educador mismo a cuyo cargo está el alumno, pasa por las comisiones de evaluación y finaliza en las comisiones de promoción, de tal manera que dicha evaluación y sus consecuencias se efectúa en forma integral en cada uno de los estadios de desarrollo del proceso educativo, de donde resulta que la promoción o la reprobación del estudiante en la educación básica tiene su fundamento en el reconocimiento de la existencia de diferencias ostensibles en el aprendizaje de los alumnos, dadas las capacidades, aptitudes, habilidades, aplicación y rendimiento de cada uno de ellos y no en una situación de desigualdad o discriminación de los educandos frente a la prestación del servicio educativo a cargo del Estado.
La promoción en ningún caso se produce en forma automática, sino que es el producto de una evaluación completa del rendimiento y avance del alumno en el proceso educativo por parte del docente, de la Comisión de Evaluación y de la Comisión de Promoción que para el efecto se integran. De igual modo, la reprobación es consecuencia del incumplimiento del estudiante en sus obligaciones, en particular de las relacionadas con la asistencia a las actividades pedagógicas programadas para un determinado grado, en la promoción fijada por la ley o el reglamento y los resultados obtenidos luego de cumplidas las actividades complementarias especiales previstas para la satisfacción de los logros.
Concluye que la promoción sólo tiene como fundamento el mérito, la dedicación y el esfuerzo propio de los estudiantes, mientras que la reprobación se funda en la negligencia e incumplimiento de las cargas estudiantiles previamente asumidas por ellos, por lo que no es acertado pensar que existan promociones con base en el solo hecho de estar matriculado el estudiante en el plantel educativo, o lo que es igual, promociones automáticas.
Por las expresadas razones, el acto acusado no es violatorio de los artículos 1, 2, 13, 44, y 67 de la Constitución Política al no existir la promoción automática, ni presentarse discriminación de los educandos frente al servicio público de la educación que suponga desconocimiento de la prosperidad general, rompimiento de un orden justo y de la convivencia pacífica, implantación de privilegios o limitaciones al libre acceso a la educación y a la cultura, así como el mejoramiento científico y tecnológico de los estudiantes.
VI.COMPETENCIADe conformidad con lo dispuesto en el artículo 97.7 del Código Contencioso Administrativo, esta Sección es competente para conocer de la presente acción de nulidad por inconstitucionalidad, puesto que el Decreto 1860 de 1994 contra el cual se dirige, fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria (artículo 189-11 C.P.), la cual constituye típica función administrativa.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Es bien sabido que en desarrollo del artículo 67 de la Constitución Política de 1991, la Ley General de Educación (Ley 115) introdujo reformas estructurales y de fondo a la Educación Básica.
Puesto que los cambios en la evaluación del educando, su promoción o reprobación, que es el contenido normativo que desarrollan los artículos 49 a 52 del Decreto 1860 que se acusan, guardan estrecha relación con otros aspectos de la temática de las reformas educativas que la citada Ley 115 introdujo, es del caso reseñarlos, ya que constituyen el contexto bajo el cual deben examinarse las acusaciones.
Al efecto, tiénese que en desarrollo del artículo 67 C.P., la Ley 115 contempló lo siguiente:
Los grupos de áreas obligatorias y fundamentales que comprenderán un mínimo del 80% del plan de estudios, son los siguientes:
1. Ciencias naturales y educación ambiental.
2. Ciencias sociales, historia, geografía, constitución política y democracia.
3. Educación artística.
4. Educación ética y en valores humanos.
5. Educación física, recreación y deportes.
6. Educación religiosa.
7. Humanidades, lengua castellana e idiomas extranjeros.
8. Matemáticas.
9. Tecnología e informática.
Los establecimientos educativos, de conformidad con las disposiciones vigentes y con su Proyecto Educativo Institucional, atendiendo los lineamentos que fije el Ministerio de Educación, establecerán su plan de estudios particular que determine los objetos por niveles, grados y áreas, la metodología, la distribución del tiempo y los criterios de evaluación y administración.
Cuando haya cambios significativos en el currículo, el rector de la institución educativa oficial o privada lo presentará a la Secretaría de Educación Departamental o Distrital o a los organismos que hagan sus veces, para que ésta verifique el cumplimiento de los requisitos establecidos en la presente ley. (Artículo 78).
En la educación formal, dicho plan debe establecer los objetivos por niveles, grados y áreas, la metodología, la distribución del tiempo y los criterios de evaluación y administración, de acuerdo con el Proyecto Educativo Institucional y con las disposiciones legales vigentes.
El Sistema diseñará y aplicará criterios y procedimientos para evaluar la calidad de la enseñanza que se imparte, el desempeño profesional del docente y de los docentes directivos, los logros de los alumnos, la eficacia de los métodos pedagógicos, de los textos y materiales empleados, la organización administrativa y física de las instituciones educativas y la eficiencia de la prestación del servicio. (Artículo 80).
