Fecha Providencia | 08/11/2002 |
Fecha de notificación | 08/11/2002 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Camilo Arciniegas Andrade
Norma demandada: Decreto 1129 de 1999
Demandante: PEDRO ALFONSO HERNÁNDEZ MARTÍNEZ
Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL - Determinación y modificación / ESTABLECIMIENTO PUBLICO - Creación y estructura general / INGEOMINAS - Creación / REESTRUCTURACION DE ENTIDADES - Competencia
La Constitución Política dispone en su artículo 150-7, parte inicial, que es función del Congreso «determinar la estructura de la administración nacional, y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica.» Así mismo, en su artículo 189-16, la Constitución reviste al Presidente de la República de facultades para «modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.» Armonizados estos preceptos constitucionales e interpretados en conjunto se tiene que la creación de un establecimiento público, lo mismo que el señalamiento de sus objetivos y estructura general está en manos del Congreso. INGEOMINAS fue creado como establecimiento público mediante el Decreto Ley 3161 de 1968, bajo el imperio de la Constitución de 1886, cuyo artículo 76, numeral 9º. asignaba al Congreso la competencia de “...determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios...” . Esta competencia se conservó en el numeral 7º. del artículo 150 de la Constitución de 1991 en que se precisó que el Congreso señalaría los “objetivos y estructura orgánica” de los “ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional.”
MODIFICACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL - Reglas a que se debe sujetar el Gobierno: art. 54 Ley 489/98 / DUPLICIDAD DE FUNCIONES - Principios de eficiencia y racionalidad / REESTRUCTURACION DE ENTIDADES - Reglas
En desarrollo de lo previsto en el artículo 189-16 de la Constitución, la Ley 489/98 definió en su artículo 54 las reglas que debe observar el Presidente para modificar la estructura de la administración pública, que son las siguientes, tras la sentencia C-702/99 en que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de algunas de ellas: “Artículo 54. Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a los siguientes principios y reglas generales: a) Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones; b), c) y d), declarados inexequibles (sentencia de la Corte constitucional C-702 de 1999). e) Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos; f) Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo; g), h), i), declarados inexequibles (sentencia de la Corte constitucional C-702 de 1999). j) Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica; k) No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden; l) Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades; m) Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas; n) Deberá adoptarse una nueva planta de personal..»
MODIFICACION A LA ESTRUCTURA DE ENTIDAD NACIONAL - La entidad puede ser modificada por el Gobierno / PRINCIPIO DE EFECTO UTIL DE LAS NORMAS - Aplicación en la modificación de entidades: es competencia del Gobierno y no del Congreso / REESTRUCTURACION DE ENTIDADES - Competencia del Presidente de la República
Sin embargo, de ello no se sigue que la jurisprudencia constitucional (C-262de 1995 y C-702 de 1999 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz) haya referido ese razonamiento a las modificaciones que sufra la estructura de los establecimientos públicos con posterioridad a su creación, ni que haya sostenido que aún después de creados sean competencia privativa del Congreso mediante Ley, como tampoco es cierto que le haya fijado ese alcance al numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política. El principio del efecto útil de las normas obliga a desechar esa interpretación pues de acogerse, se haría nugatoria la competencia que constitucionalmente corresponde al Presidente de la República conforme al numeral 16 del artículo 189 de la Constitución. Es manifiesto que por necesidad lógica la reestructuración de una entidad comporta cambios en la denominación, objetivos, en sus órganos de dirección y administración, en sus funciones, como también ajustar la estructura interna y la planta de personal en función de las modificaciones efectuadas, y que todo ello está comprendido en el alcance de la función de «16) Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley» que el citado precepto confiere al Presidente de la República. La acusación no prospera. Así habrá de decidirse. Además, de aceptarse la tesis del actor se petrificaría la estructura de la administración nacional, impidiéndosele al Presidente de la República, Suprema Autoridad Administrativa adaptarla a necesidades siempre cambiantes, ajustarla a los requerimientos fiscales y presupuestales así como a las prioridades del Plan del Gobierno Nacional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-24-000-2001-0017-01(6758)
Actor: PEDRO ALFONSO HERNÁNDEZ MARTÍNEZ
Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Referencia: Acción de nulidad contra el Decreto 1129 de 29 de junio de 1999
Se decide sobre las pretensiones formuladas por el ciudadano PEDRO ALFONSO HERNANDEZ MARTÍNEZ en acción de nulidad contra el Decreto 1129 de 29 de junio de 1999 «por el cual se reestructura el Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minería y Química -INGEOMINAS» que expidió el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política.
I. EL ACTO ACUSADO
El texto del Decreto 1129 de 1999, conforme a su publicación en el Diario Oficial 43625 de 29 de junio de 1999, es el siguiente:
«DECRETO 1129 DE 1999
(JUNIO 29)
Por el cual se reestructura el Instituto de Investigación en Geociencias, Minería y Química «Ingeominas».
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades permanentes que le confiere el artículo 189, numeral 16 de la Constitución Política de Colombia y de conformidad con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998,
DECRETA
I. Denominación, naturaleza jurídica, domicilio y jurisdicción, objetivo y funciones.
Artículo 1. Denominación. El Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minería y Química, Ingeominas, se denominará en lo sucesivo Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero - Ambiental y Nuclear y continuará utilizando la sigla «Ingeominas».
Artículo 2. Naturaleza Jurídica. El Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero - Ambiental y Nuclear, Ingeominas, es un establecimiento público del Orden Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Minas y Energía.
Artículo 3. Domicilio y jurisdicción. El Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero - Ambiental y Nuclear, Ingeominas, tendrá como domicilio la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., pero podrá establecer en el territorio nacional las dependencias operativas y administrativas que sean necesarias para el logro de sus objetivos y el cumplimiento de sus funciones.
Artículo 4. Objeto. El Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero - Ambiental y Nuclear, Ingeominas, tiene como objeto realizar la investigación y generar la información básica para el conocimiento geocientífico y aprovechamiento del subsuelo del territorio colombiano, lo cual involucra la investigación y el conocimiento de la evolución, la composición y la dinámica de la corteza terrestre, el inventario de zonas del subsuelo más favorables para la acumulación de hidrocarburos, minerales, carbones, fuentes de agua subterráneas y recursos geotérmicos, la investigación de procesos de aprovechamiento de estos recursos y de utilización de los materiales nucleares, así como la identificación y monitoreo de zonas sujetas a amenazas naturales y la evaluación de las restricciones de uso del territorio asociados a las condiciones geológicas.
Artículo 5. Para el cumplimiento del objetivo señalado en el artículo anterior, deberá levantar, compilar, integrar, validar y suministrar en forma automatizada y en estándares adecuados, información pertinente a la investigación y conocimiento del subsuelo, lo cual incluye información geológica, geofísica, geoquímica, geomecánica, así como también la relacionada con el inventario de recursos no renovables del subsuelo en el territorio colombiano, igualmente aquella información relativa al inventario y monitoreo de amenazas y procesos superficiales determinados por las condiciones geológicas del territorio.
Artículo 6. Adicionalmente la entidad deberá compilar, validar, proteger y mantener toda la información que exista sobre el subsuelo, para lo cual las entidades públicas tendrán la obligación de remitir al Instituto la información básica que generen, sin perjuicio de los objetivos estratégicos y comerciales de cada una.
Artículo 7. Funciones. Para el cumplimiento de su objetivo, el Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero - Ambiental y Nuclear, Ingeominas, cumplirá las siguientes funciones:
a) Proponer a las instancias pertinentes las políticas generales que en materia de investigación científica y tecnológica en las áreas geocientífica, minero - ambiental y nuclear, deba adoptar el Gobierno Nacional;
b) Adelantar programas de reconocimiento, prospección, exploración básica y monitoreo del territorio, con fines multipropósitos, mediante un enfoque multidisciplinario, integral y sistémico;
c) Desarrollar proyectos para investigar y modelar el subsuelo, e interpretar fenómenos o comportamientos físicos en determinadas regiones, áreas o blancos específicos en términos de las unidades de terreno o geoespaciales;
d) Generar y difundir conocimientos e información sobre la evolución, composición y dinámica de la corteza en el territorio colombiano;
e) Generar y difundir conocimientos e información sobre el potencial de recursos del subsuelo;
f) Adelantar las actividades relacionadas con la caracterización y procesos de materias nucleares y la evaluación de los riegos asociados;
g) Expedir los conceptos y prestar los servicios técnicos a que haya lugar, relacionados con el uso, aplicación, manejo, comercialización, importación, transporte y disposición de materiales radioactivos;
h) Generar conocimientos e información sobre el inventario, monitoreo y evaluación de las amenazas y procesos determinados por las condiciones geológicas del territorio.