1. De Política y Planeación:
a) Formular las políticas, establecer las metas y aprobar los planes de desarrollo del sector a corto, mediano y largo plazo, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política;
b) Diseñar los lineamientos generales de los procesos curriculares;
c) Proponer el ajuste del situado fiscal, conforme a la evaluación anual de recursos financieros;
d) Establecer los indicadores de logros curriculares y en la educación formal, fijarlos para cada grado de los niveles educativos;
e) Fomentar las innovaciones curriculares y pedagógicas;
f) Promover y estimular la investigación educativa, científica y tecnológica;
g) Evaluar y controlar los resultados de los planes y programas educativos;
h) Elaborar el Registro Unico Nacional de docentes estatales, e
i) Proponer los programas de inversión del sector educativo que se deben desarrollar a través del Fondo de Inversión Social, FIS y coordinar su ejecución.
2. De Inspección y Vigilancia:
a) Velar por el cumplimiento de la ley y de los reglamentos sobre educación;
b) Asesorar y apoyar a los departamentos, a los distritos y a los municipios en el desarrollo de los procesos curriculares pedagógicos;
c) Evaluar en forma permanente la prestación del servicio educativo;
d) Fijar los criterios para evaluar el rendimiento escolar de los educandos y para su promoción a niveles superiores, y
e) Cumplir y hacer cumplir lo establecido por el Escalafón Nacional Docente y por el Estatuto Docente, de acuerdo con lo establecido en la presente ley. (Artículo 148)
La normativa en comento permite concluir que la existencia de un sistema de evaluación del rendimiento escolar cuyos resultados determinen si un estudiante aprueba o reprueba un determinado grado del ciclo de educación, se acompasa con el artículo 67 C.P. y con la Ley 115, puesto que es consustancial al deber de asegurar la mejor formación de los educandos, la excelencia en el sistema educativo y una ética de responsabilidad y de esfuerzo.
La autonomía que a los establecimientos educativos se reconoce para la determinación del currículo, el Proyecto Educativo Institucional y el Plan de Estudios, en modo alguno significa que puedan prescindir de implementar sistemas de evaluación continua y permanente de los educandos, ni que las Comisiones de Evaluación puedan recomendar su promoción anticipada o su reprobación en forma automática, sin examinar los logros alcanzados en cada área, período, nivel y ciclo. Mucho menos, que puedan evaluar en forma caprichosa o arbitraria.
Es también jurisprudencia constitucional reiterada que la evaluación del rendimiento escolar y de los logros alcanzados por el educando, constituyen límites constitucionalmente válidos a su permanencia en el sistema educativo.
En sentencia T-962 de 2002, a este respecto, se señaló:
«La voluntad expresa del constituyente ha sido la de proteger la educación en su integridad. La Constitución garantiza el acceso y la permanencia en el sistema educativo, salvo que existan elementos razonables - incumplimiento académico o graves faltas disciplinarias del estudiante - que lleven a privar a la persona del beneficio de permanecer en una entidad educativa determinada[1].
Según jurisprudencia reiterada de esta Corporación la educación es un derecho fundamental de la persona humana y como tal debe ser garantizado y respetado. El Estado no sólo esta obligado a brindar a los menores el acceso a la educación sino también la permanencia en el sistema educativo, tanto en el sector público como en el sector privado. Ello sin embargo está condicionado a un mínimo de cumplimiento por parte de los educandos de los deberes correlativos al derecho a la educación. El estudiante tiene una obligación consigo mismo -en primer lugar-, con la familia, la sociedad y el Estado -en segundo lugar-, para lograr el progreso en su formación académica.[2]
Según los dictados de sentencias anteriores que en esta ocasión valga reiterar, la permanencia de los educandos en el sistema educativo está condicionada entonces, por su concurso activo en la labor formativa; por lo tanto, la falta de rendimiento intelectual puede llegar a tener suficiente entidad como para que la persona sea retirada del establecimiento o no sea aceptada en el lugar donde debía aprender y no lo logra por su propia causa.[3]
En sentencia T-02 de 1992 (M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero) se dijo:
“Siendo la educación un derecho constitucional fundamental, el incumplimiento de las condiciones para el ejercicio del derecho, como sería el no responder el estudiante a sus obligaciones académicas y al comportamiento exigido por los reglamentos, puede dar lugar a la sanción establecida en el ordenamiento jurídico para el caso…”
De conformidad con lo anterior, si bien es cierto que del núcleo esencial del derecho a la educación hace parte el derecho a permanecer en el sistema educativo, ello no significa en modo alguno, como ocurrió en este caso, que el centro escolar pueda permitirle al alumno reincidir en la situación de rendimiento deficiente sin tener que hacerse responsable de las consecuencias que en esa hipótesis prevea el reglamento académico, ni que al plantel se le pueda privar de adoptar las medidas que pongan a salvo la excelencia de sus programas académicos.