i) Generar conocimientos e información sobre el potencial geológico minero y de uso del subsuelo;
j) Desarrollar un programa de captura, compilación y validación de la información y conocimientos del subsuelo generados por otras entidades públicas;
k) Desarrollar, cuidar y mantener el Archivo Nacional de datos e información y conocimiento del subsuelo, mediante sistemas automatizados y georreferenciados;
l) Desarrollar el Sistema Nacional de Información Geocientífica, como parte integral de un Sistema Nacional de Información Geográfica del Territorio Colombiano;
m) Generar y difundir productos de información y conocimiento del subsuelo, como base para promover la exploración y explotación de recursos minerales y la toma de decisiones en relación con proyectos de desarrollo y el ordenamiento territorial;
n) Responder, en forma integral y global, por la información geocientífica básica del subsuelo, incluyendo aquella necesaria para la toma de decisiones en el Sistema Nacional Ambiental y en el sector de Prevención y Atención de Desastres.
o) Proporcionar, cuando sea necesario, la información pertinente a la evaluación técnico económica de proyectos de inversión en el sector minero - energético;
p) Prestar servicios de asesoría y de asistencia científica y tecnológica en los temas de su competencia al Gobierno Nacional, a los entes públicos y al sector privado;
q) Desarrollar actividades de ciencia y tecnología relacionadas con el objeto del Instituto;
r) Establecer redes de información científica y tecnológica;
s) Crear, fomentar e implementar sistemas de gestión de calidad;
t) Negociar, aplicar y adoptar tecnologías nacionales y extranjeras para el cumplimiento de sus funciones;
u) Asesorar la negociación, aplicación y adaptación de tecnologías nacionales y extranjeras;
v) Las demás que le señalen la ley y los estatutos.
II. Dirección y administración
Artículo 8. Dirección y administración. La Dirección y Administración del Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero - Ambiental y Nuclear - Ingeominas, estará a cargo del Consejo Directivo y del Director General.
Artículo 9. El Consejo Directivo esta integrado por:
a) El Ministro de Minas y Energía o el Viceministro de Minas quien lo presidirá.
b) El Ministro del Medio Ambiente o su delegado.
c) El Presidente de la Empresa Colombiana de Petróleos - Ecopetrol o su delegado.
d) El Presidente de la Empresa Nacional Minera - Minercol o su delegado.
e) Un representante del Presidente de la República, con su respectivo suplente, designados para periodos de dos (2) años.
Artículo 10. Son funciones del Consejo Directivo del Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero - Ambiental y Nuclear - Ingeominas, además de las establecidas en la Ley y en sus estatutos, las siguientes:
a) Formular la política general del organismo, los planes y programas que, conforme a la Ley Orgánica de Planeación y a la Ley Orgánica del Presupuesto, deban proponerse para su incorporación a los planes sectoriales y a través de éstos, al Plan Nacional de Desarrollo.
b) Formular la política de mejoramiento continuo de la entidad, así como los programas orientados a garantizar el desarrollo administrativo.
c) Conocer de las evaluaciones de ejecución presentadas por la administración de la entidad.
d) Proponer al Gobierno Nacional las modificaciones a la estructura orgánica el instituto.
e) Adoptar los estatutos internos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca de conformidad con las normas legales vigentes.
f) Aprobar el proyecto de presupuesto anual del Instituto.
g) Las demás que le señale la ley y los estatutos internos.
Del Director General
Artículo 11. Designación del Director. El Director General del Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero - Ambiental y Nuclear - Ingeominas, será agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción.
Artículo 12. Calidad y funciones del director. El Director del Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero - Ambiental y Nuclear - Ingeominas será el representante legal de la entidad, celebrará en su nombre los actos y contratos necesarios para el cumplimiento de sus objetivos y funciones, tendrá su representación judicial y extrajudicial y podrá nombrar los apoderados especiales que demande la mejor defensa de los intereses del organismo.
En particular tendrá asignadas la siguientes funciones:
a) Dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las actividades del Instituto.
b) Rendir informes generales o periódicos y particulares al Ministerio de Minas y Energía y al Consejo Directivo, sobre las actividades desarrolladas y las medidas adoptadas que puedan afectar el curso de la política del Instituto.
c) Delegar en los funcionarios de la entidad el ejercicio de algunas funciones cuando la Constitución, la ley y los estatutos lo permitan.
d) Nombrar y remover el personal, efectuar los traslados, ascensos y remociones y aplicar el régimen disciplinario, con arreglo a las normas vigentes.
e) Proponer al Gobierno Nacional la organización interna y la planta de personal del Instituto.
f) Informar al Consejo Directivo sobre los contratos, convenio o negocios de la entidad cuya cuantía exceda la suma que el Consejo Directivo determine.
g) Crear y organizar con carácter permanente o transitorio grupos internos de trabajo.
h) Distribuir los cargos de la planta de personal global de acuerdo con la estructura las necesidades de la organización y sus planes y programas.
i) Dirigir y coordinar lo relacionado con el control interno y disciplinario de la entidad.
j) Las demás que se relacionen con la organización y funcionamiento de la entidad y no estén expresamente atribuidas a otra autoridad y las que le asigne al Consejo Directivo.
Artículo 13. Areas de Trabajo. Para e cumplimiento de los objetivos, así como para el desarrollo de sus funciones, el Instituto agrupará sus actividades en las siguientes áreas de trabajo: Reconocimiento Geocientífico del Territorio Colombiano; Prospección e Inventario de Recursos del Subsuelo; Inventario y Monitoreo de Amenazas Geológicas del Territorio; y Diseño y Desarrollo del Servicio de Información Geocientífica.
III. Bienes e ingresos
Artículo 14. Los bienes e ingresos del Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero - Ambiental y Nuclear - Ingeominas, estarán constituidos por los bienes que como persona jurídica adquiera a cualquier título y por los ingresos que reciba de conformidad con las leyes vigentes:
a) Todos los bienes y rentas que en la fecha de expedición del presente Decreto pertenezcan al Instituto de Investigaciones en Geociencias , Minería y Química - Ingeominas.
b) Las partidas que se incluyan anualmente en el presupuesto General de la Nación y de las entidades territoriales con destino al Instituto.
c) Los ingresos que obtenga por cualquier concepto en desarrollo de sus funciones por la venta de productos de información y por la prestación de servicios, así como por las utilidades y rendimientos financieros que se deriven de las operaciones que realice.
d) Los bienes muebles e inmuebles, donaciones, créditos que adquiera a cualquier título y recursos que obtenga en el mercado de capitales.
e) Los fondos provenientes de los acuerdos de asistencia financiera y cooperación técnica que se celebren con personas u organismos nacionales o extranjeros.
IV. Disposiciones varias
Artículo 15. Subrogación. A partir de la vigencia del presente decreto, el Instituto con la nueva denominación de que trata el artículo primero, se subroga en todos los derechos y obligaciones del Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minería y Química - Ingeominas.
Artículo 16. Adopción de la estructura interna. De conformidad con la estructura determinada en el presente decreto, el Gobierno Nacional procederá a adoptar la estructura interna y la planta de personal de la entidad.
Artículo 17. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Santa Fe de Bogotá, D.C., a 29 de junio de 1999.
ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Juan Camilo Restrepo Salazar»
II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
El actor cita como violados los artículos 1, 4, 121, numeral 7 del artículo 150 y numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
La violación se produce porque el Gobierno Nacional no tuvo en cuenta los principios generales de derecho consagrados en los artículos 1 y 4 de la Constitución Política, según los cuales una norma de inferior categoría no puede estar en contra de normas jerárquicamente superiores.