Así pues, considera la Sala que la persistencia irrestricta en el mantenimiento del estudiante que presenta esta problemática de desadaptación a las exigencias de un cierto proyecto pedagógico y educativo, lejos de beneficiar al educando, a la familia y al plantel educativo, puede resultar siendo para todos aún contraproducente y perjudicial:
Para el educando, tanto desde el punto de vista psicológico como emocional, pues es claro que si por dos períodos consecutivos su rendimiento académico es insatisfactorio, en esa situación su autoestima sufre daño irreparable, al experimentar sentimientos de ineptitud, incompetencia e incapacidad de satisfacer las exigencias académicas del plantel, que se traducen en frustración, aislamiento, estigmatización, pérdida de valía, y aún desinterés. En esa situación, un cambio de plantel resulta aún benéfico pues ofrece al estudiante un nuevo entorno, sin el lastre de la historia de dificultad y de fracaso.
Para la familia representa una alternativa de manejo a la situación de stress y tensión que causa a sus miembros la persistencia de una problemática académica agravada por la recurrencia en el fracaso escolar y sus efectos colaterales, al ofrecerles una opción constructiva de normalización académica para su hijo.
Para el Colegio y la sociedad globalmente considerada, porque sentaría un precedente con graves repercusiones en su capacidad de formar eficazmente el sentido del deber y de la responsabilidad en sus educandos, en suma de formar en ellos una ética del comportamiento responsable. Piénsese en lo que ocurriría en una comunidad académica en la que hiciera carrera la cultura de la repitencia, y en la que el incumplimiento de los deberes contraídos, no acarreara consecuencias, so pretexto del derecho de permanecer en el sistema educativo. Ese entendimiento equivocado acerca del alcance de la permanencia en el sistema, debe por su absurdo descartarse, y no ha sido el que esta Corte ha consolidado a través de su jurisprudencia.
Un caso que corrobora lo expuesto, se abordó en el análisis de la tutela T-442 de 1998, cuando la Corte señaló:
“No obstante lo anterior, entrar la Sala a otorgar la tutela como lo hizo el juez de segunda instancia, sería contrariar uno de los objetivos básicos del proceso cognoscitivo, el cual es inculcar a los receptores de éste, el valor de la responsabilidad de los actos personales; por lo tanto, exigir a los alumnos una respuesta académica, no conlleva en ningún momento la vulneración del derecho a la educación, al contrario, a juicio de la Sala, es una forma de hacer conciencia sobre el valor del esfuerzo personal como garantía del éxito o fracaso que se tenga frente a cualquier actividad en la vida. Por eso, esta Sala reitera lo expuesto a lo largo de su jurisprudencia en el sentido de considerar que quien se matricula en un centro educativo, con el objeto de ejercer el derecho constitucional fundamental que lo ampara, contrae por ese mismo hecho obligaciones que debe cumplir, de tal manera que no puede invocar el mentado derecho para excusar las infracciones en que incurra.
“Y es que de no ser así, estima la Corte, se estará frente a un derecho absoluto, en este caso la educación, que estaría por encima de cualquier límite para su beneficio, concepción esta que ha sido rechazada por la jurisprudencia constitucional”.
Y en efecto, los derechos constitucionales no son absolutos. Al deber del Estado y de los particulares de impartir educación, correlativamente se acompaña en el plano individual, de derechos públicos subjetivos, que no pueden ser absolutos. En este orden de ideas, concedida la oportunidad de estudio, el comportamiento del estudiante si reiteradamente incumple pautas mínimas y denota desinterés puede ser tomado en cuenta como motivo de exclusión o como causal para no acceder al curso siguiente.
...»
Si se examina la normativa acusada del Decreto 1860 de 1994 a la luz de la regulación constitucional y legal en materia de educación básica (Artículo 67C.P. y Ley 115), se advierte que no es cierto que en un determinado ciclo lectivo el educando pueda resultar exonerado de satisfacer los objetivos, logros y propósitos que determine el plantel educativo en sus reglamentos, en el manual de convivencia, en el proyecto educativo institucional, en el currículo y en el plan de estudios, ni que pueda ser promovido automáticamente al siguiente grado o nivel pese a que según el resultado de la evaluación lo haya reprobado por no alcanzar los logros en forma suficiente.
Tampoco es cierto que los preceptos acusados permitan a los establecimientos educativos prescindir de efectuar en forma permanente, gradual, secuencial, progresiva y en cada actividad pedagógica, período y año lectivo, procesos cualitativos de evaluación del rendimiento escolar para determinar el grado de avance que el educando haya alcanzado en su proceso de formación, según lo evidencien los resultados que permitan determinar si ha logrado o no los objetivos señalados en el plan de estudios para el correspondiente año lectivo, nivel y ciclo.