En consecuencia, un decreto reglamentario como es el decreto demandado, no puede contrariar ni modificar preceptos y principios consagrados en las normas superiores como la Constitución y la ley.
Se viola el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política porque el decreto demandado es de naturaleza administrativa por haber sido expedido en desarrollo de una ley general o ley marco, modificó normas con rango de ley a las cuales estaba sujeto e invadió órbitas de competencia exclusiva del Congreso de la República.
El Decreto 1129 de 1999 se convierte en la norma básica de Ingeominas y realiza modificaciones a la estructura orgánica del instituto, lo que es materia exclusiva del Congreso y no del Presidente de la República.
Por lo tanto, el Presidente mediante el decreto demandado excedió los principios y normas generales establecidos en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución desarrolladas por el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
III. LA CONTESTACIÓN
3.1. La apoderada del Ministerio de Minas y Energía se opone las pretensiones de la demanda, toda vez que el Gobierno Nacional expidió el Decreto demandado con plena observancia de los mandatos y preceptos constitucionales y legales.
El numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política puede ser desarrollado por el Presidente de la República con sujeción a los principios y reglas generales que previamente defina la ley, los cuales fueron establecidos por el legislador en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 mediante los cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional.
3.2. El apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública considera que el decreto acusado no viola disposición constitucional y legal alguna, por cuanto fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 16 del articulo189 de la Constitución y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURIA
Manifiesta que las facultades para modificar la organización o estructura de Ingeominas tiene su origen en la Constitución Política y en la Ley 489 de 1998.
El Congreso es competente para crear, suprimir o fusionar entidades estatales del orden nacional de manera directa sin ninguna limitación, y además para señalar sus objetivos y estructura orgánica.
Por su parte, al ejecutivo le corresponde en igual forma, suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales y modificar su estructura con la limitación representada en una ley que no sólo lo autorice y habilite para el ejercicio de tal función sino que también le señale los parámetros bajo los cuales debe desarrollarla.
El Presidente de la República no podía en tales condiciones, ejercer la función constitucional de modificar la estructura de un organismo administrativo nacional, como lo es Ingeominas, sin que existiera una ley como la 489 de 1998 que fijara el marco de principios y reglas generales bajo las cuales podía ejercer dicha función constitucional.
El Decreto 1129 de 1999 cumple con los principios y reglas previstas en la Ley 489 de 1998, sin invadir el ámbito de competencia del Congreso de la República y sin exceder el ejercicio de sus funciones, por lo tanto considera que no existe violación a las normas constitucionales o legales.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Constitución Política dispone en su artículo 150-7, parte inicial, que es función del Congreso «determinar la estructura de la administración nacional, y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica.»
Así mismo, en su artículo 189-16, la Constitución reviste al Presidente de la República de facultades para «modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.»
Armonizados estos preceptos constitucionales e interpretados en conjunto se tiene que la creación de un establecimiento público, lo mismo que el señalamiento de sus objetivos y estructura general está en manos del Congreso.
INGEOMINAS fue creado como establecimiento público mediante el Decreto Ley 3161 de 1968, bajo el imperio de la Constitución de 1886, cuyo artículo 76, numeral 9º. asignaba al Congreso la competencia de “...determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios...” . Esta competencia se conservó en el numeral 7º. del artículo 150 de la Constitución de 1991 en que se precisó que el Congreso señalaría los “objetivos y estructura orgánica” de los “ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional.”
Es claro que fue el Congreso de la República quien ejercitó la competencia que se preveía en el numeral 9º. del artículo 76 de la Constitución.
Resta, pues, examinar si la reestructuración que de dicho Instituto hizo el ejecutivo mediante el Decreto acusado, se conforma o no con la Constitución Política y con la Ley 489 de 1998.
A este respecto la Sala considera oportuno señalar que al expedir el Decreto 1890 de 1999, el Presidente de la República ejercitó las atribuciones constitucionales que, como suprema autoridad administrativa, le confiere el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, para «16) Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.»