Ni menos aún que la promoción a un determinado grado o nivel superior o su reprobación operen en forma automática, ni que puedan prescindir de los resultados arrojados por la evaluación del rendimiento escolar.
De otra parte, aunque es cierto que la evaluación por «logros» a cargo de Comisiones integradas por un número plural de docentes, exija de un proceso de acción intersubjetiva, también lo es que ello no es sinónimo de “capricho” o “arbitrariedad”, pues toda decisión por mayor o menor margen de discrecionalidad que comporte, debe acompasarse a los fines que la inspiran y estar acorde a los hechos que le sirven de fundamento.
Síguese de lo expuesto que las razones de inconformidad que pretende hacer valer en este estrado el demandante no se originan en cuestiones de inconstitucionalidad o ilegalidad que puedan atribuirse razonablemente al contenido normativo de los preceptos acusados, sino en las críticas que formula al sistema de evaluación que para la educación básica los preceptos acusados instituyeron en desarrollo de la Ley General de Educación (ley 115), en cuanto conceden a los educandos el derecho de tener oportunidades de avanzar en el proceso educativo, según sus capacidades y aptitudes personales, de modo que en casos de superación persistente, las Comisiones de Evaluación recomienden su promoción anticipada al siguiente grado o nivel a partir de sus logros individuales, o en caso contrario, su reprobación.
El actor cuestiona la validez y equidad de este proceso evaluativo debido a las eventuales distorsiones de su práctica tanto por parte de los operadores responsables de efectuar las evaluaciones en los establecimientos educativos, como de los educandos que erradamente la exigen en forma automática, ya que, según sostiene, el grado de ambigüedad e indefinición del contenido normativo de los preceptos impugnados se presta para que en el proceso de evaluación y, por consiguiente, en la promoción o reprobación del educando, la subjetividad juegue un papel preponderante, que el actor pide a esta Corporación erradicar, ordenando al Ministerio de Educación expedir una reglamentación que defina en forma concreta y precisa los indicadores de logros para cada año lectivo.
La Sala considera que ningún sistema evaluativo que determine la promoción o la reprobación de un educando en una cierta actividad pedagógica, período, grado, ciclo o nivel de la educación básica tiene la virtualidad per se de contrarrestar prácticas contrarias a los principios que postula la Constitución Política.
De ahí que en concepto de la Sala, no pueda aceptarse la equiparación que el demandante hace entre un sistema de evaluación cualitativa, flexible y continua y la arbitrariedad, subjetividad, inequidad, discriminación, desmejoramiento de la calidad de la educación e imposibilidad de asegurar la mejor formación de los educandos.
No ignora la Sala que la distorsión en la aplicación de las instituciones por parte de sus operadores puede efectivamente comprometer la calidad de la educación y la formación idónea que requieren los educandos para que puedan proseguir exitosamente con la educación superior y posteriormente insertarse en el mercado laboral. Empero, no es la acción pública del mecanismo apropiado para combatir dichas prácticas, contrarrestar sus efectos o responsabilizar a quienes incurren en conductas merecedoras de censura, pues no le compete al juez sustituir a las autoridades en las competencias que les asigna la Constitución Política.
Para ello, el ordenamiento jurídico ha previsto otros instrumentos y acciones que bien pueden ejercitar los ciudadanos ante los actores e instancias responsables de la formulación de las políticas públicas en materia educativa.
Es sabido que en desarrollo de la Constitución de 1991, el Legislador ha dado un significativo vigor al derecho de participación ciudadana en la definición de las políticas públicas, para lo cual ha diversificado e innovado los distintos mecanismos e instrumentos que permiten hacerla efectivo.
Concluye la Sala que las previsiones normativas que se encaminan a asegurar que el sistema de evaluación y promoción para la educación básica se estructure y modele sobre la base del reconocimiento de la existencia de diferencias en el ritmo de aprendizaje de los alumnos, en sus aptitudes, habilidades, capacidades y potencial; identifique sus logros, dificultades y limitaciones así como las causas con incidencia desfavorable en su desempeño; propenda por remediarlas mediante actividades de profundización, investigación o de prácticas tutoriales; que los establecimientos educativos ofrezcan a los educandos oportunidades de avanzar en el proceso educativo, de acuerdo a sus logros, antes que contrariar la Constitución Política, constituyen cabal expresión de sus mandatos y de la ética sustentada en el mérito y en el esfuerzo y laboriosidad que la misma proclama.
No prosperan los cargos de la demanda. Así habrá de decidirse.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 28 de noviembre de 2002.
GABRIEL E. MEDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA
[1]Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-402 del 3 de junio de 1992. Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] T-186 de 1993
[3] T-316 de 1994