En desarrollo de lo previsto en el artículo 189-16 de la Constitución, la Ley 489 (30 de diciembre de 1989) definió en su artículo 54 la reglas que debe observar el Presidente para modificar la estructura de la administración pública, que son las siguientes, tras la sentencia C-702/99 en que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de algunas de ellas:
“Artículo 54. Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a los siguientes principios y reglas generales:
a) Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones;
b), c) y d), declarados inexequibles (sentencia de la Corte constitucional C-702 de 1999).
e) Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos;
f) Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo;
g), h), i), declarados inexequibles (sentencia de la Corte constitucional C-702 de 1999).
j) Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica;
k) No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden;
l) Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades;
m) Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas;
n) Deberá adoptarse una nueva planta de personal.
...»
Es cierto que en sentencia C-702 de 1999 la Corte Constitucional al declarar exequible el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 e inexequibles su artículo 53 y los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 plasmó las consideraciones siguientes:
«Ahora bien, en cuanto concierne a la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional, es del resorte ordinario de las competencias que la Carta atribuye al Legislador, trazar las directrices, principios y reglas generales que constituyen el marco que da desarrollo al numeral 7º. del artículo 150, pues es al Congreso a quien compete “determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica”, como en efecto, lo hizo en los artículos 52 y 54 -excepto sus numerales b); c); d); g); h); e i) -que serán materia de consideración aparte-, razón esta que lleva a la Corte a estimar que, por este aspecto, están adecuados a los preceptos de la Carta, comoquiera que se ajustó en un todo a sus mandatos.
En efecto, en el artículo 52 previó los principios y orientaciones generales que el ejecutivo debe seguir para la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales; en los numerales a); e); f); j); k); l) y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles.
Cosa distinta ocurre con el contenido normativo consignado en los artículos 53; y en los numerales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 que esta Corte encuentra contrarios a los numerales 7º. del artículo 150 y 16 del artículo 189 C.P. pues, en ellos el Legislador ciertamente delegó en el ejecutivo competencias de regulación normativa en materia de creación y autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y de sociedades de economía mixta, y en relación con la estructura de la administración, que son de su privativo ejercicio, mediante Ley, según rezan los preceptos constitucionales citados.
En efecto:
Para la Corte, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 en estudio, son contrarios al numeral 7º. del artículo 150 C.P., pues, es al Congreso a quien le corresponde “determinar la estructura de la administración nacional” y, en relación con cada entidad u organismo del orden nacional “señalar sus objetivos y estructura orgánica.”
Asi mismo, en su sentir, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 contravienen el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Política, que señala que Legislador es quien debe definir mediante Ley, los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el ejecutivo le compete modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales...»
Sin embargo, de ello no se sigue que la jurisprudencia constitucional[1] haya referido ese razonamiento a las modificaciones que sufra la estructura de los establecimientos públicos con posterioridad a su creación, ni que haya sostenido que aún después de creados sean competencia privativa del Congreso mediante Ley, como tampoco es cierto que le haya fijado ese alcance al numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política.
El principio del efecto útil de las normas obliga a desechar esa interpretación pues de acogerse, se haría nugatoria la competencia que constitucionalmente corresponde al Presidente de la República conforme al numeral 16 del artículo 189 de la Constitución. Es manifiesto que por necesidad lógica la reestructuración de una entidad comporta cambios en la denominación, objetivos, en sus órganos de dirección y administración, en sus funciones, como también ajustar la estructura interna y la planta de personal en función de las modificaciones efectuadas, y que todo ello está comprendido en el alcance de la función de «16) Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley» que el citado precepto confiere al Presidente de la República.
La acusación no prospera. Así habrá de decidirse.
Además, de aceptarse la tesis del actor se petrificaría la estructura de la administración nacional, impidiéndosele al Presidente de la República, Suprema Autoridad Administrativa adaptarla a necesidades siempre cambiantes, ajustarla a los requerimientos fiscales y presupuestales así como a las prioridades del Plan del Gobierno Nacional.
En fuerza de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLADENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 8 de noviembre de 2002.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA
[1] Veáse entre otras, las sentencias C-262de 1995 y C-702 de 1999 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz y la sentencia de 7 de diciembre de 2000, Radicación 6163. C.P. Dra Olga Inés Navarrete.